Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА В СИСТЕМЕ КАЗНАЧЕЙСТВА 12
1.1. Финансово-экономическое содержание исполнения бюджета 12
1.2. Основные элементы казначейской системы исполнения бюджета 31
ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА В СИСТЕМЕ КАЗНАЧЕЙСТВА 59
2.1. Управление бюджетными средствами в системе казначейства 59
2.2. Практика исполнения бюджета в зарубежных странах 77
ГЛАВА 3.-СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА В СИСТЕМЕ КАЗНАЧЕЙСТВА И ИХ РЕШЕНИЕ 98
3.1. Учет доходов бюджетов органами казначейства и их расходования в процессе исполнения бюджета 98
3.2. Нормативно-правовое обеспечение безопасного казначейского исполнения бюджета 113
3.3. Реформирование казначейского исполнения бюджета 127
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 154
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 159
- Финансово-экономическое содержание исполнения бюджета
- Управление бюджетными средствами в системе казначейства
- Учет доходов бюджетов органами казначейства и их расходования в процессе исполнения бюджета
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью дальнейшего совершенствования исполнения бюджетов в системе казначейства России, в условиях, когда первостепенными задачами государства являются оптимизация управления государственными финансами и усиление контроля над их потоками. Суть происходящих перемен выражается в государственной финансовой и, прежде всего, бюджетной политике. Она характеризуется концентрацией федеральных бюджетных средств у одного государственного органа, обладающего необходимыми полномочиями по управлению ими, улучшению функционирования механизма обслуживания разных бюджетов, включая окружной уровень, а также владеющего информацией о состоянии этих явлений и процессов.
Обобщение практического опыта подтверждает, что уровень разработки вопросов управления государственными финансами в отечественной системе казначейства остается недостаточно высоким. Пока нет единой концепции взаимодействия всех вертикальных звеньев исполнительной власти по реализации бюджетной политики. Не полностью отрегулирована система исполнения территориальных и местных бюджетов органами федерального казначейства, которые обеспечивают только исполнение федерального бюджета. На качественно более высоком уровне требует решения вопрос организации информационного и правового взаимодействия органов казначейства, налоговых, таможенных структур, банков, распорядителей и получателей государственных финансовых средств.
Учитывая масштабность и актуальность задач, стоящих перед органами федерального казначейства, развитие данной финансовой структуры призвано опираться на осмысленный опыт его функционирования и разработку теории и практики управления и роли подобных зарубежных структур в этом процессе.
Все это предопределяет актуальность темы исследования и разработки концепции совершенствования исполнения бюджета в системе казначейства, отвечающей рациональному использованию бюджетных средств на федеральном, региональном, окружном и местном уровнях.
Степень научной разработанности проблемы характеризуется, с одной стороны, мнением многих исследователей о необходимости дальнейшего совершенствования казначейского исполнения бюджетов в финансово-экономической системе страны. Отмечается, в частности, что федеральное казначейство, хотя и относительно молодой институт в России, тем не менее, развивается он динамично с учетом традиций и быстро наращивает новый опыт эффективной работы. С другой стороны, немало представителей научных кругов, которые придерживаются полемических взглядов по поводу места, роли и будущего системы казначейства в управлении государственными финансами и соответствующего исполнения бюджетов.
Общетеоретические и методологические вопросы формирования и использования бюджетных ресурсов исследуются в трудах: А. Г. Грязновой, О. В. Врублевской, Ю. И. Любимцева, И. Д. Мацкуляка, В. Г. Панскова, Б. Е. Пенькова, М. В. Романовского и др. Анализ регионального развития межбюджетных отношений представлен в работах А. Г. Гранберга, С. Е. Лариной, В. Н. Лексина, В. Е. Селиверстова. К вопросам пополнения бюджета, организации и оптимизации налоговых платежей неоднократно обращались Р. А. Чванов, Т. Ф. Юткина и др. Управлению денежными потоками посвящены публикации А. Г. Куликова, В. Д. Мехрякова, Т. Г. Нестеренко, В. К. Сенча-гова и др.
Вопросам роли и места казначейства в бюджетной системе развитых стран много внимания уделено в работах зарубежных авторов П. Мартинес-Мендеса, Терезы Тер-Минассяна и др.
Особый интерес и полезность в свете рассматриваемых вопросов имеют
докторские диссертации В. П. Горегляда, С. Г. Ходасевича и кандидатские работы С. К. Ахмедова, Б. В. Бриля, С. Б. Гуральникова, И. Н. Клюковой, П. П. Сушкевича, Б. Н. Теребиленко и др., защищенные в Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
Вместе с тем, несмотря на заметное число научных исследований, посвященных казначейской системе и её роли в управлении государственными финансами, остаётся недостаточно разработанным вопрос о принципах построения комплексной системы эффективного использования бюджетных средств, совершенствования исполнения бюджета в отечественной системе казначейства. Ощущается недостаток исследований проблем функционирования казначейской системы на федеральном и окружном уровнях. Продолжают оставаться дискуссионными некоторые вопросы теории исполнения бюджетов органами федерального казначейства. Требуется более тщательное построение и развитие федерального казначейства как целостной системы, способной изменить и усовершенствовать исполнение бюджетов, особенно в части контроля данного процесса.
Отсюда, необходимость комплексного изучения содержания, основных элементов, особенностей исполнения бюджетов в системе казначейства и совершенствования данных явлений в России, включая вопросы казначейского контроля бюджетного процесса в автономном округе, что имеет большое теоретическое и практическое значение. Это и обусловило выбор темы, цели, задач, объекта и предмета настоящей диссертации.
Цель исследования заключается в обобщении теоретических и практических аспектов исполнения бюджетов в системе казначейства России и разработке рекомендаций по его совершенствованию.
В соответствии с данной целью ставились следующие задачи:
- раскрыть эволюцию и состав основных элементов исполнения бюджетов в системе казначейства;
определить значение учета доходов и расходов бюджетов в условиях функционирования единого казначейского счета;
провести оценку изменения объема работы, выполняемой отделениями федерального казначейства, по учету доходов после внедрения единого казначейского счета;
обобщить зарубежную практику казначейского исполнения бюджетов и возможности её применения в отечественных условиях;
сформулировать ключевые направления совершенствования казначейского исполнения бюджета;
уточнить основные принципы безопасного казначейского исполнения бюджетов;
обосновать пути реформирования нормативно-правового обеспечения деятельности органов казначейства.
Объектом исследования выступает система казначейства, её многочисленные структуры, функционирующие в ходе исполнения бюджетов в России (включая особо выделенный Ямало-Ненецкий автономный округ), и обеспечивающие рациональное использование бюджетных средств.
Предметом исследования является совокупность финансово-бюджетных отношений, складывающихся в стране по поводу исполнения бюджетов в системе казначейства России, в том числе бюджетов автономных округов.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды российских и зарубежных ученых, касающиеся проблем исполнения бюджетов в системе казначейства, функционирующей в отечественных рыночных условиях. При этом применялись диалектический и логический методы, методы системного и ситуационного анализа, метод экспертных оценок.
Аналитической базой обеспечения достоверности полученных выводов
и предложений явились законодательные акты Российской Федерации, ряда субъектов федерации, включая документы Ямало-Ненецкого автономного округа, постановления и распоряжения федеральных органов управления, данные Минэкономики и Минфина РФ, материалы совещаний работников федерального казначейства по данной проблеме. Использованы также разработки НИФИ Министерства финансов РФ, Института экономики РАН, Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Финансовой академии при Правительстве РФ.
Информационную основу исследования составили нормативные акты, определяющие статус федерального казначейства, методические рекомендации Главного управления федерального казначейства по организации внедрения казначейских технологий. При изучении вопросов по теме диссертации за основу приняты сведения статистических органов страны и ряда субъектов федерации, приводимые в открытой печати, научных публикациях, официальных отчетах, докладах и интервью представителей органов государственной власти.
Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна состоят в следующем.
1. Раскрыта эволюция казначейской системы исполнения бюджетов в России на основе объективно складывающихся условий, отечественного и зарубежного опыта развития государственных финансов. Казначейская система выступает своеобразным механизмом, способствующим более эффективному функционированию бюджетов разных уровней посредством управления бюджетными потоками, характеризующимися ускорением движения денежных средств и операций, удовлетворением потребностей бюджетополучателей, обеспечением целевого расходования бюджетных, сохранности и защиты государственных и муниципальных финансовых ресурсов от их поглощения в коммерческих целях или хищения.
Подтверждено, что основные элементы казначейского исполнения федерального бюджета включают: кассовое исполнение бюджетов разных уровней бюджетной системы по доходам; казначейское исполнение бюджетов по расходам; бухгалтерский учет и отчетность органов федерального казначейства; контрольные полномочия органов федерального казначейства и механизм их реализации.
Проведена оценка изменения объема работы, выполняемой отделениями федерального казначейства по учету доходов после внедрения единого казначейского счета. Он уменьшился примерно на 90%, а по Управлению Ямало-Ненецкого автономного округа с учетом отделений - более чем наполовину благодаря введению электронной обработки платежных документов; моделированию закрытия операционного дня; автоматизации пользования консолидированными отчетами по их доходам; организации представления информации, отчетов в налоговые и другие госорганы в электронном виде.
Установлено, что за рубежом исполнение бюджетов в системе казначейства осуществляется двояко: пассивно (если казначейство только выделяет ресурсы бюджетным учреждениям, согласно утвержденным бюджетам) и весьма активно (когда оно устанавливает лимиты на обязательства, на оплату расходов или даже разрешает производить некоторые расходы на базе заранее утверждённых нормативов). Подобным образом, казначейство в различной степени делит с главным банком страны ответственность за управление государственным долгом, когда оно может отвечать или не отвечать за выполнение учетных функций в рамках центральных органов управления.
Определены ключевые направления совершенствования исполнения бюджетов в системе отечественного казначейства: реформирование учета доходов и расходов федерального, региональных (в т. ч. окружных) и местных бюджетов; расширение источников финансового покрытия их дефицитов; распространение современных информационных казначейских техноло-
9 гий на различных уровнях и участках бюджетного процесса (включая электронный документооборот и электронные платежи); повышение профессионализма и ответственности работников органов казначейства, а также стимулирование контроля исполнения бюджетов.
6. Конкретизированы основные принципы безопасного исполнения
бюджетов в отечественной системе казначейства: единство кассы, централи
зация учета и оптимизация потоков движения доходов и расходов, соблюде
ние полноты и финансовой дисциплины, законность и объективность, гиб
кость и предсказуемость, информативность, прозрачность, достоверность,
адресность и целевой характер, ответственность, экономность и эффектив
ность.
7. Обоснованы пути реформирования нормативно-правового обеспече
ния исполнения бюджетов в системе казначейства России. В частности, ар
гументирована целесообразность разграничения правоотношений, регули
руемых налоговым законодательством, и правоотношений, подпадающих
под действие бюджетного законодательства. Указано также на аналогичную
двойственность, от которой объективно зависит обеспечение безопасного ис
полнения бюджетов в системе казначейства.
Основные положения диссертации, которые выносятся на защиту:
конкретизация финансово-экономического содержания исполнения бюджета в системе казначейства России, основных элементов последней и объективной необходимости кассового обслуживания исполнения бюджетов на федеральном, региональных (в т. ч. окружных) и местных уровнях;
вывод о том, что дальнейшее развитие казначейства предполагает условия комплексной системы управления государственными доходами и расходами. В частности, целесообразно, чтобы оно имело внутренний согласованный набор функций, позволяющий надлежащим образом выполнять задачи и обеспечивать эффективное проведение операций, которое было бы свя-
10 зано с функциями контроля реализации бюджетной политики и ассигнований бюджетных средств.
обоснование совершенствования исполнения бюджета в системе казначейства с учётом доходов бюджетов различных уровней и их расходования, а также реформирования механизмов и технологий реализации казначейских функций в меняющихся условиях на основе нормативно-правового обеспечения безопасной организации данных процессов.
Практическая значимость исследования заключается в том, что разработанные в нём положения и сформулированные выводы доведены до конкретных рекомендаций по исполнению бюджетов в системе казначейства России. В нём, по сути, разработана стратегия совершенствования вышеназванной системы, сформулированы общие теоретико-методологические предложения по оптимизации казначейских технологий, позволяющих получить реальный положительный эффект при их применении государственными и хозяйственными органами на практике.
Отдельные теоретические положения и результаты исследования могут быть применены при разработке нормативных актов по вопросам исполнения бюджета в системе казначейства страны и эффективного контроля расходования бюджетных средств. Они будут полезны также в учебном процессе вузов, прежде всего для экономистов и финансистов, а также при повышении квалификации государственных служащих, работающих в различных органах казначейства.
Апробация результатов исследования состоит в том, что предложенные в нём некоторые разработки докладывались автором на совещаниях работников Управления федерального казначейства по Ямало-Ненецкому автономному округу, успешно реализуются в деятельности его отдела доходов, где соискатель сейчас трудится.
Основные выводы, содержащиеся в диссертационной работе, излагались
на научно-практических конференциях «Актуальные проблемы рыночной экономики: социально-финансовое содержание и решения» (М., 2007г.), «Актуальные проблемы рыночной экономики: бюджетные, налоговые, отраслевые и социальные аспекты» (М., 2006г.) и научно-исследовательской проблемной группе кафедры финансов и отраслевой экономики РАГС.
По теме диссертации опубликовано 3 работы общим объемом около 3 п. л., в том числе в журнале из перечня ВАК Минобрнауки России: Финансы и кредит. 2008. Март. № 11 (299).
Структура диссертации включает введение, три главы, содержащих семь параграфов, заключение и список использованных источников и литературы.
Финансово-экономическое содержание исполнения бюджета
Современное исполнение бюджета в казначейской системе России своими истоками уходит в относительно далёкое прошлое. Этот институт прошёл сложный и длительный путь эволюции. Как показывает ретроспективный анализ, казначейство в российской империи, существовавшее до 1917 года, представляло собой действенную организацию1.
Более того, учет поступления и расходования денежных средств осуществлялся на Руси ещё раньше. Он характерен был как для княжеской, так и царской казны. Менялись только названия структур управления. Сначала был Приказ, а затем Коллегия, Министерство, Наркомат. Возрождённое казначейство в современной России было организовано как специальная служба Министерстве финансов РФ. В настоящее время название рассматриваемой структуры — Федеральное казначейство.
В 1802 году, при Александре І, в результате проведения очередных реформ государственного управления было учреждено восемь министерств. Среди них, по сути, оказался и прообраз нынешнего министерства финансов. Сначала заведование Делами государственной экономии поручалось Министру финансов, Министру коммерции, Государственному казначею. Затем в 1810 году учрежден Государственный Совет, состоящий их четырех департаментов. Одному из них - Департаменту государственной экономии - предписывалось управление промышленностью, наукой, торговлей, финансами и казначейством.
К ведению Государственного казначея относилось заведование денежными суммами, поступившими доходами, управление текущими расходами. В его подчинении находились Экспедиции, Казенные палаты и уездные казначеи в кассовом, счетном и контрольном отношениях. Этот период можно охарактеризовать образованием единой системы управления в российской империи, в которой Министерство финансов стало одним из ключевых.
2 февраля 1821 года в состав Министерства финансов Ведомство Государственного Казначея было окончательно включено под названием «Департамент Государственного казначейства». С тех пор и до 1917 года управление государственными финансами, претерпевая незначительные организационные и функциональные изменения, было сосредоточено в Министерстве финансов, его соответствующем департаменте и их учреждениях на местах.
Департамент Государственного казначейства в структуре министерства финансов того времени имел наибольшую значимость. Он являлся самым многочисленным по количеству служащих. В данном органе была централизована вся бюджетно-сметная, а в целом и отчетно-кассовая работа не только учреждений Министерства финансов, но и всех иных ведомств и учреждений, состоявших на государственном бюджете. В его функции входило составление бюджета, предварительный и суммарный отчет о его исполнении и кассовый отчет Министерства финансов. При этом департамент осуществлял и административную работу по проверке исполнения операций, связанных с использованием государственных средств.
Суть Главного Казначейства можно выразить как своего рода Кассу российской империи, осуществлявшую крупные и мелкие ассигнования на различные цели, а также распределение между казной и земствами денежных средств, поступающих в уплату поземельных сборов. При этом приходных операций оно не вело, за исключением приема средств, сдаваемых центральными учреждениями на восстановление кредитов, в отношении которых оно выступало также хранилищем.
В губерниях финансовый аппарат был представлен казенными палатами. С середины 19 века функциями казенных палат были главным образом наблюдение за поступлением государственных доходов и производством государственных расходов, управление кассами Министерства финансов и налоговая работа. Особо выделим два аспекта деятельности казенных палат: разнообразные налоговые расчеты и учет всех поступлений и расходов Государственного казначейства.
В структуре казенных палат находились кассы финансового ведомства, или казначейства. Их основной обязанностью являлся прием государственных доходов, земских сборов, специальных средств и депозитов, а также контроль над расходованием этих сумм согласно предписаниям казенных палат об открытии кредитов.
Управление бюджетными средствами в системе казначейства
Управление бюджетными средствами в системе казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации может быть признано эффективным тогда, когда оно обеспечивает учет доходов, финансирование дефицита бюджета, полномасштабное осуществление всех операций с бюджетными средствами, и постоянный и качественный контроль за их движением.
Последние три года, как известно, все средства федерального бюджета, включая финансирование Министерства обороны РФ и других силовых ведомств, по сути, проходят через счета органов федерального казначейства. Более того, все средства, получаемые федеральными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, также аккумулируются на лицевых счетах, открытых в органах казначейства.
Последние в Ямало-Ненецком автономном округе обеспечивают:
учет налоговых и неналоговых поступлений по всем уровням бюджетной системы, в процессе которой ежедневно обрабатывается тысячи платежных поручений;
финансирование из федерального бюджета нескольких сотен учреждений и организаций, для обслуживания которых, открыто ещё больше лицевых счетов по учету бюджетных и внебюджетных средств;
финансирование нескольких федеральных целевых программ, с годовым объемом ассигнований сотни млн. руб.;
контроль над целевым использованием средств федерального бюджета, со среднегодовым объемом проверок по округу - более полутысячи единиц.
Важным шагом к совершенствованию организации казначейской системы исполнения бюджета, безусловно, стала реализация концепция единого казначейского счёта (ЕКС).
Поскольку обязательным условием работы в режиме единого счета является введение электронного документооборота внутри казначейской системы и со смежными информационными системами иных государственных органов, а также учреждений Центрального банка РФ, то только это позволяет сделать вывод о реальных преимуществах новой технологии исполнения бюджета.
Осуществление концепции ЕКС по учету доходов на территории Ямало-Ненецкого автономного округа по сравнению с ранее действующим порядком зачисления доходов (когда счета 40101 были открыты в отделениях федерального казначейства) внесло изменения в порядок исполнения бюджетов различных уровней по доходам.
Полагаем логичным далее показать в первую очередь влияние внедрения ЕКС непосредственно на организацию функционирования органов казначейства округа. Например, претерпели заметные перемены соответствующие функции отделений федерального казначейства по городам и районам региона по учету доходов, которые до внедрения ЕКС заключались в следующем: организация операционного дня; составление и предоставление отчетов, сверка с различными государственными органами.
Введение операционного дня включало в себя следующие этапы:
получение, обработка выписки по счету 40101 и ввод платежных документов;
проверка и ввод заключений налоговых органов на возврат и зачет излишне уплаченных ими или взысканных с них налогов и сборов;
контроль квитанций ПД-4 по кодам бюджетной классификации сводному платежному поручению Сбербанка РФ;
уточнение невыясненных платежей на базе уведомлений налоговых органов;
распределение доходов и составление отчетности по результатам обработки выписки банка за текущий операционный день, формирование платежных документов на перечисление доходов в бюджеты различных уровней;
Учет доходов бюджетов органами казначейства и их расходования в процессе исполнения бюджета
Согласно Бюджетному кодексу РФ, задачи органов казначейства по управлению доходами состоят в: организации поступления доходов на единый счет бюджета; распределении в соответствии с утвержденными нормативами регулирующих доходов; возврате излишне уплаченных в бюджет сумм доходов; учете доходов бюджета и составлении отчетности.
Для реализации задач управления доходами органы казначейства пользуются пассивным счётом «Налоги и сборы, распределяемые органами казначейства», который установлен для учета поступающих налоговых и неналоговых доходов. Основанием для открытия указанного счета являются совместные решения Центрального банка, Министерства финансов РФ и Министерства РФ по налогам и сборам .
Минфин РФ ежегодно доводит до территориальных органов федерального казначейства указания о порядке зачисления налогов (сборов) и других обязательных платежей на счег №40101.
Учет и распределение доходов между бюджетами разных уровней осуществляется на основании специально установленного пакета документов.
Когда из кредитной организации поступают платежные документы на бумажных носителях, органом федерального казначейства уточняется соответствие видов доходов (наименование налога, сбора, платежа) кодам бюджетной классификации и полнота заполнения реквизитов платежных документов.
В их электронном виде проверяется полнота заполнения реквизитов этих документов, электронно-цифровая подпись (ЭЦП) кредитной организации, направившая их, соответствие полученных за день электронных платежных документов итоговой электронной выписке.
Распределение доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы России осуществляется органами федерального казначейства с учетом:
сведений налоговых органов о плательщиках (на магнитных носителях) с указанием реквизитов , которые представляются не позже, чем за 10 дней до начала нового финансового года";
информации налоговых органов о льготах и отсрочках (рассрочках) по уплате доходов в соответствующие бюджеты, налоговых кредитах, инвестиционных налоговых кредитах, предоставленных в соответствии с законодательством страны;
другой информации, касающейся порядка уплаты налогов (сборов) и обязательных платежей, предоставляемой органам федерального казначейства согласно установленному законодательству.
Нормы действия законов о бюджете ограничены финансовым годом, на который данные законы принимаются. Именно в этом и состоит принципиальное отличие бюджетного законодательства от других правовых актов (например, законодательства о налогах и сборах). Кассовый принцип исполнения бюджета предполагает четкое исполнение норм закона о бюджете на очередной финансовый год. Он реализуется применительно к операциям, которые отражаются на счетах бюджета в конкретный отчетный период, равный бюджетному периоду. Вот почему с момента вступления в силу закона о бюджете ко всем платежам применяются нормативы распределения регулирующих налогов, утвержденные данным законом, независимо от периода начисления этих платежей.
