Губернская администрация Среднего Поволжья в пореформенный период Голубев, Алексей Геннадьевич

Содержание к диссертации

Введение

ГЛАВА I. Формирование, состав, численность, компетенция губернских администраций Среднего Поволжья в пореформенный период 32-102

1. Законодательные основы формирования и деятельно сти 32-43

. 2. Функции губернских органов управления 43-65

3. Структура и численность губернских администраций Среднего Поволжья в пореформенный период 65-83

4. Личный состав губернских администраций 84-102

ГЛАВА II. Деятельность губернских администраций в пореформенный период. 103-181

1. Основные направления деятельности 103-122

2. Губернские администрации и реализация крестьянской реформы 122-149

3. Роль губернских администраций в проведении буржу азных реформ, 60-70-ые гг. XIX в 149-170

4. Деятельность губернских администраций в эпоху "контрреформ" 170-181

ГЛАВА III. Губернская администрация и органы само управления: конфликты или сотрудничество? 182-236

1. Администрации и земства 182-198

2. Администрации и городские думы 199-220

3. Администрации и корпоративные органы (дворянские собрания, купеческие старосты, мещанские и ремесленные управы) 220-236

Заключение 237-254

Примечания 255-289

Список использованных источников и литературы

• Функции губернских органов управления
• Структура и численность губернских администраций Среднего Поволжья в пореформенный период
• Губернские администрации и реализация крестьянской реформы
• Администрации и корпоративные органы (дворянские собрания, купеческие старосты, мещанские и ремесленные управы)

Введение к работе

Актуальность темы исследования определяется ролью губернских администраций в жизни губерний пореформенной России. Как и в предшествующую эпоху, губернский аппарат управления был проводником политики верховной власти. В то же время в масштабе губернии он контролировал все жизненно важные аспекты экономических, социальных и политических отношений. Губернатор официально именовался «начальником губернии», административный аппарат был средством реализации предначертаний высших и центральных властей. В пореформенный период существенно изменились структура и объём деятельности губернской администрации России в целом и Средневолжского региона в частности.

Предметом исследования является процесс функционирования администраций Пензенской, Самарской и Симбирской губерний в пореформенный период. Объект исследования: губернская администрация как единый институт, возможности, которыми она тогда обладала, и, в связи с этим, результаты её деятельности в указанное время.

Территориальные рамки исследования включают в себя Пензенскую, Самарскую и Симбирскую губернии, традиционно относящиеся к нынешнему Среднему Поволжью. Указанным губерниям было присуще единство исторических традиций, сходство природных условий и основных занятий населения, главным из которых являлось земледелие. Это послужило основанием для рассмотрения трёх соседних губерний как единого пространства.

Хронологические рамки исследования. Период, изучаемый в данной работе, включает в себя следующие этапы внутренней политики правительства: 60-70-ые гг. ХГХ в. - период реформ, 80-90-ые гг. - эпоха так называемых "контрреформ". Включение в рамки исследования двух этапов реформирования социально-политических институтов в России позволяет приблизиться к ответу на вопрос, какое влияние оказывала смена акцентов во внутренней политике верховной власти на устройство администраций средневолжских губерний.

Степень научной разработки проблемы. Дореволюционные исследователи сосредоточили внимание главным образом на формально - юридических аспектах состояния и деятельности губернских органов власти¹. Взаимо-

¹ Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Собр.соч. СПб., 1908. Т.ІХ; Елистратов А.И. Основные начала административного права. Изд.2. М.,1917; Страховский И.М. Губернское устройство // Журнал Министерства юстиции. 1913. № 7, 8; Головин К.Ф. Наше местное управление и местное представительство. СПб., 1884; Корф С.А. Очерк исторического развития губернаторской должности в России // Вестник права. 1901. № 9; Блинов

отношения местной администрации и органов земского и городского самоуправления находились на периферии внимания исследователей. Наиболее значительные результаты были достигнуты А.И. Васильчиковым и Б.Б. Весе-ловским². Деятельность местной администрации пореформенного периода, её социальный состав изучены не были.

Советские исследователи продолжили изучение структуры и функций центрального и местных органов управления ³. В работах 60-х - начале 80-х гг. XX в. внимание историков концентрировалось не столько на деятельности губернской администрации, сколько на условиях, в которых она осуществлялась. В то же время обстоятельно исследовались буржуазные реформы и "контрреформы", освещалась деятельность центральных органов управления . Было продолжено изучение органов общественного управления, появились работы по истории дворянского сословия и его корпоративных органов .

С начала 90-х годов XX в. было начато всестороннее исследование органов управления Российской империи в XIX в.: состава, численности, структуры, деятельности губернской администрации, её взаимоотношений с центральными и высшими учреждениями ⁶. Опубликованы работы по истории со-

² Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. ТЛИ. СПб., 1871; Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. Т.Ш, IV. СПб.,1911.

Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М.,1978; Зырянов П.Н. Социальная структура местного управления. 1861-1914 гг. // Исторические записки. Т.107. М.,1982; Дубенцов Б.Б. Самодержавие и чиновничество в 1881 - 1904 гг. (Политика царского правительства в области организации государственной службы). Дисс.на соиск. уч.ст. канд. ист.наук. Л., 1977; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М.,1983.

⁴ Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. М.,1968; Зайончковский П.А.
Российское самодержавие в конце XIX столетия (правительственная реакция).
М.,1970; Чернуха В.Г Крестьянский вопрос в правительственной политике
России (60-70-ые годы XIX в.). Л.,1972; Коротких М.Г. Самодержавие и су
дебная реформа 1864 г. в России. Воронеж, 1989.

⁵ Соловьёв Ю.Б. Самодержавие и дворянство в конце XIX века. Л.,1973; Коре-
лин А.П. Дворянство в пореформенной России, 1861-1904 гг. Состав, числен
ность, корпоративные организации. М.,1979; Нардова В.А. Городское само
управление в России в 60-х - начале 90-х гг. XIX в. Правительственная поли
тика. Л., 1984; Пирумова Н.М. Земская интеллигенция и её роль в обществен
ной борьбе до начала XX в. М.,1986; Герасименко Г.А. Земское самоуправле
ние в России. М.,1990.

⁶ Шумилов М.М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х -
начале 80-х гг. XIX в. М, 1991; Его же. Губернаторские канцелярии и губерн
ские правления в России 50-х - 80-х гг. XIX в. // Проблемы социально-
экономической и политической истории России ХІХ-ХХ веков. СПб.,1999;

словий России в XIX в., в том числе их корпоративных органов . Что касается участия администрации губерний Среднего Поволжья в либеральных реформах, то здесь наибольшие результаты достигнуты в освещении её ролей при проведении крестьянской, судебной и ряда других реформ⁸. С середины 1990-х гг. вышли в свет работы по истории администрации отдельных губерний России в XIX веке⁹.

Анализ литературы показывает, что деятельность местной администрации, её взаимоотношения с органами общественного и сословного самоуправления на сегодняшний день недостаточно изучены. История местной администрации губерний Среднего Поволжья в пореформенные годы комплексно ещё не изучалась.

Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является определение реальной роли администрации трёх средневолжских губерний в системе органов государственного управления России. Кроме многих других, рассмотрен вопрос, каково было соотношение между центральной и местной властью, каковы были пределы контроля "сверху" и пределы самостоятельности губернских органов управления.

Решение поставленной цели потребовало освещения ряда сюжетов. В первую очередь следовало определить основные черты состояния и деятельно-

ские правления в России 50-х - 80-х гг. XIX в. // Проблемы социально-экономической и политической истории России XIX-XX веков. СПб., 1999; Скуратов И.В. Социально-экономическая политика правительства по отношению к крестьянам в 1881-1904 годы. Автореф.дисс.на соиск. уч.ст. канд. ист. наук. Оренбург, 1996.

⁷ Боханов А.Н. Крупная буржуазия России (конец XIX в. - 1914 г.). М.,1992;
Захарова В.В. Мещанское сословие пореформенной России. Дисс.на соиск.
уч.ст.канд.ист.наук. М.,1998.

⁸ Савельев П.И. Век XIX: великий перелом // Самарская летопись. Кн.2. Сама
ра, 1993; Его же. Пути аграрного капитализма в России. XIX век (по материа
лам Поволжья). Самара, 1994; Заводюк СЮ. Судебная реформа 1864 г. и осо
бенности её проведения в российской провинции (на материале Среднего По
волжья). Дисс.на соиск.уч.ст.канд.ист.наук. Самара, 1998; Смирнов Ю.Н. На
род и власть в основании Российского Заволжья (XVIII - середина XIX в.). Ав
тореф.дисс.на соиск.уч.ст.докт.ист.наук. М.,1999.

⁹ Алексушин Г.В. Самарские губернаторы. Самара, 1996; Гаврилов Д.В., Ал
фёрова Е.Ю., Железкин В.Г. Губернское управление в дореволюционной
России // Архивы Урала. Екатеринбург, 1995. № 2; Матханова Н.П.
Губернаторский корпус Восточной Сибири в середине XIX века // Гуманитар
ные науки в Сибири. Серия: Отечественная история. Новосибирск, 1996. № 2;
Орловские губернаторы. / Сост. Трохина О.М. и др. Орёл, 1998; Шумилов
М.М. Новгородское губернское земство и царская администрация (60-ые - на
чало 70-ых годов XIX в.) // Новгородский исторический сборник. СПб., 1997.
№6.

сти администрации губерний Среднего Поволжья в пореформенный период. С этой целью были рассмотрены их структура, численность, состав, функции, определены основные направления деятельности, формы и степень участия в важнейших общегосударственных мероприятиях второй половины XIX века.

Следующий круг задач данного исследования связан с выявлением методов управления, используемых губернской администрацией: с одной стороны - насколько они оставались традиционными, с другой стороны - насколько они подверглись модификации.

В силу огромного количества проблем, связанных с анализом темы исследования, ряд вопросов: мероприятия в области вероисповеданий, образования, культуры, - рассмотрены в диссертационном исследовании в самом общем плане.

Методологическая основа работы: принципы историзма, объективности, а также комплексность подхода к объекту исследования. Из методов исследования превалируют описательные методы, так как количественные данные из архивных и опубликованных источников недостаточно многочисленны. Поскольку тема исследования сложна и многогранна, в ходе работы применяются также общеисторические методы. Историко-системный метод использован в заключении.

Источниковая база исследования весьма разнообразна. Опубликованные источники по данной теме следует разделить на несколько групп. Первую составляют законодательные источники. Прежде всего, это "Полное собрание законов Российской империи". Для изучаемого периода использовались тома второго и третьего собраний. В них содержатся важнейшие законодательные акты по реформам 60-70-х и 80-90-х годов: положения о реформах, правила введения их в действие, указы об изменении, дополнении или разъяснении тех или иных статей положений, уставов и учреждений, по которым работали местные административные органы.

Не менее важное значение имеет "Свод законов Российской империи". Самое прямое отношение к теме исследования имеет второй том издания, "Свод губернских учреждений", содержащий общие учреждения губернских, уездных, городских и волостных органов управления и самоуправления. Детально порядок формирования и работы личного состава губернских учреждений был разработан в своде уставов о службе гражданской. Работа органов управления непосредственно по "предметам ведомства" того или иного органа определялась соответствующими уставами в отдельных томах "Свода".

Вторую группу опубликованных источников по данной теме представляют статистические и справочные издания. В адрес-календарях и памятных книжках Пензенской, Самарской и Симбирской губерний за 1861-1895 гг. даются статистические и справочные сведения о структуре губернских администраций и их личном составе, о деятельности тех или иных комитетов, очерки истории губерний, публицистические материалы о проводимых в стране реформах. Кроме того, источником разнообразных сведений о населении и состоянии губерний являются статистические сборники, составленные Цен-

тральным или губернскими статистическими комитетами в течение пореформенного периода: списки населённых мест Российской империи, статистические таблицы губерний, приложения к отчётам губернаторов и т.п.

Третью группу опубликованных источников представляют сборники документов, выработанных центральными и местными органами управления. По законодательным основам деятельности администрации таким источником является дополнительный реестр положений Правительствующего Сената, выработанных с 1874 по 1886 г. По крестьянской реформе важный источник представляют собой доклады императору министров внутренних дел о её проведении в 1861-1862 годах. Сведения о проектах административных преобразований 60-70-х гг. XIX в. содержит сборник материалов для комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений. Документы по различным проблемам истории Симбирской губернии XVII - XIX вв. систематизированы в сборнике "Прошлое нашего края".

Четвёртую группу опубликованных источников образуют мемуары и дневники государственных деятелей, административных и земских служащих. Общая оценка деятельности комиссий по преобразованиям губернских и уездных учреждений содержится в дневниках министра внутренних дел графа П.А.Валуева, воспоминаниях издателя газеты "Гражданин" князя В.П. Мещерского. О совместной работе с администрациями средневолжских губерний по ликвидации чрезвычайных ситуаций - соответственно, крестьянских волнений в Пензенской губернии и эпидемии чумы в Самарской губернии - упоминается в воспоминаниях генерал-майора императорской свиты А.М.Дренякина, генерал-адъютанта графа М.Т. Лорис-Меликова. При этом в обоих источниках даются характеристики личностей губернаторов. В воспоминаниях бывших членов Симбирского и Самарского губернских по крестьянским делам присутствий А.Е.Егорова и В.К. Луцкого описывается ход крестьянской реформы, с указанием некоторых действий губернских присутствий по её реализации. Литератор Э.П.Перцов описал первый год реализации крестьянской реформы в Пензенской губернии, в том числе работу губернского по крестьянским делам присутствия. Протоиерей П.Секторов написал воспоминания о пензенском архиепископе Варлааме, обратив внимание на его деятельность по обнародованию положений о крестьянской реформе.

Особую группу источников по данной теме составляет периодическая печать. В качестве первой подгруппы, менее изученной, можно выделить столичные журналы "Исторический вестник" и "Русская старина", в которых была опубликована основная часть изученных нами воспоминаний.

Вторую подгруппу, более важную для данного исследования, составляют официальные губернские печатные органы. Во-первых, это "Губернские ведомости". В официальной части издания постоянно публиковались распоряжения высших и центральных органов власти, за ними следовали распоряжения "губернского начальства". С середины 60-х годов XIX в. заметное место стали занимать объявления о торгах на оброчные статьи ведомства министерства государственных имуществ и департамента уделов. В 70-80-е гг. стала бо-

лее разнообразной неофициальная часть "Губернских ведомостей": в ней стали публиковаться отчёты о деятельности общественных банков, земских учреждений. В "Губернских ведомостях" опубликованы важнейшие законоположения о реформах социально-экономического и социально-политического характера. Кроме того, в изданиях за некоторые годы встречаются очерки деятельности губернских администраций, как правило, за предыдущий год.

Подобно "Губернским" строились "Епархиальные ведомости". Их официальная часть содержала распоряжения Синода и глав епархий. В неофициальной части печатались воспоминания, речи, очерки церковных деятелей.

Неопубликованные (архивные) источники по данной теме чрезвычайно многочисленны, разнообразны и ранее мало вводились в научный оборот. На первое место следует поставить материалы официального делопроизводства и переписки губернских органов управления с высшими и центральными органами, а также между собой и с уездными учреждениями и органами самоуправления. Вторую подгруппу составляют статистические материалы, собранные в центральных органах управления, а также выработанные там проекты административных и социально- политических реформ и переписка по этому поводу.

Значительная часть этих источников выявлена нами в Российском Государственном Историческом Архиве г.Санкт-Петербурга. В ходе исследования были просмотрены документы из фонда Департамента общих дел Министерства Внутренних Дел за 1864-1881 гг. Там содержатся дела с циркулярными предписаниями министров внутренних дел и их "всеподданнейшими" докладами императору, перепиской между собой глав различных министерств. Перечисленные документы касаются мероприятий по реформированию социально- политических институтов на местах, проектов этих мероприятий (в том числе работы "Кахановской" комиссии), введения в действие тех или иных учреждений во многих губерниях, в том числе в Самарской и Симбирской.

В фонде Комиссии по губернским и уездным учреждениям хранятся разнообразные документы: мнения, докладные и объяснительные записки должностных и частных лиц, отзывы и замечания губернаторов, - касающиеся реформы административного управления и полиции. Подавляющее большинство просмотренных документов, относящихся к 1869-1881 гг., посвящено проблеме реорганизации полиции, а также деятельности полицейских мест и их личному составу.

Из фонда канцелярии сенатора И.И.Шамшина, ревизовавшего Саратовскую и Самарскую губернии в 1880-1881 гг., просмотрены документы за 1881 г. по ревизии делопроизводства Самарского губернского правления и губернского по крестьянским делам присутствия. Кроме того, имеется собрание прошений крестьян в уездные по крестьянским делам присутствия и непосредственно на имя сенатора и отзывов на них. Канцелярией были также собраны мнения служащих местной администрации, суда, полиции о "Своде законов" 1876 г.

Огромное количество сведений по разнообразным проблемам выявлено в фондах государственных архивов Пензенской, Самарской, Ульяновской областей. Прежде всего внимание было уделено фондам канцелярий губернаторов: эти органы осуществляли переписку с различными учреждениями по многим, весьма разнообразным вопросам управления. В фондах канцелярий губернаторов содержатся книги сенатских указов, министерских предписаний, годовые отчёты о состоянии губерний и о деятельности губернских, уездных и городских учреждений. Кроме того, в этих фондах хранится большинство формулярных списков о службе чиновников гражданского ведомства.

В фондах губернских правлений хранятся указы Сената, распоряжения и инструкции Министерства Внутренних дел, губернаторов, журналы заседаний губернских правлений. Кроме того, имеются межевые книги и планы, материалы об административно-территориальном делении, сведения о ценах, дела о сборах и повинностях по губерниям, сметные расписания о доходах и расходах административных и полицейских органов. В этих фондах выявлены значительные массивы материалов о надзоре администраций за общественным хозяйством, народным продовольствием и здравоохранением.

Изучение материалов из фондов губернских статистических комитетов, казённых палат, губернских по крестьянским и по городским делам присутствий, губернских земских управ, окружных судов и губернских училищных советов позволило более точно выявить их функции и роль в проведении реформ.

В комплексе архивные и опубликованные источники, использованные нами, дают достаточную базу для ответа на поставленные вопросы.

Научная новизна работы заключается в изучении истории органов управления пореформенной России в региональном аспекте. Применён междисциплинарный подход: наряду с историческим проведено юридическое исследование законодательной базы формирования и деятельности губернских органов управления.

Практическая значимость работы заключается в том, что результаты исследования могут быть применены при написании статей, диссертаций, посвященных тем или иным вопросам истории Среднего Поволжья, а также монографий, в которых исследовалась бы история местных органов управления пореформенной России.

Апробация работы. Тема исследования была неоднократно апробирована. Организационная структура и численность губернской администрации, её личный состав, основные направления её деятельности, участие в реализации крестьянской реформы, роль местной администрации в государственных мероприятиях 60-70-х гг. XIX в. и в "контрреформах" 80-90-х гг., преимущественно по Самарской губернии - эти вопросы освещались в выступлениях на ежегодных научных конференциях исторического факультета Самарского государственного университета, а также на четвёртых и пятых Всероссийских Платоновских чтениях. Рассмотрение некоторых из указанных вопросов отражено в ряде научных публикаций.

Функции губернских органов управления

В советское время проводилось исследование различных проблем истории земского самоуправления. Социальную базу формирования земских учреждений Европейской России в целом и роль земства в общественном движении изучала Н.М.Пирумова. Деятельности земских учреждений Самарской губернии посвятила свою диссертацию Н.Л.Хайки-на, указавшая на конфликты губернской администрации и земства в некоторых делах 36. Применительно к Среднему Поволжью проблемам истории земского самоуправления неоднократно посвящал свои исследования П. С.Кабытов, рассматривая традиционные сферы земской деятельности - экономические мероприятия, земскую статистику зт.

Проблема взаимоотношений земских органов самоуправления с губернскими органами управления стала научно разрабатываться в последние годы. Именно в её региональных исследованиях достигнуты значительные успехи. В комплексном исследовании земских органов Самарской губернии конца XIX - начала XX вв., осуществлённом Н.А. Арнольдовым, органам самоуправления отдана ведущая роль в экономическом и социальном развитии губернии, отношения же их с губернской администрацией сводятся к противодействию первых чрезмерному административному контролю. Но в диссертации О.В.Тургановой, посвященной культурно-просветительской деятельности Самарского земства во второй половине XIX - начале XX вв., отмечается поддержка центральной и губернской администрациями (в первую очередь министерством народного просвещения и его местными органами) земских ходатайств об учреждении начальных школ, увеличении материальной базы земского образования и т.д. М.С.Чирков в своей диссертации уделил внимание не только разграничению обязанностей администраций и земств Самарской и Симбирской губерний, но и (в связи с этим) определению ими ряда вопросов, решаемых совместно 38.

Та же проблема по отношению к Пензенской губернии в последние годы была затронута местными историками. В.В.Гошуляк написал очерк Пензенского земства, редко упоминая об отношениях земства и администрации, К.М.Тимошкин - статью, освещающую некоторые вопросы их взаимоотношений, в частности, в деле развития сельскохозяйственного образования. Изучению процесса организации и основных направлений деятельности земских учреждений Пензенской губернии в пореформенный период посвящена диссертация Н. Ю. Синевой, в которой отмечаются чрезмерный контроль деятельности земских органов со стороны администрации, концентрация власти в руках правительственных органов по мере расширения компетенции земских учреждений 39.

Исследование проблемы взаимоотношений губернской администрации и органов городского самоуправления в пореформенный период невозможно без характеристики состояния городского управления в первой половине XIX в. Исследование такого рода, применительно ещё к уездному городу Самара, было осуществлено Л.М.Артамоновой. Результаты исследования были опубликованы в 1995 и 1996 гг. В работах подчёркивается неразвитость городских органов управления, обусловленная невниманием губернских органов власти к проблемам городов в конце XVIII - первой половине XIX вв. 40.

Взаимоотношениям администрации и органов городского самоуправления посвятила две работы В. А.:Нардова. В монографии, вышедшей в свет в 1984 г., рассматривается политика правительства по отношению к городскому самоуправлению в эпохи реформ и "контрреформ". Для нас важное значение в этой работе имеют неоднократно отмечаемые факты анализа министерством внутренних дел ситуаций с общественным управлением в разных городах России, в том числе в некоторых поволжских. Во второй работе подробнее рассматривается полити - 19 ка правительства в области городского самоуправления в конце XIX -начале XX веков; в частности, говорится о правительственном курсе на осуществление городской "контрреформы" 41.

Изучение проблемы взаимоотношений органов государственного управления и городского самоуправления должно основываться на систематизированном фактическом материале из истории многих городов России в пореформенный период. Применительно к Поволжью работа такого характера уже опубликована. В книге Л.Н.Гончаренко о городах Среднего и Нижнего Поволжья в XIX в. описываются экономико-географическое положение, состав населения, значение поволжских губернских городов того времени, некоторые черты быта их населения, а также, в связи с этим, основные направления деятельности городских дум. К сожалению, Пенза не вошла в ряд исследуемых городов 42.

По Среднему Поволжью опубликованы диссертации Н.В.Гусевой и Г.Ю.Бурдиной о городском самоуправлении, в которых - в большей степени во второй работе - указываются некоторые факты совместной деятельности органов администрации и самоуправления. В первой диссертации эти взаимоотношения показаны только с точки зрения высших и центральных правительственных органов и губернаторов как глав губернских администраций 43.

В советской историографии обозначились проблемы взаимоотношений администрации и органов сословного самоуправления, или сос-ловно-представительных органов. Речь идёт о работах, посвященных самим сословиям и их органам самоуправления. Исследование дворянства в России конца XIX - начала XX в. было осуществлено Ю.Б.Соловьевым и А. П.Корелиным.

В последние годы российскими историками было продолжено исследование различных сословий и их органов самоуправления в XIX в. Российским предпринимателям (купечеству) посвятил своё сочинение А.Н.Боханов. В 1996 г. была защищена кандидатская диссертация В.В. Захаровой, в которой исследовалось мещанское сословие России со времени его возникновения до 1917 г. 44.

Структура и численность губернских администраций Среднего Поволжья в пореформенный период

Полиция представляла собой особую исполнительную структуру, управлявшуюся на уездном уровне полицейскими управлениями, а высшей ее инстанцией в губернии являлись губернатор и губернское правление. Обязанности полицейских управлений и подчиненных им лиц ограничивались надзором за исполнением законов, указов и распоряжений, а также судебных приговоров, на всей территории уезда и уездного города. Круг обязанностей полиции, подобно сфере деятельности губернского правления, разделялся на несколько частей, но по сравнению с высшей в губернии полицейской инстанцией их было меньше: 1) надзор за исполнением законов, охрана безопасности и надзор за общественным благустройством, 2) дела казённого управления и общественного хозяйства, 3) дела судебного ведомства, 4) дела военного ведомства.

Первый вид дел составляли обнародование законов и указов, всякого рода объявления, извещения и вызовы, задержание правонарушителей, оперативная работа по расследованию происшествий, выдача паспортов податному населению и билетов на лесосплав, клеймение судов, меры предосторожности от пожаров и эпидемий, наблюдение за общественными местами и заведениями. Кроме того, полиция должна была "побуждать просрочивших гражданских чиновников" к исполнению их обязанностей 95.

В делах второго рода полиция должна была взыскивать недоимки и вообще разного рода налоги и платежи, вызывать по распоряжению начальства на торги по подрядам и поставкам, а также выполнять обязанности по акцизным сборам и делам таможенного ведомства, указанные в соответствующих уставах.

В делах судебного ведомства она содействовала судебным местам в надзоре и исполнении приговоров. Во время производства дел она исполняла все законные требования судебных палат по отношению к лицам и имуществам тяжущихся. По окончании следствия и суда полиция должна была точно и беспрекословно исполнить приговор.

В делах военного ведомства полиция содействовала прохождению полков и различных воинских команд, вела учет и призывала, на действительную службу нижних чинов запаса армии и флота, руководствуясь уставом о воинской повинности и "Сводом военных постановлений" 96. Вообще, при своём особом месте в системе органов управления губернией, полиция обладала в целом только исполнительными функциями.

Губернское жандармское управление занималось усмирением всякого рода волнений, исполнением судебных приговоров, сопровождением осуждённых. С начала 70-х гг. XIX в. главным в его деятельности стало дознание, а также политическое следствие. Канцелярия управления делилась на несколько частей: общего руководства, розыскную, следственную, политической благонадежности, денежную. За лицами, выказывавшими политическую неблагонадежность, а также служащими в органах самоуправления, осуществлялся особый надзор, со сбором самых подробных сведений об этих людях.

В 1879-1887 гг. самарское губернское жандармское управление так осуществляло надзор, например, за служащими земских учреждений. Начальник управления "просил" председателя губернской земской управы выслать копию документа, по которому был принят в фельдшерскую школу не окончивший её, но утвержденный в звании фельдшера И.И.Зверев. Он также требовал от председателя управы представить список всех её вольнонаемных служащих. А после того, как один из земских фельдшеров, находясь в чумном карантине, в разговоре с карантинным стражником высказал некие "преступные суждения о существующем порядке и образе правления в России", начальник управления распорядился не только о проведении обыска и следствия над ним (с последующим помещением под особый надзор полиции), но и о предоставлении списка всех земских ветеринарных врачей и фельдшеров с указанием мест их квартирования. Кроме того, он в очередной раз потребовал предоставить списки наёмных служащих управы 97.

Самые общие функции губернской администрации были определены в одной короткой статье "Общего Губернского Учреждения": "Власть каждого управления вообще состоит: 1) в определении к должностям, коих замещение им предоставлено; 2) в надзоре за подчинёнными местами и лицами; 3) в решении дел и в принятии мер к исполнению законов; 4) в представлении высшему начальству" 98. По существу, в этой статье были обозначены исполнительная, распорядительная и надзорная функции системы губернских органов управления. Каждая часть этой системы, независимо от своей отрасли, согласно данному положению должна была исполнять эти четыре общие обязанности.

При этом не каждое губернское учреждение обладало всеми тремя видами власти. Как показано выше, их распределение по учреждениям было довольно сложным. В сущности, губернская администрация в целом обладала и распорядительной, и исполнительной, и надзорной функциями. В зависимости от. предметов ведомства этих учреждений сочетание их было неодинаковым. Некоторые административные органы наделялись только одной из властных функций.

Губернские места являлись органами распорядительными и надзорными. Исполнение законов было возложено на особый институт -полицию. Эта структура являлась одновременно и правоохранительным органом, и системой учреждений, осуществлявших акты гражданского состояния податного населения губернии. На неё, кроме охраны порядка, было возложено исполнение предписаний целого ряда губернских органов по многим вопросам.

Обзор функций губернского правления и канцелярии губернатора показывает, что предметами попечения этих органов были фактически все вопросы управления. Иными словами, к ним или через них к губернатору "восходили" для "рассуждения", разрешения и контроля дела по всем отраслям управления." Тем самым круг "предметов" их попечения практически совпадал. Но при этом канцелярия губернатора вела переписку по делам более важным, секретным, безотлагательным, губернское же правление - по делам, разбираемым обычным порядком. По сравнению с ними прочие губернские учреждения, специализируясь на чём-либо, обладали меньшими объемами предметов ведомства и более специфическими функциями, или обязанностями.

Губернские администрации и реализация крестьянской реформы

За 1868 г. значилось уже 65 секретных дел: о розыске, о высылке под надзор полиции, о расходах на политических преступников, о сборе сведений о разных лицах, о содержании в полиции за "проступки" нижних воинских чинов, о поведении разных лиц, о старообрядцах, об иностранцах, о нравственной и служебной благонадежности, о неправильно удержанных деньгах из сумм на ремонт публичных зданий и т.д. Больше всего - 37 - было дел о розыске и об установлении полицейского надзора 10.

С середины 70-х гг. XIX в. важное место в работе местных органов министерства внутренних дел стали занимать надзор за "умственным" состоянием общества и пресечение оппозиционных правительству движений. Обвиняемых в антиправительственной пропаганде отправляли на судебные процессы в Санкт-Петербург, где суд над ними производило Особое присутствие Правительствующего Сената ll.

В сентябре 1864 г. симбирский губернатор внёс на обсуждение общего присутствия вопрос об отправлении арестантов, польских мятежников - 204 чел. - в Тульскую арестантскую роту. Исполнение было поручено городскому полицейскому управлению.

В феврале 1872 г. общим присутствием самарского губернского правления рассматривался вопрос о заключении губернатором Г.С.Аксаковым контракта с мещанином И.Я.Неклюдовым о поставке последним определённого числа пар кандалов для ссыльных и пересыльных арестантов. По контракту Неклюдов обязался поставить к 1 марта сто пар ножных кандалов, к середине февраля поставил 32 пары, они были признаны хорошего качества. Общее присутствие губернского правле -ИО-ния постановило: кандалы принять, записать на приход, доставить смотрителю тюрьмы, который должен был донести об их получении, Неклюдову выдать квитанцию о получении кандалов, просить казенную палату выдать ему по предьявлении квитанции 39 руб. 68 коп., из расчета 1 руб. 24 коп. за пару.

Тогда же и тем же присутствием слушалось дело о необходимости прививок детям ссыльных во время пересылки. Предложение губернатора поступило в связи с предписанием ему министра внутренних дел, имевшего сведения о высокой смертности среди детей ссыльных во время прошедшей навигации. Общее присутствие губернского правления постановило: предписать всем полицейским управлениям Самарской губернии собрать сведения о детях ссыльных и пересыльных арестантов, которым (детям) ещё не сделаны прививки, и сделать привив-. ки через местных врачей, а в путевом листе отметить, кому была привита оспа. Об этом общее присутствие постановило уведомить местный тюремный комитет и его отделения 12.

За состоянием тюрем и содержанием заключенных должны были следить губернские попечительные о тюрьмах комитеты. В ноябре 1882 г. общим присутствием симбирского губернского правления по предложению губернатора обсуждался вопрос о поручении губернскому тюремному комитету взять на себя хозяйственные распоряжения по производству некоторых ремонтных работ в здании тюрьмы в губернском городе 13.

Самарский губернатор П.А.Бильбасов (1875-1878) руководил мероприятиями по локализации и пресечению народнического движения в губернии.

Охрана порядка в губерниях, а также увеличение сфер деятельности администрации требовало усиления состава полиции. Комиссией по губернским и уездным учреждениям при министерстве внутренних дел во второй половине 70-х гг. XIX в. были собраны сведения о действии полицейской стражи в губерниях. По Самарской губернии сведения за 1875 г. были неутешительными: за неспособность к службе были отстранены от нее более 60 чел., из них 32 чел. были уво - Ill лены 14. Вольнонаёмная стража не оправдала себя, и позже (вплоть до конца XIX в.) в отчётах губернаторов поднимался вопрос об увеличении числа штатных полицейских чинов 15.

К помощи полиции губернские власти привлекали регулярные войска, казачество. В сентябре 1864 г. в Самарскую губернию было командировано 400 казаков Оренбургского войска для усиления полицейского надзора в Самарском, Ставропольском, Николаевском и Ново-узенском уездах16.

За личным составом полицейских управлений, в связи с постепенно увеличивавшимся объёмом их работы, велось тщательное наблюдение. В сентябре 1864 г. решением симбирского губернского правления в полицейское управление губернского города были командированы три чиновника, наиболее способных к полицейским обязанностям, для усиления состава полиции вследствие увеличения её "трудов".

Самарский губернатор Н.П.Мансуров проявлял подлинную заботу о служащих полицейских учреждений, не боясь "отстаивать" их в случаях конфликтов по делам службы. Показателен в этом отношении случай в 1865 г. с бугульминским уездным исправником Н.В. Иньковым, не пропустившим через уезд адъютанта генерал-губернатора В.П.Беза-ка из-за неправильно оформленной подорожной. Отдавая должное его безупречной службе, якобы согласившись на требование генерал-губернатора уволить исправника, Мансуров уволил Инькова с должности, но перевёл его на такую же освободившуюся должность в Ставропольском уезде 17.

Большое внимание уделялось содействию гражданского ведомства православному духовному начальству. Постоянно осуществлялся надзор за старообрядцами. Арест, тюремное заключение и высылка полагались за проповедование "раскола", за браки по старообрядческим канонам. В обязательном порядке сектантов "увещали" приходские священники. Нередко"увещания" не имели результатов, но и тогда карательные меры применялись не ко всем: те, кто не распространяли старой веры, оставались на свободе. С начала 80-х гг. XIX в. отношение к старообрядцам "стало более терпимым. В Самаре и уездах им разрешалось устраивать свои молельни, но с такими условиями, которые не допускали привлечения к службам старообрядцев остального населения 1а.

Производилось наблюдение и за правами "сельских обывателей". С момента основания Самарской губернии одним из основных вопросов, решаемых местной администрацией, практически до конца 80-х гг. XIX в. была колонизация края. Только с 1881 по 1889 г. на казённые земли Самарской губернии было переселено 13512 душ мужского пола, и далее намечались новые "потоки". Но экономическое положение переселенцев было неудовлетворительным: недостаток скота и земледельческих орудий, отсутствие навыков работы на залежной земле, -а местным крестьянам-собственникам почти не досталось земли. Поэтому губернатор А.Д.Свербеев в отчете за 1889 г. рекомендовал прекратить переселения 19.

Осуществлялось попечение и о городских обывателях, и о воинских нижних чинах. В мае 1862 г., по предложению оренбургского и самарского генерал-губернатора при указе Сената, общее присутствие самарского губернского правления слушало вопрос о постройке отставными нижними воинскими чинами г.Бузулука новых помещений на территории города и о взыскании с них за это денег городской думой 20.

Администрации и корпоративные органы (дворянские собрания, купеческие старосты, мещанские и ремесленные управы)

В 1887 г. центральной и губернскими администрациями обсуждался вопрос об ужесточении порядка утверждения председателей земских и городских управ. В предложении хозяйственного департамента МВД от 12 августа 1887 г. говорилось о причине этого: в "одной губернии" на должностях председателя губернской земской управы и городского головы губернского города оказались политически неблагонадежные лица, которые были отстранены от занимаемых должностей. Неблагонадёжны были и многие члены городских и земских управ той же губернии. В связи с этим комитет министров предположил, что следовало бы предоставить министру внутренних дел право утверждать не только председателей, но и членов органов самоуправления. Требовалось мнение губернаторов по этому поводу. Нужно было сообщить, в какой степени эта мера представлялась насущной и целесообразной, исходя из местных условий и имевшихся в распоряжении губернатора "точных фактических данных", и на каких основаниях она могла быть приведена в исполнение.

Ответ самарского губернатора министру внутренних дел, такого же секретного характера, последовал только 11 ноября 1887 г. Изменение существовавшего порядка утверждения должностных лиц, избираемых городскими и земскими учреждениями, по его мнению, являлось неотложной мерой. Он констатировал, что в момент написания этого письма в общественных учреждениях Самарской губернии неблагонадежные лица составляли большинство. Однако решение проблемы он предлагал возложить не столько на министра внутренних дел, сколько на губернатора, которому, по мнению А. Д. Свербеева, контроль за личным составом земских управ даже в таких условиях был вполне по силам.

Это должно было осуществляться следующим образом. На основании статьи 1864 части первой II тома "Свода законов" ("Положения о губернских и уездных земских учреждениях") и статьи 2039 того же тома ("Городового положения"), губернатор продолжал утверждать председателей и членов городских и земских управ (кроме председателя губернской земской управы и городского головы губернского города) . Но если он, исходя из имевшихся у него сведений о кандидатурах, затруднялся допускать избранных лиц к должностям, то в этом случае он обращался с докладом к министру внутренних дел. Кроме того, губернатор обязывал общественные учреждения губернии избирать на каждую должность по 2 кандидата, а выбор и утверждение одного из них "по мере их благонадежности" предоставлялись усмотрению правительства. При этом отпадала необходимость повторного созыва гласных в случае неутверждения избранной кандидатуры на общественную должность. Таково было в целом предложение самарского губернатора 141.

Земская "контрреформа" 1890 г. заключалась в том, что система выборов была реорганизована на строго сословной основе. Таков же был смысл городской "контрреформы" 1892 г. За третье четырёхлетие, с 1880 по 1883 г., в избирательных собраниях и городских думах и управах вырос удельный вес избирателей и гласных от купечества и почетных граждан из купечества. В то же время по городам Самаре и Ставрополю в составе городских дум появилось по одному гласному от дворян, имевших гильдейские свидетельства. По сравнению со вторым четырёхлетием вырос удельный вес избирателей-дворян третьего (низшего) разряда по имуществу 142.

Губернское по городским -делам присутствие задумывалось как орган, аналогичный европейскому административному суду, но в действительности было всё той же ведомственной коллегией, наделенной только некоторыми судебно-административными функциями и имевшей мало общего с административным судом.

Новые Земское и Городовое положения 1890 и 1892 гг. существенно расширили пределы правительственного надзора за деятельностью местного самоуправления, закрепив за органами администрации право рассматривать решения органов самоуправления не _ только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности. В год издания нового "Положения о земских учреждениях" на местах были учреждены губернские по земским и городским делам присутствия, ставшие ещё одной (кроме губернатора и его канцелярии) инстанцией административного контроля. Одним из оснований расширения сферы правительственного надзора должно было стать и рапростране-ние на должностных лиц земских управ общих норм государственной службы, то есть фактическое включение их в состав единой имперской бюрократии.

Создание такого органа представлялось необходимым и потому, что губернское присутствие, осуществляя надзор за крестьянским сословием, не обеспечивало надзора за деятельностью земских органов. В губернском по городским делам присутствии было возможно совмещение надзора за городским хозяйством и за жителями города, но только потому, что городского населения оставалось и в пореформенный период значительно меньше, нежели сельского.

В 1891-1894 гг. Самарское губернское по земским и городским делам присутствие рассматривало весьма разнообразные по своему существу дела. Из 104 дел, рассмотренных им за этот период, около половины было посвящено проблеме утверждения обязательных постановлений земства, созыву чрезвычайных уездных земских собраний, выборам в губернское и городские по квартирному налогу присутствия. Остальные дела были связаны с введением нового "Городового положения", деятельностью общественных банков, действиями городского общественного управления. Некоторые дела по последнему вопросу заводились по жалобам мещан 143.