Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Гигиенический анализ систем социально гигиенического мониторинга и риск-ориентированной контрольно-надзорной деятельности и их взаимодействия на региональном уровне. Состояние проблемы 15
1.1 Проблема загрязнения объектов окружающей среды и его влияния на здоровье человека 15
1.2 Анализ риска как эффективный научный подход к оценке последствий техногенного воздействия и управлению санитарно-эпидемиологической безопасностью 30
1.3 Риск-ориентированный санитарно-эпидемиологический надзор как инструмент регулирования состояния объектов среды обитания с позиции безопасности и безвредности для здоровья населения 33
1.4 Система СГМ как инструмент перехода на риск-ориентированную модель контрольно-надзорной деятельности 44
Глава 2. Материалы, методы и объем исследований 49
Глава 3. Гигиенический анализ состояния окружающей среды и производственной деятельности как объектов контроля и надзора в Красноярском крае 65
3.1 Гигиеническая оценка состояния объектов окружающей среды и рисков здоровью населения, обусловленных химическими факторами 65
3.2 Структурный анализ хозяйствующих субъектов, осуществляющих различные виды деятельности, по показателям потенциального риска причинения вреда здоровью населения 76
3.3 Гигиенический анализ реализации потенциального риска причинения вреда здоровью на региональном уровне агрегации данных 87
Глава 4. Гигиенический анализ и критериальная оценка состояния региональных систем социально гигиенического мониторинга и риск-ориентированной контрольно-надзорной деятельности и научное обоснование эффективной модели их сопряжения 95
4.1 Гигиенический анализ и критериальная оценка состояния региональной системы СГМ 96
4.2 Гигиенический анализ и экономическая оценка риск-ориентированной модели контрольно-надзорной деятельности регионального уровня 109
4.3 Научное обоснование эффективной модели сопряжения региональных систем СГМ и риск-ориентированной контрольно-надзорной деятельности 120
Глава 5. Апробация в углубленных исследованиях риск ориентированной модели сопряжения региональных систем СГМ и контрольно-надзорной деятельности с обоснованием оптимальных показателей (на примере г. Ачинск) 129
5.1 Особенности формирования системы СГМ г. Ачинск как зоны низкой эффективности 129
5.2 Анализ условий и причинно-следственных связей при оценке реализации риска причинения вреда здоровью населения в результате хозяйственной деятельности 152
5.3 Обоснование оптимальных показателей сопряженной риск-ориентированной модели систем СГМ и контрольно-надзорной деятельности 169
Заключение 175
Выводы 180
Практические рекомендации 183
Список сокращений и условных обозначений 185
Список литературы 187
Приложение А. Влияние деятельности хозяйствующих субъектов г. Ачинск на атмосферный воздух 210
Приложение Б. Суммарный неканцерогенный риск здоровью населения г. Ачинск 213
Приложение В. Результаты лабораторного обследования детей и взрослых г. Ачинск и г. Сосновоборск 215
Приложение Г. Распространенность заболеваний у детей и взрослых группы наблюдения и группы сравнения 221
Приложение Д. Внедрение результатов исследований в практическую деятельность 223
- Риск-ориентированный санитарно-эпидемиологический надзор как инструмент регулирования состояния объектов среды обитания с позиции безопасности и безвредности для здоровья населения
- Гигиеническая оценка состояния объектов окружающей среды и рисков здоровью населения, обусловленных химическими факторами
- Гигиенический анализ и экономическая оценка риск-ориентированной модели контрольно-надзорной деятельности регионального уровня
- Обоснование оптимальных показателей сопряженной риск-ориентированной модели систем СГМ и контрольно-надзорной деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Основными направлениями «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (2009) и «Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации до 2035 года» (2016) определена необходимость повышения эффективности механизмов и средств, направленных на решение проблем охраны здоровья населения Российской Федерации, в том числе в зонах интенсивного освоения.
В большинстве регионов России осуществление различных видов хозяйственной деятельности связано с формированием острых гигиенических проблем в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, обусловленных загрязнением объектов окружающей среды, появлением новых вызовов и угроз и рисков причинения вреда здоровью (Г.Г. Онищенко, 2000–2012; А.Ю. Попова, 2010–2014; Ю.А. Рахманин, 2012–2017; Н.В. Зайцева, 2015–2017). По данным Федерального информационного фонда СГМ за 2015–2017 гг. на территориях более чем 20 субъектов РФ, в том числе Красноярского края, уровень загрязнения объектов окружающей среды, в частности атмосферного воздуха, остается существенно выше средних российских показателей. Исследованиями С.Л. Авалиани, Б.А. Ревича, В.М. Захарова, 2001; Т.А. Шашиной, С.М. Новикова, А.В. Козлова, 2006; Ф.Ф. Даутова, 2007; В.М. Боева, 2009; С.В. Куркатова, 2011, и др. доказана роль химических факторов в повышении риска развития заболеваний органов дыхания, центральной нервной, костно-мышечной систем, врожденных пороков развития и др.
В этих условиях одним из важнейших государственных механизмов регулирующих воздействий является принятие управленческих решений на основе результатов социально-гигиенического мониторинга (СГМ), который развивается как сложная открытая система сбора, обработки и анализа пространственно распределенной информации (Е.Н. Беляев, В.И. Чибураев, 2000; Г.Г. Онищенко, В.П. Самош-кин, 2000; С.В. Кузьмин и др., 2004; А.Г. Сетко, 2006; В.Б. Гурвич, 2014; С.И. Савельев, 2014; Е.Л. Борщук, 2015 и др.). Обширный аналитический потенциал системы СГМ используется не в полной мере. Особенно серьезную проблему представляет методический разрыв с активно развивающейся системой риск-ориентированной контрольно-надзорной деятельности, инновационное становление которой соответствует мировым тенденциям (G.D. Leeves, R.D. Herbert, 2002; P. Hampton, 2017). Дальнейшее развитие СГМ в сопряжении с риск-ориентированной моделью надзора может значительно повысить аналитические возможности, эффективность и результативность каждой из систем. Актуальность решения этих задач определяется высокой значимостью мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, в том числе посредством мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (ФЗ № 277-ФЗ от 29.06.2016 г.).
Степень разработанности темы исследования. Разработаны и во многом методически обеспечены вопросы унифицированного сбора, первичного представления, хранения и описательного использования разнородной информации о показателях качества среды обитания, социально-экономических, медико-демографических, стоимостных характеристиках в разрезе субъектов РФ и отдельных групп населения. Данные системы СГМ используются для решения ряда практических задач в регионах и задач оценки риска здоровью населения (А.В. Киселев, Г.И. Куценко, А.П. Щербо, 2001; О.Г. Запруднова, 2006; Н.В. Русаков и др., 2006; Р.В. Бузинов и др., 2006; Н.Г. Кашапов, 2008; Н.П. Мамчик, 2008; Т.Е. Лим, 2009; О.О. Синицына, 2015; А.В. Мельцер и др., 2017). В рамках административной реформы в РФ (С.М. Плаксин и др., 2008; А.Б. Жулин и др., 2014) разработаны концептуальные и методические основы принципиально новой риск-ориентированной модели контрольно-надзорной деятельности Роспотребнадзора. Созданы методический инструментарий, информационно-аналитическое и нормативно-правовое обеспечение для классификации хозяйствующих субъектов по потенциальному риску причинения вреда здоровью вследствие нарушения санитарного законодательства и планирования проверок (А.Ю. Попова, 2014; Н.В. Зайцева, И.В. Май, Д.А. Кирьянов, А.С. Сбоев, Е.Е. Андреева, 2014, и др.).
Вместе с тем остаются недостаточно разработанными вопросы, касающиеся сопряжения деятельности по организации надзора в отношении производственных объектов и контроля состояния окружающей среды, что не позволяет повысить эффективность плановой надзорной деятельности в рамках риск-ориентированного подхода для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Устранение этой проблемы находится в области организации системы СГМ в ее взаимодействии с контрольно-надзорной деятельностью как эффективного инструмента комплексного планирования мер по минимизации риска здоровью.
Цель исследования – оптимизация региональной системы социально-гигиенического мониторинга на основании сопряжения с риск-ориентированной моделью контрольно-надзорной деятельности и апробация на примере Красноярского края.
В соответствии с целью исследования поставлены следующие задачи:
-
Выполнить гигиеническую оценку состояния объектов окружающей среды и рисков здоровью населения, обусловленных химическими факторами.
-
Провести структурный анализ хозяйствующих субъектов, осуществляющих различные виды деятельности, по показателям потенциального риска причинения вреда здоровью населения и его реализации на региональном уровне агрегации данных.
-
Разработать критерии и выполнить гигиеническую оценку состояния региональных систем социально-гигиенического мониторинга и контрольно-надзорной деятельности.
-
Научно обосновать эффективную модель сопряжения региональных систем социально-гигиенического мониторинга и риск-ориентированной контрольно-надзорной деятельности.
-
Апробировать в углубленных исследованиях риск-ориентированную мо-
дель сопряжения региональных систем СГМ и контрольно-надзорной деятельности, обосновать оптимальные показатели (на примере г. Ачинска) и гигиенические рекомендации по их достижению.
Научная новизна работы
Сформулированы принципы построения сопряженной системы СГМ
и контрольно-надзорной деятельности территориального органа Роспотребнадзо-
ра, основанные на применении риск-ориентированного подхода. Предложена сис
тема оценочных критериев, отражающая эффективность организации СГМ и кон
трольно-надзорной деятельности для задач оптимального планирования на уровне
региона и муниципального образования. Получены математические модели, по
зволившие выполнить количественную, дифференцированную по видам экономи
ческой деятельности, оценку риска причинения вреда здоровью по критериям до
полнительных случаев заболеваемости и смертности населения муниципальных
образований.
Предложен и научно обоснован алгоритм последовательного повышения
эффективности (оптимизации) системы контроля качества объектов окружающей
среды и надзорных мероприятий в отношении производственных объектов. Оце
нена степень управляемости показателей качества объектов окружающей среды
посредством контрольно-надзорной деятельности на уровне региона. По результа
там углубленных исследований на муниципальном уровне получена и формализо
вана система причинно-следственных связей, выполнена оценка реализации
риска причинения вреда здоровью и научно обоснована программа мониторинго
вых наблюдений за качеством атмосферного воздуха в системе СГМ.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение имеет концептуальная схема интеграции данных СГМ и контрольно-надзорной деятельности, основанная на моделировании причинно-следственных связей, сопряженном с научным, в том числе критериальным, анализом результатов системных данных по качеству объектов окружающей среды, контрольно-надзорной деятельности и состояния здоровья населения. Расширено представление о закономерностях и особенностях формирования нарушений здоровья в условиях неравномерного пространственно-временного распределения факторов риска.
Практическая значимость работы заключается в научно обоснованной оптимизации региональной системы СГМ на основе ее сопряжения с риск-ориентированной моделью контрольно-надзорной деятельности на территории Красноярского края. С учетом регионального реестра производственных объектов определены приоритетные среды для контроля в системе СГМ, обоснована избыточность или недостаточность конкретных показателей. Предложены мероприятия по совершенствованию риск-ориентированных моделей СГМ и контрольно-надзорной деятельности с учетом приоритетных объектов надзора и результатов экономической оценки эффективности.
Методология и методы исследования. Методология подчинена единому алгоритму и объединяет адекватные современные методы, обеспечивающие объективность и воспроизводимость полученных результатов. В работе использован комплекс гигиенических, с элементами эпидемиологических, системных аналитических методов исследований; методов оценки риска здоровью, обусловленного химическими факторами окружающей среды, и потенциального риска причинения вреда здоровью, связанного с нарушением требований санитарного законодательства производственными объектами; методов математического моделирования причинно-следственных связей; методов оптимизации и экономической оценки; методов углубленных клинико-функциональных, лабораторных, химико-аналитических исследований.
Положения, выносимые на защиту:
-
Существующая региональная система социально-гигиенического мониторинга не учитывает результаты мероприятий, выполненных в условиях риск-ориентированной модели организации контрольно-надзорной деятельности, и нуждается в реформировании.
-
В качестве научно-методической основы оптимизации региональной системы социально-гигиенического мониторинга выступает ее сопряжение с риск-ориентированной моделью контрольно-надзорной деятельности Роспотребнадзо-ра, основанное на принципах управления риском причинения вреда здоровью.
-
Эффективность сопряжения системы СГМ и риск-ориентированной модели контрольно-надзорной деятельности максимальна при организации планирования, основанного на использовании результатов гигиенических исследований и условий реализации риска причинения вреда здоровью.
Степень достоверности и апробация результатов. Диссертационная работа выполнена в рамках научно-исследовательской работы в соответствии с планом основных мероприятий ФБУН «ФНЦ медико-профилактических технологий управления рисками здоровью населения» на 2017 год, ее результаты вошли в отчет по НИР ФБУН «ФНЦ медико-профилактических технологий управления рисками здоровью населения» (номер государственного учета НИР АААА-А17-117102450032-2).
Материалы основываются на открытых проверяемых данных. Выдвинутые гипотезы, постановки задач исследования, алгоритмы и методы решения соответствуют концептуальным положениям системного анализа. В ходе выполнения работы использованы современные способы сбора и обработки информации, включающие процедуры математического моделирования, проверки статистических гипотез, исследования биологического правдоподобия результатов. Степень достоверности полученных результатов и выводов определяется региональным масштабом гигиенических оценок и эпидемиологических исследований (55 территорий Красноярского края, 2,88 млн человек населения, более 40 тыс. производственных объектов, 19 классов болезней и причин смерти, более 100 показателей качества объектов окружающей среды), длительным периодом наблюдения (2010–
2017 гг.), репрезентативностью выборочных данных при углубленных эпидемиологических исследованиях (373 человека, 9628 элементоопределений содержания химических веществ в биосредах, 30 231 исследование по 74 лабораторным и 112 функциональным показателям), воспроизводимостью результатов.
Результаты работы доложены и обсуждены на IV Международной экологической конференции «Охрана окружающей среды и промышленная деятельность на Севере» (Норильск, 2013), всероссийской научно-практической конференции «Медико-профилактические мероприятия в управлении химическими рисками» (Екатеринбург, 2014), научно-практической конференции «Вопросы санитарно-эпидемиологического благополучия населения Сибирского федерального округа» (Красноярск, 2014), V Всероссийском симпозиуме с международным участием «Канцерогенная опасность в различных отраслях промышленности и объектах окружающей среды» (Екатеринбург, 2015), VI Всероссийской научно-практической конференции с международным участием «Актуальные проблемы безопасности и анализа риска здоровью населения при воздействии факторов среды обитания» (Пермь, 2015), всероссийской научно-практической конференции «Управление риском для здоровья работающих и населения в связи с хозяйственной деятельностью предприятий медной промышленности» (Верхняя Пышма, 2015), VII Всероссийской научно-практической конференции с международным участием «Актуальные проблемы безопасности и анализа риска здоровью населения при воздействии факторов среды обитания» (Пермь, 2016).
Работа заслушана и апробирована на расширенном заседании отделов системных методов санитарно-гигиенического анализа и мониторинга, анализа риска для здоровья, математического моделирования систем и процессов ФБУН «ФНЦ медико-профилактических технологий управления рисками здоровья населения» (Протокол № 1 от 20.02.2018 г.).
Внедрение результатов исследования. Результаты диссертационной работы использованы при выполнении отраслевой научно-исследовательской программы «Гигиеническое научное обоснование минимизации рисков здоровью населения России» на 2016–2020 гг., программы по управлению внешнесредовыми рисками здоровью населения г. Красноярска «Научное обоснование выбора приоритетных загрязнителей объектов окружающей среды, подлежащих санитарно-эпидемиологическому контролю в период проведения Всемирной зимней Универсиады – 2019 (2–12 марта 2019 г., г. Красноярск)»; региональных программ по охране здоровья населения, реализуемых Министерством здравоохранения Красноярского края (акт внедрения от 10.01.2018 г.); при разработке и внедрении мероприятий, направленных на снижение остаточных рисков, связанных с воздействием химических веществ, представляющих опасность для здоровья населения, от источников предприятия по производству металлургического глинозема (АО РУСАЛ «Ачинский глиноземный комбинат», г. Ачинск, Красноярский край) (акт внедрения от 23.01.2018 г.); внедрены в деятельность Управления Роспотребнадзора по Красноярскому краю (акт внедрения от 14.12.2017 г.) и ФБУЗ «Центр гигиены
и эпидемиологии в Красноярском крае» (акт внедрения от 18.01.2018 г.) для оптимизации программы СГМ и объема плановых проверок объектов надзора; используются ФБУН «ФНЦ медико-профилактических технологий управления рисками здоровью населения» при формировании профилактических программ, направленных на минимизацию риска здоровью населения в зоне влияния алюминиевых производств (акт внедрения от 08.02.2018 г.); применяются в учебном процессе на кафедре общей гигиены и экологии человека Пермского государственного медицинского университета им. академика Е.А. Вагнера в ходе лекций и проведения практических занятий со студентами медико-профилактического факультета (акт внедрения от 12.02.2018 г.).
Личный вклад автора заключается в постановке цели и задач исследования, формулировании гипотезы, создании и обосновании методических подходов к исследованию; в проведении сбора и аналитического исследования первичных материалов; в статистической обработке результатов гигиенических, эпидемиологических, клинико-функциональных и лабораторных исследований; в кумуляции, анализе и интерпретации полученных результатов; в формулировании основных положений, выводов и разработке практических рекомендаций; в апробации результатов исследования и подготовке основных публикаций по выполненной работе. Доля личного участия автора в формировании цели, задач работы, планировании ее разделов, организации исследований и анализе результатов составила более 80 %.
Публикации. Результаты диссертационной работы полностью отражены в научных публикациях. По материалам исследования опубликовано 20 работ, в том числе 10 статей в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК Ми-нобрнауки России для публикации основных научных результатов диссертаций.
Структура и объем диссертации. Диссертация изложена на 222 листах машинописного текста и состоит из введения, обзора литературы, главы материалов и методов, трех глав собственных исследований, заключения, выводов, практических рекомендаций, списка литературы, включающего 275 источников, из них 189 отечественных и 86 иностранных авторов, 4 приложений. Работа иллюстрирована 42 таблицами, 26 рисунками.
Риск-ориентированный санитарно-эпидемиологический надзор как инструмент регулирования состояния объектов среды обитания с позиции безопасности и безвредности для здоровья населения
Государственный санитарно-эпидемиологический надзор как система мер, направленных на предупреждение инфекционных заболеваний и улучшение санитарного состояния, начался с Декрета Совета Народных Комиссаров РСФСР «О санитарных органах Республики» 15 сентября 1922 г.
Развитие санитарно-эпидемиологическая служба получила в 1963 году, когда постановлением Совета Министров СССР было утверждено новое «Положение о Государственном санитарном надзоре в СССР» [91].
Одним из условий успешной деятельности государственной санитарно 34 эпидемиологической службы Российской Федерации является наличие отвечающего современным требованиям санитарного законодательства, которое позволяет осуществлять эффективный надзор [127].
Начиная с середины 1991 года, государственный санитарно-эпидемиологический надзор на территории РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР, осуществлялся в соответствии с положениями Закона РСФСР от 19.04.91 № 1034-1 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» впервые за историю существования санитарно-эпидемиологической службы дал определение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как взаимоувязанной системы общественного здоровья и факторов среды обитания людей, поставил задачу аналитического подхода к данной проблеме с выходом на решения, управляющие системой «человек – среда обитания» [15, 52].
С момента образования Госкомитета санэпиднадзора России существенно изменилось положение гигиенической науки, санитарной практики [71]. Была создана и успешно функционировала государственная система санитарно-эпидемиологического нормирования. Широко использовалось право, данное главным государственным санитарным врачам законодательством РФ, по разработке нормативных документов для административных территорий [127].
В кризисных условиях переходного периода к новому общественному устройству страны выход Закона Российской Федерации «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (от 19 апреля 1991 года) [71] явился пусковым моментом и начальным этапом построения обновленной системы государственного санитарного надзора, научную основу которой составляют изучение и анализ причинно-следственных связей состояния здоровья населения в зависимости от среды обитания.
В данный период государственная санитарно-эпидемиологическая служба осуществляет свою деятельность в условиях структурной перестройки экономики и сфер жизни общества. При этом главными направлениями деятельности госсан-эпидслужбы, по мнению Г.Г. Онищенко [117], являются стабилизация санитарно 35 эпидемиологической обстановки, совершенствование организационного построения санитарной службы, повышение действенности государственного санитарно-эпидемиологического надзора за качеством питьевой воды, продуктов питания, условиями воспитания и обучения детей, предупреждение возникновения профессиональных заболеваний и отравлений; повышение качества организационных и практических мероприятий по пропаганде здорового образа жизни, улучшение информирования населения в вопросах сохранения и укрепления здоровья.
Санитарно-эпидемиологический надзор стал главным средством достижения санитарно-эпидемиологического благополучия, механизмом, посредством которого решаются насущные проблемы охраны здоровья населения. Санитарное законодательство и методические подходы определили позитивные сдвиги. Закон Российской Федерации «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» внес принципиальные изменения в содержание государственного санитарно-эпидемиологического надзора и обеспечил законодательную базу для формирования современной государственной политики в этой сфере. Ставилась задача ориентации контрольно-надзорной деятельности службы на конечный результат [79].
До 2014 года система оценки и контроля качества деятельности центров госсанэпиднадзора и его структурных подразделений базировалась на основных методических приемах оценки качества и эффективности деятельности с определением показателей и их анализом. Показатели разделены на три группы, характеризующие состояние здоровья населения, состояние объектов надзора и окружающей среды контролируемой территории, оперативную активность центров госсанэпиднадзора (подразделений центров). При этом для объектов надзора существовала классификация по их санитарно-техническому состоянию, которая разделяла их на три группы. К первой относились объекты с удовлетворительным санитарно-техническим состоянием, ко второй – с неудовлетворительным состоянием и к третьей – с крайне неудовлетворительным состоянием [78].
Исходя из классификации, приведенной в методических указаниях [78], перед центрами Госсанэпиднадзора стояла основная задача, ориентированная на снижение числа неудовлетворительных и крайне неудовлетворительных объек 36 тов, подлежащих санитарно-эпидемиологическому надзору. Соответственно, основная доля проверок приходилась на объекты III группы.
Обоснование моделей конечных результатов (МРК) базировалось на положениях закона РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и Методических указаний «Система оценки и контроля качества деятельности центров госсанэпиднадзора и структурных подразделений центров». При этом учитывались санитарно-эпидемиологическая ситуация и показатели состояния здоровья населения на территории субъекта, санитарно-эпидемиологическое состояние объектов надзора и окружающей среды, нормативно-методический, кадровый и лабораторный потенциал центров Госсанэпиднадзора [79, 142].
На следующем этапе развития санитарно-эпидемиологического надзора объекты надзора в соответствии с Методическими рекомендациями МР 5.11213-07 «Нормативы (стандарты) деятельности органов и организаций Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в условиях бюджетирования, ориентированного на результат», ранжированы по уровню санитарно-эпидемиологической значимости, которая характеризуется как критерий, определяющий потенциальный риск неблагоприятного воздействия объекта на среду обитания и здоровье населения по причине несоблюдения санитарного законодательства [80]. Подходы к планированию контрольно-надзорной деятельности подразумевали экспертную оценку потенциальных рисков для здоровья, но не имели достаточного обоснования, хотя и базировались на многолетнем наблюдении за санитарно-эпидемиологической обстановкой и ее связью со здоровьем населения [55].
Научно обоснованные принципиальные положения использования методологии оценки рисков в системе государственного регулирования были впервые сформулированы в США еще начале 90-х годов 20-го столетия [250]. Вместе с тем, быстрого практического применения риск-ориентированная модель управления не получила. Ее реализацию активизировали в начале XXI в. проблемы, которые были связаны с финансово-экономическим кризисом мировой экономики. Требовались инновационные подходы к регулированию развития промышленности, торговли и иных сфер [227].
Процесс реструктуризации системы государственного управления во многих странах был ускорен благодяря докладу Филиппа Хэмптона «Сокращение административных барьеров при проведении проверок и осуществлении контроля – надзора» [216]. Документ доказал, что множественность надзорных действий и их низкая ориентация на нарушения, которые могут реально формировать угрозы охраняемым ценностям, негативно влияет на бизнес и делает государственный надзор затратным и мало эффективным. Близкие выводы были сделаны и в ряде других исследований [42, 211, 212, 241, 251]. При этом тезис подтверждался при анализе надзора за соблюдением обязательных требований в сфере здравоохранения, водоснабжения населения [213], строительства [197], таможенного контроля [9], охраны окружающей среды [230], организации производства продуктов питания, управления финансами и т.п. При этом выявлено, что наиболее существенное бремя издержек на мероприятия по сопровождению государственных проверок несет малый и средний бизнес [194, 204]. Публикации свидетельствовали, что повышение эффективности контроля должно обеспечиваться переходом от всеобъемлющего контроля (надзора) к дифференцированному планированию проверок и доказательному усилению защищенности гражданского общества при минимизации затрат государства на систему мероприятий по контролю. При этом должны обеспечиваться максимально благоприятные условия ведения бизнеса. Совершенствование надзора на базе риск-ориентированных подходов предполагает увеличение охвата потенциальных нарушителей обязательных требований, представляющих непосредственную угрозу причинения вреда охраняемым законом ценностям, и одновременно снижение нагрузки на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, деятельность которых не представляет реальной угрозы причинения вреда.
Гигиеническая оценка состояния объектов окружающей среды и рисков здоровью населения, обусловленных химическими факторами
Гигиеническая оценка состояния атмосферного воздуха как приоритетной среды и рисков здоровью. На территории Красноярского края в 2016 году, по данным Территориального органа Федеральной службы государственной статистики, осуществляли выбросы загрязняющих веществ 829 предприятий и организаций (на 1,1 % больше, чем в 2012 г.), из них 94,7 % (или 785 объектов) имели утвержденные предельно допустимые выбросы и 1,1% (или 9 объектов) – временно согласованные выбросы. Общее количество источников выбросов составило 22417 единиц.
Выбросы загрязняющих веществ в атмосферу населенных мест Красноярского края в 2016 г. составили 2363,33 тыс. тонн, что на 4,5 % меньше, чем в 2015 г. (2475,89 тыс. тонн), и на 8,5 % меньше по отношению к 2012 г. (2582,68 тыс. тонн). Основную часть выбросов (86,5-92,6 %) определяют 6 территорий Красноярского края – г. Норильск (76,1-78,2 %), г. Красноярск (5,2-5,6 %), Туру-ханский район (4,0-4,9 %), г. Назарово (2,1-2,2 %), г. Ачинск (1,5-1,8 %), Шары-повский район (0,9-1,0 %).
Ведущими стационарными источниками основных химических загрязнителей атмосферного воздуха населенных мест Красноярского края являются предприятия цветной металлургии, теплоэнергетики, по добыче полезных ископаемых, металлургического производства. Высокие уровни загрязнения атмосферного воздуха на территории крупных промышленных центров края обусловлены выбросами градообразующих предприятий, таких как АО РУСАЛ «Красноярский алюминиевый завод», Красноярские ТЭЦ № 1, № 2, № 3 АО «Енисейская ТГК (ТГК-13)», АО РУСАЛ «Ачинский глиноземный комбинат», ПАО «ГМК «Норильский никель», Филиал ПАО « ОГК-2» Красноярская ГРЭС-2, На-заровская ГРЭС филиал ОАО «Енисейская ТГК-13», ОГК-4 филиал Березовской ГРЭС в Красноярском крае, АО «Ванкорнефть», ПАО «Полюс», ОАО «Горевский горно-обогатительный комбинат», ООО «Новоангарский обогатительный комбинат», ООО «Раздолинский Периклазовый завод». Указанные предприятия определяют структуру компонентного состава выбрасываемых химических соединений, представленную на Рисунке 3.1.1.
В структуре выбросов определяющими по классам опасности являются вещества 3-4 класса (диоксид серы, углерода оксид, азота оксид, доля в суммарном валовом выбросе 97,2-97,9 %), по агрегатному состоянию – газообразные и жидкие загрязняющие вещества (доля 94,6-95,4 %); твердые загрязняющие вещества (доля 4,6-5,4 %) (Рисунок 3.1.1).
Перечень загрязняющих веществ, контролируемых в атмосферном воздухе населенных мест Красноярского края, по данным 2012-2016 гг. включает от 26 до 33 химических соединений. Обращает на себя внимание, что в 2016 г. из перечня контролируемых химических веществ (33 наименования) превышение предельно допустимых концентраций установлено по 23 веществам (69,7 %). По 10 вещест 67 вам (аммиак, ацетальдегид, диметилбензол смесь о-, м-, п-изомеров, метилбензол, смолистые вещества (возгоны пека) в составе электролизной пыли, фториды неорганические плохо растворимые, хлор, хлорбензол, хром, (1-Метилэтил)бензол (изопропилбензол; кумол) не установлено превышения гигиенических нормативов. В Таблице 3.1.1 приведены данные о частоте превышений содержания загрязняющих веществ гигиенических нормативов в атмосферном воздухе населенных мест Красноярского края за 2016 г.
Результаты исследований качества атмосферного воздуха территорий Красноярского края за период 2012-2016 гг. свидетельствуют о том, что превышение гигиенических нормативов чаще регистрируется по следующим веществам: азота диоксид, бенз(а)пирен, взвешенные вещества, углерода оксид, формальдегид, серы диоксида. При этом наибольшая частота превышений отмечена по содержанию бенз(а)пирена (87,5 %), наименьшая – по углерода оксиду (1,5%). Оценка территориального распределения показала, что наиболее часто регистрируются превышения гигиенических нормативов содержания азота диоксида в атмосферном воздухе Березовского района (21 %), бенз(а)пирена – Лесо-сибирска (87,5 %), взвешенных веществ – Норильска (5,7 %), углерода оксида – Минусинска (1,5 %), формальдегида – Красноярска (6,5 %), серы диоксида – Норильска (21,2 %). Кроме того, согласно приведенным данным, г. Норильск имеет наибольшую частоту превышений одновременно по двум соединениям – взвешенным веществам и серы диоксиду.
Оценка влияния загрязнения атмосферного воздуха на здоровье населения на основе методологии оценки риска здоровью, связанного с воздействием загрязняющих химических веществ как общетоксического (неканцерогенный риск), так и канцерогенного действия (канцерогенный риск), показала, что для населения крупных промышленных городов Красноярского края имеется повышенный риск развития злокачественных новообразований, развития болезней органов дыхания, иммунной системы, болезней крови, органов зрения (Таблица 3.1.2).
Сложившийся уровень загрязнения атмосферного воздуха формирует канцерогенный риск здоровью населения, превышающий верхнюю границу приемлемого уровня от 1,1 до 9,8 раза: гг. Норильск (9,76Е-04), Красноярск (3,87Е-04), Ачинск (2,37Е-04), Канск (1,72Е-04), Лесосибирск (1,54Е-04), Минусинск (1,06Е-04). Канцерогенный риск здоровью населения гг. Ачинск, Канск, Лесосибирск, Минусинск формируется преимущественно формальдегидом; г. Красноярск – бен 69 золом и формальдегидом, г. Норильск – соединениями кобальта и никеля, бензолом. На данных территориях при комбинированном ингаляционном поступлении химических веществ установлен неприемлемый неканцерогенный риск формирования заболеваний органов дыхания (HI до 24,5 – Норильск), иммунной системы (HI до 14,9 – Минусинск), нарушения процессов развития (HI до 13,1 – Минусинск), системного действия (HI до 14,5 – Норильск), крови и кроветворных органов (HI до 6,5 – Норильск), дополнительной смертности населения (HI до 3,0 – Ачинск). Экспозиции факторов риска подвергается более 1,5 млн. человек.
Гигиеническая оценка состояния водоисточников и питьевой воды. Несоответствие качества воды гигиеническим нормативам в пунктах водопользования населения на открытых водоемах Красноярского края в 2016 году определялось повышенными показателями органического загрязнения (БПК5, ХПК, перманга-натная окисляемость), низкими органолептическими показателями (окраска), рН, повышенными концентрациями нефтепродуктов, взвешенных веществ. Санитар-но-химические и микробиологические показатели качества воды открытых водоемов 1 категории в пунктах хозяйственно-питьевого водопользования населения в 2016 г., по сравнению с 2015 г., улучшились. Доля проб воды открытых водоемов 1 категории, не соответствующих гигиеническим нормативам, в 2016 году, по отношению к 2015 году, снизилась по санитарно-химическим показателям безопасности с 31,2 % до 10,3 %, по микробиологическим показателям безопасности – с 6,3 % до 6,2 %.
Результаты исследований воды поверхностных и подземных водоисточников, используемых населением Красноярского края для централизованного хозяйственно-питьевого водоснабжения, за период 2012-2016 гг. свидетельствуют о несоответствии 18,1-26,2 % проб воды по санитарно-химическим и 2,8-7,0 % проб воды по микробиологическим показателям безопасности. В 2016 г., по сравнению с 2015 г., качество воды поверхностных и подземных водоисточников улучшилось: снизилась доля проб воды, несоответствующих гигиеническим нормативам, по микробиологическим показателям с 3,2 % в 2015 году до 2,9 % в 2016 году, по санитарно-химическим показателям – с 20,8 % до 18,1 %. Несоответствие воды источников централизованного водоснабжения по санитарно-химическим показателям регистрируется на значительном числе территорий Красноярского края (Таблица 3.1.3).
Гигиенический анализ и экономическая оценка риск-ориентированной модели контрольно-надзорной деятельности регионального уровня
Контрольно-надзорная деятельность как инструмент обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения региона строится, основываясь на принципах максимального охвата подконтрольных объектов надзорными мероприятиями. При этом ограничения, связанные с ресурсным обеспечением территориальных органов Роспотребнадзора, не позволяют проводить их в необходимом объеме. Кроме того, распределение ресурсов по основным направлениям деятельности территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека определяется, в значительной мере, рядом факторов, характеризующих социально-экономические, природно-климатические и др. условия, сложившиеся в регионе.
К наиболее значимым факторам, влияющим на структуру деятельности Роспотребнадзора, по основным направлениям относятся:
- степень сложности плановых проверок, зависящая, в свою очередь, от степени опасности объектов, расположенных на поднадзорной территории;
- сложившаяся в территориальном органе структура основных направлений (видов) деятельности, зависящая от уровня социально-экономического развития поднадзорной территории, её национально-этнических, климато-географических особенностей и т.п.;
- объемы финансирования, учитывающие природно-климатические условия (районные коэффициенты).
Различия структуры трудозатрат на основные направления деятельности, осуществляемой территориальными органами Роспотребнадзора по Красноярскому краю, от среднероссийской отражают диаграммы на Рисунке 4.2.1.
Анализ структуры трудозатрат на основные виды деятельности показал, что в Красноярском крае, относительно среднероссийского уровня, снижена доля плановых проверок (13 %) в 2,8 раза, при этом почти половина трудозатрат отводится на работу с обращениями граждан (46 %). Доля внеплановых проверок (28 %) выше среднероссийского уровня в 1,5 раза. Такое распределение общего фонда рабочего времени говорит о повышенной сложности объектов надзора и неудовлетворенности населения деятельностью производственных объектов, а также уровнем безопасности.
Для корректной оценки деятельности региональной службы Роспотребнадзо-ра по комплексу разнонаправленных критериев, учитывающих все основные на 111 правления (виды) деятельности, выполнен анализ интегральных показателей, отражающих ее интенсивность и эффективность. При анализе эффективности деятельности проведен расчет изменений качества объектов среды обитания и здоровья населения, результаты которого приведены в Таблице 4.2.1.
Значения большинства показателей деятельности Роспотребнадзора по Красноярскому краю выше установленного интервала среднероссийских уровней. При этом Красноярский край отличается низкими уровнями транспортной доступности (коэффициенты Энгеля – 0,01 и Успенского – 0,016), связанными с географическими и социально-экономическими особенностями региона, что является фактором, затрудняющим осуществление контрольно-надзорной деятельности.
При достаточном уровне ресурсной обеспеченности деятельности ряд показателей интенсивности проведения надзорных мероприятий имеют значения ниже среднероссийских. Сниженное значение соответствует количеству объектов, на которых была проведена проверка на одного сотрудника. Однако значения тех же показателей, отнесенных к численности населения, находятся в пределах установленного интервала средних значений.
Сниженная активность территориального органа Роспотребнадзора при осуществлении плановых и внеплановых проверок, наблюдаемая даже с учетом корректирующих коэффициентов на низкую транспортную доступность (взвешенное количество плановых и внеплановых проверок по отношению к количеству поднадзорных субъектов), характеризует потенциальные возможности службы по усилению надзора и повышению его эффективности.
Анализ общей результативности деятельности территориального органа Роспотребнадзора по Красноярскому краю, основанный на интегральных показателях, позволил установить, что даже при наличии резервов повышения интенсивности проведения надзорных мероприятий его эффективность характеризуется как повышенная.
Исследование эффективности деятельности с позиции осуществления риск-ориентированного надзора позволило конкретизировать оценки для Красноярского края и сформулировать причины и следствия наблюдаемых изменений качества объектов среды обитания и состояния здоровья населения. В этом случае в качестве результата деятельности выступали изменения заболеваемости и смертности, обусловленные воздействием контрольно-надзорных мероприятий на качество объектов среды обитания.
Опираясь на результаты оценок загрязнения атмосферного воздуха и питьевой воды, полученные по данным проведения СГМ в Красноярском крае за 2014-2016 гг., выполнен расчет вероятностного числа случаев смерти и заболеваний, установленных впервые в жизни, ассоциированных с нарушениями показателей качества среды обитания (Таблицы 4.2.2, 4.2.3).
Результаты оценки смертности, ассоциированной с качеством окружающей среды, показывают, что нарушения гигиенических нормативов, предъявляемых к санитарному состоянию атмосферного воздуха и питьевой воде, зафиксированные в 2014-2016 гг., вероятностно обусловили суммарно более 4 тыс. случаев смерти. Следует отметить, что за указанный период наблюдается тенденция к снижению этих показателей, что свидетельствует о положительных изменениях в области обеспечения безопасности населения.
Обоснование оптимальных показателей сопряженной риск-ориентированной модели систем СГМ и контрольно-надзорной деятельности
Согласно концепции организации СГМ, основанной на сопряжении с риск-ориентированной моделью контрольно-надзорной деятельности, основным критерием формирования программы наблюдений за состоянием объектов окружающей среды являются показатели риска причинения вреда здоровью и его реализация в виде дополнительных случаев заболеваний.
Для оценки реализации риска здоровья, связанного с загрязнением объектов окружающей среды, сформирована система причинно-следственных связей, отражающая зависимости «экспозиция факторов риска - маркер экспозиции в биосредах» (14 моделей), «маркер экспозиции - маркер эффекта» (53 модели для детского населения и 36 моделей для взрослых), «маркер экспозиции - ответ» (20 моделей для детского населения и 34 модели для взрослых).
Полученная система причинно-следственных связей представляет собой каскадную структуру, состоящую из пяти уровней, каждый из которых является объектом наблюдения и управления. Принципиальная схема многоуровневого представления системы причинно-следственных связей для оценки реализации риска причинения вреда здоровью приведена на Рисунке 5.3.1. Первый уровень каскадной структуры представляет собой совокупность производственных объектов, являющихся причиной загрязнения окружающей среды вследствие нарушений обязательных требований санитарного законодательства и, одновременно, выступающих в качестве объектов управления со стороны Роспотребнадзора в ходе проведения контрольно-надзорных мероприятий.
Второй уровень содержит элементы и подсистемы, отражающие состояние окружающей среды и являющиеся объектом гигиенического анализа, основанного на данных социально-гигиенического мониторинга.
Третий уровень отражает оценку химической нагрузки на организм человека в условиях экспозиции факторов риска, основываясь на моделях поступления химических веществ в организм.
Четвертый уровень содержит подсистемы клинико-лабораторных и функциональных показателей и выступает в качестве маркеров эффектов, связанных с воздействием факторов риска, и маркеров экспозиции, что раскрывает механизмы формирования патологических состояний.
Пятый уровень содержит элементы, отражающие нарушения здоровья в виде развития заболеваний и являющиеся основным критерием причинения вреда и реализации риска.
Система моделей позволяет определить цепочки связей, отражающих механизмы формирования нарушений здоровья в виде каскада отклонений показателей от физиологических норм. На Рисунке 5.3.2 приведена последовательность анализа причинно-следственных связей, характеризующих формирование патологии мочевыделительной системы под воздействием экспозиции марганца из объектов окружающей среды.
Анализ полученной системы причинно-следственных связей по результатам углубленных выборочных исследований, объединенных с результатами исследований с элементами эпидемиологического анализа, позволил оценить реализацию риска в виде дополнительных 4,5 тысяч случаев заболеваний, в том числе системы органов дыхания, болезней костной системы, нервной системы и глаз, системы кровообращения, болезней крови и кроветворных органов, почек, врожденных пороков развития и новообразований; выделить приоритетные показатели, подлежащие первоочередному контролю Роспотребнадзором.
В результате сопоставления полученных приоритетов с данными сводного тома ПДВ основных предприятий г. Ачинск получена система маркерных показателей, контроль которых позволил выявить вероятные источники загрязнения атмосферного воздуха и спланировать надзорные мероприятия.
Оптимизация СГМ атмосферного воздуха в г. Ачинск, проводимого территориальным органом Роспотребнадзора в сопряжении с надзорной деятельностью за соблюдением санитарного законодательства на производственных объектах основных промышленных предприятий, заключается в использовании показателей реализации риска здоровью в виде дополнительных случаев заболеваний, ассоциированных с воздействием идентифицированных факторов риска как критериев планирования системы мониторинговых наблюдений (Рисунок 5.3.3).
Исследование показало, что в 2016 г. оценка качества атмосферного воздуха Роспотребнадзором ориентирована, в основном, на контроль содержания общераспространенных веществ (формальдегид – 334 пробы, углерода оксид – 339 проб, азота диоксид – 340 проб, серы диоксид – 340 проб, фенол – 334 пробы, взвешенные вещества – 340 проб). При этом фториды газообразные, отсутствующие в программах наблюдений других ведомств, являются одним из приоритетных показателей для контроля в рамках СГМ по критерию реализации риска. С другой стороны, свинец и его соединения, этилбензол, бензол, ксилол, никель оксид, медь оксид, хром (VI), марганец и его соединения, толуол не входят в программу наблюдений, хотя являются приоритетными показателями, формирующими потери со стороны здоровья населения г. Ачинск. Такие соединения, как алюминий оксид, бенз(а)пирен, фенол, формирующие потери здоровья, контролируются в недостаточном объеме и требуют увеличения частоты наблюдений.
Очевидно, что исключение из программы СГМ, проводимого территориальным органом Роспотребнадзора, общераспространенных веществ не приведет к значимым потерям информации, а включение ряда риск-образующих показателей позволит существенно увеличить адекватность проводимых исследований и использовать их в качестве информационной основы организации мероприятий по надзору за деятельностью производственных объектов.
Таким образом, апробация методических подходов, выполненная при углубленных исследованиях реализации риска причинения вреда здоровью (на примере г. Ачинск), позволила научно обосновать гигиенические рекомендации по оптимизации на муниципальном уровне социально-гигиенического мониторинга на основе сопряжения с риск-ориентированной моделью контрольно-надзорной деятельности.
Практическая реализация сопряженной системы контрольно-надзорной деятельности и социально-гигиенического мониторинга на территории г. Ачинск позволит ожидать снижения количества нарушений здоровья (порядка 4,5 тыс. случаев заболеваний), которое найдет свое отражение в региональных оценках при определении территориальных приоритетов. Внедрение предлагаемой концепции взаимодействия систем надзора и контроля качества объектов окружающей среды в масштабе региона приведет не только к перераспределению приоритетов, но и к изменениям закономерностей реализации риска причинения вреда здоровью населения, что существенно увеличит социально-экономические эффекты, связанные с деятельностью территориального органа Роспотребнадзора по Красноярскому краю.