Введение к работе
Актуальность темы исследования. Отличительной чертой России XIX в. являлся низкий уровень развития городской жизни. В результате проведения городской реформы 1870 г. был изменен режим функционирования общественных управлений, что создало условия для модернизации российских городов. Особое значение процесс развития системы самоуправления приобретал для небольших городских поселений, нуждавшихся в повышении экономической значимости, изменении социокультурного облика в соответствии с их официальным статусом.
Как нам представляется, проблема осмысления практики дум и управ дореволюционной России может быть решена при учете многоаспектности изучаемого социального явления, расширении территориальных рамок. В силу специфики условий работы дум и управ уездных городов, особенностей экономики Нижнего Поволжья следует обратиться к изучению опыта работы общественных управлений данного региона, действовавших в менее благоприятных условиях, чем органы самоуправления промышленных центров, Центрально-Черноземного района, и достигших определенных результатов в муниципальной деятельности.
В современной России вопросы бюджетной обеспеченности, финансовой самостоятельности муниципалитетов, повышения уровня эффективности работы, профессиональной компетентности служащих не решены, что определяет социальную значимость и поддерживает научный интерес к историческим основам функционирования данного института.
Степень изученности. Главным предметом исследования в научной литературе были и остаются вопросы о сущности местного самоуправления, эффективности городских реформ второй половины XIX в. Следует отметить, что особенностью историографии проблемы стал междисциплинарный характер исследований.
Вклад в рассмотрение вопросов городского самоуправления в дореволюционной историографии внесли не только профессиональные историки, юристы, но и общественные деятели. Исследователи сошлись во мнении о неопределенности в установлении предметов ведения городских самоуправлений и их положения в системе органов управления. Одной из причин, препятствовавших повышению качества работы дум и управ, была названа избирательная система. К наиболее значимым трудам дореволюционного периода, носившим прикладной характер и затрагивавшим вопросы практики городских самоуправлений провинциальных городов, следует отнести произведения А.А. Головачева, М.Я. Лукомского, А.О. Немировского, П.А. Пажитнова, С.А. Приклонского, Д.Д. Семенова, Г.И. Шрейдера, М.И. Щепкина. Деятельность органов городского самоуправления, с одной стороны, подвергалась критике, с другой – осуществлялся поиск причин низкой результативности работы и способов преодоления негативных тенденций.
А.А. Головачев одним из первых выступил за достижение согласованности работы всех элементов системы общественного управления путем снижения уровня самостоятельности городского головы и управы. По его мнению, залогом успеха в исполнении дел могла стать только своевременность распоряжений. В издании М.П. Щепкина на примере городов Московской губернии отмечается, что самоуправления уездных центров были поставлены в крайне неблагоприятные экономические условия, и делается заключение, что положительных результатов после проведения реформы можно было ожидать при условии достаточности материальных средств у городов.
Особое место в дореволюционной историографии в контексте исследования занимает работа С.А. Приклонского, охарактеризовавшего земельную и финансовую политику органов самоуправления с опорой на фактический материал Саратовской губернии. Антисоциальную систему сдачи городской земли в уездных городах, удовлетворение частных интересов за счет капиталов общественных банков автор объяснял социально-профессиональным составом дум. Хотя книга носила обзорный характер и не содержала количественных показателей, она стала первой в ряду научных изысканий по истории самоуправлений уездных городов Саратовской губернии.
После введения Городового Положения 1892 г., расширявшего полномочия городского головы и членов управы, против подобной расстановки сил, как не соответствующей интересам городского общества, высказались Д.Д. Семенов и М.Я. Лукомский. По мнению Д.Д. Семенова, проблема финансового обеспечения состояла в неразвитом бюджетном праве городских самоуправлений.
Всесторонним исследованием механизмов реализации основных положений законодательства 1870 и 1892 гг. является сочинение публициста и общественного деятеля Г.И. Шрейдера. Практическую значимость имеют рекомендации о способах решения земельных вопросов, выявление преимуществ и недостатков хозяйственного и подрядного способов ведения городского хозяйства.
А.О. Немировский, имевший опыт работы в качестве руководителя Саратовского общественного управления, городского отдела Министерства внутренних дел, осветил процессы развития системы самоуправления, связывая результаты деятельности с законодательством, которое, по мнению автора, и определило особенности организационных и финансовых основ российских муниципалитетов. А.О. Немировский пришел к выводу, отличавшемуся от общепринятой трактовки, что основным условием эффективной работы является не избирательная система, а правильное функционирование аппарата общественного управления.
В начале XX в., в связи с усиливавшимся притоком населения в города, перед самоуправлениями, как отметил в своей книге К.А. Пажитнов, встала новая задача, заключавшаяся в переориентации деятельности на благоустройство городов и строительство городских предприятий.
В советской историографии первым опытом по созданию академического курса «муниципальной науки» явилась монография профессора Л.А. Велихова. Автором была раскрыта техника управления отраслями муниципального хозяйства и распоряжения финансовыми ресурсами. К коренным недостаткам общественных управлений Л.А. Велихов относил состав управ, малоспособный к выполнению должностных обязанностей. Автором подчеркивалось, что законодательно в «муниципальных бюджетах было заложено что-то глубоко ненормальное» из-за обременения расходами государственного значения и сборами земств.
В ряду краеведческих работ советского периода, где частично был затронут вопрос участия органов самоуправления в развитии Царицына, находится труд исследователя М.А. Водолагина. На отдельных примерах показана некомпетентность, корыстность городских деятелей. Невысокие расходы на социальную сферу нашли объяснение в социальной принадлежности гласных. Мероприятия думы в сфере образования также не получили высокой оценки. Спорными являлись названные автором главные статьи доходов и расходов в городском бюджете. В целом общественная жизнь Царицына и Дубовки была определена М.А. Водолагиным как неразвитая.
В монографиях В.А. Нардовой, относящихся к двум этапам историографии – советского и современного периодов, при раскрытии вопроса о роли и значении органов городского самоуправления в системе самодержавного государственного строя получили отражение процессы, затрагивавшие реализацию Городовых Положений не только в губернских, но уездных и безуездных городах (поселения Саратовской губернии, за исключением Царицына, не рассматривались).
Современный этап историографии характеризуется появлением исследований, в которых городское самоуправление стало изучаться как отдельная тема на региональном уровне. Однако научные изыскания проводились на основе материалов, не включавших уездные города Саратовской губернии, либо на примере губернских городов Нижнего Поволжья.
Среди краеведческих работ следует отметить исследование саратовских историков, где впервые на фоне социально-экономического развития губернского Саратова дана характеристика мероприятиям думы, которые, по мнению авторов, способствовали модернизации городского хозяйства.
Как научная проблема процессы становления и развития органов самоуправления в Саратовской губернии были рассмотрены в книгах А.В. Материкина на примере г. Царицына. В центре внимания автора оказались избирательные процессы. При освещении направлений в деятельности Царицынского самоуправления основное внимание было сосредоточено на мероприятиях за период с 1892 г. по 1914 г. Акцент был смещен в сферу функционирования городских предприятий. Рассмотрение структуры городского бюджета стало главным вопросом при изучении финансовых основ уездного города. А.В. Материкин сделал вывод о важной общественной роли муниципальных органов и социальном характере их деятельности.
В ряду крупных современных исследователей урбанизационных процессов следует выделить Л.В. Кошман, которая пришла к заключению о позитивном значении городских реформ, опираясь на такие показатели, как увеличение числа школ и библиотек, благоустройство городов, развитие торговли, что входило в компетенцию самоуправлений. Основной темой монографии стало изучение «культурного потенциала» горожан. Исходя из охарактеризованных Л.В. Кошман жизненных принципов мещан, можно объяснить пассивность третьего сословия на городских выборах, их консерватизм при рассмотрении текущих вопросов в заседаниях дум.
Таким образом, анализ литературы показал, что в работах, посвященных практике городского самоуправления, достаточно полно изучены избирательные процессы, показаны результаты работы дум в деле развития системы образования, в создании учреждений по социальной поддержке населения. В меньшей степени было уделено внимание мероприятиям по улучшению санитарного состояния и медицинского обслуживания населения. Не привлекли внимания историков особенности земельной политики провинциальных городов.
Финансовые основы функционирования общественных управлений рассматривались на основе анализа городских бюджетов, без изучения принципов их формирования и реализации сметных назначений. Не получила полного отражения займовая политика малых и средних городов.
Дискуссионными являются теоретические положения и выводы авторов о роли и месте самоуправлений уездных городов в модернизационных процессах, причинах неэффективной муниципальной деятельности.
Объект исследования – органы самоуправления уездных городов Саратовской губернии как социальный институт.
Предмет – деятельность органов самоуправления в уездных городах Саратовской губернии.
Цель исследования – определить место и роль органов самоуправления в экономической и социокультурной модернизации уездных городов Саратовской губернии, вклад общественных управлений уездных центров и посада в развитие системы самоуправления дореволюционной России.
Для достижения цели были определены следующие задачи:
– дать характеристику составу дум, управ и городских голов на предмет их социальной, функциональной, культурной компетентности как условия для успешного решения муниципальных задач; показать вклад отдельных деятелей в развитие городских поселений;
– определить источники формирования и направления использования финансовых ресурсов самоуправления; уточнить причины общероссийского «кризиса городских финансов» на примере городов губернии;
– установить основные направления и характер деятельности общественных управлений; выявить тенденции развития муниципальной деятельности в условиях капитализации городского хозяйства; охарактеризовать особенности земельной «политики» как важнейшего фактора развития хозяйства уездных городов; определить степень эффективности работы дум и управ.
Хронологические рамки исследования охватывают период с начала 70-х гг. XIX в. по 1914 г. и определены сроками введения и действия Городовых Положений 1870 и 1892 гг. В 1914 г. по причине вступления России в Первую мировую войну порядок работы дум и управ был изменен и процесс развития институтов городского самоуправления прерван.
Территориальные рамки обусловлены тождественностью социально-экономических условий, постановкой работы и характером взаимоотношений дум уездных городов с губернской администрацией и очерчены территорией Саратовской губернии, что позволяет исследовать процессы развития системы городского самоуправления в десяти поселениях – Аткарске, Балашове, Вольске, Камышине, Кузнецке, Петровске, Сердобске, Хвалынске, Царицыне и посаде Дубовка.
Методологическая основа исследования. Достижению поставленной цели и решению исследовательских задач способствовали системный подход и принцип историзма, на основе которых изучалась структура, организационные основы функционирования института городского самоуправления, а также процесс его эволюции, обусловленный как внутренними причинами, так и внешними условиями. Основой исследования стал экономический и психологический детерминизм, так как деятельность представителей органов самоуправления определялась не только экономическими факторами, но и поведенческими аспектами, которые устанавливали стиль работы руководителя, отношение городских деятелей к возлагаемым на них функциям.
Исходя из специфики изучаемого социального явления, активно использованы специальные методы исторической науки. Сравнительно-исторический и генетический методы дали возможность проанализировать состояние городского хозяйства на исходном этапе и конечные результаты деятельности городских управлений, выявить общее и особенное в организационной и финансово-хозяйственной основах, процессы генезиса функций и структур института самоуправления в уездных городах и степень их развитости в различные периоды. Использование структурно-функционального анализа позволило продемонстрировать взаимозависимость всех элементов как в рамках системы городского самоуправления, так и в отношениях с внешней средой – городским обществом, губернской администрацией, правительством и их влияние на выполнение задач, переданных государством. Методы математической статистики способствовали изучению количественных и качественных показателей работы городских управлений в их взаимосвязи.
Необходимо отметить, что автор опирался на методику, заложенную дореволюционными и разработанную современными историками. В определении эффективности работы дум использовалась схема расчетов, примененная специалистом-практиком М.И. Щепкиным. При анализе уровня компетентности представителей городского общества, финансовой деятельности самоуправлений автор опирался на подходы историка Л.В. Нардовой, которая связывала социально-профессиональную принадлежность городских деятелей со степенью дееспособности дум, а также анализировала деятельность городских самоуправлений с опорой на структуру городских бюджетов. Ценным оказался биографический метод, примененный современными саратовскими историками, который позволил на основе деятельности городских голов всесторонне и объективно реконструировать историю органов городского самоуправления.
Источниковая база исследования. В комплексе источников можно выделить несколько групп: законодательные акты, делопроизводственную документацию, материалы справочного, статистического характера и периодическую печать. В качестве важных источников выступают Городовые Положения 1870 и 1892 гг., а также другие законодательные акты, определившие статус городских общественных управлений и расширявшие пределы их компетенции.
В ходе исследования были выявлены и проанализированы документы 9 фондов Российского государственного исторического архива (РГИА), Госархива Саратовской области (ГАСО) и его Балашовского (БФ ГАСО) и Вольского филиалов (ВФ ГАСО), Госархива Волгоградской области (ГАВО). Значительная часть документов вводится в научный оборот впервые.
В комплекс делопроизводственных материалов (ГАСО, Ф. 1, 25) входят протоколы, журналы заседаний городских дум, анализ которых позволил определить содержание и характер деятельности органов городского самоуправления на разных этапах. Наряду с протоколами, дела содержат доклады управ и городских голов, особые мнения несогласных с решением думы гласных. Их обработка дала возможность получить представление о мотивах, которыми руководствовались гласные в определении приоритетных направлений в работе, способах решения муниципальных задач.
Весьма информативна делопроизводственная переписка городских дум с губернской и центральной властью (РГИА, Ф. 1287; ГАСО. Ф. 1, 25). Рапорты, ходатайства городских голов отражают усилия самоуправлений в управлении хозяйством, содержат сведения о ситуации в городах. В ГАСО изучена переписка губернатора с городскими головами для выяснения мнения провинциальных дум о целесообразности установления новых источников обложения, внедрения опыта работы муниципалитетов других губерний. Были использованы материалы губернского правления, отразившие взаимодействие администрации и городских самоуправлений, характер отношений горожан и представительных органов (ГАСО, Ф. 90).
Фонды центрального (РГИА, Ф. 1287, 1288) и областного архивов (ГАСО, Ф. 25) содержат относительно полный блок документов о персональном составе дум, управ, что позволяет определить качественный состав органов самоуправления в уездных центрах и посаде Саратовской губернии.
Ценным источником являются отчеты управ, содержащие данные о делопроизводстве, мероприятиях управ по исполнению постановлений дум, сметных назначений (РГИА, Ф. 1287; ГАСО, Ф. 1, 831). Особое место занимают всеподданнейшие ежегодные отчеты саратовского губернатора, отражавшие его мнение о роли данных учреждений в развитии губернии.
«Ведомости прихода и расхода денежных сумм по городам Саратовской губернии», «Сведения о доходах и расходах городов», «Отчеты городских дум о доходах и расходах денежных сумм» и приходно-расходные сметы представляют блок финансовой отчетности.
В фондах филиалов ГАСО в г. Балашове (БФ ГАСО, Ф. И-46) и г. Вольске (ВФ ГАСО, Ф. 1) содержится достаточное количество важных и ранее практически не привлекавшихся документов. В достаточном количестве представлены отчеты управ, прошения и ходатайства местных жителей, решения дум по отдельным вопросам. Но, как и в других архивах, здесь отсутствуют документы личного происхождения. Это усложняет работу с персоналиями.
С правовой и экономической точек зрения были раскрыты вопросы ведения городского хозяйства в специальном юридическом словаре, изданном при участии лучших представителей научной мысли и не имевшем аналогов в западно-европейской литературе. В авторский коллектив вошел ведущий специалист в сфере муниципальной деятельности профессор И.Х. Озеров. В отдельных статьях словаря рассматриваются различные стороны практической деятельности городских самоуправлений, анализируются распространенные ошибки в практике дум.
Большой информационной насыщенностью обладают материалы статистического характера. Общероссийская статистика, отражавшая эволюцию органов самоуправления городов, отсутствует. Однако этот пробел был восполнен материалами, изданными губернским статистическим комитетом. При характеристике кадрового состава дум и управ были привлечены сведения адрес-календарей и памятных книжек Саратовской губернии. В информационно-статистических материалах, подготовленных общественными управлениями, отражены результаты работы дум и управ за определенный период.
В состав материалов периодической печати вошли издания губернского и общероссийского уровней различной направленности и характера. Из неофициальной части газеты «Саратовские губернские ведомости» анализу подверглись протоколы заседаний, обязательные постановления дум, содержание корреспонденций с мест. Фактический материал и комментарии общественных деятелей включены в рубрику внутренних обзоров журнала «Вестник Европы». Особое место в данной группе источников отведено специальному журналу «Городское дело», содержавшему экспертные оценки теоретиков и практиков по вопросам управления городским хозяйством.
Объем, разнообразие, информационная насыщенность рассмотренных групп документов позволяют воспроизвести достаточно полную и объективную картину эволюции органов самоуправления в уездных городах Саратовской губернии.
Научная новизна состоит в следующем:
1. Впервые в отечественной историографии осуществлено комплексное исследование становления и развития института городского самоуправления на уровне всех уездных городов Саратовской губернии, включая посад, на основе Городовых Положений 1870 и 1892 гг.
2. Определена роль личностного фактора в муниципальной деятельности и сделан вывод о «персонифицированном» типе общественного управления уездных городов. Показан вклад отдельных гласных, членов управ в повышение статуса городского деятеля, в экономическое, социокультурное развитие своего города.
3. Выявлен потенциал источников дохода для укрепления бюджетов отдельных городов губернии. Дан анализ займовой политике провинциальных городов. Изучен комплекс мероприятий дум и управ в контексте борьбы с общероссийским «кризисом городских финансов».
4. Скорректировано представление о характере деятельности городских самоуправлений в решении хозяйственных и социокультурных вопросов с определением общих тенденций, проявившихся в деятельности общественных управлений на уровне уездных городов Саратовской губернии.
5. Раскрыты аспекты земельной политики общественных управлений как важнейшей составляющей муниципальной деятельности уездных городов и главного средства пополнения бюджетов.
6. Определена эффективность работы органов самоуправления, установлены факторы, влиявшие на результативность деятельности их представителей.
Практическая значимость.
Изложенные в диссертации положения, приведенный фактический материал могут быть использованы в чтении курсов по истории России, при подготовке научных исследований и обобщающих работ по истории городского самоуправления, а также в рамках исторического краеведения. Выводы о позитивном и негативном опыте органов самоуправления могут быть полезными для работников муниципальных образований.
Апробация результатов исследования состоялась на научных сессиях Волгоградского государственного университета в 2008, 2009 гг. межрегиональных научных конференциях музея-заповедника «Старая Сарепта» в 2008, 2009 гг., VI межрегиональной научно-практической конференции «Провинция в контексте истории и литературы» ФГУК ГМПЗ «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна» (2009 г.), на Всероссийской научно-практической конференции Волгоградского государственного педагогического университета «Нижнее Поволжье в экономическом, политическом, социокультурном пространстве России: история и современность» (2009 г.), на III межвузовской научной конференции Саратовского государственного университета «Актуальные проблемы истории Российской цивилизации» (2010 г.)
Структура диссертации задана рамками действовавшего законодательства и структурно-функциональными характеристиками исследуемого объекта. Состоит из введения, двух глав, заключения, списка источников и литературы, приложений, в которых рассмотрены организационные основы и содержание деятельности органов городского самоуправления на двух этапах.
