Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы государственного налогового планирования 8
1.1. Планирование в системе государственного управления экономикой 8
1.2. Содержание государственного финансового планирования 20
1.3. Методология государственного налогового планирования (обобщение опыта промышленно-развитых стран) 31
Глава 2. Организация процесса регионального налогового планирования 42
2.1. Принципы и направления процесса государственного налогового планирования в Российской Федерации 42
2.2. Основные этапы составления плана налоговых доходов бюджета субъекта РФ 59
2.2.1. Схема информационных потоков 61
2.2.2. Формирование региональной налоговой и бюджетной политики 68
2.2.3. Расчет контингента налоговых доходов Санкт-Петербурга... 88
2.3. Анализ факторов, влияющих на объем налоговых поступлений в бюджет субъекта Российской Федерации 95
Глава 3. Направления совершенствования налогового планирования в субъектах РФ 119
3.1. Методические аспекты оценки налогового потенциала региона 119
3.2. Критический анализ и сфера применения действующих методик расчета налогового потенциала
3.3. Налоговый паспорт субъекта РФ как информационная база государственного налогового планирования
Заключение 155
Глоссарий 160
Библиографический список использованной литературы 166
Приложения
- Планирование в системе государственного управления экономикой
- Принципы и направления процесса государственного налогового планирования в Российской Федерации
- Методические аспекты оценки налогового потенциала региона
Введение к работе
Планирование налоговых поступлений бюджета является одним из важнейших этапов процесса управления экономическим развитием как страны в целом, так и конкретного региона.
Актуальность темы исследования определяется тем, что в современных условиях важнейшей задачей органов власти и управления всех уровней является максимально полное формирование доходной базы бюджетов и обеспечение их сбалансированности. Бюджетным кодексом РФ установлен принцип достоверности бюджета, закрепляющий требование реалистичности расчета доходов и расходов бюджетов всех уровней. Реализация на практике принципа достоверности предполагает использование такой методики расчета прогнозных показателей налоговых доходов бюджета, которая могла бы обеспечить высокое качество планирования и, тем самым, способствовала росту эффективности управления бюджетными ресурсами.
Система планирования доходов государственного бюджета, действовавшая достаточно эффективно при командно-административной экономике, оказалась неприемлемой в рыночных условиях хозяйствования, в результате чего были выработаны новые подходы к расчету величины бюджетных доходов. Однако современная практика планирования объема налоговых поступлений до сих пор не приобрела системного характера, не имеет адекватной методологической базы.
Изучению вопросов налогового планирования на федеральном уровне посвящены теоретические исследования некоторых отечественных ученых и практиков (А.Л. Коломиец, А.Б. Паскачева, А.Д. Мельник и других), а проблемы расчета величины налоговых поступлений в субъектах РФ рассматриваются лишь косвенно. Недостаточная изученность теоретического и практического материала приводит к тому, что нераскрытыми остаются методология и конкретные механизмы регионального налогового планирования. В связи с этим все более насущными становятся проблемы совершенствования процесса установления плановых величин налоговых платежей в регионе на основе целенаправленного взаимодействия органов власти и управления по формированию последовательных процедур налогового планирования.
Практическая потребность в изучении направлений реформирования процесса регионального налогового планирования, совершенствовании теоретических и
методических основ моделирования плана налоговых поступлений субъекта РФ определила цели, задачи, объект и предмет данного исследования.
Основная цель диссертационного исследования состоит в проведении комплексного анализа проблем, возникающих в процессе регионального налогового планирования, теоретическом обосновании и выработке практических рекомендаций по совершенствованию методики расчета объема налоговых доходов бюджета субъекта Федерации.
Реализация поставленной цели обусловила необходимость решения следующих задач:
обоснования концептуальных и методологических положений государственного налогового планирования;
систематизации и проведения критического анализа основных методов расчета величины налоговых доходов бюджетов в промышленно-развитых странах;
периодизации процесса государственного налогового планирования в Российской Федерации, обоснования специфики каждого этапа;
изучения применяемых в практике налогового планирования Санкт-Петербурга и Ленинградской области методик расчета контингентов налогов, а также оценки степени их достоверности;
выявления факторов, влияющих на динамику налоговых поступлений в консолидированный бюджет Санкт-Петербурга;
разработки и предложения для практического применения методических положений по совершенствованию процесса планирования налоговых доходов бюджета региона.
Объектом исследования явилась регламентированная нормами права совокупность бюджетно-налоговых отношений, возникающая в ходе составления плана налоговых доходов бюджета. Выбор данного объекта исследования продиктован необходимостью установления системы взаимодействия всех участников процесса налогового планирования, механизма расчета величины налоговых поступлений региона, определения степени влияния различных факторов на ход исполнения бюджетных проектировок.
Предметом исследования выступили теоретические и методические аспекты планирования налоговых платежей в регионе.
Методологическую основу составили принципы диалектической логики в единстве субъективно-объективного, историко-генетического и функционально-структурного анализа. В работе используются различные способы и приемы
исследования: статистическое наблюдение, анализ и синтез, индукция и дедукция, системный подход и другие.
В ходе исследования автором изучалась зарубежная и отечественная фундаментальная и специальная литература, периодические издания, материалы научных конференций и семинаров, законодательные и нормативные акты по вопросам бюджетной и налоговой политики. Среди работ, послуживших теоретическими основами исследования, можно выделить труды таких современных отечественных ученых и практиков, как Д.А. Аллахвердян, А.В. Брызгалин, Ю.Я. Вавилов, О.В. Врублевская, СЮ. Глазьев, СВ. Демин, О.Г. Дмитриева, А.Л. Коломиец, Л.П. Окунева, Л.П. Павлова, В.Г. Пансков, А.Б. Паскачев, Г.Б. Поляк, В.М. Пушкарева, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти, Р.Г. Сомоев, М.И. Ткачук, Д.Г. Черник, СД, Шаталов, Т.Ф. Юткина и другие. В качестве информационной базы исследования были использованы материалы Управления Министерства по налогам и сборам по Санкт-Петербургу, Комитета финансов Администрации Санкт-Петербурга, а также Комитета финансов Правительства Ленинградской области.
Научная новизна и наиболее существенные результаты исследования заключаются в следующем:
на основе системного анализа положений теории планирования определено, что в условиях рыночной экономики индикативная форма макроэкономического планирования является наиболее приемлемой формой составления плана налоговых поступлений в бюджетный фонд;
раскрыты принципы государственного налогового планирования во взаимосвязи с принципами построения бюджетной системы Российской Федерации;
предложена новая интерпретация процесса налогового планирования как особого этапа бюджетного процесса, представляющего собой совокупность трех взаимосвязанных направлений: сбора и анализа информации, необходимой в процессе планирования, и составления сводного финансового баланса региона; разработки налоговой и бюджетной политики; расчета контингентов налогов и сборов;
на основе обобщения и критического анализа опыта промышленно-развитых стран в сфере государственного налогового планирования аргументированы предложения по его применению в Российской Федерации;
выявлены и классифицированы основные факторы, влияющие на динамику налоговых поступлений в консолидированный бюджет региона;
определена сфера применения, проанализированы теоретические подходы и практические способы расчета налогового потенциала субъектов РФ;
на основе проведенной автором оценки достоверности используемых в регионах методик расчета налогового потенциала обоснована целесообразность применения в налоговом планировании эконометрических моделей;
аргументирована необходимость использования показателей Налогового паспорта субъекта РФ при изучении степени влияния различных факторов, определяющих динамику поступления налоговых платежей в бюджет, разработаны практические рекомендации по дополнению состава показателей Налогового паспорта субъекта Российской Федерации;
составлен глоссарий терминов, используемых в процессе изучения основ государственного налогового планирования.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в доведении ряда теоретических положений и выводов до конкретных рекомендаций и предложений, направленных на совершенствование системы налогового планирования в субъектах Российской Федерации.
Результаты исследования автора использовались при составлении перспективного финансового плана Ленинградской области на 2002 - 2004 гг., разработке направлений бюджетной политики на среднесрочную перспективу, совершенствовании методики расчета налогового потенциала региона. Материалы диссертации используются в учебном процессе на кафедре финансов Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов при чтении курсов "Налоги и налогообложение", "Налоговое планирование".
Результаты работы докладывались и получили апробацию на научных сессиях и конференциях профессорско-преподавательского состава научных сотрудников и аспирантов СПбГУЭФ по итогам научно-исследовательской работы за 1998 - 2001 гг.
Публикации. По теме исследования опубликовано 13 работ общим объемом 8 п.л.
Структура диссертационной работы обусловлена поставленной целью и задачами исследования.
Во введении обосновываются актуальность, теоретическая и практическая значимость темы диссертации, цель, задачи и объект исследования, определяются теоретические и методологические основы и научная новизна диссертационной работы.
Первая глава посвящена рассмотрению процесса планирования как необходимого этапа в управлении экономикой, определяются масштабы, объекты и сфера государственного планирования; раскрывается понятие и принципы государственного финансового планирования, а также определяется содержание бюджетного планирования; проводится обзор методов налогового планирования, применяемых в процессе расчета величины налоговых доходов бюджетов некоторых лромышленно-развитых стран.
Для выработки возможных направлений совершенствования процесса регионального налогового планирования во второй главе анализируются и обобщаются основные этапы процесса расчета величины поступлений налогов и сборов в Российской Федерации и на уровне субъекта РФ - города федерального значения Санкт-Петербурга. Проводится анализ динамики поступления налогов и сборов в консолидированный бюджет Санкт-Петербурга и на этой основе выделяются и классифицируются факторы, оказывающие влияние на объем налоговых платежей хозяйствующих субъектов территории.
В третьей главе рассматривается методика расчета налогового потенциала, используемая при распределении средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, а также анализируются подходы к определению величины потенциала доходов бюджета в Ленинградской области; производится оценка возможности использования данных методик в процессе регионального налогового планирования. В качестве результата проведенного изучения теоретических и практических методов обоснования налоговой базы региона рассматриваются пути совершенствования процедуры расчета контингентов налогов субъектов РФ, вносятся предложения по изменению и дополнению состава показателей Налогового паспорта субъекта РФ.
В заключении приводятся основные выводы и предложения, полученные в ходе исследования.
Планирование в системе государственного управления экономикой
В настоящее время проблемы государственного управления экономикой являются объектом пристального внимания ученых и политических деятелей всех стран. Представители различных экономических школ пытаются найти ответ на вопрос о необходимости вмешательства государства в экономическую жизнь общества, стремятся выявить и обосновать наиболее приемлемые и корректные формы, методы и принципы государственного регулирования. Вопросы теории, методологии, практики воздействия государства на экономические процессы являются чрезвычайно насущными для современной России, быстро перешедшей от системы тотального государственного контроля над экономической жизнью общества к экономике, основанной преимущественно на рыночных принципах.
В экономической науке можно выделить две крайние позиции: либо умаление роли государства в развитии общества, либо полная передача всего процесса воспроизводства в ведение государства. Согласно первой точке зрения, развиваемой представителями неоклассического направления, в экономической системе действуют рациональные экономические субъекты, стремящиеся максимизировать общую выгоду. Ценовой механизм при этом действует достаточно гибко, уравновешивая спрос и предложение на всех рынках, в результате чего система имеет тенденцию к достижению равновесия при полной занятости. Представители второго направления -кейнсианской школы - считают, что национальная экономика достигает состояния равновесия при неполной занятости, то есть экономическая система не способна самостоятельно достичь оптимального состояния. Отсюда делается вывод о необходимости государственного вмешательства в деятельность рыночной экономики в виде макроэкономического управления с целью достижения желаемого и оптимального состояния национальной экономики. Между этими противоположными позициями лежит весь спектр теоретических подходов к государственному регулированию экономики.
Практика показывает, что чистых и однородных экономических систем не существует. Любая хозяйственная система представляет собой смешанную экономику, движение которой одновременно определяют механизмы рыночного и государственного регулирования. Задача экономистов заключается в том, чтобы определить направление государственного управления, оценить характер и масштабы вмешательства государства в экономические процессы и как крупного собственника, и как выразителя национальных интересов. Таким образом, предметом анализа и рассмотрения представителями различных экономических школ в настоящее время может являться степень и инструменты влияния государства на ход экономических процессов.
В общем случае современная система управления национальной экономикой включает как рыночное, так и государственное регулирование. Конкретные формы и соотношение между этими элементами могут быть различными в зависимости от условий страны, менталитета народа и особенностей секторов национальной экономики. Стратегические цели, на достижение которых направлен процесс управления экономикой, зависят на каждом историческом этапе развития общества от целого ряда обстоятельств, важнейшими среди которых являются:
уровень развитости экономики, ее структура;
степень вовлеченности национальной экономики в международное разделение труда;
существующий тип производственных отношений;
доля государственного сектора экономики.
В зависимости от того, к какому типу экономических систем относится экономика страны, теория определяет конкретный набор регулирующих мер государства и специфику механизма управления национальной экономикой. В переходный период государственное воздействие должно быть более значительным, чем в сложившейся рыночной экономике, что объясняется, прежде всего, тем, что рынок находится в стадии становления, поэтому его регулирующие возможности невелики. Кроме того, смена механизма координации экономической деятельности создает состояние, когда потеряна управляемость экономическими процессами, нарастает разбалансированность и неустойчивость хозяйственной системы. Ликвидация государственного управления в этих условиях имеет тяжелые последствия, проявляющиеся в распаде национальной экономики и обострении общественно-политической напряженности.
Принципы и направления процесса государственного налогового планирования в Российской Федерации
Закон о бюджете как основной финансовый документ государства является важным инструментом при осуществлении экономической политики. От качества бюджетного плана, заложенных в него параметров зависят и уровень социальной защиты граждан, и инвестиционные возможности страны, и степень влияния государства на международной арене, и даже предпринимательская активность граждан.
На современном этапе экономического развития Российской Федерации актуальной является проблема своевременного пополнения доходной базы бюджетов всех уровней, их сбалансированности по доходам и расходам, сокращения дефицита и внешнего долга, обеспечения финансирования федеральных и региональных потребностей. Исходя из задачи полноты исполнения доходной части бюджета, особую значимость приобретает требование усиления научно-методологического обоснования процесса налогового планирования.
Налоговое планирование, понимаемое как процесс установления прогнозных и оценки фактически исполненных налоговых обязательств субъектов налоговых правоотношений, занимает важное место в теории и практике макроэкономического управления. Перспективы развития экономики государства во многом определяются достигнутым уровнем налоговых поступлений и тем предельным уровнем, который возможен в условиях действующей экономической политики и налогового законодательства. Рациональная система налогового планирования способна обеспечить реализацию качественных и количественных параметров бюджетных назначений, определенных с учетом реальной налоговой базы. Основной задачей государственного налогового планирования является установление научно обоснованного размера налоговых поступлений определенного уровня бюджетной системы на заданный временной период.
Составление плана поступления налоговых платежей в бюджетный фонд не только дает возможность органам государственной власти заранее определять объемы имеющихся в распоряжении финансовых ресурсов, необходимых для покрытия государственных расходов, и назначать сроки бюджетных выплат. Благодаря тому, что системе налогообложения присущи индикативные свойства, государство имеет возможность осуществлять контроль над финансово-хозяйственной деятельностью организаций и граждан. Сопоставление значений прогнозируемого и фактически поступившего объема налоговых платежей в бюджетный фонд позволяет делать выводы относительно состояния экономики. Сбои в процессе поступления налогов могут быть причиной серьезных недостатков в технике налогового администрирования, в управлении производством, в организации товарного обращения, функционировании денежно-кредитной сферы и в проведении социальной политики. Такого рода сигналы свидетельствуют о необходимости пересмотра методов налогового управления. В этом случае принимаются правительственные решения относительно изменения структуры и функций налоговой администрации, направлений налоговой политики и методических основ налогового производства.
Бюджетная система Российской Федерации, согласно Бюджетному кодексу, основана на определенных принципах, перечень которых приведен ниже:
принцип единства бюджетной системы;
принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;
принцип самостоятельности бюджетов;
принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов;
принцип эффективности использования бюджетных средств;
принцип общего покрытия расходов бюджетов;
принцип гласности;
принцип достоверности бюджета;
принцип адресности и целевого характера бюджетных средств.
Поскольку налоговое планирование выступает в качестве важного этапа бюджетного планирования, а, следовательно, и бюджетного процесса в целом, то из общего перечня принципов построения и функционирования бюджетной системы РФ можно выделить определенные аспекты, распространяющиеся в той или иной мере и на налоговое планирование. Однако не все принципы построения бюджетной системы России имеют прямое отношение к этому процессу. Например, принцип эффективности использования бюджетных средств, принцип адресности и целевого характера бюджетных средств и принцип общего покрытия расходов определяют условия осуществления бюджетных расходов и не имеют четкой связи с налоговым планированием. Принцип сбалансированности бюджета отражает взаимосвязь бюджетных доходов и расходов; в данном контексте можно говорить о том, что установленный в процессе налогового планирования объем поступлений определяет величину государственных расходов, но кроме налоговых поступлений, к доходам бюджета также относятся и поступления из источников финансирования дефицита, что не позволяет напрямую вывести из данного принципа построения бюджетной системы принцип налогового планирования.
Далее автором раскрываются принципы налогового планирования, проанализированные во взаимосвязи с определенными принципами построения бюджетной системы РФ.
Принцип единства бюджетной системы РФ означает общность правовой базы, денежного обращения, форм соответствующей документации, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней и ведения учета средств бюджетов. Этот принцип развивает установленный в Конституции РФ принцип единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8) - непременного атрибута единого государства с рыночной экономикой, условия свободного и динамичного развития общества.
Суть принципа единства бюджетной системы РФ не в сосредоточении у федерального центра финансовых полномочий, а в создании единых обязательных стандартов бюджетных отношений, обеспечивающих баланс прав и интересов всех участников бюджетного процесса. Подобный принцип установлен и в Налоговом кодексе РФ (ст. 3) в отношении единства налоговой политики государства. В соответствии с этими принципами в процессе налогового планирования исполнительные органы всех уровней власти рассчитывают предполагаемый объем налоговых доходов бюджета на основе единого бюджетного и налогового законодательства РФ и в рамках единой налоговой и бюджетной политики страны.
Методические аспекты оценки налогового потенциала региона
Анализ динамики поступлений налогов в текущем периоде, тенденций развития налоговой базы и составляющих ее элементов и на этой основе прогнозирование объемов налоговых платежей в бюджет являются важнейшей задачей финансовых органов на всех уровнях управления. Предметом данного анализа является установление взаимосвязи бюджетного и социально-экономического планирования, необходимость которого обусловлена причинно-следственной связью прогнозируемых показателей состояния экономики с уровнем возможного поступления налогов и сборов в рамках действующего налогового законодательства.
Объективный прогноз макроэкономических показателей развития территории является основой процесса планирования налоговых поступлений, так как позволяет оценить некоторый условный, но в принципе достижимый объем налоговых доходов бюджетов всех уровней, то есть налоговый потенциал региона. Исследование потенциала, определяющего возможности региона в увеличении собственной доходной базы, следует проводить в контексте рассмотрения социально-экономического потенциала территории в целом, так как именно характеристика социально-экономического потенциала отражает возможности развития региона при использовании всего комплекса территориальных ресурсов, учете особенностей существующей и перспективной структуры его хозяйства, географического положения в интересах повышения качества жизни населения региона.
Стартовый социально-экономический потенциал территории (то есть достигнутый к моменту проведения аналитических работ) может быть условно представлен тремя основными структурными составляющими (схема З)20. Согласно схеме, определение величины социально-экономического потенциала предполагает оценку доходности территориальной собственности, потребности технического обновления отраслей специализации региона, состояния оплаты труда, ресурсной базы территории, участия в экспортно-импортных операциях, качества производственной и социальной инфраструктуры, обеспеченности транспортными магистралями и т.п. Эти данные составляют информационную базу расчета совокупного дохода региона, его бюджетного и налогового потенциала, так как свидетельствуют о возможностях экономического роста региона и, соответственно, объема налоговых поступлений.
