Введение к работе
Актуальность проблемы
Здоровье населения России, развитие и совершенствование тстемы охраны его - в настоящее время становится одной из главных ідач, так как от эффективности решения ее во многом зависит даль-эйший ход социально-экономического развития общества.
Всемирной организацией здравоохранения "Здоровье" опре-іляєтся как "состояние полного физического, духовного и социально-> благополучия, а не только отсутствие болезней и физических де-ектов".
Среди множества факторов, формирующих здоровье, основную эль играет качество среды обитания человека: санитарно-гигиенические їловия труда, быта, состояние окружающей среды, питание, нравст-шный и здоровый образ жизни, а также организация эффективной ;чебно-профилактической помощи населению.
Углубленные научные исследования свидетельствуют о том, что ряде регионов Российской Федерации практически исчерпана воз-ожность адаптации человеческого организма ко всё ухудшающимся :ловиям жизни.
В обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия іселения продолжают иметь место серьезные недостатки, наблюдаются эгативные тенденции к ухудшению состояния здоровья населения и імографической ситуации.
Около 60 млн.человек проживают в условиях постоянного пре-.ішєния предельно допустимых концентраций вредных для здоровья :ществ в атмосферном воздухе. Почти половина жителей России исполь-гет для питья воду, не соответствующую гигиеническим нормам и тре-эваниям.
В последние годы ухудшается качество и структура питания іселения. Не снижается уровень загрязнения пищевых продуктов втратами, антибиотиками, пестицидами и токсическими элементами.
Опасным для здоровья населения является бессистемное и їсконтрольное захоронение в почву токсичных промышленных и бы-вых отходов.
Ежегодно в городах и поселках образуется около 27 млн. тонн твердых бытовых отходов, что при отсутствии индустриальных методов их переработки является мощным фактором, определяющим загрязнение окружающей среды.
В неудовлетворительных условиях труда работают около 5 млн. человек, в т. ч. 1,6 млн.женщин.
В ряде городов (Ангарск, Березники, Ижевск, Норильск, Тольятти и др.) регистрировались высокие уровни заболеваемости органов дыхания, кожи, связанные с высокой концентрацией пыли, аммиака, фтористого водорода, двуокиси азота.
В Амурской, Курганской, Кемеровской, Новгородской областях и Республике Марий Эл вследствие химического загрязнения питьевой воды отмечается повышенная заболеваемость нефритами, гепатитами, увеличение числа токсикозов беременности, врожденных аномалий.
Бактериальное загрязнение водопроводной воды неоднократно приводило к вспышкам острых кишечных заболеваний.
В результате становится все более заметным негативное влияние санитарно-эпидемиологической обстановки на здоровье населения, его воспроизводство, заболеваемость, смертность.
Анализ демографической ситуации показывает отрицательный баланс естественного прироста населения.
В 1993 г. число родившихся на 1000 населения составило 9,4 (1992 г. - 10,7), число умерших- 14,4 (1992 - 12,2). Отмечается рост смертности от болезней системы кровообращения, органов дыхания, новообразований. Растет инфекционная заболеваемость, ежегодно регистрируется 40-50 млн. случаев этих заболеваний.
Немаловажную роль в создании неблагоприятной санэпид-обстановки в России сыграл тот факт, что до принятия Закона РСФСР с санэпидблагополучии населения служба не могла в полной мере использовать те права, которые были предоставлены ей Положением с госсанэпидслужбе. Имели место случаи размещения промышленных и других объектов без согласования с органами госсанэпидслужбы наращивание мощностей предприятий химической, металлургической лесной и деревоперерабатывающей промышленности без санитарно-защитных зон и без учета возможностей очистных сооружений (Ангарск Кириши, Липецк, Новокузнецк, Кемерово, Череповец и др.).
Служба была зависима от органов здравоохранения и местньи органов власти, которые волевым путем решали многие вопросы, отрицательно влияющие на формирование экологической и санитарно-эпидемиологической обстановки. Отсутствовала правовая база для деятель ности службы (Таблицы 12, 13, 14).
Это и определило необходимость придания службе другого станса и новых приоритетных направлений.
Необходимо отметить, что в Российской Федерации Министерст-эм здравоохранения (Министр А.И.Потапов) с 1987 года была активи-ярована работа по изучению санитарно-эпидемиологической ситуации, \иянию факторов окружающей среды на здоровье. На этой основе ыли приняты мероприятия на уровне Правительства по оздоровлению остановки. Утверждена программа "Здоровье".
Проработаны меры и начато реформирование санитарно-эпи-эмиологической службы, на которую были возложены новые функции о изучению факторов окружающей среды, влияющих на здоровье и азработки на этой основе конкретных оздоровительных мер с пос-здующим утверждением на всех уровнях Государственной власти. Вы-олнение этих задач потребовало значительно поднять роль санитарно-пидемиологической службы в обществе, провести её структурную ерестройку. В 1987 г. вопрос совершенствования её деятельности ассмотрен на коллегии Минздрава РСФСР, а в 1988 году Министром здан приказ, которым определены не только новые функции Службы, о и даны механизмы их реализации. Однако, выполнение приказа встре-нло значительное сопротивление, особенно на районном, городском ровне со стороны властных структур и органов здравоохранения на естах.
Все это с особой остротой поставило задачу вывода Службы из одчинения органов здравоохранения превращения ее в независимую осударственную, а также формирования правовой основы для её дея-эльности.
Эти вопросы были решены путем разработки и принятия Закона СФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", оторым служба выведена из ведомственного подчинения, переведена а централизованное управление и финансирование из федерального юджета. Этим созданы объективные предпосылки для резкого усиления адзорных функций, ужесточения требовательности к должностным ицам, гражданам и предприятиям за нарушение санитарного зако-одательства.
За короткий период разработан пакет законодательных и нор-ативных актов, государственных программ, направленных на обес-ечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а акже концепция развития службы, являющаяся действенным инстру-ентом организационного построения профилактической медицины в овременных условиях. Реализация концепции развития госсан-идслужбы дает возможность переориентировать службу на основігую
задачу, поставленную перед ней Законом - наблюдение, оценку и прогнозирование состояния здоровья населения в связи с состоянием среды его обитания. Предусматривается также создание единой государственной санитарно-эпидемиологической службы, ликвидация малочисленных учреждений, излишних звеньев управления, создание межрегиональных лабораторных подразделений, научно-практических центров, изменение системы подготовки и переподготовки кадров, укрепление материально-технической базы учреждений, оснащение их современным оборудованием, внедрение информационно-аналитической системы на базе локальных и региональных банков данных.
Цель работы
Научно обосновать и разработать оптимальную модель структуры управления Государственной санитарно-эпидемиологической службой России с учетом социально-гигиенических и экономических особенностей регионов России и изучить эффективность ее работы.
Для достижений этой цели решались следующие задачи:
Провести углубленный анализ санитарно-эпидемиологической обстановки в России и оценить роль санэпидслужбы в обеспечении санитарного благополучия страны.
Изучить опыт работы федеральных и других служб передовых стран по осуществлению санэпиднадзора за качеством окружающей среды и здоровья населения.
Провести гигиеническое ранжирование в экологически неблагополучных регионах по выраженности неблагоприятных факторов в соответствии с уровнем здоровья населения.
Дать анализ состояния информационного обеспечения деятельности санэпидслужбы и систем слежения за санитарно-эпидемиологической обстановкой на различных уровнях для последующей их унификации и внедрения социально-гигиенического мониторинга.
Разработать и научно обосновать концепцию и программу развития Государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации.
Разработать законодательные акты, обеспечивающие совершенствование деятельности санэпидслужбы России.
Исследования проводились в Главном санэпилуправлбнии бывшего Минздрава РСФСР, подразделениях Государственного комитета сэ нитарно-эпидемиодогйческого надзора Российской Федерации, с у час-
ием ученых научно-исследовательских учреждений Госкомсанэпид-юдзора России, РАМН и подведомственных Госкомитету учреждений.
Научная новизна и теоретическая значимость
Впервые научно обоснованы приоритеты формирования санитар-ю-эпидемиологического благополучия населения в условиях новых эко-юмических отношений.
Разработан и реализован механизм стабилизации санитарно-іпидемиологической обстановки путем создания федеральных и регио-іальньїх программ санитарно-эпидемиологического благополучия насе-іения России. Учреждения Службы переориентированы на изучение ілияния факторов окружающей среды на здоровье человека.
Подготовлена концепция развития Государственной санитарно->пидемиологической службы России, на основании которой разработана Редеральная целевая программа развития Государственной санитарно-іпидемиологической службы Российской Федерации в 1993-1995 годах, которой определены новые подходы к реформированию Службы с учетом :оциально-гигиенических и экономических особенностей регионов 'оссии.
Обоснованы и предложены для практического применения прин-щпы смешанного финансирования центров Госкомсанэпиднадзора Рос-:ии с использованием бюджетных и внебюджетных источников финан-:ирования.
Разработаны варианты функционирования федерально-муници-іальной санитарно-эпидемиологической службы для использования их і целях научных исследований при создании оптимальной модели по-:троения Службы в сложных экономических условиях.
Практическая ценность работы
завершается формирование единой Государственной санитарно-шидемиологической службы России;
предложена оптимальная структура Службы на основе развития іринципов экстерриториальности, укрупнения составляющих ее элемен-'ов и цеш'рализации отдельных функций, дифференцированного подхода ^ формированию территориальных и региональных моделей и схем юстроения сети учреждений Службы;
разработаны и внедрены законодательные акты обеспечения деятельности учреждения службы и санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
внедрена новая система информационного обеспечения, систематизирующая материалы для принятия оперативных и перспективных решений, направленных на санитарно-эпидемиологическое благополучие населения;
осуществляется совершенствование системы управления на основе рационального сочетания принципов самоопределения и самоуправления на местном и региональном уровне с обеспечением эффективного централизованного управления на федеральном уровне;
апробированы на базе Таганрогского, Воронежского, Пермского, Ростовского, Самарского, Московского городского и других центров Госсанэпиднадзора новые подходы к реализации функций санэпид-надзора, позволяющие сформировать систему экономических, информационных и оперативных взаимоотношений с местными органами власти и управления;
разработаны подходы к гигиеническому ранжированию территорий с целью определения очередности и этапности осуществления профилактических мероприятий.
Результаты исследования использованы при подготовке ряда законов, Указов Президента Российской Федерации, федеральных и государственных программ:
Закона РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения";
проекта Закона Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения";
проекта Закона Российской Федерации "О радиационной безопасности населения";
Закона Российской федерации "О профилактике заболевания СПИДом";
- Закона Российской Федерации "Об охране окружающее
природной среды";
Указа Президента Российской Федерации "О государственны} надзорных органах";
Указа Президента Российской Федерации "О Государственноіу комитете санитарно-эпидемиологического надзора Российской Фе дерации;
- Постановления Правительства Российской Федерации "ОС
утверждении Положения о Государственной санитарно-эпиде
миологической службе Российской Федерации и Положения о Государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании";
Федеральной программы "Развития Государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации";
Государственной программы неотложных мер по обеспечению :анитарно-эпидемиологического благополучия, профилактики инфекционных и неинфекционных заболеваний и снижения уровня прежде-зременной смертности населения на 1994-1996 годы";
Федеральной программы "Вакцинопрофилактика";
Федеральной программы "Предупреждение распространения з 1993-1995 гг. заболеваний СПИДом";
Федерально-целевой программы "По охране территории Рос-:ийской Федерации от завоза особо опасных инфекционных заболеваний иодей, животных и растений, а также токсичных веществ на 1994-1997 оды".
Материалы исследований использованы также при разработке зедомственных приказов и инструкций.
Апробация результатов исследований
Основные положения диссертации и результаты исследований эбсуждались до 1986 года на ежегодно проводимых научно-практиче-:ких конференциях в Пермской области; с 1987 года на совещаниях эуководителей научных и практических учреждений санитарно-эпидемиологической службы России; на VII съезде гигиенистов и санитарных зрачей "Экологическая, санитарно-гигиеническая обстановка и здоровье населения РСФСР" (Ростов, 1991 г.); совещании заместителей Председателей Советов Министров республик, входящих в состав Российской Федерации, заместителей глав администрации краев, областей Рос-:ийской Федерации "О санитарно-эпидемиологической обстановке в эоссии, неотложных мерах по ее стабилизации и роли Государственной :анитарно-эпидемиологической службы" (Москва, 1993 г.); на сессии Эбщего собрания РАМН "О роли науки в выполнении задач, стоящих теред Государственной санитарно-эпидемиологической службой" (Моск-за, 1992 г.).
Фрагменты исследований и материалы по различным направ-уениям деятельности докладывались на международных конференциях ri совещаниях: "Радиационная обстановка на Европейской территории РСФСР и её влияние на здоровье населения (Токио, 1990);
"Обеспечение санэпидблагополучия беженцев и мигрантов" (Москва 1993 г.);
"О санитарно-эпидемиологической ситуации в России и мерах по её улучшению" (Хельсинки 1994 г.).
Материалы исследований использованы в выступлениях на заседаниях бывшего Верховного Совета Российской Федерации при защите проекта Закона РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и Федеральной программы "Развитие Государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации", а также на заседаниях Правительства Российской Федерации при обсуждении других целевых Государственных программ, внесенных Государственным комитетом санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации.
Публикации
По результатам исследований опубликовано 36 научных статей.
Положения, выносимые на защиту
1. Концепция развития Государственной санитарно-эпиде
миологической службы России в условиях дестабилизации экономики,
прогрессирующего ухудшения качества среды обитания и показателей
здоровья как необходимая мера обеспечения санитарно-эпидемио
логического благополучия населения.
-
Состояние информационного обеспечения деятельности Государственной санитарно-эпидемиологической службы и внедрение социально-гигиенического мониторинга.
-
Правовая и нормативно-методическая основа решения проблемы охраны здоровья населения и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия.
-
Создание рациональной модели федерально-муниципальной санитарно-эпидемиологической службы, совершенствование ее управления и функционирования.
Материалы и методы исследования
В работе представлены материалы углубленных исследований и шализа состояния санитарно-эпидемиологической ситуации и здоровья шселения Российской Федерации, вопросов реформирования и развития Государственной санитарно-эпидемиологической службы, организации ;е деятельности по реализации Закона Российской Федерации "О са-гитарно-эпидемиологическом благополучии населения".
Состояние здоровья населения Российской Федерации изучалось га основании статистических данных по показателям рождаемости, :мертности, заболеваемости общей, с временной утратой трудо-:пособности, профессиональной, инфекционной и инвалидности.
При обработке материалов, характеризующих здоровье и качество жружагощей среды применялись методы вариационной статистики, .шогофакторного корреляционного анализа, ранжирования территорий ї прогнозирования санитарно-эпидемиологической ситуации.
Математические методы использованы при формировании :труктуры и модели федерально-муниципальной санитарно-эпидемиологической службы.