Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретические и методологические основы управления доходами бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях экономической неопределенности 15
1.1 Особенности управления доходами региональных бюджетов в условиях экономической неопределенности 15
1.2 Понятие и принципы ответственного управления доходами региональных бюджетов в условиях экономической неопределенности 39
Глава 2 Анализ практики управления доходами региональных бюджетов в условиях экономической неопределенности 49
2.1 Характеристика организационно-правовых основ управления доходами региональных бюджетов в современных условиях в Российской Федерации 49
2.2 Оценка результатов управления доходами бюджетов субъектов Российской Федерации в 2012-2016 годах (на примере Центрального федерального округа) 74
Глава 3 Совершенствование управления доходами региональных бюджетов в условиях экономической неопределенности 105
3.1 Учет влияния факторов экономической неопределенности при прогнозировании и планировании доходов бюджетов субъектов Российской Федерации 105
3.2 Совершенствование оперативного управления доходами региональных бюджетов и государственного финансового контроля в условиях экономической неопределенности 112
Заключение 127
Список литературы 133
Приложение А Структура и динамика доходов бюджетов субъектов Российской Федерации 157
Приложение Б Методика количественной оценки доходного потенциала бюджета субъекта Российской Федерации 162
Приложение В Анализ результатов прогнозирования и планирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, входящих в Центральный федеральный округ 165
Приложение Г Оценка доходных потенциалов бюджетов субъектов Российской Федерации, входящих в ЦФО 175
Приложение Д Анализ результатов оперативного управления доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, входящих в ЦФО 176
Приложение Е Пример заполнения Плана мероприятий («Дорожной карты») по мобилизации доходов в бюджет субъекта Российской Федерации. 183
Приложение Ж Пример заполнения Карты бюджетных рисков формирования доходов региональных бюджетов. 188
Приложение И Оценка влияния факторов экономической неопределенности на доходы региональных бюджетов (ЦФО) 194
Приложение К Оценка результатов применения инструмента мониторинга влияния экономической неопределенности на доходы бюджетов субъектов Российской Федерации, входящих в ЦФО 197
Приложение Л Оценка последствий изменения качества администрирования доходов третьего типа бюджетов субъектов Российской Федерации, входящих в ЦФО 201
- Особенности управления доходами региональных бюджетов в условиях экономической неопределенности
- Характеристика организационно-правовых основ управления доходами региональных бюджетов в современных условиях в Российской Федерации
- Оценка результатов управления доходами бюджетов субъектов Российской Федерации в 2012-2016 годах (на примере Центрального федерального округа)
- Совершенствование оперативного управления доходами региональных бюджетов и государственного финансового контроля в условиях экономической неопределенности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Выполнение органами государственной власти субъектов Российской Федерации возложенных на них задач и функций, финансовое регулирование социально-экономического развития регионов возможно только при наличии в их распоряжении достаточного объема финансовых ресурсов, основу формирования которых составляет перераспределение первичных доходов: прибыли, заработной платы, доходов от собственности и т.д.
Соответственно, на объем государственных финансовых ресурсов в регионах воздействуют различные факторы. Одним из ведущих факторов, ограничивающих рост производства (и, как следствие, рост ВВП и доходов бюджетов субъектов Российской Федерации), в течение последних трех лет выступает высокий уровень неопределенности экономической ситуации.
В условиях роста влияния экономической неопределенности происходит снижение устойчивости доходной базы бюджетов субъектов федерации. Недостаточный учет такого влияния при прогнозировании и планировании бюджетных доходов, отсутствие инструментов и методов, позволяющих комплексно его проанализировать, приводят к поступлению доходов в соответствующие бюджеты в меньшем объеме, чем было запланировано.
В силу отсутствия оперативного мониторинга влияния экономической неопределенности и низкого качества управления бюджетными рисками, управление доходами региональных бюджетов зачастую не успевает отреагировать на происходящие изменения степени такого влияния, остается статичным, что также приводит к сокращению доходной части бюджетов субъектов федерации.
В этой связи актуальной задачей является совершенствование управления
доходами бюджетов субъектов федерации с учетом современного уровня
экономической неопределенности, разработка и внедрение специальных
инструментов и методов управления, основанных на соответствующей теории и методологии.
При этом управление бюджетными доходами в условиях экономической
неопределенности не должно ограничиваться простым достижением их максимальной
величины. Реализация фискальных интересов органов государственной власти должна
осуществляться с учетом необходимости достижения целей социально-
экономического развития региона и обеспечения социальной справедливости, что
4 требует уточнения принципов управления доходами бюджетов субъектов федерации
в условиях экономической неопределенности.
Определение направлений влияния экономической неопределенности на доходы региональных бюджетов позволит в конечном итоге сформировать предложения по устранению такого влияния, а специальные инструменты и методы послужат своего рода «барьером», обеспечивающим эффективное управление доходами соответствующих бюджетов.
Степень разработанности темы диссертации. Вопросам влияния
экономической неопределенности на экономику и на деятельность отдельных
экономических субъектов, оценке такого влияния посвящены в том числе работы
зарубежных авторов К.А. Ааствейта, Дж.М. Кейнса, Т.Е. Клиффа Лесли, Ф. Найта,
Дж.Д. Натвика, С. Сола, К.Дж. Эрроу и российских исследователей
В.И. Авдийского и В.М. Безденежных, С.А. Айвазяна, Н.Н. Думной, Е.А. Кузьмина, Н.А. Макашевой, Н.Я. Петракова, В.И. Ротарь.
Теоретические и практические аспекты доходного потенциала бюджетов
субъектов Российской Федерации, синонимичных ему понятий, а также управления
ими, но без учета влияния экономической неопределенности исследовались в работах
и статьях Т.Ю. Васильевой и А.А. Васильева, Е.А. Домбровского,
Ф.С. Исхаковой и Ю.С. Горобец, О.С. Кирилловой, В.С. Тимофеевой, А.В. Фадденкова и А.В. Лосевой, Ю.Г. Тюриной, П.П. Холодова.
Отдельным проблемам управления доходами бюджетов субъектов Российской Федерации (в том числе в условиях экономической неопределенности) посвящены работы и статьи Р.А. Аландарова, М.Л. Васюниной, Л.И. Гончаренко, О.С. Горловой, Н.И. Малис, И.В. Ишиной, В.В. Колесникова, Ю.Ю. Косенковой, Е.В. Никулиной, О.А. Поляковой, С.Ю. Попкова, Е.А. Степановой, Н.М. Турбиной, однако систематических исследований этих проблем в последние годы не проводилось.
Теоретические и практические аспекты бюджетных рисков были исследованы в работах В.В. Гамукина и Д.В. Гороховой, вопросы методологии регулирования региональной финансовой системы – в работах Г.Н. Куцури, вопросы формирования эффективной и ответственной бюджетной политики – С.П. Солянниковой, вопросы каналов распространения кризисных явлений – Е.А. Федоровой, вопросы потенциала роста налоговых доходов региональных бюджетов – М.Р. Пинской. При этом
5 указанные вопросы рассматривались авторами без увязки с проблемами управления
бюджетными доходами в условиях экономической неопределенности.
Несмотря на то что отдельные аспекты управления доходами бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях экономической неопределенности были исследованы в вышеуказанных работах, до сих пор недостаточно исследованными остаются как вопросы теоретического характера (разрозненность подходов к трактовке направлений влияния экономической неопределенности на доходы региональных бюджетов, группировке ее факторов и составлению классификации бюджетных рисков формирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации), так и практического характера (противоречивые взгляды на возможность оценки влияния экономической неопределенности на доходы бюджетов субъектов Российской Федерации, а также его снижения и устранения).
Указанные нерешенные вопросы определили цель, задачи и структуру исследования.
Целью исследования является решение научно-практической задачи совершенствования теоретических и практических подходов к управлению доходами бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях экономической неопределенности.
Для достижения указанной цели были поставлены и решены следующие задачи теоретического и практического характера:
выявить теоретические особенности управления доходами региональных бюджетов, обусловленные наличием экономической неопределенности, в части объекта управления и функциональных элементов управления доходами региональных бюджетов;
сформулировать и охарактеризовать принципы ответственного управления доходами региональных бюджетов в условиях экономической неопределенности;
исследовать инструменты и методы управления доходами региональных бюджетов, выявить существующие проблемы, вызванные несоответствием практики управления определенным теоретическим особенностям управления доходами региональных бюджетов в условиях экономической неопределенности, оценить результаты управления доходами бюджетов субъектов Российской Федерации (на примере субъектов Российской Федерации, входящих в Центральный федеральный округ) в 2012-2016 годах;
6 - уточнить инструменты и методы финансового прогнозирования и
планирования в условиях экономической неопределенности с учетом исследованной
в данной диссертации теории и методологии;
разработать инструмент управления бюджетными рисками формирования
доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях экономической
неопределенности;
выработать алгоритм финансового мониторинга влияния экономической
неопределенности на доходы региональных бюджетов в рамках оперативного
управления доходами бюджетов субъектов Российской Федерации и
государственного финансового контроля.
Объектом исследования является управление доходами бюджетов субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования выступает совокупность инструментов и методов управления доходами региональных бюджетов в условиях экономической неопределенности.
Информационно-статистическую базу диссертации составили нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, определяющие функциональные элементы управления доходами региональных бюджетов, отдельные инструменты и методы такого вида управления, статистические данные Федеральной службы государственной статистики, Федеральной налоговой службы, Федерального казначейства и Первого независимого рейтингового агентства.
Научная новизна исследования заключается в определении и обосновании теоретических особенностей управления доходами бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях экономической неопределенности, уточнении принципов ответственного управления доходами бюджетов субъектов Российской Федерации в этих условиях, которые способствуют формированию адекватных мер противодействия влиянию экономической неопределенности. Новыми являются следующие научные результаты:
1. Определены и теоретически обоснованы концептуальные подходы к управлению бюджетными доходами, сгруппированными в зависимости от характера влияния на них экономической неопределенности, позволяющие повысить качество управления доходами региональных бюджетов. Изменение величины бюджетных доходов, не подверженных прямому влиянию экономической неопределенности, рассматривается в качестве регулирующей меры, направленной на замещение
7 выпадающих доходов иных типов. Управление доходами, умеренно подверженными
влиянию экономической неопределенности, должно базироваться на принципе
адресности, предполагающем защиту от влияния экономической неопределенности
конкретных источников доходов. Управление доходами региональных бюджетов,
величина которых в существенной мере зависит от уровня экономической
неопределенности и объем которых нелинейно изменяется вследствие крайней
неоднородности источников их формирования, должно основываться на принципе
сегментирования источников бюджетных доходов (С. 15-25).
2. Уточнены методологические подходы к прогнозированию и планированию
доходов региональных бюджетов в условиях экономической неопределенности, что
позволяет наиболее полно учитывать отдельные особенности ее влияния при
разработке превентивных мер управления этими доходами. В частности, составлена
группировка отдельных векторов влияния экономической неопределённости –
факторов экономической неопределенности, что позволяет определить значимые для
прогнозирования и планирования направления влияния экономической
неопределенности на бюджетные доходы (С. 25-28).
В качестве целевого ориентира для прогнозирования и планирования
обосновано использование показателя доходного потенциала бюджета,
рассчитываемого по авторской методике как часть финансовых ресурсов, формируемых в регионе, которая потенциально может быть привлечена в соответствующий бюджет исходя из социально-экономического развития региона за ряд предыдущих лет, существующих условий хозяйствования, без учета текущего влияния на субъекты хозяйствования экономической неопределенности. Указанное влияние должно учитываться при оперативном управлении бюджетными доходами (С. 28-29).
Реализация этих методологических подходов способствует повышению точности прогнозирования и планирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях экономической неопределенности.
3. Предложены методические подходы к оперативному управлению и
финансовому контролю, дополняющие существующую систему управления доходами
региональных бюджетов элементами, которые создают предпосылки для
комплексного учета влияния экономической неопределенности на бюджетные
доходы. В частности, сформулированы критерии отбора показателей для проведения
оценки влияния факторов экономической неопределенности на бюджетные доходы:
8 открытость данных, системность, полнота данных и достаточность, непрерывность
ряда данных, диверсификация источников информации. Данные критерии являются
ключевым звеном создания инструмента финансового мониторинга, который
находится на стыке оперативного управления доходами бюджетов и финансового
контроля. Указанный инструмент финансового мониторинга способствует
повышению качества управления и администрирования бюджетных
доходов (С. 33-34).
4. Разработана двухуровневая классификация бюджетных рисков
формирования доходов региональных бюджетов. Первый уровень данной
классификации позволяет определить место бюджетных рисков, возникающих под
влиянием экономической неопределенности, среди всей совокупности такого вида
рисков. Второй уровень данной классификации позволяет учитывать особенности
каждого отдельного риска из указанной категории в рамках управления бюджетными
доходами и систематизировать инструменты и методы такого вида управления
(С. 34-37).
5. Уточнены принципы ответственного управления доходами региональных
бюджетов в условиях экономической неопределенности: принцип достаточности
доходов для финансирования бюджетных обязательств и обеспечения устойчивости в
долгосрочном периоде; принцип обеспечения условий для реализации социальной
справедливости; принцип развития методов превентивного характера в управлении
бюджетными доходами; принцип эффективности разграничения, распределения и
перераспределения бюджетных доходов; принцип обеспечения прозрачности
информационной базы управления бюджетными доходами. Построение системы
управления бюджетными доходами с учетом предложенных принципов способствует
не только учету фискальных интересов субъектов управления, но и защите
деятельности физических и юридических лиц от влияния экономической
неопределенности, а также поддержанию социальной стабильности (С. 44-47).
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Теоретическая значимость исследования заключается в обосновании теоретических особенностей управления доходами бюджетов субъектов Российской Федерации, обусловленных влиянием экономической неопределенности, а также в разработанных принципах ответственного управления доходами региональных бюджетов.
На основании проведенного анализа инструментов и методов управления доходами бюджетов субъектов Российской Федерации была определена практическая
9 значимость исследования, которая заключается в разработанных инструментах и
рекомендациях, наиболее значимыми из которых являются:
методика проведения MFC-анализа, способствующего развитию
прогнозирования и планирования в рамках управления доходами бюджетов субъектов
Российской Федерации в условиях экономической неопределенности
(С. 107-108);
методики составления Плана мероприятий («Дорожной карты») по
мобилизации доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации в условиях
экономической неопределенности и Карты бюджетных рисков формирования
бюджетных доходов (С. 109-112, 113-115);
- модель мониторинга влияния экономической неопределенности на доходы региональных бюджетов, основанная на разработанных авторских методиках оценки доходного потенциала регионального бюджета и оценки совокупного влияния факторов экономической неопределенности на доходы региональных бюджетов и способствующая развитию оперативного управления доходами региональных бюджетов и государственного финансового контроля (С. 116-119).
Указанные методики и предложения могут использоваться в управлении доходами региональных бюджетов финансовыми органами субъектов Российской Федерации, иными органами государственной власти. Их применение будет способствовать росту доходов бюджетов субъектов Российской Федерации.
Методология и методы исследования. При написании диссертации применялись методы сравнительного и статистического исследования, методы синтеза теоретического и практического материала, эмпирического исследования (сравнение, сбор и изучение данных), математические методы, принципы формальной логики, методы группировок, классификации, системный подход. Анализ фактического материала представлен в виде рисунков (графиков и диаграмм) и таблиц.
Теоретической базой исследования являются работы в области управления доходами региональных бюджетов и организации бюджетного процесса зарубежных и отечественных ученых и специалистов.
В работе использовались нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регламентирующие организацию бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и управление доходами региональных
10 бюджетов, материалы научных конференций, статьи в периодических изданиях и
материалы, размещенные в сети Интернет.
Положения, выносимые на защиту:
-
Концептуальные подходы к управлению доходами региональных бюджетов, обусловленные характером влияния экономической неопределенности на различные типы бюджетных доходов, представляющие собой первый пункт научной новизны (С. 15-25).
-
Теоретические и методологические особенности функциональных элементов управления доходами региональных бюджетов в условиях экономической неопределенности, представляющие собой второй, третий и четвертый пункты научной новизны (С.25-37).
-
Принципы ответственного управления доходами региональных бюджетов в условиях экономической неопределенности, представляющие собой пятый пункт научной новизны (С. 44-47).
-
Инструменты, методы и методики управления доходами бюджетов субъектов Российской Федерации, устраняющие выявленные в результате анализа недостатки существующей практики управления и снижающие влияние экономической неопределенности, представляющие собой практическую значимость диссертации (С. 107-119).
Область исследования. Диссертационная работа выполнена в соответствии с пунктом 2.8 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов» Паспорта научной специальности 08.00.10 – Финансы, денежное обращение и кредит (экономические науки).
Степень достоверности, апробация и внедрение полученных результатов.
Достоверность результатов и выводов диссертации подтверждается тем, что исследование основывается на теоретических и методологических подходах экономической теории и теории государственных финансов. Научные результаты базируются как на комплексе исследований российских и зарубежных ученых и специалистов, так и на авторских разработках и подтверждаются практическими расчетами. Эмпирические данные для анализа получены из официальных источников: нормативных правовых актов, документов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, официальных сайтов Министерства финансов Российской
11 Федерации, Федеральной налоговой службы, Федеральной службы государственной
статистики Российской Федерации.
Основные положения и результаты исследования обсуждались и были одобрены: на VIII Международной научно-практической конференции «Европейские научные исследования: инновации в науке, образовании и технологиях» (Москва, издательство «Проблемы науки», 23-24 сентября 2015 г.), на Международной научно-практической конференции «Современные проблемы и тенденции развития экономики и управления» (г. Екатеринбург, НИЦ АЭТЕРНА, 10 мая 2016 г.), на Третьем Российском экономическом конгрессе (Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 19-23 декабря 2016 г.), на VIII Международном научном студенческом конгрессе, экспертном семинаре «Бюджетная стратегия устойчивого развития: экономико-математические модели и инструменты реализации» (Москва, Финансовый университет, 12 апреля 2017 г.), на Международной научно-практической конференции «Бюджетные риски, бюджетные кризисы и программы финансового оздоровления» (Москва, Финансовый университет, 17 мая 2017 г.).
Диссертация выполнена в рамках научно-исследовательских работ,
проводимых в Финансовом университете в рамках Общеуниверситетской комплексной темы «Финансовое обеспечение развития экономики и социальной сферы» на период 2014-2018 гг. по межкафедральной подтеме: «Координация денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики в условиях неустойчивого экономического развития».
По материалам исследования в практическую деятельность Министерства финансов Калужской области внедрены разработанные в диссертации методика количественной оценки доходного потенциала бюджета субъекта Российской Федерации и модель мониторинга влияния экономической неопределённости на доходы бюджетов субъектов Российской Федерации, позволяющая оперативно оценивать возможное сокращение доходов бюджета Калужской области под влиянием экономической неопределенности.
Выводы и основные положения диссертации используются в практической деятельности Министерства финансов Калужской области и способствуют росту доходов регионального бюджета.
Материалы диссертации используются Департаментом общественных
финансов ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской
12 Федерации» в преподавании учебных дисциплин «Государственные и муниципальные
финансы», «Государственные и муниципальные доходы».
Внедрение результатов исследования подтверждено соответствующими
справками.
Публикации. По теме диссертации опубликовано 9 работ общим объемом 8,5 п.л. (весь объем авторский), в том числе 6 работ авторским объемом 6,2 п.л. опубликованы в рецензируемых научных изданиях, определенных ВАК при Минобрнауки России.
Структура и объем работы обусловлены целью, задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы из 175 источников и 10 приложений. Текст диссертации изложен на 205 страницах, содержит 7 таблиц, 6 рисунков.
Особенности управления доходами региональных бюджетов в условиях экономической неопределенности
Управление в наиболее широком смысле – функция организованных систем, реализация которой направлена на «поддержание и оптимизацию системных характеристик, сознательное воздействие на внутренние и внешние (по отношению к системе) процессы, создание разнообразия, целеполагание, регулирование, учет» [173].
Под управлением доходами региональных бюджетов следует понимать процесс целенаправленного воздействия субъектов управления с помощью специальных инструментов и методов на финансовые отношения по поводу формирования бюджетных доходов в рамках финансового прогнозирования и планирования, оперативного управления и государственного финансового контроля в целях достижения их максимального объема.
В процессе управления, в том числе финансами, применяются различные инструменты, их сочетания. Под инструментами управления доходами региональных бюджетов следует понимать совокупность формализованных в нормативных правовых актах отношений субъектов управления по прогнозированию, планированию, оперативному управлению и финансовому контролю с помощью применения специфических методов - способов, приемов и алгоритмов исследования и воздействия на экономические явления и процессы.
Так, например, к инструментам управления следует отнести стратегическое планирование и различные виды мониторинга, а к методам – алгоритмы расчета показателей, способы и приемы количественной оценки их значений. Целью управления всегда является достижение идеального состояния управляемой системы. Применительно к настоящему исследованию – достижение максимального объема финансовых ресурсов, находящегося в распоряжении региональных органов государственной власти.
Под субъектами управления доходами региональных бюджетов следует понимать органы государственной власти, которые за счет использования специальных инструментов, приемов и методов воздействуют на объект управления – доходы региональных бюджетов.
Поскольку в качестве объекта управления в диссертации исследуются доходы бюджетов, то анализ государственных поступлений и накоплений, как части общего объема финансовых ресурсов органов государственной власти -материальных носителей соответствующих финансовых отношений, выходит за рамки настоящего исследования.
Под государственными доходами понимаются денежные средства, поступающие в соответствующие бюджеты на безвозмездной и безвозвратной основе. Традиционно в их состав включаются доходы бюджетов органов государственной власти и доходы бюджетов государственных внебюджетных фондов. По материальному содержанию возможно выделить следующие виды доходов региональных бюджетов: доходы от использования государственного имущества, доходы от деятельности организаций различных организационно-правовых форм (кроме государственных), доходы от деятельности иностранных организаций, доходы от уплаты соответствующих налогов, сборов и иных обязательных платежей физическими лицами.
Бюджетные доходы формируются в результате деятельности физических и юридических лиц, которая осуществляется, с одной стороны, в контексте их конкуренции за различные ресурсы, а, с другой стороны, кооперации в целях достижения общих целей. Указанная ситуация является типичной для любой рыночной экономики. Кроме того, данная деятельность экономических субъектов осуществляется в условиях экономической неопределенности, которую следует считать «одним из непременных и существенных свойств больших систем» [86]. Неопределенность в значительной степени является следствием наличия конкуренции в экономике, отдаляет саму экономику от идеального функционирования и придает всей экономической системе форму «предприятия» [149].
В условиях экономической неопределенности, которая является фундаментальной характеристикой экономики в целом, свою деятельность осуществляют все экономические субъекты, в том числе и государство.
Неопределенность не является ситуацией, которая возникла в определенный момент времени под влиянием различных факторов и прекращает свое существование при их устранении. Субъективное восприятие ее воздействия может усложняться или упрощаться в зависимости от наличия у экономических субъектов информации о текущем состоянии данной экономической среды и их возможности прогнозировать ее дальнейшие изменения. Важнейшей характеристикой неопределенности в таком случае становится ее неустранимость.
Даже в условиях плановой экономики невозможно было полностью устранить действие неопределенности: всеобъемлющее планирование хозяйственной деятельности невозможно распространить на изменения в международных экономических отношениях под влиянием внешнеполитических факторов. В условиях же рыночной экономики к влиянию внешних для целой страны факторов неизбежно добавляется влияние дополнительных факторов.
Современные условия глобализации и развития международных финансовых рынков, способствующих ускоренному переливу капитала и трансграничному распространению экономической информации, создают дополнительный мультипликативный эффект от сложения двух качественно различных частей неопределенности: национальной (внутренней) и международной (внешней).
Отсутствие информации негативно сказывается на результатах деятельности экономических субъектов, которая для бюджетных доходов является ключевым источником формирования. Уровень экономической неопределенности растет, когда траектория развития экономики отклоняется от ожидаемого физическими и юридическими лицами направления. При этом у физических и юридических лиц отсутствует информация о возможном дальнейшем изменении существенных характеристик экономической системы. Справедливости ради необходимо уточнить, что информация является основой для принятия любых управленческих решений не только в условиях неопределенности; но для последней отсутствие информации является обязательным атрибутом. Данный тезис находит свое подтверждение и в работах ряда зарубежных ученых (либо неопределенность понимается как множественность количественных состояний системы или противоположность определенности) [138, 142,154,157,158].
Анализ взглядов экономистов на понятия экономической неопределенности и риска [70, 71, 72, 103, 113, 148, 134, 139] позволяет сделать следующие ключевые для данного исследования выводы.
Экономическая неопределенность характеризует изменчивость экономической системы. Данная характеристика указывает на неспособность физических и юридических лиц произвести полную и достоверную оценку степени и характера воздействия ряда различных факторов на их управленческие решения. Экономическая неопределенность не поддается полному и точному количественному измерению, тем не менее, возможно выделение отдельных факторов неопределенности, учет которых в конечном итоге приведет к принятию верных решений, в том числе, в сфере управления бюджетными доходами.
Под воздействием экономической неопределенности формируются бюджетные риски формирования бюджетных доходов, управление которыми является составной частью исследуемого в данной диссертации управления.
Под бюджетными рисками следует понимать «возможность возникновения потерь бюджета вследствие возникновения факторов внешней среды и управленческих решений, оказывающих негативное влияние на устойчивость бюджетов и подлежащих количественной и качественной оценке» [98]. Стоит согласиться с данным определением бюджетного риска. Однако причинами бюджетных рисков является не только существование экономической неопределенности, но и ряд иных факторов (таких как изменение в нормативной правовой базе, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, иные непредвиденные обстоятельства). Кроме того, реализация бюджетного риска носит всегда вероятностный характер и ведет к сокращению доходов региональных бюджетов в абсолютной величине. Исследование бюджетных рисков формирования доходов региональных бюджетов будет продолжено ниже: их очевидная взаимосвязь с экономической неопределенностью требует первоначального анализа указанных в определении причин их возникновения - факторов экономической неопределенности.
Таким образом, экономическая неопределенность оказывает существенное влияние на формирование доходов региональных бюджетов посредством влияния на управленческие решения, с одной стороны, физических и юридических лиц, а, с другой стороны, региональных органов государственной власти.
Из этого вытекает, что экономическая неопределенность будет оказывать влияние на выбор конкретного инструментария управления доходами региональных бюджетов.
Анализ существующей практики управления доходами региональных бюджетов как в Российской Федерации [166], так и за рубежом [144, 153] свидетельствует о том, что в условиях экономической неопределенности региональные органы государственной власти стремятся увеличить бюджетные доходы в первую очередь за счет внесения изменений в параметры бюджетно-налоговой системы.
Характеристика организационно-правовых основ управления доходами региональных бюджетов в современных условиях в Российской Федерации
В целях данного исследования необходимо проанализировать соответствие существующей практики управления доходами бюджетов субъектов Российской Федерации разработанным теоретическим особенностям управления в условиях экономической неопределенности и принципам ответственного управления бюджетными доходами в разрезе функциональных элементов управления.
Рамочные положения, определяющие основы управления доходами бюджетов субъектов Российской Федерации заложены в нормативных правовых актах на федеральном уровне. Так, отправным пунктом управления доходами бюджетов субъектов Российской Федерации служит задание параметров и характеристик данного вида деятельности путем законодательного закрепления основ бюджетного процесса в регионе через принятие соответствующего закона. Данные законы основываются на Конституции Российской Федерации, в которой закреплено деление страны на субъекты [1], Бюджетном кодексе Российской Федерации [2], устанавливающем общие подходы к управлению региональными финансами и Уставах или Конституциях субъектов.
Анализ законов о бюджетном процессе в субъектах Российской Федерации [14, 15, 16, 17] показывает, что данные нормативные правовые акты составлены по одной схеме и включают в себя перечисление полномочий участников бюджетного процесса, описание этапов составления и рассмотрения проекта территориального бюджета, его утверждение, последующее исполнение, а также вопросы, касающиеся государственного финансового контроля. Исключения в данном случае редки и чаще всего являются следствием особенностей административно-территориального положения субъекта или его социально-экономического развития.
При этом в указанных законах вопросы управления доходами соответствующих бюджетов, как правило, освещены в достаточно общем ключе (как часть управления бюджетной системой субъекта в целом). Иными словами, законодатели акцентируют внимание на наиболее общих подходах к управлению доходами, предпочитая формализовывать их в той или иной степени в соответствии с функциональной структурой управления в соответствующих документах и нормативных правовых актах.
Прогнозирование и планирование доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в лучшем случае только упоминается в отдельной статье как таковое; в остальных случаях происходит дублирование статьи 174.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации с указанием на документы и нормативные правовые акты, лежащие в основе прогнозирования бюджетных доходов.
Кроме того, следует отметить, что информационной базой для составления проектов региональных бюджетов являются положения послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, основные направления бюджетной и (или) налоговой политики, прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, а также бюджетный прогноз на долгосрочный период и государственные (муниципальные) программы [2].
Анализ указанных документов и нормативных правовых актов, представляющих собой инструменты управления доходами бюджетов субъектов Российской Федерации, позволяет сделать следующие выводы.
Долгосрочное планирование заключается в составлении долгосрочного бюджетного прогноза, содержащего прогнозы основных показателей бюджетов, показателей финансового обеспечения государственных программ, основные подходы к формированию долгосрочной бюджетной политики. Данный документ является лишь частью системы стратегического планирования на макроуровне, формированию которой положило начало принятие федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
Для целей настоящей диссертационной работы важно отметить, что в целях реализации указанного федерального закона создается так называемая система стратегического планирования «на основе распределенной информации, содержащейся в федеральных, региональных и муниципальных информационных ресурсах и системах, данных официальной государственной статистики, сведений, необходимых для обеспечения поддержки принятия управленческих решений в сфере государственного управления» [4].
Создание данной информационной системы должно привести к повышению эффективности бюджетного прогнозирования и планирования и, как следствие, к снижению влияния экономической неопределенности на управленческие решения, что в свою очередь, должно привести к росту доходов бюджетов субъектов Российской Федерации.
Рост влияния экономической неопределенности на управленческие решения субъектов экономики диктует необходимость отказа от традиционного метода долгосрочного планирования – экстраполяции существующих тенденций роста. Необходимо в кратчайшие сроки перейти к таким методам стратегического планирования, как сценарный и ситуационный методы, основанным на разработке сложных макроэкономических моделей [69, 118].
Метод экономического анализа, который позволяет сравнить фактические данные с плановыми и установить степень выполнения бюджетных показателей [115], должен лишь создавать информационную среду дальнейшего прогнозирования, служить отправной точкой для анализа.
Развитие программно-целевого метода прогнозирования и планирования с использованием элементов метода математического моделирования также представляется перспективным направлением развития управления доходами бюджетов субъектов Российской Федерации.
Переходя от анализа общих подходов к использованию инструментов и методов к частным инструментам прогнозирования и планирования, которые могут использоваться при управлении доходами бюджетов субъектов Российской Федерации, и применяемым в их рамках отдельным методам, следует заметить следующее.
Стратегии социально-экономического развития субъектов Российской Федерации рассматривают широкий круг вопросов развития региона, как правило, в рамках трех сценариев (применение метода сценариев): инерционного, энергосырьевого и инновационного. Вопросы прогнозирования доходов бюджетов на долгосрочный период затрагиваются чаще всего в наиболее общей форме с указанием величины их прироста к концу прогнозного периода [53].
В зависимости от степени детальности проработки вопросов стратегического прогнозирования могут быть проанализированы возможности и ограничения роста доходов регионального бюджета с применением SWOT-метода [52]. В целом, как это будет показано далее, методы ситуационного анализа – одни из немногих примеров относительно успешного анализа экономической неопределенности в региональных документах прогнозирования и планирования. Однако, даже в случае их использования, разработанные в данном исследовании концептуальные подходы к управлению бюджетными доходами за редким исключением, о чем будет сказано далее, не применяются, защита бюджетных доходов различных типов не декларируется.
В наиболее общем виде вопросы управления доходами региональных бюджетов затрагиваются в большинстве Стратегий социально-экономического развития субъектов России (обычно путем определения недостаточного уровня администрирования и установления мер по нивелированию недостатков [34]).
Стоит отметить, что в нормативных правовых документах стратегического характера принято выделять внешние условия развития экономики субъектов Российской Федерации. Так, например, в Чувашской Республике к наиболее значимым условиям отнесены, в том числе, ожидаемое сокращение численности населения, возможность изменения экономических взаимоотношений между федеральным центром и регионом, что может привести к сокращению доходов бюджета субъекта и другие факторы. Данная практика представляет собой один из немногих положительных примеров учета влияния экономической неопределенности на доходы региональных бюджетов. Для целей данного исследования необходимо особо отметить подход к прогнозированию доходов областного бюджета в рамках Стратегии социально-экономического развития Сахалинской области до 2025 года. Авторы этого документа указывают направления деятельности (например, нефтегазовый комплекс, пищевая, перерабатывающая промышленность), в рамках которых могут быть реализованы меры, способствующие росту доходов бюджета (развитие транспортной инфраструктуры, привлечение инвестиций в основной капитал, развитие малого и среднего предпринимательства) [33].
Оценка результатов управления доходами бюджетов субъектов Российской Федерации в 2012-2016 годах (на примере Центрального федерального округа)
Дальнейший анализ целесообразно проводить на примере конкретных субъектов Российской Федерации, входящих в Центральный федеральный округ (далее – ЦФО). Основанием для выбора указанных субъектов Российской Федерации в качестве объекта анализа является ряд причин. Во-первых, территориальное расположение ЦФО позволяет снизить влияние сезонности при оценке ввиду отсутствия резких климатических перепадов в пределах ЦФО. Во-вторых, в состав ЦФО входят 17 областей и город федерального значения Москва, что позволяет говорить об отсутствии существенных национальных особенностей, которые также могли бы повлиять на оценку. В-третьих, согласно данным Федеральной службы государственной статистики, динамика экономического развития ЦФО совпадает с аналогичной динамикой в целом по Российской Федерации (в том числе по ряду отдельных показателей: индексу промышленного производства, обороту розничной торговли, объему инвестиций в основной капитал, денежные доходы на душу населения и т.д.). В-четвертых, динамика социального развития субъектов Российской Федерации, входящих в ЦФО, ввиду вышеприведенных факторов позволяет не включать в оценку крайне специфические факторы, связанные с историческими, географическими и иными особенностями. В-пятых, наличие общих границ с Республикой Беларусь, Украиной, а также наличие крупных транспортных узлов на территории ЦФО, с одной стороны, и присутствие в составе ЦФО города Москвы, с другой стороны, позволяет продолжить анализ влияния факторов экономической неопределенности во взаимосвязи с исследованиями каналов распространения кризисных явлений из-за рубежа в Российскую Федерацию.
Для проведения корректной оценки результатов управления доходами бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях экономической неопределенности, необходимо провести оценку степени влияния факторов экономической неопределенности в соответствии с теоретическими особенностями данного вида управления, установленными в первой главе данной диссертации. Кроме того, данная оценка позволит в третьей главе предложить инструмент мониторинга влияния экономической неопределенности на бюджетные доходы, что создаст предпосылки для повышения качества анализируемого вида управления.
Понимая экономическую неопределенность как характеристику изменчивости экономической системы, субъективно воспринимаемую экономическими субъектами как отклонение от «нормы» – среднего значения – количественно ее можно рассчитать через коэффициенты вариации величин, описывающих основные показатели функционирования данной системы по общей формуле (для взвешенных величин).
Отбор показателей был осуществлен в соответствии с теоретическими положениями параграфа 1.1 данной диссертации.
Как было отмечено ранее, логическая взаимосвязь между кризисными явлениями в экономике и ростом экономической неопределенности указывает на возможность использования отдельных положений «эффекта перелива» («spillover effects») в данном исследовании. В частности, оправданным представляется развитие теории каналов распространения кризисных явлений, разработанной Е.А. Федоровой и Д.О. Афанасьевым в ряде работ [120, 128, 129, 130].
Авторами были определены пять таких каналов: макроэкономический, торговый, валютный, финансовый и банковский [130, C. 102]. При этом важно учитывать, что распространение кризисов происходит из зарубежных экономик. Оценка проводилась авторами по статистическим данным иностранных государств. Распространяя указанный подход на данное исследование, необходимо определить значимые показатели в рамках каждого из каналов. Аналогами последних в данном исследовании являются внешние факторы экономической неопределенности.
Использование торгового канала, оценка степени влияния в распространении кризисов которого осуществляется на основе темпов роста экспорта и импорта, а также на основе параметров условий торговли, одновременно противоречит двум требованиям. Данные показатели не отвечают требованию универсальности для оценки влияния внешних факторов экономической неопределенности и требованию специфичности для оценки влияния внутренних факторов экономической неопределенности (не все субъекты Российской Федерации участвуют непосредственно в международной торговле).
Использование финансового канала распространения кризисов, в основу оценки которого положены индексы финансовой устойчивости Bloomberg и отдельные показатели динамики индекса S&P500 не отвечает в полной мере критерию открытости данных.
В свою очередь, использование макроэкономического канала распространения кризисов в части динамики инфляции, валютного канала – в части изменения курса валют, банковского - в части ставок по кредитам представляется оправданным по ряду причин.
Во-первых, данные показатели в полной мере отвечают «техническим» критериям отбора (открытости данных, их полноты и достаточности, непрерывности и диверсификации источников информации).
Во-вторых, данные показатели отвечают требованию учета субъективности в оценке влияния факторов экономической неопределенности. Как было указано ранее, формирование бюджетных доходов происходит вследствие осуществления деятельности экономическими субъектами. Данная деятельность осуществляется в условиях, с одной стороны, конкуренции за различные ресурсы, а с другой стороны, в условиях их кооперации для достижения общих целей, что приводит к постоянному изменению уровня экономической неопределенности.
Ее влияние возрастает, когда траектория развития экономики отклоняется от ожидаемого физическими и юридическими лицами направления, а у данных указанных лиц отсутствует информация о возможном дальнейшем изменении существенных характеристик экономической системы. Изменения в значениях указанных показателей может послужить сигналом для экономических субъектов об изменениях условий хозяйствования, что приведет, к изменению суммы поступающих в соответствующие бюджеты доходов. В-третьих, данные показатели отвечают требованию универсальности, так как могут быть применены для оценки влияния внешних факторов экономической неопределенности относительно всех субъектов Российской Федерации.
В-четвертых, данные показатели позволяют осуществлять непрерывную оценку и мониторинг: сначала распространение кризисов от экономик зарубежных государств в экономику Российской Федерации, а затем – влияния неопределенности экономики России в целом на региональные экономики.
Отбор показателей для оценки влияния внутренних факторов экономической неопределенности на доходы региональных бюджетов должен основываться на требовании специфичности в рамках критерия системности.
Как следует из теоретических особенностей анализируемого вида управления, изложенных в параграфе 1.1., первый тип доходов региональных бюджетов, в состав которого входят безвозмездные поступления, не подвержен прямому влиянию экономической неопределенности. Непосредственным источником поступления доходов первого типа в региональные бюджеты являются другие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Источники формирования доходов второго и третьего типов находятся непосредственно в экономическом пространстве соответствующих субъектов Российской Федерации, что указывает на необходимость учета особенностей их экономик.
Анализ в рамках данного параграфа диссертации осуществляется на примере субъектов Российской Федерации, входящих в Центральный федеральный округ. Ключевую роль в бюджетных доходах данных субъектов Российской Федерации играют налог на доходы физических лиц и налог на прибыль организаций.
Выполняя требование учета субъективности в оценке влияния факторов экономической неопределенности, требование специфичности (в рамках критерия системности), были отобраны следующие показатели.
Совершенствование оперативного управления доходами региональных бюджетов и государственного финансового контроля в условиях экономической неопределенности
Переход от прогнозирования и планирования в рамках детализации Дорожной карты к оперативному управлению возможен в том числе при составлении Карты бюджетных рисков формирования бюджетных доходов (далее – Карта рисков).
Данная Карта рисков может составляться либо только для бюджетных рисков формирования доходов, либо в управлении государственными финансами с обязательным выделением раздела, посвященного бюджетным доходам.
Исходя из существующей практики управления доходами региональных бюджетов в условиях экономической неопределенности, проанализированной во второй главе диссертации, представляется оправданным формирование данной Карты рисков в рамках осуществления оперативного управления бюджетными доходами и внутреннего финансового контроля, а дополнительный контроль за реализацией положений Карты рисков возложить на контрольные органы субъектов Российской Федерации в рамках оперативного анализа исполнения регионального бюджета и последующего контроля его исполнения.
Составление Карты рисков должно быть возложено на финансовый орган субъекта Российской Федерации с привлечением необходимых соисполнителей (иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, администраторов доходов соответствующего бюджета, территориальных органов Федерального казначейства). Кроме того, Карта рисков в части доходов регионального бюджета должна по своему содержанию логично продолжать положения Дорожной карты.
Представляется оправданным осуществлять составление Карты рисков на основе реестров источников доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, которые были проанализированы ранее во второй главе данного исследования, а также в соответствии с существующей практикой [12,117].
Форма Карты рисков, составляемая с учетом влияния экономической неопределенности, разработанная в рамках данного исследования, содержит восемь граф.
В приложении Ж приведен пример заполнения Карты рисков, составленный на условном примере, продолжающем логику Дорожной карты с учетом теоретических особенностей, изложенных в первой главе данного исследования.
В первой графе «Администрируемые платежи (код и наименование по БК)» указывается код дохода бюджета субъекта Российской Федерации и его наименование в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. Как было отмечено ранее, реестры источников доходов бюджетов субъектов Российской Федерации на данный момент составляются достаточно «статично». Увязать между собой данные реестры и Карты рисков возможно путем включения в форму Карты рисков идентификационных кодов источников доходов, что позволит повысить качество администрирования доходов.
Вторая графа «Администратор доходов бюджета» содержит информацию о соответствующем администраторе доходов бюджета. При составлении Карты рисков целесообразным представляется по каждой позиции отдельно рассматривать вопрос о включении в графу «Ответственный исполнитель / соисполнители» соответствующего администратора доходов. Данная мера может повысить ответственность администраторов доходов бюджетов за исполнение мер реагирования.
Третья графа Карты рисков «Описание бюджетного риска» содержит краткую информацию о возможной рисковой ситуации и причинах ее возникновения.
Четвертая графа «Номер «разрыва» Дорожной карты по мобилизации доходов регионального бюджета» позволяет увязать между собой Карту рисков и Дорожную карту. При этом следует учитывать, что не все «разрывы» могут привести к формированию риска, а отдельные риски являют следствием воздействия сразу нескольких факторов экономической неопределенности.
Графа «Идентификация бюджетного риска» разделена на две части. В графе «Классификация бюджетного риска» приводится информация о ключевых характеристиках бюджетного риска, исходя из разработанной в первой главе диссертации классификации бюджетных рисков (второй уровень классификации). В графе «Вероятность возникновения / Значимость» приводится соответствующая информация, собранная на основе методик, утвержденных нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или его финансового органа.
Учитывая особенности существующей региональной практики в области идентификации и оценки бюджетных рисков, приведенные во второй главе данного исследования, а также то, что разработка методик оценки рисков выходит за рамки области исследования данной диссертационной работы, в примере использована наиболее распространенная методика оценки на основе экспертного мнения.
Графа «Меры реагирования» содержит информацию о мероприятиях, инструментах и методах управления государственными финансами, осуществление и применение которых для нивелирования воздействия бюджетных рисков должно привести к росту доходов регионального бюджета либо к нейтрализации возможности потерь.
Графа «Ответственный исполнитель (соисполнитель)» содержит информацию об органе государственной власти субъекта Российской Федерации (ином органе или организации), который реализует соответствующее мероприятие.
Учитывая, что форма Карты рисков разрабатывалась на основе положений нормативных правовых актов о формировании реестра источников доходов Российской Федерации, формирование Карты на практике также возможно производить в государственной информационной системе управления государственными финансами субъектов Российской Федерации.
Привлечение администраторов соответствующих доходов к составлению Карты рисков и реализации указанных в ней мер реагирования должно привести в конечном итоге к росту качества администрирования доходов региональных бюджетов.
Кроме того, учет качества администрирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации необходим и при мониторинге влияния экономической неопределенности на бюджетные доходы.
Выявленное в рамках исследования проблем практики управления доходами бюджетов субъектов Российской Федерации отсутствие формализованного в нормативных правовых актах инструмента мониторинга экономической неопределенности и оценки ее воздействия на бюджетные диктует необходимость создания такого инструмента.
Оперативный мониторинг воздействия экономической неопределенности на бюджетные доходы позволяет достигнуть улучшения системы заблаговременного предупреждения и сокращения финансовых потерь за счет раннего обнаружения потенциальных рисков, в том числе в долгосрочной перспективе, анализа сведений об эффективности управления доходами [73].
Главной задачей создания данного инструмента является своевременное предоставление субъектам управления доходами региональных бюджетов необходимой информации для изменения уровня информационной и финансовой поддержки экономических субъектов.
Предлагаемый алгоритм применения инструмента финансового мониторинга влияния экономической неопределенности в управлении бюджетными доходами представлен ниже.
Во-первых, на основании изложенных в параграфе 2.2. диссертации подходов и в соответствии с методикой, приведенной в приложении Б, необходимо рассчитать доходный потенциал соответствующего регионального бюджета.
Во-вторых, необходимо количественно охарактеризовать значения факторов экономической неопределенности в соответствии с подходами, изложенными в параграфе 2.2. данного исследования.
Следует отметить, что расчет коэффициентов вариации величин производится в течение года с заданной периодичностью (ежемесячно) с постепенным включением в расчет дополнительных показателей.