Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические подходы к исследованию внешней политики государства 18
1.1. Теоретические основы внешней политики государства 18
1.2. Внешнеполитические механизмы в принятии решений в сфере внешней политики 47
Глава 2. Анализ формирования и реализации внешней политики США 57
2.1. Геополитические основы формирования внешней политики США 57
2.2. Особенности внешней политики США на современном этапе 72
Глава 3. Влияние Совета национальной безопасности США на принятие внешнеполитических решений 117
3.1. Создание и эволюция Совета национальной безопасности 117
3.2. Роль современной модели Совета национальной безопасности в процессе принятия внешнеполитических решений 140
Заключение 189
Библиографический список 192
- Теоретические основы внешней политики государства
- Геополитические основы формирования внешней политики США
- Особенности внешней политики США на современном этапе
- Роль современной модели Совета национальной безопасности в процессе принятия внешнеполитических решений
Теоретические основы внешней политики государства
Поскольку государства продолжают оставаться главными акторами международных отношений, практика их поведения на международной арене заслуживает особого внимания. Учитывая многообразие школ и направлений, имеющих своим предметом изучение международной среды и игроков, действующих в её поле, внешняя политика может быть исследована на разных уровнях анализа и рассматриваться, исходя из разнообразных научных подходов1.
Внешняя политика иногда рассматривается как «высокая политика», связанная с государственной безопасностью и ключевыми ценностями, в сферу которой не должна вмешиваться внутренняя политика2. При этом «внешняя политика, как и внутренняя, формулируется в границах государства, но в отличие от внутренней политики, направлена и должна реализовываться в окружении внешнем по отношению к государству»3. Существует также взгляд на внешнюю политику как на своеобразный «кордон» между внутренней политикой и международной средой1. Джеймс Розенау (James Rosenau) замечает, что внешняя политика - в зависимости от понимания значения непосредственно термина «политика» (policy) - способна выступать в качестве ориентации, планов и обязательств, а также прикладных действий2. Похожей позиции придерживается и Рой Джонс (Roy Jones), исходя из дифференциации политики как замысла (policy as design) и практики (policy as practice)3.
M.A. Хрусталёв, один из основоположников советской (а позже - и российской) школы системно-структурного анализа, отмечает, что «политика - не всякая целенаправленная деятельность. Она начинается там, где речь идёт об изменении или сохранении социального порядка - распределения власти и собственности»4. При этом внешняя политика представляет собой «специфический вид общественной деятельности людей»5, она «всегда направлена на удовлетворение определённых потребностей»6 и определяется сформулированными на основе этих потребностей государственными интересами7.
А.Д. Богатуров обращает внимание на то, что «в традиционных международных отношениях согласно принципу суверенитета государства и невмешательства во внутренние дела существовало жёсткое разделение между внешней и внутренней политиками государств. С правовой точки зрения объектом взаимодействия стран являлись исключительно (почти) вопросы их поведения в отношении друг друга, но не в отношении собственных граждан (подданных). Взаимодействие между субъектами международных отношений, таким образом, происходило по внешнему контуру, «по касательной». Поэтому объектом изучения традиционной науки о международных отношениях была сфера взаимодействия внешних политик отдельных государств»1.
М.М. Лебедева пишет, что в теоретических исследованиях «нет сомнений относительно существования внешней политики государств. Другое дело, что различные теоретические направления в качестве основного исследовательского фокуса концентрируются на разных аспектах международных отношений и мировой политики», поэтому «внешняя политика нередко «пропадает», оставаясь лишь постоянной областью тех авторов, которые работают в рамках различных вариантов реализма»2.
Существует и множество других подходов к определению понятия «внешняя политика»3. Поскольку их детальное представление, как и определение, не является целью данного научного исследования, с учётом его предмета и специфики, автором далее будет использоваться понимание внешней политики как «набора официальных действий, формулируемого и имплементируемого уполномоченными агентами суверенных государств [...], направленного во внешнюю по отношению к государствам среду»4. Стоит, однако, отметить, что применительно к внешней политике США в данной работе будет применяться скорее мирополитическии взгляд на деятельность этого государства на международной арене, поскольку, как это будет показано далее, при формировании внешнеполитической линии Соединённых Штатов - и наиболее очевидно это прослеживается после окончания «холодной войны» - во внимание принимается внутригосударственная ситуация других акторов международных отношений.
На данный момент нельзя говорить о единой теории анализа внешней политики - сказывается сложность и изменчивость предмета исследования, как и разнообразие методологических оснований для её изучения. Хотя и возможно говорить о некоторой «сменяемости» научных подходов, вернее будет употребить слова эволюция и сосуществование различных направлений, которые на сегодняшний день ставят своей целью изучить и описать внешнюю политику современных государств на международной арене.
Политические идеалисты занимались разработкой механизмов, которые при встраивании в международную систему способствовали бы предотвращению развязывания будущих войн. По мнению представителей политического идеализма, конфликт является результатом особенностей именно политических и социальных механизмов, а не человеческой природы. Значительное внимание также уделялось необходимости развития демократии, поскольку она рассматривалась как режим, способствующий мирному сосуществованию. Внешнюю политику необходимо было объяснять через понимание эволюции человеческой природы, а также существующих внутригосударственных и международных структур, которые препятствовали этому процессу; набор действий, направленный на построение неподдельно мирной международной среды, стал базой для описания и объяснения внешней политики. Таким образом, изучение международных отношений в идеалистической парадигме было тождественно их позитивному реформированию1.
Для политических реалистов неизменная эгоистическая природа человека в ситуации международной анархии приводит к желанию государств -«нерасчленённых» рациональных игроков - постоянно максимизировать собственную «мощь» (power). «Мощь» (при этом не обязательно исключительно военная) вместе с категорией национального интереса позволяют, по мнению политических реалистов, дать исчерпывающее объяснение причинам поведения государств; при этом сама политика является результатом объективных законов и коренится в человеческой природе. Внешняя политика типологизируется в понятиях status quo, империализма и престижа. При этом её истоки коренятся в положении государства в международной системе, а баланс сил выступает в качестве главного фактора, объясняющего поведение акторов1.
Отдельно также стоит упомянуть и такой широко известный государственноцентрическии подход к анализу внешней политики, как геополитика, изучающий влияние географических факторов на внешнюю политику государств в частности и международных отношений в целом. Для исследователей, работающих в данном направлении, география является фундаментальным фактором, оказывающим влияние на внешнюю политику, поскольку именно этот - географический - фактор является наиболее постоянным. Таким образом, описание внешнеполитического поведения государств и прогнозирование развития международных отношений строится на основе географических переменных, а политическая власть изучается с акцентом на территорию и пространство2.
Стремясь построить обобщённую верифицируемую теорию, бихевиоризм стал методологическим ответом на политический реализм. Одним из наиболее видных его представителей, стоявших у истоков данного течения, был один из основателей чикагской школы социологии Гарольд Лассуэлл (Harold Lasswell), чья модель достаточно широко применяется для анализа внешней политики Соединённых Штатов3.
Первой интерпретацией бихевиоризма стала методика принятия решений (Decision Making Approach). Поскольку внешняя политика является результатом принятых решений, достаточно объяснить поведение лиц, принимающих решения, в системе внешнеполитического механизма государства. Государства, таким образом, переставали рассматриваться как некие абстракции, а лица, принимающие решения, находились под влиянием внутригосударственных факторов и собственного восприятия международной среды. При этом государства оставались главными акторами международных отношений, а лица, принимающие решения, выполняли свою работу как рациональные игроки1. При этом следует отметить, что в соответствии с положениями теории рационального выбора, задействованные лица сделают такой выбор, который, по их мнению, принесёт максимально позитивный результат исходя именно из их взглядов и предпочтений2.
Геополитические основы формирования внешней политики США
Лица, принимающие решения, являются воплощением государства на международной арене. При всей значительности объективных факторов влияния международной среды и ограничений, налагаемых внутриполитической ситуацией и внешнеполитическим механизмом, последнее слово остаётся за людьми, ответственными за вынесение суждения относительно того, где и как необходимо действовать. Кроме сугубо личностных особенностей и тех личностных черт, которые стали результатом жизненного и профессионального опыта каждого конкретного политика, важными, если не основополагающими, являются факторы, определяющие «особость» каждой отдельной нации в том, что касается внешнеполитического поведения, стратегической культуры и видения внешнего мира - её «геополитический код»1. В силу целого ряда факторов его влияние на внешнюю политику США является значительным, особенно в сравнении с другими крупными акторами международных отношений.
Американский «геополитический код» стал результатом влияния географических и природных факторов, национальных менталитетов, специфики исторического развития государства. Основой внешнеполитического видения стало мессианство, зародившееся ещё в период до обретения Соединёнными Штатами независимости. Отсюда проистекает убеждённость в универсальности американских ценностей и позитивной роли американской мощи2.
Лозунгами борьбы за независимость были демократия и равенство, право на восстание против внутренней диктатуры и иностранного контроля1. По мнению Отцов-основателей, новая страна должна была строиться на основе базовых прав на жизнь, свободу и достижение счастья. Государство, соответственно, следовало организовать так, чтобы эти права были защищены. Это было решено сделать посредствам принятия Конституции, Билля о правах, введения системы сдержек и противовесов, организации судебной системы и общенародных выборов. Результат этой работы был воспринят как нечто исключительное, что имело статус превосходства перед политическими системами «Старого света»2. Вследствие влияния указанных факторов и акцента на демократические ценности молодое американское общество - если это и признаётся, то с неохотой, -возникло как глубоко идеологизированная общность, которая не всегда толерантно относится к противоположным взглядам. Борьба за независимость, которая базировалась на взглядах, зеркально противоположных европейским, лишь усиливала веру в уникальность нации. Важно также отметить, что руководящая элита США того периода не воспринимала идею примата внешней политики над внутренней, как и возможность существования двух разных систем ценностей - внутри- и внешнеполитической3.
Поскольку ещё с пуританских времён американцы рассматривали себя в качестве избранного народа, с присущими ему особыми невинностью и благами, им свойственно чувство ответственности за распространения «даров свободы» другим нациям. Эта проблема породила дебаты о методе их распространения: сила примера против силы интервенции. Чувство такой особости также способствовало проявлению высокомерия, что в разные периоды существования США выражалось в политике по отношению к коренным народам Северной Америки, Мексике, Филиппинам, Пуэрто-Рико, в установлении своих протекторатов на пространстве Карибского бассейна1. При этом, как минимум в части этих случаев, политика США оправдывалась основанной на принципах и ценностях концепцией «предопределения Судьбы» (manifest destiny)2.
Чувство американской исключительности как проекта во имя свободы, призванного избавить мир от тирании, восходит к пуританской Новой Англии XVII в. и является результатом особенностей развития будущих Соединённых Штатов ещё на стадии колоний и молодого государства. Применение военной силы не противоречило принципам мессианства, поскольку служило делу сохранения «избранного народа»3.
Ощущение «первопроходчества» давало Отцам-основателям возможность рассматривать себя родоначальниками нового этапа мировой истории. Во многом отсюда проистекает американский мессианизм4. Чувство великой исторической миссии способствовало распространению «даров свободы», в том числе посредством силы. В большинстве таких случаев у американцев существовало ожидание восприятия себя на таких территориях в качестве освободителей. Нередко реальность оказывалась совершенно иной5.
Ещё одна важная особенность - прагматизм во внешней политике, реализуемый посредством «баланса сил». Принцип «свободы рук», оставлявший Америке пространство для манёвра и насколько это возможно оптимальные условия для реализации системных интересов, также является одной из характерных особенностей внешней политики США. Восприятию принципа «баланса сил» способствовали принципы коммерции и свободной конкуренции6. Также долгое время США были лишены необходимости вести переговоры и идти на уступки для выживания и получения прибыли7.
Интересен тот факт, что в американской литературе встречается отрицание восприятия США принципа «баланса сил», как минимум до начала «холодной войны» (как максимум - до 1970-х гг.). Неприятие принципа «баланса сил» привело к восприятию войны и мира в качестве дихотомии, а не взаимосвязанных реалий в духе Карла фон Клаузевица (Carl Philipp Gottlieb von Clausewitz). И поскольку изначально американская внешняя политика основывалась на моральных принципах и неприятии европейских реалий, был выработан специфический подход к выбору в пользу вовлечения в международные дела. По мнению американских авторов, четыре крупных кейса - Война 1812 г., Испано-американская война, Первая и Вторая мировые войны - были примерами вынужденной реакции США на серьёзные нарушения международных этических стандартов со стороны других акторов, что иллюстрирует важность моральных принципов в принятии решения об участии во внешнеполитических акциях1.
Отсутствие реальных угроз территории (homeland) привело к обострённому восприятию любых опасностей и нередко гипертрофированной реакции на атаки на национальный суверенитет и интересы государства. У США также отсутствует долгосрочный опыт равноправного партнёрского взаимодействия с каким бы то ни было актором международных отношений2. Исторический опыт породил ощущение того, что безопасность США может быть поставлена под угрозу событиями в любой географии3.
Влияние на характер американской политики оказал вооружённый вариант борьбы за независимость и длительный тяжёлый период освоения американского континента. Ставка на силу и культ оружия были в дальнейшем восприняты американской внешнеполитической практикой4. Вооружённый конфликт опосредованно позволял сплачивать нацию, повышать уровень национальной гордости и культивировать мифы особости и непобедимости5. Особенность американского общества состоит в том, «что оно почти полностью сформировалось в результате агрессии по отношении к внутреннему и внешнему чужому»1.
Ещё одним заметным фактором формирования специфических черт американского характера стала многоэтничность2.
СМ. Самуилов, говоря об «исторической юности нации», отмечает такие особенности, характерные для отношения США к окружающему миру, как отсутствие историзма; убеждённость в универсализме своих ценностей; и упрощённое восприятие мира3.
Перечисленные особенности являются причиной преемственности внешней политики США.
Несмотря на утверждения о моральном превосходстве, непринятии дипломатических практик «Старого света» и, собственно, на отрицание этого факта, США всегда было свойственно поведение актора, которого можно описать словосочетанием «великая держава»4. В то же время, хотя вопрос о том, всегда ли США придерживались декларируемого принципа руководящей роли ценностей в своей внешней политике, остаётся открытым, нельзя не отметить такую особенность, как непреходящее желание США оправдывать свои действия именно ценностным контекстом5.
Особенности внешней политики США на современном этапе
Одной из основных проблем для американского внешнеполитического истеблишмента на момент прихода к власти Администрации Дж.Буша-мл. оставалось определение характера постбиполярной системы, описание которой варьировалось от «демократического мира» до столкновения цивилизаций, и места в ней США. При этом американское лидерство практически никогда не ставилось под сомнение2. «Чёрно-белое видение», характерное для части Демократической партии периода Администрации Уильяма Клинтона (William Jefferson «Bill» Clinton) и практически всей республиканской партии каденции Дж.Буша-мл., стало причиной появления «моноцентричной» политики, основывающейся на военной мощи США3. Была сделана ставка на «вмешательство» в процесс глобализации и подавление «очагов сопротивления».
Отсюда стратегия «систематического экспорта безопасности» в такие регионы. Интервенция начала оправдываться не гуманитарными соображениями, а интересами безопасности1.
При этом религиозные взгляды оставались доминирующим фактором в течение всего президентства Дж. Буша-мл.2 По мнению Д. Роткопфа, восприятие миссионерской роли США усиливалось при сочетании его со стилем Администрации Дж.Буша-мл. Интеграция фундаменталистских протестантских ценностей была ощутима и важна не только в политическом (верующие правые были серьёзной электоральной базой Президента: христианские фундаменталисты голосовали за него в пропорции четыре к одному во время выборов 2004 г.), но и в философском смысле. Дж. Буш-мл., также как и Дж. Картер, Р. Рейган и У.Клинтон, чувствовал, что публичная демонстрация его религиозных взглядов является одним из козырей в политике, не говоря уже о демонстрации его глубоких убеждений3. По поводу политических шагов и личностных характеристик Заместитель Главы аппарата Президента США при Р. Рейгане Майкл Дивер (Michael Keith Deaver) отмечал, что «[...] он (Дж. Буш-мл. - Авт.) наиболее похож на Р. Рейгана из всех политиков, что мы видели, - конечно, в Белом доме»4. Бывший директор ЦРУ, Министр обороны и энергетики в администрациях Р. Никсона, Джеральда Форда (Gerald Rudolph Ford Jr.) и Дж. Картера Джеймс Шлезингер (James Schlesinger) сравнивал Дж. Буша-мл. с Дж. Картером: «Поскольку каждый из них имел глубокие убеждения относительно того, что является правильным, [...] уверенность в том, что они знают волю Господа, имеет тенденцию доминировать в политике.[...] Также (Дж. Буш-мл. - Авт.), кажется, имеет тенденцию к вынесению моральных суждений и интеграции их с политикой»5.
Исследователи также отмечают, что «[...] красной нитью через все выступления американского президента проходит своеобразная «культовость» демократии: для него она сродни религии [...]. Анализ дискурса американского Президента показал, что ему присуще, во-первых, так называемое организмическое понимание общества, в котором неизменно содержится телеологический элемент, [...] используются метафоры противостояния добра и зла, где США неизменно выступают в роли единого положительного героя, сеющего добро. [...] Во-вторых, нельзя не упомянуть о неконцептуальности «демократии» в изложении Дж. Буша-мл. Прежде всего, это видно из религиозно окрашенных метафор противостояния добра и зла»1.
По мнению Е. Кубышкиной, «при Дж. Буше-мл. произошло заметное, и даже радикальное, упрощение концепта демократии. Он оказался редуцирован к простому набору операциональных практик, которые, собственно, и стали презентоваться в качестве самодостаточного основания демократии. [...] При этом монополию на контроль, т.е. на легитимную интерпретацию соответствующих процедур в качестве «демократии» или «не-демократии», Дж. Буш-мл. попытался закрепить исключительно за США»2.
В свою очередь, интеллектуальный базис Администрации Дж. Буша-мл.во многом учитывает мнения группы американских философов, к которой относят профессора Чикагского университета Лео Штрауса (Leo Strauss), который усматривал вину либерализма и морального релятивизма в поражении Веймарской Германии и приходе нацизма, спасаясь от которого он вынужден был иммигрировать. Так, Л. Штраус призывал к «морально мотивированному» Совету национальной безопасности3. Роберт Пиппин (Robert Pippin), профессор философии Чикагского университета, указывает на ещё один элемент влияния философии Л. Штрауса: «Штраус считал, что хороший государственный деятель имеет право выносить суждения и полагаться на круг его ближайших советников. Человек, который нашёптывает на ухо королю, важнее самого короля»1.
Что касается долгосрочных целей, то приоритеты Дж. Буша-мл. в широком смысле было достаточно трудно различить с позицией У. Клинтона. Как и у большинства кандидатов на должность Президента США периода после Второй мировой войны, его взгляды были вильсонианскими2.
При этом Дж. Буш-мл. занял пост, стремясь выстроить «выражено американский интернационализм», что на практике означало национальные интересы США в их значительно более узкой трактовке по сравнению, например, с подходами Администрации Дж. Буша-ст. и У. Клинтона3. Во время предвыборной кампании акцент также делался на восстановление альянсов в приоритетных регионах Европы и Азии. Россия и Китай должны были рассматриваться с большим скептицизмом, если сравнивать с Администрацией У.Клинтона, а американская военная мощь должна была играть большую роль в отношениях с этими акторами. Важными также должны были стать акцент на «жёсткую силу» и укрепление вооружённых сил США. Зарубежное участие США должно было стать ограниченным и сосредотачиваться только на стратегически важных проблемах. Также в Администрации планировали не ограничивать реализацию внешней политики влиянием Конгресса, союзников или международных инструментов4.
Видение Дж. Буша-мл. отличала логика того, как США должны действовать на мировой арене. Эта логика заключалась в том, что лучшим средством достижения интересов США в мире является сохранение примата Соединённых Штатов в мировых делах, и то, что не только желательно, но и возможно, превратить «момент однополярности» 1990-х гг. в «однополярную эру»1.
Скотт МакКлиллан (Scott McClellan) для характеристики Администрации Дж.Буша-мл. использует словосочетание «the permanent campaign» - пребывание в состоянии постоянной предвыборной кампании: эта фраза подразумевает процесс руководства государством, в результате которого создаётся и сохраняется общественная поддержка Администрации2.
В терминах Френсиса Фукуямы (Francis Fukuyama) политика Администрации Дж. Буша-мл. характеризуется принятием так называемого «неоконсервативного наследия». Администрация согласилась с тезисом, что внутренние характеристики режимов имеют значение во внешнеполитических делах, американская сила может быть использована для достижения нравственных целей несмотря на государственный суверенитет, что международное право и институты должны рассматриваться с известной долей скепсиса; при этом возможности социальной инженерии со стороны государств продолжали рассматриваться с подозрением3. Сторонников такой линии также именовали «возрождёнными вильсонианцами» («Revival Wilsonians») - то есть политиками, которые верили в распространение демократии и положительное значение американских ценностей для мира при одновременном скептическом отношении к международному праву и институтам4.
Роль современной модели Совета национальной безопасности в процессе принятия внешнеполитических решений
В президентской директиве № 2, подписанной Р. Рейганом 12 января 1982 г., отмечалось, что Государственный секретарь является «главным советником по вопросам внешней политики». На заседаниях подкомитетов Совета должны были председательствовать представители Госдепартамента, Пентагона или ЦРУ. Система СПБ при Р. Рейгане включала в себя три Старшие межведомственные группы (Senior Interagency Groups) - по вопросам внешней политики, безопасности и разведки, на заседаниях которых руководили чиновники соответствующих министерств и ведомств. Региональные и функциональные межведомственные группы также возглавляли представители министерств и ведомств федерального правительства. Отдельно обсуждались вопросы обращения с информацией, которая составляла государственную тайну2. Факт издания Директивы почти через год после прихода Рейгана к власти свидетельствовал об отсутствии консенсуса по вопросу организации системы принятия решений в его Администрации и стал первым маркером будущих проблем.
При Р. Рейгане была предпринята попытка вернуться к «коллегиальности» в принятии решений по вопросам внешней политики. Новый Государственный секретарь Александр Хейг (Alexander Haig) стремился вернуть Государственному департаменту его влияние, поэтому неслучайным стало назначение на должность СВНБ относительно малоопытного аналитика Ричарда Аллена (Richard Allen)1. СВНБ был выведен из состава Кабинета и подчинён Госсекретарю. Это был первый случай в истории Совета, когда Советник потерял прямой доступ к Президенту, а на практике - и к Государственному секретарю2. Р.Аллен отвечал перед Юрисконсультом Эдвином Мизом (Edwin Meese). В январе 1982 г. по обвинению в «торговле влиянием» он лишился своего поста3. Сам А. Хейг был вынужден уйти в отставку на фоне усиливавшихся противоречий между Белым домом, Государственным департаментом и Пентагоном. На должность Советника был назначен приближённый к Президенту Уильям Кларк (William Clark), что сигнализировало о возможном смещении «центра тяжести» в вопросах принятия внешнеполитических решений в пользу Белого дома. Как показали события (принятые решения по проекту «Стратегической оборонной инициативы», замене Посланника Президента на Ближнем Востоке, политике в отношении региона Центральной Америки), новый Советник смог затмить нового Госсекретаря Джорджа Шульца (George Shultz)4. Назначение У. Кларка также совпало по времени с разворотом приоритетов Президента в сторону внешней политики5. В этот период инсайдеры и аналитики начали говорить о том, что У. Кларк стал влиятельной внешнеполитической фигурой в окружении Р.Рейгана. Существуют сведения о том, что Дж. Шульц жаловался напрямую Президенту, что он не сможет эффективно работать, если решения будут приниматься в обход Госсекретаря1.
Несмотря на то, что ряд важных директив часто принимался, по сути, без предварительного согласия Государственного департамента2, Роберт МакФарлейн (Robert McFarlane), который заменил своего бывшего начальника У. Кларка (последний выразил желание занять должность Министра внутренних дел, которая стала вакантной), отдал «пальму первенства» Госсекретарю Дж. Шульцу. Этому способствовали не такая близость к Президенту, которой мог похвастаться У. Кларк, склонность Президента к «кабинетному стилю» решений и скандал Иран-контрас3.
Иран-контрас стал демонстрацией последствий ситуации, когда «по приказу» сотрудников аппарата СПБ проводились бы операции под прикрытием без ведома Президента и Конгресса. По результатам расследования рекомендовалось реформировать систему принятия решений при Президенте. Также комиссии, которые расследовали дело, пришли к выводу, что к кризису привели некорректные решения ответственных лиц, а не структура или функции системы принятия решений при Президенте4. Интересно также, что в выводах расследования рекомендовалось, чтобы СВНБ не был военным офицером на службе, хотя причины такого предложения не объяснялись5. Иран-контрас также продемонстрировал, что независимо от того, действует ли аппарат СНБ под контролем Президента и СВНБ или нет, он на протяжении своей истории превратился в своеобразное административное агентство, очень далёкое от предусмотренной в 1947 г. функции «советника» Президента6.
Также считается, что Иран-контрас служил примером того, как не стоит строить отношения с Конгрессом. Ряд ключевых фигур, включая советников по национальной безопасности Р. Макферлейна и Джона Пойндекстора (John Poindexter) и их помощника Оливера Норта (Oliver North), проходил службу во Вьетнаме. Их логика заключалась в том, что Белый дом мог преодолеть проблему оппозиции Конгресса времён Вьетнама, просто не информируя его о действиях исполнительной власти. Результат этих действий является хорошо известным1. Даже будущий Вице-Президент США Р. Чейни - сторонник широких президентских полномочий и активный адвокат Администрации Р. Рейгана в период Иран-контрас - позже отметил, что «ни одно политическое действие не будет эффективным в долгосрочной перспективе без поддержки Конгресса и американского общества»2.
В свете указанных событий, в январе 1986 г. Р. МакФарлейна заменил Вице-Адмирал Дж. Пойндекстор: первый признался в сокрытии информации от Конгресса, а его преемник ушёл с поста в ноябре 1986 г. в контексте Иран-контрас и был отдан под суд за препятствование правосудию3.
Администрация Р. Рейгана достаточно близко придерживалась выводов Комиссии Тауэра, что нашло отражение в Директиве № 266. Полномочия СВНБ и аппарата СПБ были ограничены. Был начат пересмотр всех операций под прикрытием с целью доступа к информации всех членов Совета, которые имели на это право. Было поручено создать меньший штат (он был уменьшен на 60%) с чёткими полномочиями и ответственностью4. В системе СПБ была создана должность Советника по правовым вопросам. В Директиве также содержалось обращение к Конгрессу не вносить поправок в Закон 1947 г., которые бы изменили структуру или повлияли на деятельность Совета, а также сделали кандидатуру СВНБ требующей утверждения в Сенате1.
После освобождения от должности Советника Дж. Пойндекстора, его преемники - Ф. Карлуччи до ноября 1987 г. и Генерал армии К. Пауэлл -выступали скорее в качестве координаторов процесса согласования политики, что позволило Дж. Шульцу активно влиять на процесс формирование внешней политики2. Под председательством двух последних СВНБ Р. Рейгана была предпринята попытка вернуться к полноценному функционированию Совета. До прихода на должность СВНБ Ф. Карлуччи Совет страдал из-за отсутствия «сильного» Советника и эффективной административной структуры3.
В своём стремлении предотвратить появление сильного СВНБ Администрация Р. Рейгана стала жертвой бюрократических интриг. Совет также подвергся серьёзной критике за попытки тайно внедрять в жизнь инициативы Белого дома и участие в операциях под прикрытием. При этом существуют разногласия относительно взглядов на роль самого Президента Р. Рейгана. Некоторые специалисты высоко оценивают его политику национальной безопасности в целом. Другие считают, что недостаточный интерес Президента к вопросам имплементации политики привёл к известным скандалам его президентства4. Бывший государственный секретарь Г. Киссинджер вообще следующим образом описывал Р. Рейгана: «Он усвоил несколько простых идей об опасности коммунизма и величия собственной страны, но анализ существенно важных проблем был ему не под силу»5.