Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Историография, источники, методология и концепции исследования 15
1.1. Историография проблемы деятельности органов губернского правления 15
1.2. Характеристика источниковой базы 42
1.3. Теоретико-методологические подходы исследования 55
ГЛАВА 2. Губернская администрация и органы сословного и местного самоуправления 80
2.1. Структура и функции органов губернского правления 81
2.2. Взаимоотношения губернского правления с дворянством 115
2.3. Контроль за земским и городским самоуправлением 128
2.4. Руководство губернским по крестьянским делам присутствием 189
ГЛАВА 3. Деятельность губернской администрации в социокультурной сфере 218
3.1. Деятельность губернского правления в сфере образования 218
3.2. Деятельность губернского правления в сфере здравоохранения 233
3.3. Взаимодействие губернского правления и органов общественного управления в сфере благотворительности 251
ГЛАВА 4. Взаимодействие губернской администрации с воинскими учреждениями и органами правопорядка ...281
4.1. Взаимоотношения губернской власти с органами местного самоуправления по проблемам правоохранительной деятельности 281
4.2. Губернатор и уездные по воинским делам присутствие 302
4.3. Взаимодействие губернских правлений с судебными учреждениями и прокуратурой 335
Заключение 350
Список источников и литературы 365
- Характеристика источниковой базы
- Взаимоотношения губернского правления с дворянством
- Деятельность губернского правления в сфере здравоохранения
- Губернатор и уездные по воинским делам присутствие
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблемы построения вертикали власти, организации эффективного управления как в рамках всего государства, так и в рамках определенного региона, актуальны в России как ранее, так и в настоящее время. Данное положение состоит прежде всего, в том, что после смены общественно-политического строя в Российской Федерации в начале 1990-х гг., страна вступила в сложнейший этап модернизации политической системы и государственного устройства.
В системе современной политической власти огромное значение имеет деятельность глав субъектов Российской Федерации и областных правительств - губернаторов. В этой связи изучение института губернаторской власти, структуры и полномочий центральных и региональных органов государственного управления, создание эффективного государственного аппарата в краях, республиках и областях и проблем, связанных с данным процессом, в настоящее время приобрело первостепенное значение.
В свете проводимой в настоящее время модернизации региональных институтов власти, направленных на создание гражданского общества, современного демократического государства, для совершенствования регионального правления необходим анализ и учёт исторического опыта.
Губернская власть в конце XIX - начале XX в. сама являлась сложной системой, для которой наряду с единством, были характерны и внутренние противоречия, существенным образом оказывавшие влияние на ее развитие. Реакция власти на экстремальные ситуации рубежа веков, ее поведение в условиях острых социальных конфликтов, коими была богата позднеимперская эпоха, заслуживают пристального внимания.
Объектом исследования является деятельность губернаторов и губернского правления в регионе Среднее Поволжье во второй половине XIX - начале XX в.
Предмет исследования - основные направления деятельности губернаторов и их администраций, среди которых контроль за избирательной системой, работой дворянского, городского, земского и крестьянского самоуправлений, обеспечение правоохранительной, воинской, образовательно-просветительной деятельности и поддержание здравоохранения и судебной системы.
Хронологические рамки исследования определены логикой пореформенного развития страны во второй половине XIX - начала XX в. Нижняя временная граница совпадает с началом реформ Александра II (с 1859 г.), кардинально изменивших должностное положение губернаторов и их правлений. Верхняя граница завершается Февральской буржуазно-демократической революцией 1917 г., при-
ведшей к существенным изменениям структуры и функций государственных учреждений как в центре, так и на местах.
Территориальные границы диссертации составляют Казанская, Пензенская, Самарская, Симбирская губернии, образующие регион Среднего Поволжья. Изучение сразу четырех губерний позволяет понять, что из выявленных черт развития было местной особенностью, а что - общей тенденцией для всего региона, так как управлялись они по единому стандарту.
Территориальные рамки исследования определились и тем, что в губерниях региона, во-первых, был примерно идентичный этнический состав населения, которое, в основном, представляли чуваши, марийцы, мордва, русские, татары, удмурты, чуваши. Во-вторых, достаточно схожей была конфессиональная картина региона, состоящая преимущественно из православного и мусульманского населения. Вышеперечисленные факторы применительно к губернскому управлению определили стратегию и тактику власти в Среднем Поволжье, развития губернского чиновничества в указанный период.
Степень разработанности проблемы.
В настоящее время в отечественной исторической науке аппарат государственного управления рассматривается как многоэлементная система, при этом проблема связи между состоянием местного аппарата управления и государственного управления мало изучен.
Своеобразие политической модели, присущей российской власти, как нельзя лучше отражает институт губернаторства, реставрация которого в XXI в. свидетельствует, с одной стороны, о прочно закрепившейся приверженности к автократическим принципам политического правления, а с другой - обрекает данную тему на постоянное и пристальное внимание со стороны исследователей.
Историографическая традиция в деле изучения проблем местного управления в имперской России уходит своими корнями в публицистическую полемику между консерваторами и либералами относительно способов и возможностей реформирования системы.
Так, на рубеже XIX - XX вв. одним из ключевых становится вопрос о проявившемся противоречии между централизаторскими устремлениями определенных кругов бюрократии и партикуляризмом дворянства на местах. Очевидна и общая направленность рассуждений в сторону поддержки идей этатизма и укрепления административной машины, когда правление виделось много шире простого исполнения законов. Для исследователей этого периода становится явной растущая разобщенность, ведомственная раздробленность губернской администрации, превращение губернатора в ординарного, хотя и значимого чиновника Министерства внутренних дел, облеченного прежде всего властью полицейского надзора.
В советской историографии темы, связанные с проблемами местного управления в имперской России, и уж, тем более, с институтом «губернаторства», длительный период относились к разряду табуированных, что не способствовало их концептуализации хотя бы и в русле формационного подхода.
В настоящее время интерес к губернаторскому правлению обусловлен прежде всего возвращением к прежнему названию руководителя области или края и появлением вопросов об эффективности взаимоотношений государственных структур и органов местного самоуправления. Наибольший интерес вызывают вопросы изучения социально-культурных характеристик губернаторского правления в целом и отдельных губернаторов.
В первом параграфе первой главы нами проведена систематизация работ по интересующей нас проблеме по хронологическому и тематическому принципам, а также дан анализ предшествующего опыта изучения вышеуказанных проблем.
Литература рассмотрена с разбивкой на три историографических периода, имеющих различные идейно-теоретические и методологические подходы. Особое внимание уделялось публикациям, в которых отражены проблемы, связанные с органами управления России в XIX - начале XX в.
Проведенный историографический анализ позволяет констатировать факт недостаточной изученности избранной темы и отсутствия на сегодняшний день диссертационных работ, панорамно анализирующих поставленные вопросы в избранных хронологических и территориальных рамках.
Цель диссертационной работы состоит в комплексном исследовании имперской модели регионального управления на материалах губерний Среднего Поволжья в условиях модернизационных процессов второй половины XIX - начале XX в. Для достижения поставленной цели необходимо было решить следующие
задачи:
выявить фундаментальный статус властных отношений на уровне губернии, уточнить структуру и функции учреждений, составляющих «губернское правление»;
раскрыть особенности взаимоотношений губернаторов с предводителями губернских и уездных дворянских сообществ, руководства работой дворянских собраний;
исследовать роль и место губернатора и его администрации в контроле за земскими учреждениями, органами городского и крестьянского самоуправления;
оценить работу губернаторов и губернских правлений по руководству училищными советами и координации всей образовательной и просветительской деятельности в подведомственных губерниях;
исследовать деятельность губернаторов по руководству народным здравоохранением;
рассмотреть взаимодействие губернского правления и органов общественного управления в сфере благотворительности;
изучить взаимоотношения губернской власти с земскими учреждениями и органами городского самоуправления по вопросам правоохранительной деятельности;
проанализировать деятельность губернской власти по регулированию работы судебной системы во вверенных им губерниях;
проанализировать работу губернаторов по руководству губернскими и уездными по воинским делам присутствиями.
Источниковая база исследования.
Подробный анализ источниковой базы диссертации дан нами во втором параграфе первой главы. Цель и задачи данного исследования обусловили привлечение различных исторических источников, которые в зависимости от важности для исследования, достоверности, точности и т. д. были разделены на пять основных групп: 1) нормативно-правовые и законодательные акты; 2) материалы центральных и местных учреждений (делопроизводственные); 3) периодическая печать; 4) статистические и справочные источники; 5) источники личного происхождения (мемуары, дневники, воспоминания и др.).
Критерием отбора источников послужило, во-первых, стремление максимально широко охватить исследованием исторического опыта реформирования системы управления в условиях появления новых вызовов, спровоцированных модернизационными процессами. Изучить механизмы, отвечающие за адекватное взаимодействие государственной власти в лице губернатора и общества, так как в начале XX в. определяющим становиться вопрос об эффективности модели управления в революционную эпоху, а во-вторых, сосредоточиться на наименее исследованных аспектах проблемах.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что это первое комплексное специальное исследование опыта преобразования системы губернского управления Среднего Поволжья, являющимися крупными регионами Российской империи, которое может быть использовано в научно-теоретических и практических целях деятельности института главы администрации (губернатора), руководителя республики или края в составе Российской Федерации, совершенствования его конституционного регулирования.
Избранная научная проблема впервые исследована в предложенной постановке и выделенных территориальных и хронологических рамках. Работа отличается научной новизной не только в определении объекта, предмета, цели и
задач исследования, но и в привлеченном материале и сделанных на его основе выводах. Впервые выделены и рассмотрены некоторые, недостаточно изученные аспекты функционирования системы управления, проведен сравнительный анализ роли центральных и местных органов власти, на примере Среднего Поволжья показаны их взаимодействие и противоречия, определены и систематизированы основные направления, формы и методы работы губернаторов и губернских правлений, их соответствие реалиям модернизирующейся России.
В результате проведенного исследования в научный оборот введено обширное количество ранее недоступных или неизвестных источников.
Теоретическая и практическая значимость работы, вытекающая из новизны полученных результатов, заключается в следующем:
-раскрыты основные направления руководства губернаторами и губернскими правлениями деятельностью уездных и губернского по крестьянским делам присутствия.
исследована деятельность губернаторского правления, заключавшаяся в улаживании споров и конфликтов как внутри самих крестьянских обществ, так и в отношениях крестьян с окрестными помещиками и предпринимателями.
раскрыт механизм взаимодействия губернских и уездных по крестьянским делам присутствий с уездной администрацией - участковыми земскими начальниками, волостными судьями, а также аппаратом волостных старшин с сельскими старостами.
-изучена деятельность губернаторов и подведомственных им правлений по руководству работой введенных в период правления Александра III участковых земских начальников, заключающаяся в подборе их состава, контроле за их деятельностью, разборе поступающих на них жалоб со стороны крестьян.
исследована роль губернаторов, уездных и губернских по крестьянским делам присутствий по организации административной высылки из сельской местности по решению сельских сходов крестьян, запятнавших себя аморальным поведением перед односельчанами.
исследованы взаимоотношения губернаторов и губернских правлений с органами городского и земского самоуправления, в ходе которого были выявлены особенности участия губернаторов в процессе непосредственного формирования составов губернских и уездных земств, городских дум и городских управ, подборе кадров на должность градоначальника и руководителя губернского и уездного земства.
автором в числе первых раскрыты основные направления контроля со стороны губернаторов и губернских по земским и городским делам присутствий за органами городского самоуправления и земствами, исследованы механизмы улаживания возникающих противоречий.
-на конкретных примерах показаны особенности взаимоотношений губернаторов и губернских правлений с губернскими и уездными дворянскими собраниями, показана роль предводителей дворянства в губернской иерархии власти, исследован механизм обратной связи местного дворянства и губернской администрации.
в ходе изучения деятельности губернского правления выявлены особенности взаимоотношений губернаторов с чинами губернской и уездной полиции, которые наряду с правоохранительной деятельностью, не являвшейся профилирующей и преобладающей, выполняли распоряжения губернатора и членов губернаторского правления, совершенно не связанные с обезвреживанием преступников и поддержанием благочиния (правопорядка), раскрыты нетипичные функции полиции.
в диссертационном исследовании раскрыты основные направления работы губернского правления в организации призыва на военную службу, подготовке военных кадров запаса, военных сборов и постановке мобилизационной работы в подотчетных губерниях и уездах. Раскрыты основные направления взаимодействия органов губернского правления с городами и земскими учреждениями по расквартированию войск.
показана многогранная деятельность губернских правлений в повышении качества народного здравоохранения, улучшении постановки и организации в губерниях региона медицинского дела.
исследованы роль и место губернатора и губернского правления в организации выборов в состав земских учреждений и органов городского управления.
Результаты научного исследования нашли свое отражение при подготовке авторским коллективом многотомного труда по истории Симбирской губернии. Исследование открывает перспективы проведения для дальнейших научных разработок в области губернского правления.
Методология и методы диссертационного исследования. В ходе работы по теме диссертации использовался комплекс современных общенаучных, специально-исторических и философских методов научного исследования (более подробно рассмотрены в третьем параграфе первой главы). Сочетание модерни-зационного и цивилизационного подходов позволило на материалах Средне-волжских губерний, выявить базовые особенности и общие тенденции развития системы отношений «власть - региональный социум», которые свойственны для разных стран и эпох независимо от их политической, социально-экономической и культурной специфики.
На защиту выносятся следующие основные положения исследования: 1. Основные методм руководства работой земстз и органов горовскоро самоуправления, осуществляемые губернскими правлениями в изучаемый пе-
риод являются пригодными к применению и в настоящий период социально-экономических и административных реформ, проводимых в России.
-
Совершенно неэффективными являлись некоторые ограничения, наложенные со стороны губернаторов на деятельность городских дум и земств, ущемление их общественного статуса, постоянно довлеющие над их деятельностью чрезмерный бюрократический надзор и мелочная опека.
-
На губернатора была возложена функция утверждения решений крестьянского схода об изгнании и высылке из деревни крестьян, ведущих аморальный образ жизни. Если подобное решение состоялось, то губернатор был обязан лично рассмотреть это дело на заседании губернского по крестьянским делам присутствия и только после того, как высылку крестьянина одобрит уездный предводитель дворянства, утвердить предложенное решение, поручив его исполнение полиции. На губернское по крестьянским делам присутствие была также возложена функция по контролю сельских старост и волостных старшин на предмет правильности налагаемых ими наказаний и взысканий.
-
Взаимоотношения губернаторов и органов городского самоуправления строились по достаточно продуманной схеме, когда с одной стороны губернатору было предоставлено право подбора кадров на замещение ключевых должностей органов городского управления и контроля за его последующей деятельностью, а с другой - существовал действенный механизм защиты органами городского управления своих нарушенных губернским правлением прав, вплоть до МВД и Сената. Губернатор имел право только приостанавливать неправомерное решение органом городского управления, обжаловав его в вышестоящую инстанцию.
-
Губернаторы по отношению к земским учреждениям были главной руководящей и контролирующей силой, им были в этом вопросе предоставлены исключительные права, заключавшиеся в том, что губернаторы принимали самое активное участие в комплектовании составов земских учреждений через полицию и тщательно проверяли их на благонадежность, а также следили за тем, чтобы каждый из будущих гласных имел серьезный имущественный ценз. Особо тщательно губернаторы следили за составом губернских земских собраний, заседания которых публиковались наряду с принимаемыми на них решениями, проводимыми дискуссиями в губернской периодической печати. Выполняя волю правительства и царя, губернаторы всегда стремились в первую очередь ввести в гласные земских учреждений крупных, средних и мелких земельных собственников - дворян, причем целенаправленно делали это за счет других сословий.
-
Губернский предводитель дворянства занимал следующее по значимости место после губернатора. Он работал в тесном взаимодействии с губернатором и исполнял как правило правоохранительные функции (полицейские, следственные), попечительские и иные. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппарат уездных чиновников.
-
Успешное выполнение принятых решений во многом было обусловлено эффективной работой полицейского аппарата, которому было предписано контролировать выполнение всех принятых земскими учреждениями решений. При этом полиция находилась в полном подчинении губернскому правлению.
-
Правоохранительная деятельность среди обязанностей полиции не была профилирующей и преобладающей. Огромное место в деятельности полиции занимало выполнение всевозможных распоряжений губернатора и членов губернского правления, совершенно не связанных с обезвреживанием преступников, и поддержание благочиния (правопорядка).
-
Губернаторы лично занимались наблюдением за ходом призыва и приема лиц, подлежавших воинской повинности; распределением назначенного на губернию числа новобранцев между участками; организовывали медицинское переосвидетельствование подлежавших воинской повинности лиц; рассматривали жалобы со стороны населения на уездные воинские присутствия; заслушивали отчеты уездных присутствий, а также составляли в Военное министерство общий отчет о выполнении ежегодного призыва по губернии и разрешали при участии МВД недоразумения и конфликты, возникавшие в уездных по воинским делам присутствиях. Делопроизводство губернского по воинской повинности присутствия велось в канцелярии губернатора.
10. Губернаторы и их правления принимали достаточно большое участие в
работе по улучшению народного здравоохранения, для чего под их началом со
здавались общественные комитеты общественного здравия, которые координиро
вали и общественно контролировали всю работу земств и городских дум в губер
ниях и уездах, особенно в период опасных эпидемий и войн. Деятельность губер
наторов в сфере здравоохранения сконцентрировалась в общественных комитетах
общественного здравия. Они координировали и общественно контролировали
также всю здоровье сберегающую работу земств и городских дум и возглавлялись
губернскими и уездными предводителями дворянства. В течение всего рассматри
ваемого периода этот орган координировал всю работу органов здравоохранения
земств и органов городского управления путем составления и рассылки соответ
ствующих рекомендаций, организации инспекций и ревизий.
Степень достоверности и апробация результатов исследования. Достоверность результатов исследования обеспечена совокупностью изученных источников, применением системы общенаучных и конкретных методов, их соответствием поставленной цели, задачам и замыслу исследования.
Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в 2 монографиях, и 15 статьях в рецензируемых научных журналах, входящих в список рекомендованных ВАК РФ изданий, и 36 публикациях в прочих изданиях общим объемом около 34 п. л.; были изложены в докладах и сообщениях на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях.
Структура диссертации. В соответствии с поставленной с целью и задачами исследования диссертация состоит из введения, четырех глав, разделенных на параграфы, выводов, заключения, списка использованных источников и литературы, и приложений.
Характеристика источниковой базы
Далее та же мысль развивалась и в статье В. В. Ивановского11, в которой местная общественная инициатива противопоставлялась власти и служила основой общественного прогресса, неповоротливой, заорганизованной до формализма бюрократической системе губернской администрации, хотя были и другие мнения. Так, некоторые авторы пытались убедить читателя в том, что вопросы взаимодействия губернской администрации и городского управления, были основаны на началах Городового положения 1870 г.
Замечалось, что их согласованность основывалась на взаимном уважении12. Городские думы того времени пользовались относительно полной свободой в своей деятельности13.
После 1870 г., когда была проведена городская реформа, у некоторых исследователей проявился интерес к проблемам взаимоотношений губернского и уездных правлений с органами городского управления14. Так, харьковский профессор И. И. Дитятин15 отмечал, что наибольшее недовольство губернских правлений деятельностью органов городского управления вызывали совмещение должности председателя думы и управы, нечеткое определение законодательством компетенции городского управления16. Многие дореволюционные авторы отмечают, что в целом городское общественное управление избегало конфликтов с государственными учреждениями17.
В 1880-1890-е гг. XIX в., когда в ходе корректировки реформ правительством Александра III были проведены мероприятия, направленные на ограничение земского и городского общественного самоуправления, они нашли одобрение у ряда правоведов.
Такие авторы, как А. Д. Градовский, В. М. Гессен и И. М. Коркунов, наоборот, считали организацию органов центральной местной власти удачной, соответствующей тогдашнему развитию общественных институтов и содержащей в себе значительный потенциал для последующего развития. Они исходили из того положения, что работа общественно избранных органов местного самоуправления, к которым они причисляли органы городского управления и земские учреждения, самостоятельно, без жесткого контроля со стороны губернских администраций происходить не может, так как эти органы состоят из людей, преследующих различные политические цели. На подобных позициях стоял и К. Ф. Головин18.
Такие известные исследователи, как В. П. Безобразов, в своих трудах акцентировали внимание на проблемах взаимоотношений губернаторов и органов судебной власти, обращая внимание на имевшиеся нестыковки в этих взаимоотношениях, когда суды не всегда выносили решения в угоду губернаторам19. В другой своей работе, опубликованной в то же время, данный исследователь обратил внимание на причины конфликтов между губернскими по земским и городским делам присутствий и земскими учреждениями, указав на то, что нередко в их основе лежат конфликты интересов и нереализованные амбиции20.
Ряд исследователей конца XIX в. прямо заявляли, что «с 1892 года губернаторы стали начальниками органов самоуправления и цензорами их действий»21. Большинство современников и самих городских деятелей соглашалось, что статус городских и земских учреждений 1890-х гг. совершенно не соответствует устоявшемуся в юридической науке понятию об общественном самоуправлении22. Они рекомендовали государству жестче контролировать земства и органы городского управления, которые не застрахованы от крупных ошибок, и, более того, считали, что государство и так поручило им слишком много полномочий23.
Соглашаясь с В. М. Гессеном в части того, что «слишком много полномочий давать общественно избранным структурам нельзя и над ними необходим жесткий контроль», другой автор, А. Д. Градовский, в своей работе «История местного управления в России» призвал к научному определению той грани, которая отделяет общественную инициативу, не всегда действительно полезную, и государственный контроль. А. Д. Градовский пришел к выводу о том, что общественное управление только тогда демонстрирует свою действительную эффективность, когда оно, начиная с земских соборов и заканчивая вновь образованными общественными учреждениями, находится под «жестким государственным управлением»24. Требования к губернаторам «посильнее закрутить гайки» по отношению к органам общественного управления высказывал В. Вольский25.
Опираясь на ошибочные решения, принятые рядом губернских земств в Центральной России, профессор И. М. Коркунов в своем известном труде «Русское государственное право» озвучил и пытался обосновать тезис, заключающийся в том, что государство должно общественную инициативу «свести к минимуму», а все местные функции взять исключительно на себя26.
При этом под эту политику пытались подвести и научную основу. Так, в сочинениях исследователей С. А. Корфа, В. А. Лазаревского27 содержался подробный анализ властной структуры в России конца XIX - начала XX вв., в котором самодержавие характеризуется как исконно русское явление, причем авторами доказывается необходимость строгой централизации, контроля и надзора над общественными структурами.
Такие авторы консервативно-охранительного направления, как, например, М. И. Мыш и А. В. Арапов, критиковали политику земских учреждений, социально-экономических структур и общественных организаций, связанных с земствами, как неконструктивную по отношению к правительственным органам в регионах, а также как стремление заполучить те полномочия, на которые они не имеют никакого права28. О необходимости жестко контролировать деятельность общественных установлений, созданных в 1864 и 1870 гг., однозначно в своем исследовании высказывался В. В. Ивановский
Взаимоотношения губернского правления с дворянством
Теперь губернатор уже лично не занимался крестьянскими, городскими делами, развитием аграрного сектора, социальным сектором, образованием, здравоохранением, призрением, однако координировал, направлял и строго контролировал органы общественного управления (крестьянские, городские, земские), т. е. его функции были опосредованы, хотя никто с него ответственности за положение дел во вверенной ему губернии не снимал.
Ведущую роль среди центральных учреждений по отношению к местным органам власти сохранило Министерство внутренних дел, у которого после 1861 г. резко возросли административно-полицейские функции210.
Следует особо сказать о том, что на это министерство в масштабе всей страны были возложены и контрольно-политические функции за процессами, происходящими в российской глубинке, так как у губернаторов и их администраций не было других рычагов контроля и регулирования происходящих процессов.
МВД занималось также не православными и нехристианскими вероисповеданиями в масштабах всей страны, причем делало это по согласованию со Святейшим синодом211.
В состав МВД входили: Канцелярия (в 1842 г. переименована в Департамент общих дел); Особенная канцелярия (создана в 1842 г. для ведения секретной переписки министра; в 1865 г. была переименована в Канцелярию министра внутренних дел и продолжала ведать перепиской министра по политическим вопросам); Департамент государственного хозяйства и публичных зданий (включен в 1833 г. в состав Хозяйственного департамента, ведавшего местным хозяйством, народным продовольствием, а затем земским и городским самоуправлением); Медицинский департамент; Главное управление почт и телеграфов (с 1799 г. - Почтовый департамент, существовавший сначала в качестве самостоятельного ведомства, с 1806 г. - в ведомстве МВД, с 1819 г. подчинен министру духовных дел и народного просвещения, с 1824 - вновь самостоятельное ведомство; в 1864 г. к нему присоединено Телеграфное управление; в 1865-1868 и в 1880-1881 гг. -Министерство почт и телеграфов, с 1868 по 1880 и с 1881 по 1884 гг. - Почтовый и телеграфный департаменты МВД); Земский отдел (с 1861 г.), ведавший общественным управлением и поземельным устройством крестьян; Центральный статистический комитет (с 1811 г. - Статистическое отделение в составе сначала Министерства полиции, затем при Канцелярии МВД; с 1823 г. - в составе Департамента полиции МВД, с 1834 по 1852 гг. - при Совете министра внутренних дел, с 1852 по 1858 гг. -Статистический комитет в составе МВД) со Статистическим советом (с 1863 г.); Техническо-строительный комитет (с 1865 г.), ведавший проектированием казенных зданий по всей России и всех (в том числе частных) зданий в столицах; Департамент полиции исполнительной (упразднен в 1880 г. с передачей функций Департаменту государственной полиции, переименованному в 1882 г. в Департамент полиции)212.
Еще в середине XIX в. иностранные граждане, приезжавшие в Россию, удивлялись всевластию русской полиции и Министерства внутренних дел.
Вот что пишет об МВД Д. Кеннан в статье «Русская полиция»: «Если вы русский и хотите основать газету, вы должны испросить разрешение у Министерства внутренних дел. Если вы желаете устроить воскресную и любую другую школу в богом забытой ли петербургской трущобе, или в туземной деревушке на Камчатке, вы должны испросить разрешение Министерства народного просвещения. Если вы хотите устроить концерт или представление на нужды сиротского приюта, вам следует испросить разрешение у ближайшего представителя Министерства внутренних дел, затем представить программу представления в цензуру на утверждение или исправление и, наконец, передать выручку от зрелища полиции, которая ее промотает или даже, может быть, отдаст приюту»213.
В период вышеупомянутых реформ система губернского правления была несколько видоизменена. Губернатор руководил губернией непосредственно с помощью губернского правления и различных присутствий (по делам крестьянского управления, по делам воинской повинности, по городским делам, по земским делам и т. д.). Существовали также общественные советы, например, губернские и уездные училищные советы, православные братства, занимавшиеся просветительской и миссионерской деятельностью, в состав которых также входил губернатор214.
Это было важным нововведением, так как вновь созданные общественные институты в определенной степени влияли на происходящие процессы, информируя губернатора и его окружение о тех или иных событиях, настроениях местного населения.
Несомненно, значительную роль в местном управлении играли дворянские общества и церковное управление. Главными лицами в губернии, как и прежде, продолжали оставаться губернатор, губернский предводитель дворянства и архиерей (глава епархии)215.
Рассмотрим законодательное обеспечение деятельности губернского правления, которое детально было разработано лишь во второй половине XIX в. Главным документом, нормативно регламентировавшим власть губернатора, было «Общее учреждение губерний»216. В нем получили дальнейшее развитие принципы «Учреждения губерний», разработанные еще в 1775 г. правительством Екатерины П. Новое «Общее учреждение губерний» определяло должность губернатора как представителя власти в губернии, начальника и правителя губернии, а также «исполнителя и оберегателя закона»
Деятельность губернского правления в сфере здравоохранения
Самодержавная власть, понимая, что города рождают смуту, оппозиционные и революционные настроения, стремилась удерживать под контролем все городские дела.
В свете данной политики органам городского самоуправления были представлены довольно большие права по городским делам, хотя консервативная оппозиция призывала к большему. Государство отчетливо оговорило и определило вопросы, которые городские думы в обязательном порядке были обязаны скоординировать с губернатором, и четкий перечень направлений, которые губернатор был обязан контролировать.
Производился контроль за теми, кто избирался на ключевые и основные должности (городской голова и др.). В зависимости от должности, на которую человек претендовал, процедура утверждения в должности была разной: претендующий на должность городского головы (представляемый городской думой кандидат) должен был пройти утверждение министром внутренних дел, тогда как городской голова уездного города должен был получить одобрение у губернатора295.
Ярким примером могут служить выборы в Астраханской губернии. «По моим соображениям, - заявлял гласный Павел Никифоров (редактор «Прикаспийской газеты»), - городской голова должен быть прямой, честный и настойчивый, как И. Н. Плотников, энергичный, как покойный А. Н. Бекунов, джентльмен, как Д. С. Сергеев, хозяин, как И. В. Беззубиков, красноречив, как И. Г. Сергеев. К тому же голова должен дружить и ладить с губернатором и астраханскими журналистами. Я бы желал видеть головой личность интеллектуальную, образованную, гуманную, чтобы это был в то же время и пламенный оратор, могущий прекрасной речью, метким словом разрубить гордиев узел противоречий и увлечь за собой панургово стадо мало что разумеющих гласных»296.
При избрании головы города власти почти прекратили интересоваться вопросами веры, которую исповедовал будущий голова, считая это неважным.
Некоторые городские головы того периода являлись почетными гражданами городов России. Звание «почетный гражданин города» было единственной наградой, которую органы городского общественного управления имели право присваивать, хотя и с «высочайшего соизволения».
Институт почетного гражданства городов ведет свое начало с 1863 г., когда это звание впервые по ходатайству городского общества Самары было присвоено известному общественному деятелю, дворянину Ю. Ф. Самарину. Формулировка «почетный гражданин города» установилась далеко не сразу. Самарин получил звание «почетный член городского общества», но встречаются и другие формулировки: «первый почетный гражданин», «первый вечный гражданин» и даже просто «гражданин города» (Одессы, Казани и др.). Первоначально и городская общественность, и власти в установлении такого звания усматривали возможность привлечь к общественному управлению города, наряду с городскими сословиями (купцами, мещанами, ремесленниками), и лиц привилегированных сословий, которые не входили в состав городского общества и на этом основании были отстранены от участия в решении городских дел. Вплоть до 1870 г. принадлежность к привилегированным сословиям была непременным условием для возбуждения ходатайства о присвоении этого звания. Министр внутренних дел П. А. Валуев, разъясняя позицию МВД, писал в 1866 г.: «Звание почетного граждан даруется единственно с той целью, чтобы дать возможность участвовать в собраниях городского общества лицам, которые на основании действующих узаконений не имели на это права, но уже оказалигороду определенные услуги и смогут принести пользу в дальнейшем»297.
Поскольку указанный мотив награждения отвечал одной из задач проектируемой городской реформы, правительство с готовностью откликнулось на ходатайства о присвоении почетного звания, поступившие вслед за Самарой из других городов, но право присвоения нового звания Министерство внутренних дел стремилось полностью удержать в своих руках.
Первая попытка, предпринятая в Нижнем Новгороде, решить этот вопрос на местном уровне встретила резкую отповедь властей. В 1863 г., кроме Самарина, почетное звание получил от нижегородской думы генерал В. Ф. фон дер Лауниц. В 1864 г. почетного звания удостоились шестеро человек, среди них министр внутренних дел П. А. Валуев. Звание «гражданин города Одессы» ему было преподнесено за дарование Одессе нового Положения об общественном управлении городом. В 1865 г. хлынул уже целый поток ходатайств. Было присвоено 59 почетных званий. До конца 60-х годов почетными гражданами городов стали345 человек. С проведением в 1870 г. городской реформы, создавшей всесословное общественное управление, первоначальный смысл присвоения звания утратил свое значение.
Губернатор и уездные по воинским делам присутствие
Однако общество было обязано для получения такого передела представить веские доводы, а губернские присутствия шли на подобные разрешения крайне неохотно. Так, в Симбирской губернии такие переделы в период с 1861 по 1901 гг. губернское по крестьянским делам присутствие разрешило в 69 случаях552.
Были также распространены количественные переделы, когда общество изменяло число полос, их ширину и длину, и качественные, при которых крестьяне преследовали цель распределения земли по качеству. Доля земельного участка в общине называлась паем. Каждый двор, наделенный земельным участком из общинного фонда, имел свой пай в каждом разряде каждого поля пашни, а также свой луговой пай. Земля являлась основным средством к существованию. Поэтому общинные собрания, на которых решались поземельные вопросы, были самыми представительными и спорными.
Коллективное владение предполагало и коллективное распределение, а это, в свою очередь, являлось самым больным вопросом для крестьян, особенно в условиях сложившегося малоземелья к началу XX в. В такой ситуации возникает идея социальной справедливости, т. е. права на земельный надел как средства существования и пропитания.
Споры по этому вопросу были жесткими, длительными, на подобных сходах дело нередко доходило до поножовщины и даже стрельбы, поэтому в процесс приходилось активно вмешиваться участковому земскому начальнику, а многие вопросы, связанные с земельным переделом и земельными спорами, ввиду непримиримости сторон не только выносились на заседание губернского по крестьянским делам присутствия, но и разбирались самим губернатором с участием полиции. Например, в 1890 -1895 гг. в Самарской и Симбирской губерниях губернаторам 15 и 17 раз соответственно приходилось вмешиваться и лично разрешать эти споры553.
Наряду с общими существовали и частные переделы земли, в которых также приходилось разбираться участковым земским начальникам и губернским по крестьянским делам присутствиям. Если рассматривать частные случаи, то увидим, что нельзя, например, было вовсе не дать земли вышедшей замуж женщине, которая была последней наследницей своих родителей554.
По существующему закону можно было, например, не дать надела вдове умершего члена, который при жизни отказался от надела555, но не дать надела вдове, пользовавшейся землей и после своего мужа, было нельзя556; подобных случаев в губерниях Среднего Поволжья было много557. Также нельзя было не дать земли приписанному к обществу, хотя и без права на надел, если ему надел был все-таки дан558, или усыновленному на наделе усыновителя, хотя бы и без согласия общества и без приемного приговора559, или же такому приписанному лицу, в приговоре о принятии которого не сказано ясно, что он не имеет права на надел560. Однако если крестьянин был принят в общество, хотя и с правом на землю, но жил у кого-то из крестьян этого общества в нераздельной семье, то отдельного надела от этой семьи общество ему давать не было обязано561. Нельзя было отказать незаконнорожденному сыну девицы своего общества, которая была таковой в момент рождения сына. Отказать в наделе общество могло домохозяину, постоянно живущему на стороне, до тех пор, пока он не приедет на родину и не обзаведется крестьянским хозяйством562, но нарезать надел и на его долю на случай возвращения и обзаведения общество было все-таки должно563. Тем не менее все споры между обществом и отдельными крестьянами о мирской земле разрешались земским начальником, далее уездным съездом мировых судей и губернским присутствием564.
Сложность решения этих проблем состояла в том, что сельские общества в своей основной массе стремились уклониться от этих проблем, во всем полагаясь на волю участкового земского начальника, уездного съезда мировых судей или губернского по крестьянским делам присутствия. Это происходило потому, что количество земли, записанной за членами конкретного общества, было одним и тем же, поэтому выделить кому-то новый надел можно было, только отняв часть надела у другого, что вызывало ожесточенные споры и недовольство, так как крестьяне требовали не отнимать их участки, а решать подобные проблемы внутри каждой отдельно взятой семьи565.
Надельную землю общество не имело права заложить ни частному лицу, ни учреждению даже по окончании выкупа566. Продать ее оно могло только по приговору, утвержденному губернским по крестьянским делам присутствием. Каждый случай продажи земли крестьянскими обществами рассматривался лично губернатором, и без его одобрения подобная сделка не могла состояться ни при каких обстоятельствах. В Самарской губернии в период с 1865 по 1905 гг. губернатором было разрешено только 45 подобных сделок567.
Если стоимость отчуждаемой или приобретаемой в ходе сделки земли превышала 500 рублей, то ее мог утвердить только министр финансов по согласованию с министром внутренних дел. Закон этот вытекал из того, что надел был дан крестьянину государством ради того, чтобы он во все время после выхода на волю был обеспечен землей и мог исправно отбывать повинности, т. е. нести те обязанности, которые крестьяне получили вместе с выходом из крепостной зависимости. Они делились на государственные, т. е. по отношению к правительству; по отношению к округу - местные, земские; по отношению к самому себе, к крестьянскому обществу, соединению крестьянских обществ - волости, миру вообще568.
Существовали и определенные ограничения по выкупу земли у общества крестьянином, который хотел иметь землю на правах частной собственности. Так, находящийся в его пользовании участок мирской полевой, а также и усадебной земли каждый домохозяин имел право выкупить до срока, установленного до момента погашения выкупных платежей, однако исключительно с согласия общества и на основаниях, указанных в приговоре общества569.
Со дня полного внесения крестьянином, стремившимся к полному выкупу своего участка, с разрешения крестьянского общества в казначейство, количество выкупаемой земли уже не могло быть ни в коем случае уменьшено, отрезано обществом. Эти сделки также были достаточно многочисленными и находились под контролем губернского по крестьянским делам присутствия, так как власти стремились сохранить землю именно за крестьянами, следили за тем, чтобы она не попадала в руки земельных спекулянтов, массово расплодившихся в пореформенной России