Введение к работе
Актуальность направления исследовании. Одним из условий построения экономически развитого государства с высоким уровнем жизни его граждан является организация государственного (муниципального) финансового контроля за эффективным и целевым использованием бюджетных ассигнований и государственного имущества.
В условиях кризиса мировой экономики и проблем формирования сбалансированного бюджета, обеспечивающего поступательное развитие страны по всем социально значимым направлениям с учетом обеспечения национальной безопасности, вопросы развития и совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе государственного аудита (контроля) приобретают особую значимость. От их решения во многом зависит эффективность работы исполнительной власти всех уровней, темпы и качество экономического развития государства, его безопасность, уровень социально-экономического благополучия граждан.
Целью принятой в 2004 году концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации являлось создание необходимых условий для эффективного использования государственных (муниципальных) финансов в соответствии с основными приоритетами государственной политики.
При бюджетировании, ориентированном на результат, получатели бюджетных средств в обязательном порядке должны обеспечивать достижение установленных конечных социально-экономических результатов и выполнять в полном объеме возложенные на них задачи и функции. На сегодняшний день наиболее перспективным инструментом повышения эффективности бюджетной политики и результативности государственных расходов является программный бюджет, формирование и исполнение которого осуществляется в соответствии с принятыми программами. Для их контроля применяется аудит государственных программ Российской Федерации (далее - госпрограммы). Это новый для России вид государственного аудита (контроля), который осуществляется в рамках предварительного аудита формирования федерального бюджета (экспертиза), оперативного анализа исполнения и контроля за организацией исполнения федерального бюджета (мониторинг) и последующего аудита (контроля) за исполнением федерального бюджета.
Основная цель аудита госпрограмм - оценка качества их формирования и реализации, достижения установленных показателей. В случае отклонения получаемых результатов от запланированных значений необходимо обеспечить своевременную коррекцию действий для достижения оптимальных социально значимых эффектов госпрограмм.
В условиях снижения прогнозируемой цены на энергоносители, дефицита бюджетных ресурсов, введения экономических санкций роль государственного аудита (контроля) госпрограмм значительно возрастает, так как он осуществляется не только за финансовыми потоками, по и за качеством формирования, эффективностью и результативностью использования средств программного бюджета.
Необходимость в этой связи дальнейшего совершенствования методологии государственного аудита (контроля) госпрограмм и обуславливает актуальность темы настоящего исследования.
Степень изученности научной задачи. Актуальность темы подтверждается
большим количеством исследований, проводимых в области государственного
(муниципального) финансового контроля отечественными учеными:
С.А. Агапцовым, А.Г. Андреевым, Н.Т. Белухой, Ф.Н. Белявским, В.В. Бурцевым,
Э.А. Вознесенским, Ю. М. Ворониным, В.П. Гореглядом, Ю.А, Данилевским,
В.А. Двуреченских, Н.П. Ефимовой, В.А. Жуковым, Е.И. Ивановой,
Л.М. Крамаровским, В.А. May, Т.М. Мезенцевой, СП. Опенышевым,
В.Г. Пансковым, Г.Б. Поляком, И.В. Подпориной, Р.Е. Мешалкиной,
В.М. Родионовой, С.Н. Рябухиным, А.Н. Сауниным, СВ. Степашиным, В.И. Шлейниковым, СО. Шохиным, Е.Г. Ясиным и др.
В последние годы по рассматриваемой тематике защищен ряд кандидатских
диссертаций: З.М.-Х. Ахмедовой, Н.А. Башкайкиной, Е.А. Бережной,
Л.А. Симоновой, А.А. Слотюком, О.В. Цехановым, Е.И. Трубниковой,
В.В. Мизинцевой, Х.Н. Замбаевым и др.
Работы указанных авторов содержат предложения по совершенствованию государственного (муниципального) финансового контроля.
Вместе с тем, в исследованиях не в полной мере разработана методологическая основа государственного (муниципального) финансового контроля, отсутствуют обоснования направлений его совершенствования в связи с переходом на программный бюджет.
Назрела необходимость совершенствования организации и
методологического обеспечения контрольной деятельности для повышения ее качества, результативности и эффективности при проведении аудита госпрограмм.
Аудит госпрограмм рассматривается автором в рамках осуществления государственного аудита (контроля) Счетной палатой Российской Федерации (далее - Счетная палата).
Цель диссертационного исследования состоит в решении научной задачи повышения результативности государственного аудита (контроля) госпрограмм путем совершенствования его методического обеспечения в целях повышения качества формирования и реализации госпрограмм, выявления и минимизации условий и причин, порождающих риски их неисполнения.
В соответствии с целью исследования поставлены следующие задачи:
выявить специфические признаки государственного (муниципального) финансового контроля при переходе к программному бюджету;
конкретизировать особенности госпрограмм как новых объектов государственного аудита (контроля);
разработать научно-обоснованные рекомендации по совершенствованию методического обеспечения проведения государственного аудита(контроля)госпрограмм;
разработать научно-обоснованный подход к оценке рисков при формировании и реализации госпрограмм как новых объектов государственного аудита (контроля);
> предложить на основе анализа результатов государственного аудита (контроля) госпрограмм практические рекомендации по повышению качества их формирования и реализации.
Объектом исследования является государственный аудит (контроль) госпрограмм, проводимый в целях повышения результативности и эффективности бюджетных расходов.
Предметом исследования являются финансово-экономические отношения в области совершенствования методического обеспечения государственного аудита(контроля)госпрограмм.
Методологическая, теоретическая и эмпирическая база исследования.
Основой методологии диссертационной работы являются принципы диалектического подхода, общие методы научного познания: методы статистического и эмпирического исследования, синтеза теоретического и практического материала, принципы формальной логики, программно-целевые и экономико-статистические методы. При обработке и систематизации информации применялись методы системного подхода, классификации группировок. Анализ фактического материала представлен в виде таблиц и рисунков.
Теоретической базой исследования явились труды отечественных ученых по проблемам государственного (муниципального) финансового контроля и государственного аудита (контроля) как составной части финансового механизма страны, а также научно-исследовательские работы в этой области.
Эмпирической базой диссертации явились правовые акты,
регламентирующие организацию государственного (муниципального)
финансового контроля и государственного аудита (контроля), а также формирования и реализации госпрограмм, публикации в периодических изданиях и материалы, размещенные в сети Интернет, а также материалы научных семинаров и конференций. Статистические и аналитические материалы Правительства Российской Федерации, палат Федерального Собрания, Счетной палаты, Росстата, Минфина России, Минэкономразвития России, Федерального казначейства и другие материалы.
Научная новизна исследования состоит в развитии методологии государственного аудита (контроля) госпрограмм - его новых объектов, в части совершенствования методического обеспечения предварительного аудита (экспертизы), оперативного анализа и последующего аудита (контроля) в целях повышения их качества, результативности и эффективности.
Новые положения, выносимые на защиту.
1. Выявлены специфические признаки государственного (муниципального)
финансового контроля при переходе к программному бюджету, которые состоят в
совокупном контроле за расходованием бюджетных ассигнований, их
законностью, целесообразностью, целевым назначением и эффективностью
использования, а также достижимостью целей, задач, показателей (индикаторов)
госпрограмм. Показано, что перечисленные признаки присущи государственному
аудиту (контролю) госпрограмм как его новых объектов (с.40 - 41).
Установленные специфические признаки учтены при разработке научно-обоснованных рекомендаций по совершенствованию методического обеспечения государственного аудита (контроля) госпрограмм.
2. Конкретизированы особенности госпрограмм как новых объектов
государственного аудита (контроля) в связи с переходом на программный бюджет.
Показано, что госпрограммы с 2014 года впервые:
стали основой федерального бюджета и являются документами стратегического планирования;
содержат комплекс планируемых мероприятий с достижением конкретных показателей (индикаторов), взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам;
финансовое обеспечение реализации госпрограмм осуществляется за счет бюджетных и внебюджетных источников (с. 43 - 44, с. 53).
Конкретизация данных особенностей госпрограмм позволит повысить результативность государственного аудита (контроля) в процессе их формирования и реализации, а также будет способствовать повышению эффективности расходования средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, направляемых на реализацию госпрограмм.
3. Разработаны научно-обоснованные рекомендации по совершенствованию
методического обеспечения проведения государственного аудита (контроля)
госпрограмм, включающие:
алгоритм проведения предварительного аудита госпрограмм и интегральную оценку качества их формирования (с.58 - 60);
алгоритм проведения оперативного анализа и контроля госпрограмм и ежеквартальную оценку эффективности их реализации (с.76 - 79);
алгоритм проведения последующего аудита (контроля) госпрограмм, оценку уровня выполнения целевых показателей (индикаторов), оценку уровня выполнения контрольных событий по детальным планам-графикам, оценку эффективности госпрограмм (с.80 - 83).
Предложенные научно-обоснованные рекомендации позволят
совершенствовать результативность и действенность государственного аудита (контроля) в целях повышения эффективности формирования и реализации госпрограмм.
4. Разработан научно-обоснованный подход к оценке рисков при
формировании и реализации госпрограмм как новых объектов государственного
аудита (контроля), который основан на предложенной классификации рисков по
вероятности проявления, величине ущерба, степени воздействия, области
возникновения и видам рисков. Научно-обоснованный подход включает матрицу
«Вероятность - Ущерб» и реестр основных рисков, оказывающих негативное
влияние на процесс формирования и реализации госпрограмм в условиях
неопределенности (с. 94 - 101).
Практическое внедрение предложенного подхода позволит
совершенствовать аудит (экспертизу) госпрограмм в целях повышения их результативности и эффективности, проводимую органами внешнего государственного (муниципального) контроля, а также может использоваться при разработке Методики оценки рисков при формировании и реализации госпрограмм для руководства ответственным исполнителям, соисполнителям и участникам госпрограмм.
5. Предложены на основе анализа результатов государственного аудита
(контроля) госпрограмм практические рекомендации по повышению качества их
формирования и реализации. Они включают:
перечень недостатков формирования и реализации госпрограмм и меры по их устранению;
разработанную новую структуру госпрограммы, исключающую ФЦП и ВЦП в целях оптимизации формирования госпрограмм, повышения их прозрачности, результативности и эффективности;
рекомендации по совершенствованию системы стратегических документов, задающих актуальные приоритеты социально-экономического развития и государственной политики при реализации госпрограмм (с. 101 - 115).
Предложенные рекомендации позволят ответственным исполнителям, соисполнителям и участникам госпрограмм проанализировать причины возникновения недостатков и принять превентивные меры по их устранению в целях повышения качества формирования и эффективности реализации госпрограмм.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в предложении использования полученных результатов в целях дальнейшего развития теоретико-методических основ государственного аудита (контроля) госпрограмм, осуществляемого Счетной палатой и другими контрольно-счетными органами в условиях программного бюджета, а также при разработке и совершенствовании стандартов осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности.
Научно-обоснованные рекомендации по совершенствованию методического обеспечения проведения государственного аудита (контроля) госпрограмм учтены Счетной палатой при разработке и совершенствовании стандартов осуществления предварительного аудита формирования федерального бюджета, оперативного анализа и последующего аудита (контроля) исполнения федерального бюджета в части аудита госпрограмм.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в практике преподавания таких учебных дисциплин, как «Государственный аудит», «Финансы», «Государственный финансовый контроль», «Государственные и муниципальные финансы» и «Бюджетная система Российской Федерации».
Соответствие диссертации паспорту научной специальности. Диссертация выполнена в соответствии с пунктами 2.8 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов» и 2.22 «Институциональные основы развития государственного финансового мониторинга и контроля» паспорта специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит» (экономические науки).
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения исследования, а также полученные выводы опубликованы автором в 15 научных статьях авторским объемом 4,86 п.л., из них 9 научных статей авторским объемом 3 п.л. (4 в соавторстве) опубликованы в рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки России. Наиболее важные положения диссертации нашли отражение в заключениях и отчетах Счетной палаты, подготовленных при непосредственном участии автора, а также в других публикациях.
Результаты исследования доложены на международных научно-практических конференциях по темам «Программный бюджет - цель бюджетной реформы в Российской Федерации» (июль 2015 года), «Практические
рекомендации по повышению эффективности государственных программ Российской Федерации» (сентябрь 2015 года), «Анализ состояния государственного финансового контроля (аудита)» (ноябрь 2015 года), а также на международном семинаре по обмену опытом с Контрольной палатой Республики Абхазия по проблематике осуществления предварительного аудита, оперативного анализа и последующего аудита (контроля) (декабрь 2015 года) и других конференциях.
Отдельные положения диссертации используются Государственным научно-исследовательским институтом системного анализа Счетной палаты Российской Федерации при организации учебного процесса по повышению квалификации сотрудников контрольно-счетных органов в преподавании образовательных дисциплин «Государственный финансовый контроль» и «Экспертиза проектов федеральных законов, иных правовых актов в части, касающейся расходных обязательств Российской Федерации, а также государственных программ».
Для осуществления Счетной палатой оперативного анализа и контроля за исполнением госпрограмм (с учетом опыта реализации приоритетных национальных проектов (далее - ПНП), автором разработаны отчетные табличные формы представления информации о реализации госпрограмм, согласованные с Советом Федерации и утвержденные Государственной Думой.
В целях осуществления Счетной палатой в 2006-2013 годах оперативного анализа и контроля за ходом исполнения расходов на мероприятия ПНП, автором ежемесячно проводился мониторинг формирования нормативной правовой базы, необходимой для реализации ПНП, а также контроль за бюджетными средствами, выделяемыми на их реализацию. Оперативный анализ и контроль за реализацией ПНП осуществлялся по табличной форме, разработанной автором, которая ежегодно согласовывалась с Советом Федерации и утверждалась Государственной Думой.
Только 70 % расходов, предусмотренных на реализацию ПНП в федеральном бюджете на 2006 год, отражались по кодам бюджетной классификации. Поэтому, для организации контроля за бюджетными ассигнованиями на реализацию ПНП, Счетной палатой при непосредственном участии автора, Минфину России было рекомендовано ввести отдельные кодовые признаки в бюджетную классификацию по видам расходов федерального бюджета, предусмотренным на реализацию ПНП, в случае, когда выделить объемы финансирования по ним не представлялось возможным. Указанное предложение было реализовано Минфином России и позволило повысить прозрачность расходов федерального бюджета в части реализации ПНП.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования подтверждены соответствующими справками.
Структура и объем диссертации обусловлены целью, задачами и логикой проведенного исследования. Общий объем работы с приложениями составляет 183 л. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, включая семь параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.