Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БУРЯТИЯ
1.1. Развитие правовой базы местного самоуправления 15
1.2. Особенности территориальной организации муниципальных образований в Республике Бурятия 42
ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
2.1. Формы непосредственной реализации местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление в Бурятии 56
2.2.Представительные и исполнительные органы местного самоуправления 76
ГЛАВА 3. ЭКОНОМИЧЕСКОЕ И СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЕ РАЗВИТИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ
3.1. Деятельность органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере 96
3.2. Органы местного самоуправления и социально-культурное развитие 121
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 157
ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА 169
- Развитие правовой базы местного самоуправления
- Формы непосредственной реализации местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление в Бурятии
- Деятельность органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление как выражение децентрализации государственной власти и развитие демократизма в обществе составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и Республики Бурятия. Изучение истории формирования местного самоуправления в Бурятии, его значение для развития гражданского общества, обеспечения устойчивого социально-экономического развития на конкретной территории - одна из важных задач современной исторической науки.
Реформа местного самоуправления, начавшаяся в 1990 году в результате принятия Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», в 1991 году Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», а также Закона Бурятской ССР «О местном самоуправлении в Бурятской ССР» продолжается. Более того, именно сейчас переживает стадию радикального изменения. Исследование достигнутого на каждом этапе становления местного самоуправления в научно-практическом плане может существенно повлиять на успешный ход реформы.
Анализ региональных особенностей может помочь при составлении и реализации федеральных и республиканских программ государственной поддержки местного самоуправления, а также сыграет важную роль в распространении положительного опыта между субъектами Федерации.
Формирование местного самоуправления в историческом аспекте в Бурятии постсоветского периода практически не изучено. Имеются исследования в правовом, социологическом, экономическом аспектах, но они не дают полной картины процесса становления и развития местного самоуправления в республике. Таким образом, актуальным вопросом исторической науки является изучение истории формирования и деятельности современного местного самоуправления как неотъемлемого элемента гражданского общества и правового государства. В его разработке
4 важным, на наш взгляд, представляется исследование образования, эволюции, роли и механизма функционирования муниципальной системы, осмысление характера и результатов основных направлений и форм деятельности местного самоуправления.
В условиях многонациональной Республики Бурятия разработка территориальных основ местного самоуправления, определение оптимальных границ муниципальных образований, имеет большое значение для национально-культурного развития этнических групп населения.
Не менее важным является разработка эффективных технологий муниципального управления, механизма воздействия на развитие экономики, финансовый потенциал каждого муниципального образования, учет интересов различных социальных групп и слоев населения, привлечение к активному участию населения в решении местных вопросов.
Степень изученности темы исследования. В мире идея местного самоуправления получила свое развитие в двух основных теориях: общественной и государственной. Обе имели своих сторонников в России, где во второй половине XIX века были проведены земская и городская реформы. Общественная теория самоуправления получила свое обоснование в трудах А.И. Васильчикова, В.Н. Лешкова и других.1 Они исходили из противопоставления государства и общины и признавали за каждым из этих институтов право ведать только своими собственными делами.
В дореволюционной России наибольшее распространение получила государственная теория самоуправления (В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин и другие),2 подразумевающая под местным самоуправлением особую форму государственного управления на местах, отличную от центрального
1 Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и
общественных учреждений. - СПб., 1872; Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по
«Положению 1864 года января первого». - М., 1865.
2 Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. - М., 1874; Градовский А.Д. Начала русского
государственного права. - СПб., 1892; Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1903;
Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица: Сб. ст. - СПб., 1902; Чичерин Б.Н. О
народном представительстве. - М., 1866; Он же. Лекции по русскому государственному праву.-СПб., 1910.
5 государственного управления тем, что осуществляется оно не правительственными чиновниками, а местными жителями. Сторонники этой теории придерживались положения о том, что всякое управление публичного характера, есть дело государственное.
Системы вышеперечисленных взглядов остаются полярными до сих пор. Как отмечает В.А. Ясюнас, ко времени принятия Конституции Российской Федерации большинство отечественных ученых и политиков склонялось к концепции общественной природы местного самоуправления.1 Результатом чего явилось провозглашение в статье 12 Основного Закона России положения о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Принятие данной статьи явилось коренным изменением вертикали государственной системы управления, направленным на децентрализацию власти в стране, на окончательное уничтожение советской модели управления на местах.
Обращаясь к эволюции идеи политико-организационного бытия территориальных сообществ, нельзя не отдать должное вкладу в развитие теории общественного самоуправления советских ученых. Они связывали самоуправление с деятельностью местных Советов. Местные Советы рассматривались ими как органы власти, имеющие «двойственную» природу - органы государственной, власти на местах, входящие в единую систему Советов, и органы общественного самоуправления населения, представляющие интересы народа. В период 50-70-х годов XX века по проблеме самоуправления вышли работы С.Н. Братуся, В.А. Пертцика, А.К. Белых,2 исследовавших социалистическое самоуправление народа как часть государственного самоуправления.
Во второй половине 80-х годов, в ответ на необходимость совершенствования организационной структуры Советов и в целом на демократизацию и активизацию российского общества, появились труды
' Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления. - М., 1998. - с. 50.
2 Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. - М., 1950; Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления
в СССР. - Иркутск, 1963; Белых А.К. Управление и самоуправление. - Л., 1972.
Г.В. Дыльнова, И.П. Ильинского, Ю.И. Скуратова, Ю.А. Тихомирова, Н.Ф. Шарафетдинова, А.И. Щиглика, и других.1 Данные исследователи, прежде всего, поднимали вопросы повышения роли представительных органов в системе самоуправления.
Таким образом, местное самоуправление в России имеет богатую научно-теоретическую основу, и наша задача в том, чтобы при организации нижнего звена власти использовать ее с максимальной эффективностью.
Широкий круг вопросов, имеющих значение для нашего исследования, в частности, правовая база управления на местах, его структурная организация, функции и компетенция органов местного самоуправления освещены в общероссийских работах ученых юристов.
Теория местного самоуправления, общие проблемы развития института самоуправления рассматриваются в коллективных работах «Местное самоуправление в России», «Местное самоуправление: теория и практика», «Местное самоуправление в Российской Федерации», «Местное самоуправление в России: проблемы становления, развития и
Дыльнов Г.В. Представительные органы власти - главное звено социалистического самоуправления. -Саратов, 1986; Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. - М., 1987; Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления народа // Проблемы конституционной теории и практики. -Свердловск, 1987; Тихомиров Ю.А. О природе и системе социалистического самоуправления народа // Социалистическое самоуправление: Опыт и тенденции развития. - М., 1986; Шарафетдинов Н.Ф. О соотношении государственного управления и самоуправления // Роль государства и права в совершенствовании социалистического общества. - М., 1985; Щиглик А.И. Самоуправление в условиях развитого социализма. - M., 1988.
Краснов М.А. Введение в муниципальное право. - М., 1993; Фадеев В.И. Муниципальное право России. -М., 1994; Лагуткин А.В. Местное самоуправление как форма народовластия в РФ. - M., 1995; Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. - Новосибирск, 1997; Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. - М., 1996; Таболин В.В. Вопросы организации и самоуправления. - М., 1996; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 1997; Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). — Екатеринбург, 1998; Казаченцев Ю.Д., Писарев А.Й. Муниципальное право России. - М., 1998; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М., 1999; Френкель З.Г. Волостное самоуправление. Его значение, задачи и взаимоотношения с кооперацией. - М.,1999; Незнамова Е.А. Местное самоуправление. Органы власти. - М., 2001; Фабричный СЮ. Муниципальная служба в Российской Федерации. - М., 2001.
7 функционирования»,1 а также в трудах В.А. Ясюнаса, М.З. Фейтина и других.2
Важную нишу занимают исследования по проблеме политологического плана. В них рассматриваются предпосылки и основные этапы децентрализации государственной власти в России, история взаимоотношений федеральных, региональных и местных органов власти и другие вопросы.3
Экономическим аспектам функционирования современного местного самоуправления посвящены работы В.Г. Игнатова, В.В. Рудого, О.В. Салова и других.4 Особую ценность для нашего исследования они представляют в вопросах совершенствования финансово-экономических начал местного самоуправления, так как содержат практические рекомендации, направленные на укрепление экономической базы местного самоуправления у нас в стране.
Необходимо отметить социологические труды по исследуемой
ifr, проблеме. В них затрагиваются основы местного самоуправления, связь
местного самоуправления с общественностью как фактор становления гражданского общества.5
Работ исторического плана, рассматривающих историю образования и развития местного самоуправления в Российской Федерации в 90-е годы XX
1 Местное самоуправление в России. Сб. Выпуск 1. - М., 1995; Местное самоуправление: теория и практика.
- М., 1996; Местное самоуправление в Российской Федерации. М., 1998; Местное самоуправление:
проблемы становления, развития и функционирования: Материалы II Всероссийской науч. - практич. конф.,
г. Пермь, 26 -27 окт. 1999 г. - Пермь, 1998.
2 Ясюнас В.А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. - М., 1997; Он же. Основы местного
самоуправления. - M., 1998; Фейтин М.З. Конституционные основы местного самоуправления в Российской
Федерации. - Саратов, 2000.
3 Герасименко Г.А. Государственное управление и самоуправление в России. - М., 1995;
Государственная власть и местное самоуправление в России: Проблемно-тематический сборник. - М., 1998;
Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. - М., 1999; Игнатов В.Г., Бутов В.И.
Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика. - М., 1999; Местное самоуправление. -
М., 1999; Перспективы самоуправления и самоорганизации в России. - М., 2000; Центр - регионы - местное
самоуправление. Вып. 4. - СПб., 2001,
4 Игнатов В.Г., Рудой B.B. Местное самоуправление. — Ростов-на-Дону, 2001; Салов О.А. Местное
самоуправление сегодня. - М., 2001.
5 Бородкин Ф.М. Общественное движение как элемент самоуправления / Опыт СССР. - Новосибирск, 1990;
Он же. Новая концепция самоуправления: к XIII мировому конгрессу социологов. - Новосибирск, 1994;
Мархинин В.В. Местное самоуправление в межэтнических сообществах. Социологическое исследование в
сельских районах XMAO. - Новосибирск, 2000; Романова Д. Становление местного самоуправления.
Автореф. дисс. на соискание степени канд. соц. наук. - Улан-Удэ, 2002.
8 века, пока еще немного. Имеется ряд трудов, где на материалах отдельных субъектов Российской Федерации освещаются различные аспекты становления местного самоуправления.1
Исторические исследования представлены трудами А.Н. Бурова, Л.В. Гильченко, В.Г. Игнатова, Н.В. Постового, А.Н Широкова, С.Н. Юрковой и других. В них на широком фактическом материале анализируется генезис и развитие местного самоуправления. Авторы предпринимают глубокий и всесторонний анализ перипетий формирования и функционирования органов местного самоуправления в «постперестроечный» период российской истории. В частности, в работе А.Н. Бурова рассмотрены сложные и противоречивые аспекты взаимоотношений собственно государственных и самоуправленческих начал. А.Н. Буров справедливо констатирует то, что оптимальная модель такого рода взаимоотношений еще не выработана, сегодня можно говорить лишь о более или менее обозначившихся тенденциях.
После выхода Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» выходит ряд коллективных работ, где рассматривается динамика развития института муниципальной власти. Это проблемно-тематические сборники «Государственная власть и местное самоуправление в России», «Местное самоуправление на рубеже веков: история и современность», «Местное самоуправление в России» и другие.
Формирование органов местного самоуправления на Дальнем Востоке: опыт, проблемы и перспективы. -Хабаровск, 1997; Социокультурная динамика Ханты-Мансийского автономного округа сегодня и в перспективе XXI века: федеральный и региональный аспекты: Сб. тезисов к Всероссийской науч.-практич. конф. Секция 3-4. - Сургут, 1998. - Ч. 2; Проблемы истории местного управления Сибири конца XVI -XX веков: Мат-лы IV регион, науч . конф. 11-12 ноября 1999 г. - Новосибирск, 1999; Ульяновская городская Дума: 1996-2000. - Ульяновск, 1999; Местная власть: проблемы совершенствования деятельности органов местной власти Республики Башкортостан. Сборник. - Уфа, 2000.
2 Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. - Ростов-на - Дону, 2000. 224; Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России. - М., 1996; Игнатов В.Г. Становление государственного и муниципального управления в современной России (1990-е гг.). - Ростов-на-Дону, 1998; Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. -М., 1995; Широков А.Н., Юркова С.Н. Реформа местной власти в России. - СПб., 1995.
В последние годы появились диссертационные сочинения, посвященные реформированию местной власти и обобщающие опыт муниципальных органов.1
Исследований, касающихся собственно истории местного самоуправления в Республике Бурятия, в период 90-х годов крайне мало. Гораздо полнее изучен опыт национального дореволюционного самоуправления в Бурятии.
Особый интерес в плане развития теории и истории национального самоуправления представляют работы С.С. Балданова, СЮ. Даржаева, монография Г.Л. Санжиева и Е.Г. Санжиевой «Бурятия: История (XVII-XIX вв.)»3, где в ряде параграфов рассматриваются вопросы национального самоуправления бурят и волостное управление. Дореволюционное городское самоуправление в Бурятии рассматривается в трудах И.Ю. Замула4. Теория социалистического самоуправления народа и ее практическая реализация в Бурятской АССР обосновывается в работе П.И. Еврасимова.5
А.Д. Карнышев попытался обобщить существующий опыт различных форм местного самоуправления в нашей республике и проанализировать
1 Золотое В.А. Развитие государственного и муниципального управления в России в 80—90-х гг. XX в.
Автореф. дисс. на соискание степени канд. ист. наук. - М., 1998; Кульбеч А.И. Исторические особенности
развития системы местного самоуправления РФ в 1980-90-х гг. Автореф. дисс. на соискание степени канд.
ист. наук. - М, 1999; Волкова Е.В. Развитие местного самоуправления в России: вторая пол. 1980-х - пер.
пол. 90-х гг.: (На материалах Чувашской Республики). Автореф. дисс. на соискание степени канд. ист. наук.
- М., 1998; Васильева T.A. Деятельность местных органов власти по оптимизации социальной зашиты
населения (1991-1997 гг.). Автореф. дисс. на соискание степени канд. ист. наук. - М, 1997; Кривошеий СВ.
Проблемы реализации государственной социальной политики органами местного самоуправления РФ в
контексте реформ 90-х гг. Автореф. дисс. на соискание степени канд. ист. наук. - М, 1999; Шахов Ш.К.
Местное самоуправление в Дагестане: исторические традиции и современность. Автореф. дисс. на
соискание степени канд. полит, наук. - M, 1997; Волкова Е.В. Развитие местного самоуправления в России:
вторая пол. 1980-х - пер. пол. 90-х гг.: (На материалах Чувашской Республики). Автореф. дисс. на соискание
степени канд. ист. наук. - М., 1998.
2 Балданов С.С. Сохранение и эволюция традиционных органов самоуправления у бурят. // Исторический
сборник - 2, - Улан-Удэ, 1997; Он же. Административное управление Российского государства Бурятией
(втор. Пол. XVII в. - 1917 г.)». Автореф. дисс. на соискание степени канд. ист. наук. - Улан-Удэ, 1998; Он
же. Влияние традиционных органов самоуправления бурят на развитие культуры Бурятии XIX века
(исторический аспект) // Семиотика культуры: Сб. науч. ст. - Улан-Удэ, 2001, с. 82-89. Даржаев СЮ.
Степные Думы -органы самоуправления бурят в Российском государстве (1822-1904 гг.) - Улан-Удэ, 2001.
3 Санжиев Г.Л., Санжиева Е.Г. Бурятия: История (XVII-XIX вв.). - Вып. 4. - Улан-Удэ, 1999.
4 Замула И.Ю. Направление деятельности городских органов самоуправления Верхнеудинска с 1875 по 1820
годы // Верхнеудинской городской Думе - 125 лет. - Улан-Удэ, 2000.
5 Еврасимов П.И. Местные Советы Бурятии в условиях развитого социализма. -Улан-Удэ, 1984.
10 реальную ситуацию готовности населения региона к осуществлению принципа самоорганизации.1
Нормативно-правовое обеспечение местного самоуправления в Республике Бурятия рассматривается в сборнике «Законодательное регулирование деятельности органов местного самоуправления: опыт, проблемы, перспективы», в работе М.Г. Литвинцева и Г.М. Литвинцева. Результатам десятилетнего функционирования органов местного самоуправления, а также проблемам кадрового обеспечения органов местного самоуправления посвящен сборник «Совершенствование кадровой политики органов местного самоуправления Республики Бурятия».4
Проблемы учета этнических особенностей народов республики при формировании органов местного самоуправления раскрываются в исследованиях В.В. Беликова, Е.В. Петровой.5
Стратегия управления социально-экономическим развитием столицы республики в период становления местного самоуправления анализируется и обосновывается в работе Г.А. Айдаева.6
Некоторые итоги реформирования изучаемого института подводятся во множестве газетных и журнальных статей.
Таким образом, образование и деятельность современного местного самоуправления в республике, его влияние на общественно-политическую, экономическую, социальную и культурную жизнь недостаточно изучена в бурятиеведческой науке. Поэтому в данной диссертации поставлена цель -
1 Карнышев А.Д. Традиции и актуальные проблемы местного самоуправления в Бурятии. - Улан-Удэ, 1995.
2 Законодательное регулирование деятельности органов местного самоуправления: опыт, проблемы,
перспективы. Материалы межрегиональной научно-практической конференции. - Улан-
Удэ: Изд-во БНЦ СО РАН, 2001.
3 Литвинцев М.Г., Литвинцев Г.М. Проблемы становления законодательства о местном самоуправлении в
Российской Федерации и Республике Бурятия (сравнительный анализ с зарубежным опытом). - Улан-Удэ,
1998.
4 Совершенствование кадровой политики органов местного самоуправления Республики Бурятия: Сб. докл.
и сообщ. семинара. 30 сент.-1 окт. 1999 г. / Отв. редакторы Б.В. Базаров, Ц.Б. Будаева. - Улан-Удэ, 2000.
5 Беликов В.В. Эвенки Бурятии: История и современность. / Отд. ред. Г.Л. Санжиев. - Улан-Удэ, 1994;
Петрова Е.В. Социокультурная адаптация семейских Забайкалья: Этносоциолог. анализ. / Отв. ред. Ю.Б.
Рандалов. - Улан-Удэ, 1999.
6 Айдаев Г.А. Управление социально-экономическим развитием города. - Улан-Удэ, 2000.
осмыслить содержание и последствия происходящих изменений в сфере местного самоуправления, особенностей процесса его становления в Республике Бурятия.
В соответствии с целью исследования поставлены следующие задачи:
Изучить создание нормативно-правовой базы местного самоуправления, на ее основе проследить этапы генезиса института самоуправления, показать процесс трансформации модели местного самоуправления в Республике Бурятия;
Проанализировать специфику определения территориальных уровней муниципальных образований, особенности городских и сельских органов местного самоуправления в Бурятии;
Рассмотреть формы непосредственного осуществления местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление;
Обобщить материал по структуре представительных и исполнительных органов местного самоуправления, проследить их организационную эволюцию;
Исследовать деятельность органов местного самоуправления Бурятии в финансово-экономической сфере;
Оценить роль органов местного самоуправления в обеспечении социально-культурного развития;
Сделать выводы и рекомендации, связанные с дальнейшим развитием местного самоуправления в Бурятии и в целом в России.
Источниковую базу диссертации представляет широкий комплекс документальных материалов фондов Президиума Верховного Совета РБ, Совета Министров РБ, Правительства РБ, Улан-Удэнского городского Совета народных депутатов, Железнодорожного, Советского, Октябрьского райисполкомов города Улан-Удэ, находящихся в Национальном архиве Республики Бурятия, а также документальные материалы архивов при
12 администрациях районов республики.1 Архивные источники данных фондов отражают решения органов государственной власти и местного самоуправления по исследуемой проблеме, в частности по вопросам правового обеспечения и структурной организации местного самоуправления, его деятельности в области социально-экономического развития территорий.
Кроме этого, исследование опиралось на следующие источники:
российские и республиканские законы, постановления, нормативно-правовые акты представительных и исполнительных органов власти всех уровней в области местного самоуправления;
статистические данные Госкомстата Республики Бурятия;
аналитические материалы, подготовленные государственными и муниципальными служащими, посвященные деятельности органов местного самоуправления;
справочные издания, содержащие информацию о составе выборных муниципальных органах, административно-территориальном делении республики;
выступления политических деятелей;
газетные и журнальные статьи.
Объектом исследования является система местного самоуправления в Республике Бурятия.
Предметом исследования выступает процесс формирования местного самоуправления в Республике Бурятия.
Хронологические рамки исследования ограничены 90 - ми годами, периодом становления в России нового социально-политического института местного самоуправления. Начало ему положил Закон СССР «Об общих
1 Баргузинский районный архив, ФР. 5. Информации о сессиях Баргузинского районного Совета депутатов. ФР. 7. Программа социально-экономического развития Баргузинского района на 1998-2005 гг.ФР. 67. Списки депутатов Баргузинского районного Совета депутатов; Баунтовский районный архив, ФР. 69. Информации о наказах избирателей, ФР. 46. Журнал регистрации распоряжений по исполкому Баунтовского райсовета по основной деятельности. (1989-1998 гг.); Курумканский районный архив, ФР. I. Информации о постоянных комиссиях депутатов Курумканского районного совета.ФР. 73. Информации о сессиях Курумканского районного совета.ФР. 82. Гаргинская сомонная сельская администрация.ФР. 85. Дыренская эвенкийская сельская администрация.
13 началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 1990 года. В соответствии с ним в 1990 году в стране и в частности в Бурятской ССР в результате альтернативных выборов были сформированы местные Советы народных депутатов, получившие в 1991 году на основании законов РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» и Бурятской ССР «О местном самоуправлении в Бурятской ССР» статус представительных органов государственной власти и местного самоуправления.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые предпринимается попытка комплексного изучения региональной истории становления местного самоуправления в Республике Бурятия в 90-е годы XX века. В научный оборот введены ранее не использованные архивные материалы, текущие документы, статистические данные по поставленной проблеме.
Практическая значимость работы состоит в том, что научные выводы и материалы исследования могут быть использованы при изучении проблем местного самоуправления народов Сибири, при написании коллективных научных трудов по истории Бурятии, при создании спецкурса по истории Бурятии. Результаты, выводы и оценки диссертации могут способствовать работе законодательной и исполнительной власти Республики Бурятия, современных муниципальных структур, общественно-политических организаций и движений.
Основными принципами исследования стали основополагающие принципы исторической науки - принцип объективности и принцип историзма. В исследовании помимо сравнительно-исторического, системного методов анализа применялся комплексный подход, позволяющий всесторонне исследовать образование и деятельность современного местного самоуправления в республике, используя идеи и принципы из других областей знаний: правоведения, экономики, социологии, политологии и других.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования, выводы и практические рекомендации, полученные в ходе изучения проблемы, были изложены в сообщениях и докладах на заседаниях отдела истории, этнологии и социологии ИМБиТ СО РАН, республиканской (Улан-Удэ, 2003), региональной научно-практической конференциях (Улан-Удэ, 2001), международном семинаре (Улан-Удэ, 2001), а- также на международной научной (Улан-Удэ, 2002) и научно-практической (Улан-Удэ, 2002) и других конференциях.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы.
Развитие правовой базы местного самоуправления
В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (февраль 1995. года) отмечалось, что «важным механизмом обеспечения единства страны является местное самоуправление. Именно развитое местное самоуправление может быть одной из наиболее надежных гарантий обеспечения целостности государства. Муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята прежде всего решением их повседневных, самых неотложных проблем. (...) Недостаточно принять закон об общих принципах организации местного самоуправления. Жизненно важно подключить к реализации этого закона систему мер, обеспечивающих развитие местного самоуправления как жизнеспособного уровня власти и в то же время как наиболее перспективной формы самоорганизации людей. Права и интересы местного самоуправления необходимо учесть в процессе реформирования бюджетных, налоговых, земельных отношений».1
То есть, обеспечивая территориальную целостность, снижая вероятность социальных напряжений и национальных конфликтов, а также формируя адаптированную к местным сообществам экономику, местное самоуправление содействует укреплению Российского государства. Кроме этого, местное самоуправление - это реальный механизм реализации гражданами своих прав и свобод, решения широкого круга наиболее близких населению социальных проблем и удовлетворения его важных потребностей.
Процесс формирования законодательной базы является одним из определяющих факторов становления и развития института самоуправления. Правовую основу местного самоуправления в Республике Бурятия составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный Закон «Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы; Конституция Республики Бурятия, Закон Республики Бурятия «Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия», а также уставы муниципальных образований и другие нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.
Исходя из правовой основы муниципальной власти, историю становления местного самоуправления в Бурятии можно поделить на три периода. Первый этап длился с 1990 года по 1993 год; второй - с 1993 года по 1995; третий - с 1995 по сегодняшний день.
Начало формирования правовой основы местного самоуправления в Республике Бурятия относится к 1990 - 1991 годам. Именно тогда произошел переход к новым принципам организации местной власти, принимаются первые законы о местном самоуправлении: 9 апреля 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», 6 июля 1991 года - Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», 21 января 1991 года Закон Бурятской ССР «О местном самоуправлении в Бурятской ССР». Соответствующие изменения были внесены в Конституцию СССР, Конституцию РСФСР и Конституцию Бурятской ССР.
Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» определил местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, которое призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социально-экономического развития территории, охраны окружающей среды. Основным звеном данной системы определялись местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.1
Формы непосредственной реализации местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление в Бурятии
В Республике Бурятия распространение получили все формы реализации местного самоуправления, провозглашенные Конституцией и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Их можно поделить на следующие группы:
1. Формы непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления (местный референдум, выборы, собрания (сходы) граждан, право граждан на правотворческую инициативу, право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления);
2. Территориальное общественное самоуправление;
3. Органы муниципальной власти и управления.
Первые две формы мы рассмотрим в данном параграфе, а организационной структуре представительных и исполнительных органов местного самоуправления посвятим следующий параграф.
Многие формы участия населения в решении местных вопросов, являющиеся неотъемлемыми способами реализации современного местного самоуправления имеют глубокие исторические корни. В частности в советское время в Бурятии действовало множество органов территориального общественного самоуправления, а также органов общественной самодеятельности. Общественные формирования тоже осуществляют непосредственное народовластие и представляют собой разновидность территориального общественного самоуправления. В 1978 году насчитывалось 10603 общественных формирования, они объединяли свыше 93 тысяч человек.1 Наиболее распространенными были: домовые, уличные, квартальные, сельские и поселковые комитеты; советы при учреждениях здравоохранения; комитеты культуры и бытового обслуживания населения; советы по делам соцобеспечения; родительские комитеты; женские советы; советы ветеранов; советы молодых специалистов; народные университеты; добровольные народные дружины; товарищеские суды и другие. Также широкое распространение имели правотворческая инициатива граждан, обращения их в местные Советы, сходы граждан. Так, на сельских сходах обсуждались отчеты о работе местных Советов, их органов и депутатов, выдвигались кандидаты в депутаты, избирались народные заседатели товарищеских судов, решались другие вопросы.
Однако многие способы реализации института местного самоуправления зародились только в ходе реформы местной власти, начавшейся в начале 90-х годов.
Так «местный референдум» как часть местного самоуправления впервые в Российской Федерации законодательно был закреплен Законом СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» в апреле 1990 года. Позже он нашел отражение в Законе Российской Федерации 1991 года «О местном самоуправлении в Российской Федерации», затем в 1993 году в Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года.
Деятельность органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере
Сегодня жизнеобеспечение на местах при помощи указаний из центра, как это было раньше, стало невозможным и нерациональным. Практика показала, что максимальное удовлетворение основных потребностей граждан в решающей степени зависит от эффективного управления и планирования экономикой органами местного самоуправления на своих территориях.
Сейчас на новом этапе реформы муниципального управления, наиболее важным является завершение формирования финансово-экономической базы местного самоуправления. Так как именно наличие прочной экономической основы местного самоуправления — средства повышение уровня жизни жителей местных территорий, обеспечивает действенный механизм муниципального управления.
Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Конституция Республики Бурятия и соответствующий республиканский закон наделили органы местного самоуправления значительными полномочиями в деле управления социально-экономическим развитием в целом. Обеспечивая комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований органы местного самоуправления должны координировать и регулировать деятельность предприятий и организаций, учреждений, находящихся на муниципальной территории, независимо от их формы собственности в области землепользования, охраны окружающей среды, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения.
Таким образом, перед органами местного самоуправления Бурятии на территории городов и сельских районов, составных частях единой системы экономики республики и страны в целом, стоят базовые практические задачи по осуществлению финансово-экономического развития.
В исследуемый период главной проблемой деятельности органов местного самоуправления в области экономического развития было достижение ими финансовой самостоятельности, провозглашаемой Конституцией Российской Федерации. Так как все бюджеты органов местного самоуправления республики, как и большинство местных бюджетов в целом по стране были дефицитны, а значит, не располагали возможностями реально осуществлять свои полномочия.
Более того, в период 1990-2000 годов федеральный центр и государственная республиканская власть, в условиях сужения налогооблагаемой базы, усиливали концентрацию средств в своих бюджетах. В результате чего, уровень обеспеченности местных бюджетов в Республике Бурятия снизился с 66 % в 1997 году до 40 % в 1999 году. Уровень дотационности по половине муниципальных образований достиг 75-80 %. Как подчеркнул заместитель главы города Северобайкальска О.Ф. Усынин, сегодня «нужна защита местных бюджетов от федерального произвола. Это задача государственной важности. Парадоксальная ситуация: у регионов большие налоговые полномочия, но они чрезмерно ограничены у местных органов. Сегодня более 50 % финансовых ресурсов остаются субъектам Российской Федерации. А 90 % социальных федеральных проектов финансируются из местных бюджетов. Практически полностью за счет этих бюджетов осуществляются программы жилищно-коммунального хозяйства, городского транспорта, рынка.
