Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретико-методические основы финансового планирования на уровне государства и муниципальных образований 11
1.1 Сущность, структура, функции финансов муниципального образования 11
1.2 Планирование бюджета муниципального образования: модели и методы 28
1.3 Финансово-экономические и правовые механизмы бюджетного регулирования 39
Глава 2 Анализ исполнения плановых финансовых показателей муниципальными бюджетами дотационных регионов России 57
2.1 Исследование муниципальных образований Российской Федерации по уровню бюджетообразующего потенциала 57
2.2 Оценка межбюджетного регулирования и бюджетного планирования в Ставропольском крае 67
2.3 Анализ бюджетного процесса и финансового планирования в Чеченской республике 88
2.4 Анализ экономического потенциала и бюджетного планирования в Шалинском муниципальном районе Чеченской республики 99
Глава 3 Совершенствование финансового планирования и регулирования бюджетной деятельности в дотационных регионах ... 118
3.1 Пути совершенствования бюджетного планирования 118
3.2 Совершенствование методики оценки эффективности целевых программ 141
3.3 Сценарный подход к планированию программ оптимизации бюджетных расходов муниципального образования 160
Заключение 172
Список литературы 178
- Планирование бюджета муниципального образования: модели и методы
- Оценка межбюджетного регулирования и бюджетного планирования в Ставропольском крае
- Анализ экономического потенциала и бюджетного планирования в Шалинском муниципальном районе Чеченской республики
- Совершенствование методики оценки эффективности целевых программ
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Финансовое
планирование является важнейшим элементом общегосударственного,
регионального и муниципального управления и занимает ведущее место в
экономическом регулировании отношений между уровнями власти. Степенью
сбалансированности бюджета на стадии планирования, правильностью
финансовых и социальных прогнозов детерминируется устойчивое
функционирование бюджетной сферы и выполнение программ развития территорий.
Особенно сложным обстоятельством, определяющим актуальность
совершенствования механизма финансового муниципального планирования,
является то, что тенденцией последнего времени становится рост удельного
веса финансовой помощи в бюджетах муниципальных образований
большинства регионов России. В результате местные бюджеты зачастую не
имеют средств на выполнение в полном объеме мероприятий по исполнению
закона о местном самоуправлении. Так, по материалам Счетной палаты РФ
число самодостаточных муниципалитетов не превышает 2% от их общего
количества. При этом отсутствие или сокращение возможности
перераспределения налоговых доходов между бюджетами не позволяет бюджетной системе гибко и оперативно реагировать на изменение экономических условий, осуществлять устойчивый долговременный перелив финансовых средств между уровнями бюджетов с учетом сложности социально-экономических процессов развития территорий и особенностей трансформации поставленных иерархией власти задач. Все это предопределяет необходимость более обоснованного планирования бюджетных расходов и соответствующих им доходов, размер которых слабо зависит от результатов собственной экономической деятельности территории, поскольку большей частью предопределен межбюджетными трансфертами. При этом главным признаком полноценного местного бюджета является сбалансированность и возможность его использования как инструмента проведения определенных хозяйственных и социальных политик.
Таким образом, актуальность выбранной темы исследования
обуславливается необходимостью совершенствования механизма финансового планирования как в целях более полного учета потребностей местной власти в
финансовом обеспечении реализации их полномочий, так и значимостью
активизации действий муниципалитетов по наполнению бюджетов
собственными средствами.
Степень разработанности проблемы. Вопросы финансового
планирования в дотационных регионах и межбюджетных отношений являются предметом исследования многих отечественных ученых, среди них: Алехин Е.В., Андреева А.Г., Бабич М.А., Березин М.Ю., Григоров В.Э., Курляндская Г.В., Лексин В.Н., Максименко Л.И., Веприкова Е.Б., Мацкуляк И.Д., Морозова Е.А., Шахворостов И.С., Пансков В.Г., Пантелеев А.Ю., Соколова Э.Д., Ткачева Т.Ю., Христенко В.Б., Швецов А.Н. и др.
Особенности управления местными финансами и бюджетного
муниципального планирования изучались такими специалистами, как
Авдеева Т.Т., Атаманчук Г.Г., Барабашев Г.В., Воронин А.Г., Гладышев Л.Г., Курьян С.С., Лапин В.А., Мельников С.Б., Пронина Л.И., Рохчин В.Е., Салов О.А., Широков А.Н., Ярошенко Т.П. и др.
Однако в рассмотренных научных трудах недостаточно полно
проработана система комплексной оценки планирования местных бюджетов в
дотационных муниципальных образованиях в рамках происходящей в России
налогово-бюджетной реформы. Не уделено достаточного внимания вопросам
активной роли финансового планирования в процессе снижения дотационности
бюджетов. Все это обусловило необходимость разработки методического
подхода к усилению мотивационной составляющей эффективного управления
финансами муниципальных образований. Научные достижения
вышеперечисленных авторов были приняты в качестве базового фундамента для проведения дальнейших исследований в области разработки мер по активизации роли планирования местных бюджетов.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является совершенствование теоретико-методических подходов к финансовому планированию для снижения дотационности муниципальных бюджетов и активизации роли региональных органов управления в повышении уровня социально-экономического развития территорий.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
- исследовать теоретические основы, исторические и
институциональные аспекты формирования бюджетной системы и финансового планирования на уровне государства и муниципальных образований;
проанализировать современное состояние и выявить тенденции развития механизмов бюджетного регулирования, а также причины возникновения дефицита местных бюджетов;
раскрыть сложившиеся недостатки в планировании дотационных бюджетов на основе анализа методик расчета и динамики показателей исполнения бюджетов муниципальных образований в СКФО;
разработать рекомендации по совершенствованию механизма финансового планирования местных бюджетов с целью снижения их дотационности;
предложить способы оценки обоснованности планирования целевых программ в дотационных регионах с позиций их взаимосвязи с экономическим развитием территории;
обосновать механизм планирования финансовой обеспеченности бюджетов муниципальных образований с использованием сценарного метода развития самостоятельности местной власти.
Объектом исследования является процесс и сложившийся механизм финансового планирования в дотационных регионах СКФО – Ставропольском крае и Чеченской Республике.
Предметом исследования выступают финансовые отношения,
обеспечивающие функционирование и развитие муниципальных образований.
Теоретико-методологической основой исследования послужили
работы российских и зарубежных ученых и специалистов по экономическим и правовым проблемам финансового планирования и построения межбюджетных отношений, а также нормативно-правовые акты федеральных и региональных органов управления по налоговому и бюджетному законодательству, бюджетному процессу и соответствующим ему взаимоотношениям в РФ.
В процессе выполнения работы использовались следующие методы:
логического, статистического и системного анализа, экономико-
математического моделирования, главных компонент, монографического исследования и др.
Информационно-эмпирическая база исследования формировалась на
основе изучения законодательства РФ и субъектов СКФО, сведений
Федеральной службы государственной статистики России и ее
территориальных органов по Чеченской Республике и Ставропольскому краю, а также материалов научно-практических конференций, форумов, круглых
столов по проблеме диссертационного исследования.
Рабочая гипотеза диссертации определена тем, что в современных условиях высокой дотационности местных бюджетов в России сложилась объективная необходимость и открываются реальные возможности изменения ситуации путем переориентации финансового планирования муниципальных образований на приоритеты экономического развития за счет использования государственных проектов и программ, а также развития специальных инструментов финансового менеджмента, направленных на рост мотивации муниципалитетов к саморазвитию и экономической самостоятельности.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в обосновании направлений совершенствования финансового планирования с целью активизации действий местной власти по повышению бюджетной обеспеченности муниципальных районов, практическая реализация которых позволит повысить качество и эффективность управленческих решений в сфере муниципального финансового планирования.
Основные полученные результаты и их научная новизна:
установлено доминирование в российской экономике неэффективной модели трансфертозависимого муниципального района, особенностями которой являются низкий уровень сбалансированности и преобладающий удельный вес дотаций в доходах их бюджетов, что порождает иждивенческую позицию местной власти, консервирует сложившуюся негативную финансовую ситуацию, для преодоления которой необходимы меры, обеспечивающие управляемость процессу роста бюджетного потенциала территории (п. 2.29 Методология и организационно-экономические аспекты обеспечения местного самофинансирования Паспорта специальности 08.00.10) (гл. 1, п. 1.1-1.3, С. 23-37; гл. 2, п. 2.1, С. 58-67 диссертации);
предложено усовершенствовать систему бюджетного муниципального планирования посредством корректировки методики расчета индикаторов качества финансового управления за счет включения в их перечень целевых показателей роста экономического потенциала дотационного муниципального образования и увеличения доли собственных налоговых доходов (п.2.3 Теория, методология, методика финансового планирования на уровне государства и муниципальных образований Паспорта специальности 08.00.10) (гл. 2, п. 2.2-2.3, С. 68-99; гл. 3, п. 3.1, С. 118-121 диссертации);
сформирован методический подход к росту мотивации эффективного
управления финансами дотационного муниципального района через выделение иных трансфертов за прирост собственных доходов бюджета и инвестиций в экономику территории, что повысит уровень заинтересованности местной власти в развитии собственной доходной базы (п. 2.18 Механизмы распределения бюджетных средств Паспорта специальности 08.00.10) (гл. 3, п. 3.1, С. 122-131 диссертации);
показаны преимущества использования программно-целевого метода в системе финансового планирования дотационных муниципалитетов, который позволяет перейти от «приростной» модели планирования доходов и расходов муниципального бюджета к выделению целевых средств на поддержку базовых точек роста муниципальной экономики, что будет способствовать росту деловой активности и снижению уровня безработицы (п. 2.3 Теория, методология, методика финансового планирования на уровне государства и муниципальных образований Паспорта специальности 08.00.10) (гл. 3, п. 3.1-3.2, С. 132-159 диссертации);
разработан комплекс мер по совершенствованию процесса управления бюджетными средствами муниципального образования на основе поиска потерь на различных стадиях бюджетного планирования, включающий улучшение бюджетных технологий и организацию процесса стратегического управления финансами, что расширяет возможности роста результативности функционирования местной власти (п. 2.29 Методология и организационно-экономические аспекты обеспечения местного самофинансирования Паспорта специальности 08.00.10) (гл. 3, п. 3.3, С. 160-171 диссертации).
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость работы объясняется тем, что она вносит
определенный вклад в совершенствование системы планирования
государственных и муниципальных финансов, в развитие методических подходов к построению бюджетного процесса и межбюджетных отношений и, как следствие, в изменение механизма планирования местных дотационных бюджетов.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что его основные выводы и методические подходы, а также апробированный инструментарий могут быть использованы в управлении финансовыми процессами на муниципальном уровне. Непосредственное практическое значение имеют: методика расчета индикаторов качества финансового управления,
включая целевые показатели роста экономического потенциала дотационного муниципального образования, а также рекомендации по выделению иных трансфертов за прирост собственных доходов бюджета и инвестиций в экономику территории. Полученные в диссертации результаты при их применении в практике регионального планирования будут способствовать росту обоснованности бюджетного процесса в муниципальных образованиях.
Материалы диссертационной работы могут найти применение в учебном
процессе системы высшего и дополнительного профессионального
образования, при подготовке учебных дисциплин, посвященных налогово-бюджетным отношениям в регионе.
Апробация и реализация результатов исследования. Основные
результаты диссертационного исследования были изложены в докладах на:
международной научно-практической конференции «Современные тенденции
развития теории и практики управления в России и за рубежом» (г. Ставрополь,
2012, 2014, 2015 гг.), XI международной научно-практической конференции
«Управление изменениями в социально-экономических системах» ( г. Воронеж,
2012 г.), международной заочной научно-практической конференции
«Актуальные направления научных исследований ХXI века: теория и практика»
(г. Воронеж, 2014 г.), международной научно-практической конференции
«Инновационные технологии научного развития» (г. Уфа, 2015 г.), II
международной научно-практической конференции «Современные проблемы
развития фундаментальных и прикладных наук» (г. Прага, 2016 г.),
международной научно-практической конференции «Academic science - problems and achievements» (North Charleston, SC, USA, 2016 г.), научно-технических конференциях по результатам работы профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов СКФУ за 2011-2015г.г.
Публикации. По материалам диссертации опубликовано 15 научных работ общим объемом 6,38 п.л., (авт. – 3,61 п.л.), в том числе 5 – в научных изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ, а также включенных в базу Scopus.
Объем, структура и содержание работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы из 191 наименования и приложений.
Во введении обоснована актуальность темы диссертационного
исследования, дается характеристика степени ее изученности, формируются
цель и задачи работы, отражается научная новизна, приводится теоретическая и практическая значимость полученных результатов.
В первой главе «Теоретико-методические основы финансового
планирования на уровне государства и муниципальных образований»
обобщены базовые подходы к раскрытию содержания предмета и объекта
диссертационного исследования, проанализирована сущность, структура,
функции финансов муниципального образования, показан механизм
планирования бюджета муниципального образования, раскрыты проблемы финансового планирования на местном уровне, а также финансово-экономические и правовые инструменты бюджетного регулирования.
Во второй главе «Анализ исполнения плановых финансовых показателей муниципальными бюджетами дотационных регионов России» проведен анализ планирования и исполнения доходной части местных бюджетов и расходных обязательств муниципальных образований, дана оценка динамике бюджетов региона, раскрыты причины бюджетной асимметрии и показаны особенности межбюджетных отношений.
В третьей главе «Проблемы и пути совершенствования финансового
планирования в дотационных регионах» сформулированы основные
направления развития системы планирования местных бюджетов с использованием комплексного мониторинга целевых программ, предложено применение в ходе его проведения разработанной блок-схемы оценки их эффективности, представлен сценарный подход к планированию снижения бюджетных расходов дотационного муниципального образования.
В заключении сформулированы основные выводы и результаты диссертационного исследования.
Планирование бюджета муниципального образования: модели и методы
Бюджет характеризуется с нескольких точек зрения, которые отражают комплексность, свойственную понятию «бюджет».
По ресурсному признаку бюджет рассматривается в качестве фонда денежных средств, который сформирован за счет некоторых частей валового внутреннего продукта; по правовой характеристике бюджет – как юридический документ, важность которого определена условиями расходования средств, учёта источников доходов, рационального ведения хозяйства[73]; по функциональному признаку можно определить бюджет, как средство финансовой политики государства, которая функционирует посредствам политики государственных расходов и системы налоговых отношений, оказывающих определяющее воздействие на социально-экономические процессы, которые происходят в стране[58]. Бюджет является инструментом перераспределения национального дохода, он призван обеспечивать равновесие между созданным продуктом и объемом потребления, обеспечивает объективные границы возможностей соответствующей территории в осуществлении хозяйственной деятельности и решении социальных вопросов. При недостаточной величине собственной финансовой базы региона или муниципалитета, применяются инструменты бюджетного регулирования, повышающие устойчивость территориальных бюджетов [184,185]. Однако в настоящее время они недостаточно эффективно, что способствует формированию модели трансфертозависимого муниципального района. В Бюджетном кодексе РФ к собственным доходам бюджета отнесены доходы, которые зачисляются в бюджеты согласно бюджетному законодательству РФ и законодательству о налогах и сборах [3]. В состав собственных доходов включаются налоговые и неналоговые доходы. Региональные и местные бюджеты обычно аккумулируют налоги с продаж (оборота), налог на собственность, транспортный налог и др. [46,119,125].
Отношения, которые возникают по поводу распределения расходных полномочий и доходных источников, а также отношения по оказанию финансовой помощи для повышения финансовой устойчивости бюджетов всех уровней представляют собой межбюджетные отношения.
Субъекты РФ участвуют в межбюджетных отношениях как с Федеральным центром, так и муниципалитетами. Согласно Конституции Российской Федерации (ст.132), в которой провозглашается самостоятельностьместного самоуправления при осуществлении финансовой деятельности по формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, обязанностью государства является финансовая поддержка местного самоуправления на основе бюджетного регулирования[1]. Формирование и распределение финансовых потоков осуществляется на определенной территории. Эти процессы отражают результаты взаимодействия различных субъектов финансовых отношений как муниципального и регионального уровня, участниками которых являются домашние хозяйства, предприятия, финансовые посредники, органы власти муниципального образования и региона, так и финансовые потоки более высоких уровней – межрегиональных и интернациональных институциональных единиц. На региональном уровне финансы призваны обеспечивать нормальное функционирование и развитие товарного производства, устойчивый товарообмен, достаточный с точки зрения социальных норм уровень жизни людей[125,132,162].
Территориальные финансы полностью зависят от развития экономики на конкретной территории, имеющихся ресурсов, типа производственных отношений, что определяет также величину бюджетного потенциала территории. В то же время финансы отдельной территориальной единицы формируют общую финансовую систему страны. Функции и конкретное содержание финансов отдельных регионов и страны в целом определяются общими характеристиками при сохранении определенной специфики, отражающей особенности решаемых на каждом территориальном уровне задач, а также с учетом принятой системы распределения полномочий и ответственности.
Анализируя таблицу 1, стоит отметить, что подход С.И. Лушина и В.А. Слепова обусловлен тем, что в муниципальном образовании действуют финансовые подсистемы как федеральных и региональных, так и местных органов власти, а также финансы коммерческих и некоммерческих фирм, домашних хозяйств[117]. Их участие в территориальном воспроизводстве в определенной степени гарантирует реализацию общего интереса, который состоит в развитии муниципального образования с социально-экономической точки зрения. В данном отношении муниципальные финансы можно рассматривать при сводном планировании финансов и составлении баланса финансовых ресурсов, формировании муниципальной финансовой политики территории, а также анализе налогового потенциала, финансовых рынков и инвестиционной привлекательности региона и др. [81,84,166]. В свою очередь, «территориальные финансы» объединяет в себе региональные и муниципальные финансы, акцентируя внимание на централизованных финансах, в том числе бюджетной системе. Таким образом, муниципальные (или местные) финансы это социально-экономические отношения, которые возникают при создании, распределении и использовании финансовых ресурсов для решения задач местного значения. Система муниципальных финансов состоит из средств местного бюджета, государственных и муниципальных ценных бумаг, которые принадлежат органам местного самоуправления, финансов самостоятельных хозяйствующих субъектов муниципального образования, а именно: муниципальным унитарным предприятиям, предприятиям и организациям других форм собственности, финансам населения, направляемым на развитие территории.
Оценка межбюджетного регулирования и бюджетного планирования в Ставропольском крае
Для иллюстрации многообразия и сравнения институциональных различий моделей бюджетного федерализма можно привести бюджетные модели зарубежных стран. Примерами высокоцентрализованных моделей бюджетного федерализма могут выступать Австралийская и Германская системы. В Австралийской бюджетной системе доля доходов федерального центра составляет более двух третей бюджета.
Особенности, характерные для германской модели федерализма, позволяют характеризовать ее как унитарную , в силу высокой централизации вопросов распределения налоговых полномочий. Основная часть налогов собирается централизованно и распределяется по долям по уровням бюджетной системы.
Бюджетное выравнивание в Германии имеет горизонтальную направленность. При расчете трансферта определяется (учитывается) потенциал конкретной территории и стандартный налоговый потенциал. Выравнивающий грант получают земли, имеющие потенциал ниже среднего уровня по территории. К децентрализованным моделям можно отнести финансовые системы Канады и США [113], где правительства штатов наделены правом вводить по своему усмотрению налоги (устанавливать налоговые базы и ставки), если они не противоречат конституции и не являются дискриминирующими. Особенность США в области межбюджетных отношений – отсутствие федеральной программы бюджетного выравнивания на федеральном уровне. Бюджетное выравнивание является составной частью различных федеральных программ. Жизнеспособность разнообразных моделей бюджетного устройства в развитых, с точки зрения экономики странах, подтверждает, что централизация или децентрализация полномочий сама по себе не являются залогом успешности и процветания общества. Важнейшим условием эффективности существующей финансовой модели скорее является соблюдение классических положений бюджетного федерализма и осуществление ответственной бюджетной политики.
В период с 2010 по 2012 годы развитие бюджетной системы РФ реализовывалась по Программе Правительства Российской Федерации, направленную на повышение эффективности бюджетных расходов к 2012 году. Данная программа утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р.
Таким образом, за период реформирования (2010-2013 г.г.) достигнуты определенные положительные результаты в сфере управления общественными финансами, но несмотря на это, сохраняется ряд недостатков, ограничений и нерешенных проблем, в том числе: –прогнозы социально-экономического развития территориального образования не нашли должного использования в бюджетном процессе; –эффективность реализации государственных (федеральных, региональных) программ пока еще не стала определяющим фактором при проектировании бюджета; –можно говорить об отсутствии единой, взаимоувязанной системы стратегического планирования на федеральном, региональном, местном уровнях и, соответственно, слабой увязке стратегического и бюджетного планирования, ограниченность применения финансовых инструментов и нормативного регулирования при формировании государственной политики в долгосрочном периоде; –механизм среднесрочного бюджетного планирования также не является достаточно действенным; –сохраняются условия и стимулы, способствующие неоправданному увеличению бюджетных расходов, при этом достаточно низкой остается мотивация как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти к их сокращению и оптимизации; –проекты нормативно-правовых актов, инвестиционные проекты и программы различного уровня, как правило, не отличаются серьезным финансово-экономическим обоснованием[75]; –недостаточная открытость бюджетов, недостаточная степень вовлеченности гражданского общества (местного сообщества) в обсуждение приоритетных направлений расходования средств бюджета, а также результатов их использования.
Обязательными предпосылками для реальной муниципальной реформы являются достаточная доля самостоятельности муниципалитетов в определении статей бюджетных расходов, а также наличие возможностей и стимулов развития собственной доходной базы. Недофинансированность муниципальных бюджетов и строго целевой характер выделенных сверху средств (что означает низкий уровень самостоятельности и практическое отсутствие возможности увеличения собственной доходной базы) приводит к тому, что нет реальных источников собственных доходов, и качество бюджетных расходов муниципалитетов не повышается.
Проведенный в диссертации анализ подтверждает, что в 2013 -2015 гг. муниципальные районы и сельские поселения имели наиболее высокую зависимость от безвозмездных поступлений из вышестоящих бюджетов, составляя в этот период более 50% от общей суммы их доходов в целом по РФ и более 70% по субъектам СКФО. Понятие дотационного муниципального образования имеет весьма важное значение и требует уточнения. По нашему мнению, можно определить дотационные муниципальные образования как муниципалитеты, получающие более 50% бюджетных доходов из бюджетов вышестоящих уровней дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидии и налоговые доходы по дополнительным нормативам отчислений.
Анализ экономического потенциала и бюджетного планирования в Шалинском муниципальном районе Чеченской республики
Увеличение финансового базиса местного самоуправления в Ставропольском крае можно достигнуть не столько при помощи увеличения количества и размеров региональных налогов, а путем улучшения механизма межбюджетного распределения трансфертов. Для поднятия эффективности расходования муниципалитетами финансовых средств краевого бюджета, предоставляемых им в виде трансфертов, нужно[18]: - произвести корректировку методики выделения финансовой помощи муниципалитетам, наилучше сочетая сопротивление развитию иждивенчества и стимулирование муниципалитетов к деятельности по росту финансовой самостоятельности; - создать минимальные нормативы финансовых затрат на оказание государственных услуг и гарантировать их использование при установлении бездефицитности муниципальных бюджетов; - увеличить эффективность использования элементов влияния на бюджетную политику органов местного самоуправления с учетом дефицитности бюджетов муниципалитетов; - осуществить единую оценку эффективности трансфертов между бюджетами разных уровней, предоставляемых муниципалитетам в виде субсидий; - определить требования к системе распределения субсидий, для невозможности выделения по одному направлению нескольких субсидий, установление конкретных, конечных целей финансирования и времени их достижения, по завершении которых выделение финансовой помощи должно быть прекращено.
Программно-целевой принцип формирования работы органов местного самоуправления Ставропольского края является главным инструментом по увеличению эффективности использования бюджетных средств.
Политика в сфере межбюджетных отношений в Чеченской Республике направлена на обеспечение сбалансированности местных бюджетов. Для этого одним из приоритетных направлений расходов республиканского бюджета является предоставление финансовой помощи местным бюджетам[25,26,36]. Бюджетную систему Чеченской Республики можно разделить на следующие уровни : – республиканский бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда; – муниципальные бюджеты, включая бюджеты городских округов, бюджеты городских и сельских поселений [25].
На основе прогноза социально-экономического развития, основных направлениях бюджетной и налоговой политики Чеченской Республики ежегодно разрабатывается проект бюджета Республики для финансового обеспечения расходных обязательств. Написанием проекта бюджета занимается министерство финансов Чеченской Республики, финансовые органы муниципалитетов.
Правительство Чеченской Республики, органы местной власти в муниципальном районе, городском округе разрабатывают и утверждают среднесрочный финансовый план Чеченской Республики (а затем план муниципального района, городского округа) [25,36]. Республиканский бюджет Чеченской Республики и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав Чеченской Республики (не включая межбюджетные трансферты между этими бюджетами), формируют консолидированный бюджет Чеченской Республики [25].
В соответствии с Законом Чеченской республики «О Республиканском бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов», основные характеристики республиканского бюджета на 2013 год определены исходя из прогнозируемого уровня инфляции, не превышающего 5,5 процента, на 2014 и 2015 годы – исходя из уровня инфляции 5 процентов.
Основные характеристики бюджета на среднесрочный период представлены в таблице 9. Экономическая ситуация в Чеченской Республике складывается относительно благоприятно, о чем свидетельствует рост собственных доходов консолидированного бюджета за последние несколько лет, но Чеченская Республика по-прежнему остается в числе высокодотационных субъектов. Таблица 9 – Основные характеристики республиканского бюджета на 2013-2015 г.г.
Понимая значимость данной проблемы, Главой Чеченской Республики обозначена задача вывода республики из числа реципиентов в ближайшей перспективе. Для ее решения Правительством Чеченской Республики было принято постановление №91 «О республиканской целевой программе «Увеличение налоговых и неналоговых доходов в консолидированный бюджет Чеченской Республики» на 2012-2016 годы» (утратило силу в 2014 г.). Данная программа была призвана обеспечить существенное увеличение собираемости собственных доходов, а также оказать стимулирующее воздействие на экономику в целом[27]. Анализ основных характеристик республиканского бюджета ЧР показывает рост общего объема доходов (11,9% к уровню 2013г.). Расходы будут расти быстрее, несмотря на то, что в 2015 году по сравнению с 2014 годом запланировано некоторое снижение расходов, но их рост в 2015 г. к уровню 2013г. составит 23,8%, что в абсолютном выражении составит 12236,6 млн. руб. Неравномерная динамика расходов связана с тем, что планирование бюджета осуществляется по программно-целевому принципу и зависит от того, какие программы и в каком объеме будут реализовываться в соответствующем календарном периоде.
Совершенствование методики оценки эффективности целевых программ
В случае если по результатам проведения мониторинга соблюдения органами местного самоуправления муниципальных образований края бюджетного законодательства Российской Федерации, проводимого в соответствии с Положением о проведении мониторинга соблюдения органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края бюджетного законодательства Российской Федерации, в отчетном финансовом году выявлены нарушения бюджетного законодательства в муниципальном образовании края, то значение оценки качества для данного муниципального образования края сокращается на 5% за каждый случай такого несоответствия ]. Оценка качества осуществляется в баллах. Значение оценки качества определяется по следующей формуле [28]: 5 О;=2d: О, і=1 (2) где О І - значение оценки качества для i-го муиципалитета края; dj - удельный вес j-го направления в соответствии с Приложением к Методике расчета оценки качества управления бюджетным процессом в муниципальных районах и городских округах Ставропольского края, утвержденной приказом министерства финансов Ставропольского края от 29 октября 2010 г. N 116; Оу - оценка качества по j-му направлению для i-го муниципального образования края. Как видно из перечня показателей, методики их определения, а также из результатов применения оценки качества финансового планирования, выполненное во 2 главе диссертации (с.72-82), их целевая функция повысить финансовую дисциплину, что само по себе хорошо, но не связано с целевой функцией местной власти - повышения экономической активности и благосостояния населения территории.
В связи с этим в диссертационной работе предложено два индикатора сориентировать на достижение целей роста самостоятельности местной власти и активизацию ее влияния на развитие экономики территории. Так, при расчете индикатора удельного веса расходов бюджета муниципального образования, формируемых в рамках целевых муниципальных программ (U ev), предложено выделить программы экономического развития, в результате чего его значение определится следующим образом V1aev = BZ1 i / BZt , (3) где BZ1 І - объем расходов бюджета i-го муниципального образования края, сформированных в рамках муниципальных программ, направленных на развитие экономики муниципального образования (таким образом автором уточнено целевое предназначение программ); BZ0 І - объем расходов бюджета i-го муниципального образования края, утвержденный первоначальной редакцией решения о муниципальном бюджете. Далее, при расчете индикатора, оценивающего качество планирования доходов муниципального бюджета, считаем целесообразным учитывать не только произведенные корректировки бюджета, но и изменение собственных доходов по отношению к прошлому отчетному году и3аег=\ВІГі - BDi \/ BDi (4) где ВІТ І - объем доходов бюджета i-го муниципального образования без учета безвозмездных поступлений, утвержденный последней редакцией решения о бюджете муниципального образования; BD0 І - объем доходов бюджета i-го муниципального образования без учета безвозмездных поступлений, отраженный в отчетном бюджете муниципального образования за прошлый год.
Внесение предлагаемых изменений сориентирует органы муниципальной власти на реализацию целевых программ развития экономики территории, а также на увеличение собственных доходов. В контексте исследуемой проблематики значительно больше внимания необходимо уделить точности экономических и социальных прогнозов, выработанных на стадии бюджетного планирования, которые являются важными показателями, так как на их базе определяются основные ориентиры развития, формируются программы, от них зависит стабильность функционирования бюджетной сферы.
В целях создания мотивации местной власти к эффективному управлению местными финансами дотационного муниципального района целесообразно использование иных межбюджетных трансфертов, которые выделяются в пределах средств, предусмотренных на указанные цели законом субъекта РФ, выделив часть из них на стимулирование прироста собственных доходов бюджета и инвестиций в экономику территории.
Иные межбюджетные трансферты предоставляются в пределах средств, предусмотренных на указанные цели законом Ставропольского края о бюджете Ставропольского края на очередной финансовый год и плановый период, и утверждаемых лимитов бюджетных обязательств в соответствии со сводной бюджетной росписью бюджета Ставропольского края на очередной финансовый год и плановый период, утверждаемой в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством Ставропольского края[28,14,30].
Размер иного межбюджетного трансферта, предоставляемого 1-му муниципальному образованию (Ті), предлагаем определять в составе двух частей - за рост качества (ТІ 1) бюджетного процесса и эффективности финансового муниципального управления (Ті2) Ti =Ti 1+Tl2, (5) ТІ1 = 0,5Тб х (0,4 х (У І/(і: (ТІ) + 0,6xITi / (i:Doi), (6) Т? = 0,5Тб х (0,5 хКГ/ (ZКГ) + 0,5xKicd/ (ZKicd), (7) где ТД размер иного межбюджетного трансферта, предоставляемого 1-му 123 получателю за достигнутый уровень качества бюджетного процесса; Тг2 - размер иного межбюджетного трансферта, предоставляемого 1-му получателю за достигнутый уровень эффективности финансового управления; Те - общий объем иных межбюджетных трансфертов, предусмотренных законом субъекта федерации на очередной финансовый год; (УІ - оценка качества управления бюджетным процессом, достигнутая Ї-м получателем в отчетном финансовом году; ZCfi - сумма оценок качества управления бюджетным процессом, достигнутых получателями в отчетном финансовом году; Di - динамика оценки качества управления бюджетным процессом, достигнутая Ї-м получателем за отчетный финансовый год и год, предшествующий отчетному; 2Л)І - сумма динамических оценок качества управления бюджетным процессом, достигнутых получателями за отчетный финансовый год и год, предшествующий отчетному; КГ, Кісд - прирост инвестиций в экономику и собственных доходов его бюджета і-го муниципального образования, достигнутых получателями в отчетном финансовом году. Показатели для пересчета сумм иных трансфертов с учетом оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов края приведены в таблице 22. Расчет иного межбюджетного трансферта за качество управления бюджетным процессом выполнен без изменения утвержденной методики [37] с учетом того, что на это направление начисляется только половина выделенной суммы. Согласно данным таблицы 22, определены показатели прироста инвестиций в экономику и собственных доходов бюджета і-го муниципального образования, достигнутых получателями в отчетном финансовом году (КГ, Kfd) (таблица 23).