Институт генерал-губернаторства в Российской империи Рассолов Григорий Анатольевич

Содержание к диссертации

Введение

Раздел I. Становление и развитие института генерал-губернаторства в России 45-83

Раздел II. Роль генерал-губернаторов в общественно-политической жизни страны 84 - 158

Раздел III. Административно-хозяйственные функции генерал- губернаторов 159 - 210

Заключение 211 - 217

Примечания 218 - 233

Список источников и использованной литературы 234-252

Приложения

• Становление и развитие института генерал-губернаторства в России
• Роль генерал-губернаторов в общественно-политической жизни страны
• Административно-хозяйственные функции генерал- губернаторов

Введение к работе

Настоящая работа - это попытка комплексного, всестороннего изучения

института генерал-губернаторства¹, выявление многогранных аспектов деятельности главных начальников губерний в системе государственного управления России. В представленном исследовании автор, прежде всего, попытался проанализировать многочисленные правовые документы, законодательные сборники, соответствующие материалы «Полного собрания законов Российской Империи», которые в историческом плане дают наиболее полное представление о проблематике темы.

До сегодняшнего времени целый ряд аспектов темы вообще не рассматривался историками. Важнейший из них заключается в наличии законодательства, дающего представление о компетенции власти генерал-губернаторов. Также это позволяет определить правительственную линию по данному вопросу. Именно законодательство показывает ту роль, которую отводил царизм генерал-губернаторам, их место в системе государственного управления России в течение последней четверти XVIII - всего XIX вв. Позиция, занимаемая главными начальниками губерний в этой системе, постоянно эволюционировала в зависимости от изменения внутриполитической ситуации в стране. Вместе с тем менялся и взгляд правительства на компетенцию генерал-губернаторов, их должностные обязанности. Для понимания этого важно также рассмотреть отношения генерал-губернаторов как с высшими органами управления - императором, министерствами, Госсоветом, Советом министром, Комитетом министров так и с местными -губернаторами, губернскими правлениями. Весьма злободневным с нашей точки зрения являются вопросы, связанные с реорганизацией, формированием органов управления на местах и в центре, с неосуществленными по разным причинам проектами институализации генерал-губернаторств, призванными улучшить управление государством. Всё это во многом определяет особую актуальность и научную новизну исследования.

Кроме этого, актуальность и научная новизна исследования определяется попыткой взглянуть на институт генерал-губернаторов не с исключительно отрицательной точки зрения, являющейся доминирующей в отечественной и зарубежной историографии, но и с другой стороны, а именно: в какой степени идея создания генерал-губернаторств могла принести пользу развитию России? Ведь существование крупных административно-территориальных единиц позволяет учесть региональную специфику, понять особенности организации управления, сделать возможным децентрализацию управления, согласовать интересы центра и окраин. Поэтому вопрос об эффективной организации управления провинцией (губернии), и, прежде всего, о юридическом положении должностного лица (состав и предел его деятельности, надзор над законностью его управления), стоящего во главе этого административного деления, всегда являлся чрезвычайно важным для правительства России. Так, известный российский историк П.А. Зайончковский смотрел на генерал-губернаторов, как на «искусственное средостение между губернской администрацией и верховной властью», воплощение произвола крепостнической государственности на местах . Однако, на наш взгляд, данную проблему надо усматривать не столько в генерал-губернаторах, сколько в отсутствии проработанного законодательства, чётко регламентирующего пределы деятельности и определяющего компетентность в их управлении. В институте генерал-губернаторов многие исследователи разных лет видят искусственно созданный элемент системы местного управления, помеху для законного ведения дел в губернии в силу положения главных начальников губернии и степени отведенной им императором власти. Здесь определяющей представляется проблема взаимоотношений двух элементов в системе государственного управления Империи: министерств с одной стороны и генерал-губернаторов с другой. Каким образом они должны быть организованны, какие принципы должны лечь в основу их юридического положения и, наконец, — каковы должны быть отношения между этими двумя необходимыми элементами, как определить компетенцию центрального и

местного управления³? На эти и другие вопросы до сего дня нет исчерпывающего ответа.

В связи с вышесказанным встаёт ещё один важнейший вопрос, также характерный для современной России. Это проработанность самих реформ до их введения, скрупулёзный анализ социально-политических последствий таких мер, образованность, широкий административный опыт и знание всех управленческих нюансов лиц, входящих в состав правительства. Так, «скромные результаты» «Учреждения» в плане внедрения генерал-губернаторов в систему государственного управления страной во многом был предопределён именно этими причинами.

Объектом настоящего диссертационного исследования является институт генерал-губернаторства в последней четверти XVIII — конце XIX вв.

Предметом исследования является правительственная политика в отношении института генерал-губернаторства.

Хронологические рамки работы охватывают период с 1775 г. до конца XIX в. Первоначально должность генерал-губернатора образуется Петром І в 1708 г., однако вплоть до принятия «Учреждения о губерниях» 1775 г. различий между институтом генерал-губернаторства и губернаторства не существовало. В к XIX в. и вплоть до упразднения в 1917 г. этого властного института в стране происходили серьёзные социально-политические потрясения, сложилась совершенно иная международная обстановка, в результате приведшая к 1-ой мировой войне. Все эти обстоятельства в корне отразились на статусе генерал-губернаторской должности, что, в свою очередь, требует отдельного подхода к рассмотрению процесса институализации генерал-губернаторства в системе управления страной. В рамках же указанного хронологического периода наше внимание акцентируется на основополагающих правительственных решениях, радикальным образом отразившихся на роли и месте института генерал-губернаторства в системе государственного управления России, повлиявших как на обязанности, так и на образ действий главных начальников губерний. В этой связи хронологические рамки можно условно разделить на несколько

б этапов. Последняя четверть XVIII - начало XIX вв. стало временем доработки «Учреждения» 1775 г., «вживание» института генерал-губернаторства в систему управления империей. Деятельность же генерал-губернаторов на протяжении фактически всей первой половины XIX в., главным образом, сосредотачивалась на реализации экономической составляющей внутриполитического курса самодержавия. Вторая половина XIX в. отмечена постепенной институализацией генерал-губернаторства для решения сугубо политических задач. Такое деление на этапы является более или менее условным. Автор попытался сконцентрировать основное внимание не только на изменениях в компетенции власти генерал-губернаторов в правление каждого из императоров, но и по возможности проследить эволюцию института генерал-губернаторства в структуре государственного управления в зависимости от сложившейся внутриполитической обстановки в России.

Не менее важно определить и территориальные рамки поставленной проблемы, так как генерал-губернаторства учреждались не везде (хотя среди царских сановников существовали мнения разделения всей территории страны на генерал-губернаторства). За исключением Москвы и Санкт-Петербурга подобная административно-территориальная система управления Россией действовала преимущественно только на её окраинах: Северо-Западный и Южный округа, Финляндия, Прибалтика, Сибирь, Средняя Азия, Кавказский край (Кутаисское и Тифлисское генерал-губернаторства). Как видим, «окраины» составляли едва ли не Ул территории всей Империи. Таким образом, в работе преимущественно рассматривались только те регионы, которые определённый период времени подчинялись власти генерал-губернатора.

Характерно, что актуальность поставленной проблемы со временем даже усиливается, её изучение вызывает всё больший интерес. Политические реформы, проводившиеся в России во второй половине 80-х — начале 90-х гг. XX в. привели к разрушению советских основ государственного строя и образованию новой политической системы. В этой связи происшедшие события, безусловно, способствовали росту интереса к истории госучреждений

нашей страны, способам формирования центральных и местных органов власти, их структурам и полномочиям, а также месту и роли этих учреждений в системе управления царской России. Но ключевым моментом повышенного интереса именно к изучению различных аспектов, свойственных институту генерал-губернаторства, на наш взгляд, следует считать возможные кардинальные изменения в системе государственного управления современной России. Назначение, а не выборность губернаторов, при сохранении института уполномоченных представителей президента (монарха?) на местах (генерал-губернаторов?), главная обязанность которых — контроль над законным и быстрым исполнением правительственных постановлений - это именно та система, которая в основных чертах сходна с существовавшей властью в императорской России. Всестороннее исследование становления и дальнейшего развития института генерал-губернаторств в России в конце XVIII - XIX вв. является важным и по другим причинам.

При всеобъемлющем изучении компетенции генерал-губернаторов, анализе исторического опыта того времени в этой области, выделение как позитивных, так и негативных начал, мы в состоянии объективно оценить изменения и реформы в системе госучреждений, происходящие в наши дни. В первую очередь это касается учреждённых в 2000 г. федеральных округов и роли представителей президента Российской Федерации на местах.

Рассматривая аспекты, связанные с деятельностью генерал-губернаторов, мы можем провести параллели с современным положением дел в области государственного строительства. Во многом, правительство как самодержавной, так и президентской России преследовало идентичные цели. Отделение функций надзора от активного управления и ужесточение контроля над всей деятельностью местной администрации — важнейшая задача, стоявшая перед правительством нашей страны, как в дореволюционные годы, так и в начале XXI в. Поэтому изучение функционирования института генерал-губернаторств должно способствовать преодолению ошибок прошлого при строительстве системы государственного управления на современном этапе.

Таким образом, актуальность избранной темы в наши дни очевидна и обусловлена следующими факторами:

необходимостью дальнейшей разработки как проблемы в целом, так и ряда её аспектов в частности, которые до сих пор слабо отражены в исторических исследованиях;

всевозрастающей ролью управленческой науки, призванной изучать как настоящее, так и прошлое в области центрального государственного и местного управления;

важностью применения исторического опыта при проведении научной экспертизы в период реформ различных звеньев государственного аппарата;

острой потребностью совершенствования и дальнейшего развития уже существующей системы государственного управления России;

крайней слабостью и несовершенством работы органов местного управления в Российской Федерации на современном этапе.

Историография.

Исследователи в разное время отводили в своих трудах изучению

образования и функционирования генерал-губернаторств место, явно неадекватное той роли, которая им предназначалась в государственном управлении страной. Данная проблема изучалась, как отечественными, так и зарубежными учёными фрагментарно и затрагивалась лишь косвенно, когда это требовал непосредственный объект исследования. Но если в дореволюционной России данная проблема представляла для историков определённую важность, то в" совете кий период о генерал-губернаторах упоминалось вскользь. С начала 90-х гг. XX в. наблюдается некоторое оживление в разработке данной тематики. Однако в большей степени это носит геополитический характер. Так, историки-сибироведы рассматривают значение деятельности генерал-губернаторов преимущественно только в контексте развития Сибири, а не в общей оценке управления Россией. Это, несомненно, следует считать шагом вперёд в

исследовании поставленной проблемы, особенно с учётом забвения этой темы в предыдущий период.

Изучение структуры и главных звеньев местного управления конца XVIII — XIX вв. и исследование самой бюрократии, определение её социальных характеристик и специфики деятельности отдельных представителей — вот два основных подхода в историографии вопроса. Непосредственное отношение к теме имеют многочисленные и разноплановые работы, посвященные объекту деятельности генерал-губернаторов, - социально-экономической, общественно-политической (включая политическую ссылку) и культурной сферам жизни регионов.

В связи с этим, историография проблемы рассматривается нами по двум направлениям: отечественная и зарубежная. В свою очередь, в отечественной историографии можно выделить три составляющие: дореволюционную, советского периода и современную. Деление подобного рода наиболее ярко отражает отношение исследователей разных исторических формаций к поставленной проблеме, разделяет их в теоретических подходах, идеологическом и методологическом принципах, которыми авторы руководствовались при написании работ. При этом, результаты исследований каждой из этих групп следует считать взаимодополняющими друг друга, а не изолированными, так как на каждом этапе изучения проблемы был внесён свой вклад в её освоение.

Для дореволюционной историографии в целом характерен юридический подход к изучению губернского управления. Первоначально различные аспекты этой темы затрагивались в либерально-буржуазной историографии пореформенного периода, в которой ведущее положение занимали последователи «государственной» школы. Интерес к теме государственных институтов России второй половины XIX в. и методов их функционирования возник в 50 — 70-х гг. в связи с проведением в это время Великих реформ.

Особую ценность для нас представляет трактовка дореволюционными исследователями отдельных законодательных актов, споры относительно их

применения на практике, а также полемика о целесообразности института генерал-губернаторства в системе государственного управления Российской империи.

В этой связи необходимо отметить труды таких дореволюционных историков и правоведов, как: Б.Н. Чичерин, И.А. Андриевский, И.А. Блинов, В.М. Гессен, А.Д. Градовский, В.В. Ивановский, Н.М. Коркунов, В.В. Кочубей, Н.И. Лазаревский, К.Н. Соколов, И.М. Страховский⁴. Все они в той или иной степени обращались к изучению различных аспектов генерал-губернаторского корпуса. Ими систематизированы основные законоположения, определявшие порядок местного управления в дореформенной и пореформенной России, проанализированы специфические черты управления окраинами, отмечена преемственность должности генерал-губернаторов от наместников екатерининского времени и подчеркнута органичность первой для XVIII в. и чрезвычайность последней для XIX в. с характерным для него всевластием министерств. Как правило, исследователи анализировали соответствующие статьи Полного собрания законов и Свода законов разных лет издания с формально-юридических позиций. Возможно, это объясняется пониманием исследователями первостепенной важности для русского общества вопроса о юридическом положении генерал-губернатора (состав и пределы его деятельности, надзор за законностью его управления и пр.).

На некоторых трудах вышеперечисленных авторах остановимся подробнее. В первую очередь отметим работы Б.Н. Чичерина, которого считают основоположником «государственной школы» в русской историографии⁵. Учёный выступал против существующего государственного порядка России, резкой критике подвергалась внешняя и внутренняя политика Николая I⁶. Отстаивая идеи о необходимости демократических преобразований в рамках конституционной монархии он, в то же время, признавал, что самодержавие имеет в Российской империи невиданную для всех других стран мощь и силу, нивелируя значение представительных учреждений . С его точки зрения государству принадлежала руководящая роль в развитии России в соответствии

11 с общими интересами общества. Б.Н. Чичерин стоял на позициях подчинения личности государству, так как не все социальные группы в России готовы воспользоваться политическими свободами⁸.

И.А. Блинов, В.М Гессен, Н.И. Лазаревский, К.Н. Соколов и др. представители либерального лагеря наряду с анализом законодательства, уделяли большое внимание административной практике, указывая на их несовпадения, доказывая необходимость усиления роли местного управления, организованного на выборном и бессословном началах⁹. Тем не менее, признавая целесообразность некоторой самостоятельности местной администрации, исследователями настоятельно подчёркивалась необходимость поставить их деятельность под надзор, т.е. организовать ответственность, «при отсутствии которой носитель даже самой ничтожной и самой ограниченной власти окажется достаточно сильным, чтобы совершать величайшие злоупотребления»¹⁰. При этом, И.А. Блинов подчёркивал, что во главе крупнейших территориальных делений должны стоять представители центрального правительства, которые обязаны быть лицами, назначаемыми этим правительством¹¹ (генерал-губернаторы). В итоге автор пришёл к выводу, что, несмотря на реформы середины 70-х гг. XVIII в. и 60-х гг. XIX в., суть управления регионами страны осталась прежней: реальная власть всегда сохранялась в руках генерал-губернаторов¹².

К.Н. Соколов весь смысл и значение генерал-губернаторской должности видел в чрезвычайных полномочиях и считал её анахронизмом, усиливающим роль личного начала в управлении, хотя и признавал полезность этого института на окраинах, как позволяющего учитывать региональные особенности, к чему мало склонны министерства¹³. Но в самодержавной России почти все генерал-губернаторства (за исключением, разве что, столичных) располагались именно на окраинах Империи. Поэтому исследователь, в некоторой степени, сам себе противоречил, считая генерал-губернаторскую должность излишней в системе государственного управления страной и, вместе с тем, необходимой для руководства отдалёнными территориями.

Н.И. Лазаревский выделил неограниченные возможности генерал-губернаторов для вторжения в частную и промышленную жизнь регионов .

И.М. Страховский как администратор-практик большое внимание уделял кадровому вопросу, отмечая, что перемены в губернаторском корпусе приводили к радикальным изменениям в коренных началах управления ⁵. Идея существования более крупных, по сравнению с губерниями, административно-территориальных единиц (генерал-губернаторств) представлялась И.М. Страховскому плодотворной, так как позволяла учесть региональную специфику, создавала возможности для децентрализации управления и согласование интересов центра и окраин.

Профессор А.Д. Градовский критиковал принцип назначения на высокопоставленные должности в управление регионами. Он считал, что «государственное единство достигается вовсе не тем, что во главе областей становятся лица, облечённые чрезмерной властью, а совокупным действием системы однообразных установлений, действующих на твердом основании общих законов»¹⁶.

Названные авторы единодушно оценивали николаевский «Наказ гражданским губернаторам» 1837 г. По их мнению, он был рассчитан на то, чтобы сделать одного и того же человека и главным блюстителем политических интересов государства и судьей в решении самых мелких вопросов местного благоустройства . Это, считали они, наносило ущерб и местному населению, и государству в целом.

В.М. Гессен полагал, что «Наказ» 1837 г. не улучшил систему местного управления, а, наоборот, приводил к полнейшему произволу губернских властей, так как «твердость, единство и сила управления зависят от совершенства установлений, от хорошего выбора лиц, а не от безмерной их

власти» . Его статья «О бюрократии» — это размышления учёного о причинах, превративших Россию к середине XIX в. в полностью бюрократическо-чиновничье государство. Автор считал это закономерным, исторически сложившимся явлением, находившимся в тесной связи с возникновением

централизованного государства. В.М. Гессен смотрел на русскую бюрократию как коренным образом отличную от западноевропейской, для которой характерен высокий профессионализм, в то время как для наших чиновников свойственно «более слабое распространение общего и профессионального образования». Согласно автору у русской бюрократии абсолютно отсутствовало чувство законности, уважения или страха перед законом. «Русская бюрократия живет вопреки закону» - таков вывод, к которому пришёл исследователь .

Работа доктора права, профессора А.В. Лохвицкого посвящена вопросам истории губернии. Последнюю он рассматривал с двух сторон: «сверху как форму административного деления и снизу как форму жизни» . Автор дал характеристику правительственным учреждениям губерний и уездов, подведомственным министерству внутренних дел, юстиции, финансов и государственных имуществ, обозначил пределы их компетенции и чиновничьи штаты. Обширный материал отразил быт, нравы и обычаи провинциальной жизни.

В работах Н.М. Коркунова и, особенно, Н.И. Лазаревского рассматривалась как структура, так и функционирование органов управления, деятельность чиновничества; детально анализировались права и обязанности служащих центральных и местных учреждений, причем не только в связи с законодательной нормой, но и на практике. Их анализ бюрократической организации органов управления и бюрократического способа функционирования не устарел и поныне.

Отдельного внимания заслуживает «Записка» доктора финансового права Э.Н. Берендтса, составленная им в 1903 г. главе МВД В.К. Плеве²¹. В данной работе автор, на примере личного опыта государственной службы в центральных и местных учреждениях, анализировал её состояние. Автор на основе деятельности ряда генерал-губернаторов (управление Прибалтикой в 1831-1845 гг. бароном Паленом, в 1845-1848 гг. генералом Головином, в 1848-1861 гг. князем Суворовым; Кавказом при Нейдтгардте, Розене, Воронцове или Оренбургским генерал-губернаторстве при Перовском и Обручеве) подверг

критике отсутствие преемственности среди сменяющих друг друга главных начальников губернии. Эти колебания не находили должного отпора и со стороны императоров, даже такого властного, каким был Николай I. Особенно подобные перемены проявились после 1855 г. Автор отметил управление Западным краем (Вильна, Варшава, Киев). Э.Н. Берендтс выделяет две главные причинны сложившейся ситуации: непродуманность реформ, их «догоняющий» характер и отсутствие в России достаточного числа грамотных, образованных людей, способных решать текущие задачи государственного управления.

В этом отношении, по мнению автора, выделяются два русских императора: Пётр I и Екатерина И. Несмотря на то, что ни Петру Великому, ни тем более его преемникам, не удалось создать эффективную систему регионального управления²², Э.Н. Берендтс считал, что в отсутствии систематизированного законодательства заслуга Екатерины II в усовершенствовании и развитии местного управления состояла в «её умении избирать людей», «таких выдающихся администраторов как А.П. Мельгунов, Л. Сивере, Репнин, Еропкин, Румянцев, Кречетников, Браун и др.», а также долгую несменяемость генерал-губернаторов, что позволяло им досконально изучить особенности вверенного их управлению края, стать действительно «хозяевами губернии» .

Корень неэффективности государственного управления Э.Н. Берендтс усматривал в отсутствии его единства, последовательности, считая основной причиной этому борьбу министерств и ведомств между собой. Вместе с тем автор полагал, что любая «реорганизация высшего управления должна исходить от мысли о необходимости сохранить неприкосновенность авторитета

самодержца» .

Одновременно выходило немало трудов, посвященных деятельности отдельным генерал-губернаторам, но преимущественно в апологетическом

свете . Из выдающихся генерал-губернаторов внимание дореволюционных историков привлекали в основном М.М. Сперанский и Н.Н. Муравьев-Амурский - сибирские администраторы XIX в.²⁶ Впрочем, именно эти

выдающиеся личности составили сферу интересов и для историков советского периода.

Кроме того, в историографии проблемы следует отметить работы исследователей других народов и регионов Российской империи, рассматривающие историю управления этими территориями, в том числе -сюжеты, связанные с наместниками и генерал-губернаторами. Это труды М.С. Грушевского, Г.Н. Потанина, Л. Арбузова, П.А.Кулаковского, М.М. Бородкина (Абова), Е. Игнатьева, С.С. Эсадзе²⁷. Названных авторов можно отнести к представителям официального направления в историографии исследования политики царизма на «окраинах» империи. Так, С.С. Эсадзе в своей работе не указывает никаких причин и мотивов, которыми руководствовалось российское правительство при разработке своей политики на Кавказе. Подробно и последовательно излагается система управления этим регионом с момента его присоединения и дальнейшая её эволюция. В то же время автор отмечает, что система управления Кавказом была чужда местному населению, вследствие чего возникали трудности, требующие ее совершенствования. Ценность же данного исследования заключается в большом количестве приведенных С.С. Эсадзе документов различного характера (в первую очередь, делопроизводственных), которые отложились за сорок лет — времени поиска и разработки оптимальной, с точки зрения самодержавия, системы управления Кавказом. Отметим, что практически во всех работах официальной историографии, посвященных политике самодержавия на западных окраинах, типичен описательный характер системы управления, ей практически не дается оценок.

Дореволюционная литература обладает важными достоинствами: она дает достаточно объективную историко-правовую картину возникновения и функционирования института генерал-губернаторства, содержит богатый фактический материал и включает себя имевшиеся в то время в наличии историко-экономические и статистико-этнографические данные, обращает внимание на наиболее видных генерал-губернаторов. Не следует также

16 игнорировать рассмотрение в этих работах, на первый взгляд, второстепенных вопросов, таких как: о деятельности чиновничества, истории местных учреждений. Освещение таких проблем показывает ситуацию в целом, сложившуюся в различных частях империи, и, таким образом, условия, в которых приходилось работать генерал-губернаторам. Также названные авторы поставили почти все проблемы, касающиеся государственного аппарата, включая такие кардинальные, как единство управления и его децентрализацию, т.е. процессов, в которых генерал-губернаторам отводилась ключевая роль.

Если в исследование органов управления дореволюционные историки и правоведы внесли большой и не утративший своего значения вклад поныне, то круг вопросов, имеющих отношение к чиновничеству в XIX в. в историографии затрагивался гораздо реже. Тем не менее, следует отметить, что именно в дореволюционной историографии были обычны исторические портреты выдающихся государственных деятелей, с неизбежностью включавшие и подробное изложение их административной деятельности²⁸.

Таким образом, в трудах дореволюционных историков и правоведов была проанализирована часть законодательства, определявшая деятельность генерал-губернаторов Российской империи, отмечено большое значение личностного фактора в административной практике; рассмотрены основные проблемы организации и функционирования всей системы управления. Однако говорить о каком-либо комплексном подходе к всестороннему изучению пределов власти именно генерал-губернаторов на основе правительственных постановлений вряд ли приходится говорить. Всё же (и это является общей чертой для всей историографии вопроса в целом) непосредственно генерал-губернаторской должности отводилось второстепенное место. В основном затрагивались вопросы обязанностей и пределов власти, эволюции российского законодательства, касающегося губернаторской должности, от Екатерины II до Александра II, нежели генерал-губернаторов. В этом ключе учёными достаточно скрупулёзно исследованы те части Свода законов разных лет изданий, которые определяли статус губернаторской должности и её

полномочия по отношению к местным учреждениям. В известной мере это облегчает работу современных учёных. К сожалению, это нельзя сказать касательно изученности законодательных актов, правительственных постановлений и других материалов, определяющих полномочия генерал-губернаторов. За редким исключением²⁹ самостоятельных трудов о положении генерал-губернаторов в царской России написано так и не было. Тем не менее, все эти труды базировались на широком круге разнообразных источников: законодательных актах, делопроизводственной документации министерств и мемуарах, что, несомненно, повышает их ценность для исследователей. Кроме того, многие из авторов принимали непосредственное практическое участие в управлении губерниями, служа в губернской администрации.

Со стороны либеральных исследователей политики самодержавия дореволюционного периода не было выработано единой концепции отношения к генерал-губернаторской должности. Разноплановые выводы говорят о том, что историки не определились со своей позицией. Однако, на наш взгляд, можно подметить одно сходство, характерное для всех дореволюционных учёных. Наряду с недостатками ими отмечалась необходимость и целесообразность в той или иной степени сохранения генерал-губернаторской должности в России, объединения ряда губерний в одно, более крупное, административно-территориальное объединение под руководством наместника. Особенно, считали они, это положительным образом должно сказаться на управлении отдалённых частей Империи.

Советская историография государственного управления царской России имеет свои особенности. В основном внимание отечественных историков сосредотачивалось на социально-экономических явлениях, национально-освободительной борьбе. Исследованию надстроечных категорий, каким, в частности, в управлении являлся институт генерал-губернаторства, уделяли недостаточное внимание. В целом, после 1917 г., отечественная историография в течение длительного времени не обращалась к проблемам местного управления в России XIX в., так практически и не создав в исторической

литературе советского периода специального исследования о генерал-губернаторах конца XVIII - XIX вв. Проблемы эти рассматривались лишь в связи с изучением некоторых аспектов внутренней политики или архивообразующей деятельности отдельных учреждений. Причина этого кроется в сформировавшейся в 30 - 40-е гг. традиции подхода к истории данного периода. В первую очередь историки обращали внимание на проблемы социально-экономического развития, рабочего и революционного движения, социально-политической мысли. При этом наблюдался недостаток точных знаний о политической истории того времени, государственных институтах, правительственной машине. Поэтому замечание о том, что «фактически политическая история XVI века изучена в современной историографии глубже, полнее и многостороннее политической истории XIX века» не лишено оснований.

В советской историографии в формально-юридическом аспекте, как правило, характеризовались функции центральных и местных органов власти (в значительно меньше степени генерал-губернаторов). В основном это касалось учебных пособий по истории государственных учреждений³¹.

Многие черты организации государственного аппарата на губернском уровне были чётко определены и систематизированы в монографии (учебное пособие) Н.П. Ерошкина . Основные положения работы повторяли высказанное ранее в трудах дореволюционных исследователей, но появились и новые моменты. Так, последовательно проводился тезис о борьбе двух противоречивших друг другу принципов: ведомственного (линейного) и территориального. Их существование в духе господствующей идеологии объяснялось исключительно потребностями самодержавия и необходимостью борьбы с народными волнениями³³. Автор почти не затронул важного вопроса о соотношении законодательства и практической административной деятельности конкретных лиц. Поэтому исследования Н.П. Ерошкина носят скорее справочный характер, так как автор ставил своей задачей осветить лишь структуру местных государственных учреждений.

Вопрос о служебных взаимоотношениях губернаторов с местными учреждениями попутно затрагивался в работах А.И. Коняева и Л.В. Камоско , в которых анализировалась правительственная политика в области финансового контроля и народного просвещения.

Существенно продвинули изучение структуры и функционирования аппарата управления работы, посвященные внутренней политике самодержавия. Особенно это касается трудов В.Г. Чернухи и И.В. Оржеховского . В монографии последнего «Самодержавие против революционной России» рассматривались место и роль политической полиции в системе государственного управления: структура, функции и деятельность III отделения собственной с.и.в. канцелярии и корпуса жандармов, их сложные отношения и постоянные конфликты с МВД и губернаторами. В.Г. Чернуха всесторонне исследовала проблемы децентрализации управления и обеспечения его единства на министерском уровне.

Обращение историков от структуры органов управления к их деятельности естественным образом приводило к появлению в исследованиях живых людей с их индивидуальными чертами, личными мотивами и т.д. Мы видим это по работе И.В. Оржеховского, то же присуще и статье Э.С. Паиной³⁶, посвященной столь важному институту контроля, как сенаторские ревизии. Автор, в частности, освещает ход ревизии Восточной Сибири в 1843-1845 гг. сенатором И.Н. Толстым.

Важнейшим событием в историографии темы стало появление классического труда П.А. Зайончковского «Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в.», открывшего новое направление в развитии исторической науки. Впервые в российской историографии была показана необходимость изучения личного состава государственного аппарата и сформулировано то принципиальное положение, «что наряду с расстановкой общественных сил, определенной политической системой» на внутреннюю политику страны «оказывают немалое влияние и люди, стоящие во главе администрации» . Поставлена проблема децентрализации управления

применительно к концу 50-х - началу 80-х гг. XIX в. В данной работе П.А. Зайончковского рассмотрены условия службы и состав (сословность, образование, имущественное положение) чиновничества, в том числе высшего и губернского звеньев бюрократии, прослежена эволюция состояния чиновничества в целом и указанных его групп в XIX в.

П.А. Зайончковский первым из советских историков обратился к массовой обработке формулярных списков чиновничества как центральных, так и местных органов власти. Он пришел к выводу, что в дореформенный период среди верхов губернской администрации преобладали земельные собственники — помещики и это находило своё проявление в их противодействии отмене крепостного права в первой половине XIX в.

Большое значение для исследователей истории управления и чиновничества в России имеют не только теоретические положения и конкретно-исторические выводы автора, но и предложенная им методика их изучения, основанная на комплексном использовании законодательных актов, формулярных списков, донесений жандармских губернских штаб-офицеров (этот вид источников широко был введен в научный оборот именно П.А. Зайончковским) и источников мемуарного характера. Такая методика позволила ученому выявить и проанализировать используемые с тех пор историками количественные характеристики бюрократии высших, центральных и губернских учреждении по состоянию на 1853 г. и одновременно нарисовать впечатляющую картину нравов и порядков, характерных для этих органов власти, создать выразительные портреты отдельных их представителей.

Эта же методология легла в основу работ и многих представителей следующего поколения отечественных историков.

1970-е гг. отмечены появлением работ, предназначавшихся «для служебного пользования» и находившиеся в спецхранах (книга А. Борисова, посвященная министрам внутренних дел Российской империи). В них признавалось, что «личность, наделённая большой политической властью, имеющая под своим контролем существенную часть государственного аппарата,

38 тт

имела возможность оказывать влияние на ход исторического процесса» . Что, собственно, очевидно для всего хода истории.

Изучение высшей бюрократии Российской империи отражено в книгах Л.Г. Захаровой и А.П. Шевырева. Здесь весьма обстоятельно проанализированы персональный состав, политические воззрения, черты характера и индивидуальные особенности, круг действий и масштабы влияния либеральной бюрократии накануне и в годы реформ³⁹.

Определённый интерес представляют исследования СВ. Мироненко⁴⁰, которые посвящены общим проблемам царствования Николая I. Автор предпринял попытку увязать анализ формулярных списков высшей бюрократия центральных и губернских учреждений первой четверти XIX в. с исследованием правительственной политики и общего состояния власти⁴¹. Эти наблюдения во многом позволяют объяснить причины, по которым в России в тот период был выбран курс на жесткую централизацию государственного аппарата и усиление надзора и контроля над обществом.

Тем не менее, следует признать тот факт, что в официальной историографии советского периода большинство работ по истории России середины XIX в. посвящалось исследованию идейных течений (преимущественно революционных или радикальных), общественной борьбы⁴². В рамках этого направления была проделана значительная работа для исследования истории либеральной бюрократии, возникновение и активность которой рассматривались как проявление «кризиса верхов». В работах Н.Г. Сладкевича, Ю.И. Герасимовой, В.Н. Розенталь, И.П. Попова и других в 1960-1970-е гг. было возобновлено прервавшееся после 1917 г. изучение истории либерализма в России, рассматривались многие вопросы истории внутренней политики⁴³. Однако рассмотрение места и роли генерал-губернаторов во внутренней политике самодержавия в круг этих вопросов не входило.

Также следует труды Н.Я. Эйдельмана в историографии вопроса. Выявляя состав корреспондентов герценовских изданий в России, Эйдельман Н.Я. указал

на довольно большое число среди них представителей управленческого

аппарата, в том числе и весьма высокопоставленных .

В биографии М.С. Лунина и комментариях к публикации его сочинений Н.Я. Эйдельман прослеживает взаимоотношения центральной и местной администрации, роль генерал- губернатора Восточной Сибири и III отделения в деле декабриста и его судьбе⁴⁵.

В 1980-е гг. группа иркутских историков и юристов осуществила исследование ряда проблем управления Сибирью в XIX в. В серии статей рассматривались отдельные аспекты правительственной политики по отношению к Сибири, проблемы взаимоотношений центральных и местных органов власти, роли генерал-губернаторов в развитии региона, структура и функционирование органов управления горной промышленностью⁴⁶. В эти же годы были достигнуты серьёзные успехи в изучении отдельных аспектов эволюции правительственной политики. В первую очередь это касается управления городами, крестьянами, казаками, инородцами, ссыльными, а также карательная политика⁴⁷.

Биографические исследования имеют давние и прочные традиции в отечественной и зарубежной историографии. В некоторых статьях последних лет даже говорится о биографике как особой дисциплине, культурологической

или междисциплинарной отрасли гуманитарного знания .

Следует отметить очевидную связь интереса к данной проблематике с господствующими в обществе настроениями. В советской историографии в течение многих лет специальных научных биографий удостаивались преимущественно или даже почти исключительно революционеры, полководцы, учёные, деятели литературы и искусства. Вплоть до самого последнего времени серьёзные биографические работы, посвященные деятелям администрации, практически отсутствовали. Едва ли не единственное исключение — книга С.А. Макашина о М.Е. Салтыкове-Щедрине, в которой детально проанализированы условия его жизни и круг профессиональных занятий в связи с политическими взглядами и общественными позициями не только писателя, но и чиновника⁴⁹.

Интересом к судьбам отдельных людей и умением дать краткий, но выразительный биографический очерк и портрет, включающий как обобщённую социально-психологическую характеристику, так и индивидуальные черты конкретного человека, отличаются работы П.А. Зайончковского, Н.И. Павленко, Н.Н. Покровского, Н.Я. Эйдельмана.

Как и до революции, большого внимания удостаивались М.М. Сперанский и Н.Н. Муравьёв-Амурский, которым посвящен ряд работ 1950-1980-х гг. При этом М.М. Сперанский вызывал интерес главным образом не как генерал-губернатор, администратор, а как реформатор, автор Сибирского учреждения 1822 г⁵⁰. Деятельность же Н.Н. Муравьёва-Амурского анализировалась главным образом в связи с его ролью в решении амурского вопроса и в меньшей - других конкретных проблем социально-экономической и политической жизни управляемого им края⁵¹.

Специальных исследований о других крупных региональных администраторах в течение длительного времени почти не появлялось. О них обычно писали, освещая историю общественного движения, экономики, внешней политики или классовой борьбы. Ситуация кардинально стала меняться с конца 80-х гг. XX в., когда интерес к истории государственных учреждений и государственных деятелей дореволюционной России резко возрос.

Важна для изучения истории Великих реформ, бюрократии и политики России этого периода предпринятая Л.Г. Захаровой совместно с Л.И. Тютюнник публикация дневников великого князя Константина Николаевича и его переписки с императором Александром II⁵².

На наш взгляд, едва ли не единственным специальным исследованием по истории местного управления в XIX в. является монография М.М. Шумилова. Объектом исследования стали «правительственная политика по отношению к губернскому уровню управления, к губернатору как к органу власти», правовое положение губернатора, его отношения с центральными органами власти и их местными учреждениями⁵³. Отметив тот несомненный факт, что исполнение

губернаторами и вице-губернаторами своих служебных обязанностей «во многом определялось индивидуальными особенностями каждого из них», автор не пытался изучить «личности администраторов», проследить, как и какие коррективы вносили упомянутые им индивидуальные особенности «в объективные условия служебного функционирования»⁵⁴. Рецензент книги П.Н. Зырянов заметил: «индивидуальные портреты губернаторов обогатили бы книгу»⁵⁵. Генерал-губернаторы в ней едва упоминаются.

Таким образом, анализ работ советского периода, показывает, что, специальных исследований в отношении различных аспектов обязанностей генерал-губернаторов проведено не было. Фактически к данной проблематике историки не обращались и их вклад в изучение данного вопроса невелик. В тех же случаях, когда непосредственный объект исследования требовал от автора прибегнуть к рассмотрению обязанностей генерал-губернаторов упоминание это носило сугубо отрицательный характер. Объясняется это господствующем в историографии данного периода подходе к изучению государственных институтов власти в целом.

Начало 1990-х гг. отмечено трансформацией политической системы в России, что, в свою очередь, привело к появлению целого ряда принципиально новых работ в изучении государственного управления. В трудах отечественных и зарубежных историков, посвященных изучению чиновничества и основанных главным образом на анализе формулярных списков выявляются количественные характеристики, определяющие стратификацию российской бюрократии (в основном её высших групп)⁵⁶.

Российскому, в том числе провинциальному, чиновничеству конца XVIII — первой половины XIX в. посвящены работы Л.Ф. Писарьковой и О.В. Моряковой. В них анализировалась правительственная политика в области формирования бюрократии, социальный состав, условия службы, материальное положение чиновников⁵⁷.

Некоторые авторы книг, очерков и статей биографического характера исходят из признания важной роли «верховной власти в авторитарных

системах» , анализируют политические взгляды, административную деятельность, роль в истории политических и государственных деятелей различной ориентации⁵⁹. В ряде работ освещается и тесно связанная с общественной частная жизнь этих людей, их привычки, черты характера и т.п.

В отношении сборников биографий губернаторов отметим, что многие из них представляют собой лишь довольно беглые очерки справочного характера — часто это несколько развернутый пересказ формулярных списков или некрологов, обогащенный извлечениями из мемуаров⁶⁰.

Таким образом, в работах последних лет все чаще изучение внутренней политики, организации и функционирования местных органов власти соединяется с попытками анализировать влияние на их деятельность индивидуальных особенностей, специфических управленческих методов конкретных администраторов.

Важнейшим явлением в историографии темы следует считать исследования различных аспектов управления Сибири, Дальним Восток. Наверное, именно сибироведение — одна из самых развивающихся в настоящее время проблем в контексте изучения положения и роли генерал-губернаторов в системе государственного управления XIX в. Особо здесь можно выделить работы Н.П. Матхановой⁶¹, Л.М. Дамешек, В.Г. Дацышена⁶², А.В. Ремнева⁶³ и др. Этих авторов объединяет стремление выявить основные проблемы управления Сибирью. Кроме этого, что особенно ценно для данной диссертации, названные авторы чётко определяют ключевую роль самих генерал-губернаторов в развитии целого региона. При этом, деятельность главных начальников Сибири анализируется не только с негативной точки зрения, но и выявляются результаты их положительной работы. Авторы отмечают сложности, с которыми приходилось сталкиваться генерал-губернаторами на практике, при управлении регионом, а так же, как эти трудности влияли на их деятельность, зачастую затрудняя её.

Так, в работах А.В. Ремнева анализируются традиционные проблемы в отношениях центра и Сибири, порождавших их причин и эволюции

правительственной политики по отношению к региону. Как определял сам автор, исследовательский акцент смещён с управления в Сибири на управление Сибирью⁶⁴. Его внимание сосредоточено на законотворчестве, истории появления, принятия и — в меньшей степени — реализации основных документов, определявших правительственный курс. А.В. Ремнев признавал, что «отчасти передача властных полномочий из центра в регион явилась уступкой требованиям местной высшей администрации, настаивавшей на необходимости создания в регионе сильной и самостоятельной власти»⁶⁵. Однако не рассматривался вопрос о том, какими соображениями было вызвано это требование, кто именно его выдвигал. Автор убедительно показал обреченность предпринимавшихся властью усилий для нахождения оптимального соотношения территориального и отраслевого начал, децентрализации управления без широкого привлечения общественных сил. Реконструировав «механизм взаимодействия сибирских генерал-губернаторов с центральными ведомствами и местными губернаторами»⁶⁶, автор не пытался учесть влияние индивидуальных качеств действующих лиц, их личные отношения и т.п. Особо рассматривались состояние бюрократии, меры по улучшению её качественного состава, трудности обеспечения местных органов власти профессиональными, компетентными и благонадёжными кадрами. В то же время некоторые из приводимых А.В. Ремневым сведений нуждаются в уточнении. Признавая активную роль генерал-губернаторов в борьбе за предоставление определенных льгот и преимуществ сибирским чиновникам, он не пытался проследить влияние глав местной администрации на кадровый корпус бюрократии.

Существенным дополнением к исследованиям в сфере административной политики являются принадлежащие перу А.В. Ремнева очерки биографического характера, в том числе о генерал-губернаторах . В одном из них были кратко изложены основные этапы служебной биографии управлявшего Западной Сибирью в 1861-1865 гг. Л.О. Дюгамеля, политические взгляды и черты характера этого крупного администратора. В небольшой работе почти не

рассматривались специфические черты управленческого стиля и кадровой политики Дюгамеля, указано лишь, что его личная честность не помешала процветанию системы фаворитизма и коррупции в ближайшем окружении. Наиболее удачной нам представляется статья Ремнева о знаменитом сибирском генерал-губернаторе И.Б. Пестеле, в которой уделено гораздо больше внимания характеристике задач, методов и результатов его управленческой деятельности, рассмотрены перипетии его борьбы с сибирским купечеством, многочисленные конфликты с представителями местной и столичной бюрократии и убедительно доказано, что в основе последних лежали, прежде всего, противоречия между отраслевым и территориальным принципами управления.

Серию работ омских историков дополняют научно-популярные очерки П.П. Вибе о генерал-губернаторах Западной Сибири П.М. Капцевиче, Г.Х. Гасфорде и Н.Г. Казнакове⁶⁸.

Биографии, научной и административной деятельности последнего дореволюционного генерал-губернатора Приамурского края Н.Л. Гондатти посвящена относительно недавно опубликованная книга Н.И. Дубининой⁶⁹.

Продолжая начатое ранее изучение истории управления в Сибири, иркутские историки обратились к исследованию административной политики отдельных выдающихся представителей власти. Наибольшее внимание по-прежнему привлекают фигуры М.М. Сперанского и Н.Н. Муравьёва-Амурского⁷⁰.

На наш взгляд, одним из недостатков работ сибирских исследователей можно считать их несколько преувеличенный взгляд на значение Сибири в контексте развитии страны в целом, а также мнение о том, что самодержавие всегда смотрело на этот регион, как на некий «аппендикс» Империи. С их точки зрения, Петербург прилагал недостаточные усилия в области государственного управления, развитии экономики, торговли, средств путей сообщений, обеспечении должного уровня безопасности со стороны русско-китайской границы, проводил непродуманную миграционную политику.

Значительным достижением стала кандидатская диссертация Д.В. Васильева «Становление и развитие системы управления Туркестанского края»⁷¹. В ней наиболее емко и всесторонне показана система управления этой национальной окраины в развитии страны. Разнопланово и глубоко охватив деятельность первого туркестанского генерал-губернатора К.П. Кауфмана, диссертант пришел к важному выводу, что налицо был авторитарный режим управления в масштабах края. С другой стороны, в условиях сложившейся в регионе социально-этнической обстановке при самодержавной форме правления данные меры выглядят оправданными.

Качественно новый этап в направлении углубленного изучения проблемы

обозначила своим исследованием Л.М. Лысенко . На широком круге источников и литературы ею раскрывается возникновение и эволюция института генерал-губернаторства, его место и роль в системе власти российского государства. Значительное внимание уделено процессу инкорпорации Российской империи окраинных и новых территорий при помощи института генерал-губернатора. На основе собранной автором базы данных о генерал-губернаторах дается количественная и качественная характеристика генерал-губернаторского корпуса. Л.М. Лысенко выделяет те общие принципы института генерал-губернаторства, позволившие органически включить столь разные по уровню развития, национальным и историческим традициям народы в состав России. Благодаря применению системного подхода, используя достижения современной науки управления, ею показан реальный статус и вклад генерал-губернаторов в развитие системы государственного управления Российской империи, выявлен имперский, самодержавный характер этого института.

Преимущественно анализу специфики организации генерал-губернаторского управления в конкретных регионах страны, посвятил коллектив историков российского права двухтомное исследование «Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи». Наиболее ярко отражена его эволюция в кризисные периоды⁷³.

Таким образом, общей чертой многих разных по предмету исследований, объёму и характеру книг и статей российских историков стало их стремление объективно проанализировать методы деятельности крупных администраторов, её положительные и отрицательные результаты, характер отношений с центральными и губернскими органами власти, с местным обществом и подчиненными, влияние личных качеств на управление. Однако все серьезные монографические работы биографического характера посвящены только крупным российским администраторам центральных ведомств, представителям столичной бюрократии.

Об администраторах провинциального уровня середины XIX в. до сих пор есть лишь небольшие статьи и очерки, чаще всего научно-популярного характера. Влияние же генерал-губернаторов на состав, направленность и характер действий огромной массы провинциального чиновничества почти не изучалось.

Что касается исследования занимаемого места самих генерал-губернаторов в системе государственного управления России в XIX в., то вплоть до последнего времени работ подобного рода фактически не проводилось. На этом фоне выгодно отличаются исследования историков-сибироведов, которые по-настоящему и, наверное, впервые в исторической науке обратились к изучению деятельности именно генерал-губернаторов. В дальнейшем это должно послужить фундаментом для детального рассмотрения обязанностей, образа действий и компетенции главных начальников губерний других регионов страны, в том числе Москвы и Санкт-Петербурга. Одну из причин исторического «забвения» генерал-губернаторов можно усматривать в слабой изученности царского законодательства в отношении пределов власти и образа действий главных начальников губерний. Так, сибироведы в основном оперируют архивными данными.

В зарубежной историографии к истории местных учреждений России XIX в. одними из первых обратились немецкие исследователи Е. Амбюргер и X. Торке, посвященные состоянию государственных учреждений России и

зо российскому чиновничеству⁷⁴. Эти же проблемы рассматривались историками Я. Ваненом, Д. Филдом, В. Линкольном и В. Пинтнером⁷⁵.

Американский историк Д.В. Орловский главное внимание уделил министрам внутренних дел, их исключительной роли в формировании и проведении политики государства. При этом автор учитывал их политические воззрения, индивидуальные качества, отношения с монархом. Ключевой проблемой он считал единство управления как на высшем уровне, так и на региональном⁷⁶.

Р. Роббинс и В. Мосс посвятили свои труды изучению русских

губернаторов «как института власти» на рубеже XIX - XX вв. Р. Роббинс подробно рассматривал положение, круг действий, отношения с центральной властью, с подчинёнными и местным обществом губернаторов тех губерний Европейской России, в которых существовали земства, в конце XIX- начале XX в. Автор привёл также обобщенные характеристики образовательного уровня, имущественного положения, служебного опыта губернаторов по состоянию на 1879 и 1913 гг.

Его характеристика во многом сходна с советской исторической литературой. Р. Роббинс достаточно разносторонне осветил деятельность губернаторов. Весьма интересна его попытка реконструировать «типичный»

день «типичного» губернатора в «типичной» губернии . Благодаря широкому использованию мемуарных источников автору из калейдоскопа будничной жизни удалось сложить единую мозаику, из которой и складывалась в действительности картина повседневного существования и работы. В книге опровергались традиционные представления о губернаторах как невежественных и коррумпированных чиновниках, доказывался рост их профессионализма и служебной компетентности. Полагая, что эффективность их службы определялась не столько законодательно закрепленной компетенцией, сколько личными свойствами, автор уделил немало внимания влиянию на неё неформальных факторов, подробно описал жизнь и быт ряда губернаторов, их свободное от службы времяпрепровождение, пытаясь

выделить типы «хозяев губерний», но отвергая при этом их квалификацию как «провинциальных сатрапов». По утверждению автора, губернаторы всегда действовали крайне осторожно.

Автор справедливо уделил много места критериям отбора претендентов, что выглядит достаточно обоснованно, учитывая важность губернаторского поста. Однако при этом, он фактически не рассматривал исключительно важную роль фавора и протекции в процессе назначения на высшие должности. В этом он не разделил точку зрения английского историка В. Мосса, как, впрочем, и советского исследователя П.А. Зайончковского. Нам представляется достаточно спорным утверждение Р. Роббинса о том, что на рубеже XIX - XX вв. Министерство внутренних дел среди всех критериев главным считало деловые качества кандидатов. Даже в наши дни эта теоретическая аксиома далеко не всегда применима на практике.

Таким образом, можно прийти к выводу, что характерной чертой общей историографической ситуации последнего времени стало сближение подходов отечественных и зарубежных историков. Существовавшее ранее подчеркнутое разделение историографии на отечественную и зарубежную, помимо того, что оно отражало очевидный факт различий национальных научных школ, в первую очередь несло жёсткую идеологическую нагрузку. Подразумевалось, что советские историки были представителями марксистско-ленинской идеологии, а зарубежные — буржуазной. В последние годы это жёсткое разделение постепенно преодолевается, особенно в изучении истории государственных учреждений и бюрократии, хотя фактор влияния национальных и идеологических традиций продолжает действовать и определять специфику интересов и подходов авторов к предметам исследования, методологию самого научного анализа, стиль изложения и т.д. К сожалению, нельзя сказать о возрастании интереса со стороны зарубежных учёных к деятельности российских генерал-губернаторов: по-прежнему круг этих проблем «всплывает», когда это требует изучаемая ими проблема.

В заключение историографического анализа следует сделать вывод, что многие нюансы предоставленных генерал-губернаторам самодержавием властных полномочий покрыты завесой мглы, не говоря уже о деятельности отдельно взятых главных начальниках губерний (за исключением отмеченных выше, главным образом Сибирских). Комплекс данных проблем весьма активно разрабатывается лишь последние 10-15 лет, преимущественно отечественными историками. Здесь можно выделить некоторые превалирующие тенденции в ее развитии. Это, прежде всего, повышенный интерес исследователей к деятельности отдельно взятых генерал-губернаторов, их роли в системе государственного управления Империей. Целью некоторых работ является обобщение и переосмысление сделанного ранее, изменения нашего отношения к известным документам и фактам.

На наш взгляд, в ходе дальнейших исследований следует акцентировать внимание на развитие и всестороннем изучении позитивных сторон деятельности генерал-губернаторов, их взгляды на дальнейшее развитие России, отдельные стороны самой царской политики, непосредственными проводниками которой они выступали. Необходимо более тщательно определить специфические черты обязанностей генерал-губернаторов, выделить сложности, с которыми им приходилось сталкиваться. Данные тенденции тем важнее, что в советский период превалировало стремления выявить только их слабые стороны, негативное начало. При этом следует избегать определённой односторонности, стремления приукрасить или очернить ту или иную сторону деятельности генерал-губернаторов.

Целью данной работы является определение роли и значения института

генерал-губернаторства в системе государственного и местного управления

России. Для этого представляется необходимым решить следующие задачи:

выявить и проанализировать основные подходы, сложившиеся в

императорских кругах, по поводу конкретного содержания региональной

политики на тех или иных направлениях административно-политической и

социально-экономической деятельности института генерал-губернаторства,

призванных обеспечить хозяйственное развитие и политическую стабильность регионов империи;

уточнить содержание нормативно-правовой базы формирования института генерал-губернаторства;

определить внутреннюю структуру генерал-губернаторств, принципы их работы, основные направления их деятельности;

способы участия в политическом процессе, механизм выработки общих решений, а также основные параметры и логику их развития, в которые был включён генерал-губернатор как государственный деятель (высшее государственное лицо, представитель императора, центральной власти на местах);

проследить эволюцию кадровой политики российских властей в отношении генерал-губернаторского корпуса;

установить, какое влияние на социально-политическую и экономическую ситуацию в крае оказывал институт генерал-губернаторства в рассматриваемый период на различных исторических этапах;

определить уровень интеграции института генерал-губернаторства в общую систему государственного управления империей;

показать взаимосвязь между реформами, трансформацией общественно-политической системы с одной стороны и ролью в этом генерал-губернаторов с другой, их место в этом процессе.

Методология исследования определяется целями и задачами работы. При написании работы применялся принцип историзма (исторического детерминизма), который предполагает изучение исторических фактов и событий в причинно-следственной связи, последовательном развитии и взаимозависимости. Использован комплексный подход, предполагающий изучение проблемы с различных сторон, выявление её аспектов и вопросов в единой системной структуре.

Исследование проводилось с помощью применения разнообразных общенаучных (обобщение, анализ, синтез) и специально-исторических

(историко-сравнительного, историко-типологического и т.д.) методов. Историко-сравнительный метод применялся при сравнении содержания административно-политической деятельности российских властей в разных регионах Империи. Историко-типологическии метод служил основой для выявления общих черт административной политики Петербурга в разных генерал-губернаторских округах страны.

Источниковая база исследования.

В работе используются разнообразные источники, различающиеся по

составу, происхождению, объему интересующего нас материала, по степени достоверности и адекватного отражения событий, то есть с разных сторон и в разной степени отражающие деятельность генерал-губернаторов.

Источники, положенные в основу настоящего исследования, типологически можно разделить на пять больших групп:

1. законодательные акты;

2. материалы официального делопроизводства - журналы заседаний правительственных учреждений, отчеты, доклады, записки, обозрения и донесения, сенаторские ревизии, формулярные и послужные списки;

3. политические сочинения и публицистика;

4. мемуары и дневники (особенно полно представлены мемуары о времени управления Восточной Сибирью Н.Н. Муравьёвым-Амурским);

5. частная переписка.

Каждая из этих групп включает в себя несколько подгрупп.

Основным, главным видом источников для данного исследования явились законодательные акты, занимающие особое место среди источников по истории государственных учреждений в целом и компетенции генерал-губернаторов в частности. Именно эта группа документов позволяет всесторонне оценить политику царского правительства в отношении генерал-губернаторов, какие цели им ставились перед главными начальниками губерний, их обязанности, права, образ действий. Также этот вид источников наиболее показателен в определении внутриполитического курса

самодержавия, в котором генерал-губернаторам отводилась ключевая роль. Особенно это видно по материалам Полного Собрания Законов Российской Империи (ПСЗ) второй половины XIX в., когда главные начальники губерний были облечены фактически безграничными правами, образовав в имперской политике царизма тот стержень, на котором зиждились основы самодержавия.

В XIX — начале XX вв. изменения в организации высших и центральных учреждениях, вплоть до самых мелких, проводились исключительно путём принятия законов.

Основным законодательным актом, в котором с наибольшей полнотой раскрыта организация генерал-губернаторств, является положение о нём, официально именовавшееся его учреждением. Обычно оно утверждалось одновременно с образованием генерал-губернаторства или коренной его реорганизацией (например, включение в состав уже существующего наместничества новой территории или образования в его рамках военного губернаторства), иногда спустя некоторое время⁷⁹.

Скрупулёзное изучение изданий законов показывает, что все значительные преобразования в отношении генерал-губернаторств получили в них отражение, включая назначение новых главных начальников губерний.

Как известно, основным изданием законов является уже отмеченное нами ПСЗ, Собрание узаконений и распоряжений правительства (СУиРП) и Свод законов (СЗ).

Именно ПСЗ содержат данные, составившие источниковую основу диссертации. ПСЗ включает законодательные акты (полный текст каждого), систематизированные в хронологической последовательности, снабжённые заголовками (которые, правда, не всегда полностью раскрывают содержание актов) и указаниями на происхождение актов, которые могут быть использованы для организации поисков архивных документов, относящиеся к их истории (мнение Государственного совета, журнал Комитета министров, совместный всеподданнейший доклад министра внутренних дел и финансов и т.д.). Также ПСЗ включает в себя территориальный состав генерал-

губернаторов, штаты канцелярий главных начальников губерний и все происходящие в дальнейшем изменения в них (повышение окладов служащих, увольнения и пр.).

К достоинствам СЗ относится тот факт, что каждая новая публикация учитывала все те отдельные организационные изменения, которые произошли за период после предыдущей. Это позволяет проследить развитие не только института генерал-губернаторства, а рассмотреть общие схемы организации каждого высшего и центрального учреждения. Кроме того, каждая статья СЗ, раскрывающая организацию устройства отдельной структурной части в данное время, содержит ссылки на те ранее опубликованные в ПСЗ законодательные акты, в результате которых данная организация сложилась.

В своём исследовании мы использовали и ПСЗ и СЗ как два источника, дополняющих друг друга.

Выделим ряд ведомственных изданий. Прежде всего, укажем всеподданнейшие доклады генерал-губернаторов и наместников, которые за редким исключением, опубликованы . Эти документы позволяют выявить общие направления государственной политики в отношении конкретного края, проследить позитивные черты в его развитии, роль в этом самого генерал-губернатора. Эти документы подробно воссоздают подробную картину управления на местах, стиль и методы руководства губерниями местным чиновничеством. Однако всеподданнейшие доклады не всегда содержали достоверные, проверенные сведения, поэтому к информации, в них содержащейся, следует относиться осмотрительно.

«Адрес-календарь» содержит общую роспись начальствующих и прочих должностных лиц по всем управлениям в Российской империи по состоянию на конец предыдущего года (до 1844 г. — Месяцелов). Также он содержит сведения об организации всех высших и центральных учреждений с 1765 по 1916 гг. и отражает все изменения в личном составе чиновников страны. Таким образом, «Адрес-календарь» является дополнением к ПСЗ и СЗ, которые не всегда содержали подобные сведения и не в столь детальном виде.

С 1867 г. в России издавалась официальная общегосударственная газета «Правительственный вестник» (в 1917 г. «Вестник Временного правительства»), сообщавшая различные сведения об устройстве и деятельности государственных учреждений всей России.

Издания, освещающие основные мероприятия по организации центрального управления в период между общими учреждениями министерств 1802 и 1811 гг., осуществил Комитет министров, опубликовавший журналы своих заседаний за 1802-1812 гг.⁸¹

Затем следует назвать отчёты Государственного совета — высшего учреждения, который рассматривал все организационные преобразования перед их учреждением в законном порядке. Для изучения поставленной проблемы эти документы представляют известную ценность, в связи с тем, что значительная часть законов в отношении генерал-губернаторской должности проходила утверждение именно в Государственном совете.

Отчёты Государственного совета изданы за 1869-1916 гг. Но первоначальная форма изданий этих отчётов, как недостаточно подробная, не удовлетворила ведомства, в которые они рассылались. В связи с этим с 1892 г.

стали издаваться одновременно краткие отчёты — для царя и очень обстоятельные «отчёты по делопроизводству»⁸⁴ — для рассылки ведомствам. Каждый том последних начинался разделом «Организация центрального и местного управления», в котором излагался ход разработки и рассмотрения проектов преобразований.

Ежегодно с 1863 г. официально публиковались данные о бюджете высших и центральных государственных учреждений⁸⁵. Это помогает лучше представить место того или иного ведомства в дореволюционной России.

Самую многочисленную группу ведомственных изданий, содержащих интересующие нас сведения, составляют опубликованные самими учреждениями исторические очерки и обзоры деятельности. Особую весомость этим изданиям придаёт то, что все они в большей или меньшей мере основаны на архивных документах, чьё использование являлось редкостью до революции.

Объёмную и ценную по содержанию часть среди исторических трудов ведомств, рассчитанных на широкий круг читателей, составляют юбилейные издания. Они осуществлялись всеми высшими (кроме Синода и Совета министров) и почти всеми центральными учреждениями. Юбилейные издания отличаются друг от друга: в некоторых более всего говорится об организации учреждений; в других — об их деятельности; в третьих — преобладают жизнеописания сановников, поэтому их использование должно быть взаимодополняющим. С точки зрения изучаемого нами вопроса самым ценным является то, что эти документы отражают официальные взаимоотношения центральных органов власти с генерал-губернаторами, показывают различные взгляды представителей царской администрации на решение одной и той же проблемы. Кроме того, по этим документам также можно проследить какие дела относились к непосредственному ведению генерал-губернаторов, а какие выходили за рамки предоставленных им полномочий. По ним можно выделить и те случаи, в которых главные начальники губерний чаще всего обращались за разъяснениями, уточнениями или указаниями к центральной власти.

Все юбилейные издания содержат списки руководящего состава учреждений за весь период. Издания, посвященные отдельным структурным частям, обычно полнее и детальнее, чем посвященные ведомствам в целом.

Из справочных трудов отметим юбилейные издания по истории министерств, приуроченные к 100-летию со дня их образования⁸⁶. В этих работах содержался материал о взаимоотношениях центральных и местных органов власти, о мероприятиях правительства в той или иной области местного устройства и их влиянии и значении для жизни населения.

Рассматриваемым историческим очеркам и обзорам присущи и ряд недостатков, обусловленные стремлением ведомств представить в наилучшем виде свою организацию и деятельность (не отмечались причины преобразований; не подвергались критической оценке реформы, давно прошедшие; скупо отмечены обсуждения проектов преобразований; об отвергнутых проектах почти никогда не упоминалось).

Одним из видов источников явились материалы сенаторских ревизий. Начало существования института сенаторских ревизий было положено ещё указом Петра I 4 апреля 1722 г.⁸⁷ Тем не менее, в течение XVIII в. их проведение было единичным явлением. Возрождение и утверждение этого института вновь связано с именем Павла I, но большинство сенаторских ревизий проводилось уже в первые десятилетия века XIX.

Самая значительная сенаторская ревизия XIX в. — это ревизия Восточной Сибири, генерал-губернаторства В.Я. Руперта И.Н. Толстым в 1843-1846 гг.

Материалы сенаторских ревизий можно признать ценным источником, который содержит разнообразнейшие сведения о состоянии окраин, положении дел в какой-либо отрасли управления, дают возможность ознакомиться с деятельностью местных учреждений определённого ведомства и, конечно, определить качество работы самого генерал-губернатора.

Так же необходимо отметить, что в процессе производства ревизий отложилось определённое количество документального материала, который, в ряде случаев, был получен, что называется, из первых рук, минуя соответствующие инстанции. Как правило, эти материалы были достовернее и критичнее, чем документация учреждений, подвергшихся ревизии со стороны сенаторов.

Необходимо выделить материалы прессы, как особый многосоставной источник, так как именно вторая половина XIX в. характеризуется бурным развитием русской периодической печати. Именно в этот период печатные издания гораздо в большей степени, чем когда-либо прежде, начинают участвовать в общественной жизни, идейной борьбе. Так, к 1855 г., когда закончилось семилетнее повсеместное гонение на печать, одним за другим начали выходить новые издания - «Русский вестник» (1856 г.), «Русская беседа» (1856 г.), «Русское слово» (1859 г.) и др. В период с 1856 по 1860 гг. в России появилось 150 новых газет и журналов различного направления⁸⁸: если в 1855 г. их было 139, то к началу XX в. их количество доходит 1 тыс.⁸⁹

Помимо общественно-политической полемики⁹ на страницах газет и журналов также нашли отражение непосредственные результаты деятельности генерал-губернаторов, в том числе и такие, как официальные подарки главам других государств⁹¹. Это доказывает, что генерал-губернаторы олицетворяли собой представителя императора не только в общероссийском, но и в международном контексте.

Определить же степень ангажированности, политическую ориентацию и другие особенности издания — это уже задача исследователя при работе с данным источником.

Кроме этого, в журналах второй половины XIX в. печатались заметки современниках об их впечатлениях о путешествиях по отдалённым частям России. В них авторы рассуждали не только о тех сложностях, с которыми предстояло столкнуться русским переселенцам на этих территориях, но и показывались основные проблемы управления этими землями. Касалось это, в первую очередь, экономических трудностей, а также отношения местного населения к русским. Таким образом, авторы наглядно воссоздавали те условия, в которых предстояло работать генерал-губернаторам, социально-экономические трудности, которые им было необходимо преодолевать⁹².

Особым видом источников, очень разнообразным по содержанию, являются мемуары, включающие в себя не только собственно воспоминания, но и дневники, автобиографии, некрологи и юбилейные статьи, основанные на личных воспоминаниях авторов. Данный вид источников неоценим для воссоздания колорита, фона эпохи, так как непосредственные современники возникновения того или иного документа могли лучше оценить его значимость, целесообразность, нежели люди, обращающиеся к тому же документу через определённое количество лет, уже не ощущая атмосферы создания документа. Исключительность именно сегодняшней ситуации заключается в том, что мемуары написаны многими бывшими политиками, как противниками, так и союзниками по политической борьбе тех лет. Это даёт возможность сравнения

позиций и фактического материала, так как воспоминания являются самым субъективным, многослойным и сложным источником для работы.

Объём мемуарных источников второй половины XIX в. значительно превышает их количество в более ранние периоды истории. Все наиболее значительные источники этого вида в советское и постсоветское, а некоторые ещё и в дореволюционное время были изданы.

Все мемуары совершенно разные по авторской позиции, по уровню информативности, стилю изложения и систематичности материала. В этом плане различные мемуары являются взаимодополняющими источниками. Так, для представленной работы имеют значение воспоминания П.А Валуева, СЮ. Витте, М.Н. Муравьева, Д.А. Милютина, А.А. Половцева, А.Ф. Кони, И.Ф. Кошко⁹³.

В заключение отметим архивный материал. Для исследования
поставленной проблемы привлекались документы следующих архивов:
Государственного архива Российской Федерации (Г АРФ), Российского
Государственного исторического архива (РГИА), Российского

Государственного военно-исторического архива (РГВИА), Центрального Государственного Архива Республики Узбекистан (ЦГА РУ), Архива внешней политики Российской Империи (АВПРИ), Российского государственного архива военно-морского флота (РГА ВМФ).

Из фондов РГИА использовались материалы фондов Комитета министров, Совета министров, Кавказского комитета, Канцелярии министра внутренних дел, Первого и Второго Сибирских Комитетов⁹⁴, т.е. документы официального делопроизводства, помогающие раскрыть внутриструктурные связи и отношения, свойства и состояние всей системы управления регионами. Прежде всего, это документы высших госучреждений Российской Империи, содержащие переписку и распоряжения ведомств по различным вопросам управления. Также следует отметить материал фонда ревизии сенатора Палена К.К. Туркестанского края в 1908-1910 гг., отражающий результаты политики российских властей в регионе, показывающий роль самого генерал-губернатора

в освоении среднеазиатских территорий⁹⁵. Особенно отчётливо характеризуют позицию главного начальника Туркестана по вопросам управления краем, урегулировании политической ситуации, в том числе религиозных и межнациональных конфликтах, фонды ЦГА РУ. В первую очередь, это фонд Туркестанского генерал-губернатора⁹⁶, в котором также присутствуют документы, свидетельствующие о ключевой роли главы Туркестана во всех вопросах государственного управления этой национальной окраины. Документы фонда Канцелярии Хивинского Хана⁷ подтверждают тесные контакты генерал-губернатора с представителями среднеазиатских государств, его определяющую роль в решении самых разнообразных дипломатических проблем, указывают на усилия генерал-губернаторов по освоению этих территорий, их экономическому совершенствованию.

Также следует отметить документы, находящиеся в фондах РГВИА⁹⁸ и АВПРИ⁹⁹, которые помогают установить определяющую роль генерал-губернаторов в решении многих важнейших вопросов по организации устройства границ. Кроме этого, они характеризуют взаимоотношения генерал-губернаторов с правительством.

Предложения генерал-губернаторов нашли отражения в фондах ГАРФА¹⁰⁰, и, в частности, записка Одесского генерал-губернатора Э.И. Тотлебена. М.Т. Лорис-Меликову об изменении порядка производства следствий по делам о государственных преступлениях, характеризующая не только отношение самих генерал-губернаторов к сложившейся социально-политической обстановке в конце 70-х гг. XIX в., но и подчёркивающая недостатки правительственного курса по борьбе с революционным движением, на которые и пытались обратить внимание Петербурга главные начальники губерний.

Отметим материал РГА ВМФ¹⁰¹, а именно проект генерал-губернатора Восточной Сибири М.С. Корсакова, предусматривающий введение ряда административно-хозяйственных мер по усовершенствованию управления краем и позицию правительства по этому вопросу. Данный документ лишний

раз доказывает, что генерал-губернатор, обладающий неординарными личными качествами, в состоянии сделать значительные шаги по направлению к развитию подведомственной территории, поставить перед центральным правительством целый ряд задач, способствующих интеграции отдалённых частей империи в общую систему государственного управления страной. Кроме того, этот документ свидетельствует о значительной самостоятельности генерал-губернаторов в решении целого ряда местных вопросов, тем самым, подтверждая тезис о том, что институт генерал-губернаторства объединял в себе стремление Петербурга подчинить интересы окраин общегосударственным задачам.

В настоящей диссертации впервые изучается группа не публиковавшихся ранее архивных документов, в частности: записка М.Н. Муравьева по вопросам управления Северо-Западным краем (1864 г.)¹⁰², историческая справка об учреждении и компетенции Финляндского генерал-губернатора, Комиссии финляндских дел, Статс-секретариата¹⁰³; статистический отчёт генерал-губернатора Ф.Л. Гейдена императору Александру III о состоянии Финляндии (1890 г.)¹⁰⁴; переписка Новороссийского генерал-губернатора А.Ф. Ланжерона с Военным министерством и Министерством внутренних дел в связи с реорганизацией управления регионом¹⁰⁵, рескрипт императора Александра III генерал-губернатору Финляндии Бибикову в связи с открытием сессии Финляндского сейма (1891 г.)¹⁰⁶, протоколы совещаний в доме Иркутского генерал-губернатора по экономическим вопросам (1895-1901 гг.)¹⁰⁷. Указанные документальные материалы позволяют получить более ясное и глубокое представление о деталях механизма системы государственного управления регионами.

Многогранность вопроса, освещаемого в работе, требует комплексного использования всех имеющихся источников.

Практическая значимость исследования заключается в том, что его материалы и выводы могут использоваться при написании обобщающих трудов и учебников по истории государственного управления России последней

четверти XVIII — конца XIX вв., для подготовки спецкурсов по истории
государственного управления, а также сформировать современные концепции
региональной политики с учётом исторического опыта функционирования
института генерал-губернаторов. Приведённые в работе факты и их анализ
могут представлять практический интерес для историков, политологов,
правоведов, интересующихся вопросами функционирования

дореволюционными институтами власти и царской политикой в целом, а также учитываться при разработке и проведении реформ государственного управления, местных и центральных органов власти.

Становление и развитие института генерал-губернаторства в России

Управление генерал-губернатором краем включало в себя ряд функций: административно-хозяйственные, финансовые, судебные, в некоторых случаях руководство вооружёнными силами региона. Кроме выполнения центральных, важнейших функций генерал-губернаторы осуществляли контроль над всеми местными учреждениями и ведомствами. При этом ответственность могла быть действительной только в случае эффективно организованной системы надзора . Поэтому генерал-губернаторский надзор являлся частью возложенных на него обязанностей по управлению краем. Главная причина подобного распределения функций заключалась в том, что в России эффективность государственного аппарата традиционно была низка, а чувство ответственности чиновников за выполняемую ими работу было и не развито, и ничем не стимулировано. Понимание этого со временем сформировалось у царского правительства, в окружении самих императоров. Так, Победоносцев К.П. в 1874 г. писал своему венценосному воспитаннику, будущему Александру III: «В общем управлении давно укоренилась эта язва — безответственность, соединённая с чиновничьим равнодушием к делу. Все зажили спустя рукава, как будто всякое дело должно идти само собою, и начальники в той же мере, как распустились сами, распустили и всех подчинённых... Нет, кажется, такого идиота и такого негодного человека, кто не мог бы целые годы благоденствовать в своей должности в совершенном бездействии, не подвергаясь никакой ответственности и ни малейшему опасению потерять своё место. Все уже до того привыкли к этому положению, что всякое серьёзное вмешательство в эту спячку считается каким-то нарушением прав» . Характерно, что во многих из вышеуказанных настроений впоследствии формировалась система надзора.

Надзор по существу своему отличается от управления. Это обусловлено отсутствием известной административной деятельности, требуемой законом, что приводило в движение органы надзора и влекло за собой ответственность для бездействующих лиц. Надзорные функции не могли быть опережающими административные указания (что делать или не делать). Недопустимо вмешательство органов надзора в дела управления, между ними предполагалось обозначить чёткую грань, чтобы каждый мог сосредоточиться на сфере своей деятельности и в пределах своей компетенции. Другими словами, одна среда действует, управляет, другая наблюдает и привлекает виновных к ответственности. Надзор, соединённый с правом вмешательства в дела администрации не приветствовался, хотя, в действительности нередко имел место. По существу это были совершенно разные функции, не присущие одному должностному лицу.

Организация надзора состояла из субъекта, объекта (вся ли деятельность администрации служит предметом надзора), средств и результата надзора. При этом главной целью надзора за администрацией являлось восстановление нарушенного правопорядка и привлечение виновных к ответственности. Основная же задача надзора заключалась также в контроле над законностью всех действий краевой администрации. В этой связи возникает закономерный вопрос: допустим ли надзор за целесообразностью и в какой мере? С одной стороны, надзор за целесообразностью был ограничен пределом частных интересов, что же касается интересов государственных, то они могли охраняться и с помощью надзора ведомственного ввиду исключительного влияния государства на органы, осуществляющие этот надзор.

В отношении института генерал-губернаторства на протяжении всего периода их деятельности царское правительство так и не определилось в своём взгляде на эту должность. Генерал-губернатор соединял в себе как высший надзор в крае, так, во многом, и высшее управление, В силу законодательства он был поставлен в условия непосредственного руководства различными государственными и военными учреждениями. Именно данный факт, заключавшийся в отсутствии чётких границ между функциями управления и функциями контроля в обязанностях главных начальников губернии, во многом порождал смешение полномочий между губернаторами, министерствами и генерал-губернаторами. Данное обстоятельство не позволяло генерал-губернаторам сосредоточить свои усилия на чём-то одном. Кроме того, одновременно и управляя краем, и контролируя деятельность местной администрации, становилось невозможным остаться индифферентным, лицом незаинтересованным.

Роль генерал-губернаторов в общественно-политической жизни страны

Нами уже отмечалось, что в фигуру политическую, призванную сохранить и упрочить самодержавие на местах генерал-губернаторы превращаются во второй половине XIX в. Особенно этот процесс начинает прослеживаться со второй половины 70-х гг. В первой же половине XIX в. российскими императорами прилагаются немалые усилия по сосредоточению в руках генерал-губернаторов управления полицией. Особенно данная тенденция проявилась в царствование Николая I.

Ещё в начале XIX в. Павел I подчиняет руководство столичной полицией гражданскому губернатору, который абсолютно по всем полицейским делам поддерживал связь с главным начальником Санкт-Петербурга . Это свидетельствует о том, что власти страны пытались в рамках целого генерал-губернаторства скоординировать действия городской и земской полиции между собой.

С 1801 г. Александр I управление всей городской полицией соединяет в ведомстве только генерал-губернаторов и военных губернаторов, наделённых гражданской властью199. В губерниях, где военных губернаторов не было или они не имели гражданской власти, полиция подчинялась коменданту (городничему в случае отсутствия должности коменданта). Управление делами полиции ими осуществлялось в соответствии с Полицейским Уставом. Двойственность сложившейся ситуации заключалась в том, что даже в этом случае фактической главой полиции являлся военный или гражданский губернатор, так как и комендант и городничий зависели от них и отчитывались перед начальником губернии. И только после уведомления последнего направляли в полицию «свои» приказы. Немаловажные затруднения в её управлении вызывало и то, что Сенат все свои распоряжения по руководству полицией (как, впрочем, и губернией) направлял гражданским губернаторам, которые, в свою очередь, передавали их в случае необходимости военным губернаторам200. Установленный порядок мало способствовал ускорению делопроизводства, поэтому по истечению года данной практике был положен конец .

В целом показанный круг обязанностей генерал-губернаторов отличался своей разносторонностью. Некоторые различия в них варьировались в зависимости от местных условий. Так, Николаевскому военному губернатору (с 11 мая 1822 г. генерал-губернатор) предписывалось отслеживать настроения черноморских казаков на Кубани, чтобы удержать их от попыток хищения. При этом ему, как и всем генерал-губернаторам, надлежало воздерживаться от применения военной силы, с тем, чтобы не накалять обстановку в крае. Отметим, что к обязанностям генерал-губернаторов (особенно это касалось пограничных территорий) относился и розыск беглых (крепостных, арестованных, каторжников, дезертиров и пр.). В подобных случаях правительством предписывалось подвергать жестокому наказанию не столько самих беглецов (если их находили), как лиц, помогающих им скрываться от закона .

Здесь следует особо подчеркнуть, что центральная власть никогда не одобряла применения военной силы со стороны глав губерний в отношении кого бы то ни было. Более того, во всех схожих указах прослеживается стремление властей удержать местных начальников от столь радикальных шагов. Лишь в крайних случаях предписывалось прибегать к силовым методам воздействия даже на государственных крестьян203. И действительно, к помощи армии прибегали достаточно редко: в 1835 г. военная экзекуция применялась лишь в немногих селениях Воронежской, Казанской, Орловской и Тамбовской губерний.

Административно-хозяйственные функции генерал- губернаторов

Доминирующей стороной деятельности института генерал-губернаторства по управлению краем являлся административный контроль над функционированием подчинённых ему местных учреждений. От степени подобного контроля целиком зависела эффективность работы на всех уровнях региональной администрации и, как следствие, уровень экономической развитости. Изучить состояние дел в крае, сориентироваться в них, понять их характерные особенности, выявить причины неудовлетворительного делопроизводства, уровень развития промышленности, сельского хозяйства, торговли, путей сообщений и пр., наметить приоритетные направления в своей деятельности главным начальникам губернии нередко способствовала поездка по региону. В условиях России, с её необъятной территорией, специфическими природно-климатическими и географическими условиями, причём в некоторых случаях в пределах единого генерал-губернаторства, подобная поездка являлась просто необходимой. Если добавить к вышесказанному социальный, национальный и религиозный факторы, то становится понятным, почему всеподданнейшие отчёты не всегда могли содействовать складыванию объективной картины положения дел в крае. Так или иначе, после изучения состояния дел генерал-губернатор намечал основные пути развития, определял отрасли, требующие незамедлительных реформ. Инспектируя местные власти при объезде края, он становился своего рода ревизором, пытался выявить серьёзные упущения и недостатки управления с их стороны. Для большей эффективности подобного рода поездок генерал-губернаторы обладали прерогативой посещения ими смежных с их краем территорий, что упрощало решение некоторых вопросов на региональном уровне454.

Посредством административного контроля над деятельностью чиновников своего региона генерал-губернатор стимулировал их работу, тем самым, стремясь повысить экономический уровень края. С этой целью он предоставлял льготы промышленникам (при строительстве заводов), купцам, поощрял развитие торговли. В иных же случаях генерал-губернатор запрещал строительство заводов. Так, в Санкт-Петербурге нельзя было основывать свечные, сальные, мыловаренные и кожевенные предприятия. Производство подобных товаров уже в первой четверти XIX в. считались вредными для экологии столицы и местных жителей. Разрешение на постройку новых предприятий и определение места для него за чертой города принимал только военный генерал-губернатор Санкт-Петербурга455.

В этом смысле важнейшими документами, помимо общих для всех генерал-губернаторов, являлись указы, разрабатывающиеся для конкретного главного начальника губернией определённого региона. Это, так называемые, «Инструкции», «Наставления» и «Высочайше утверждённые учреждения для управления» краем. Именно эти императорские указы наиболее характерно свидетельствуют о той роли, которая отводилась правительством институту генерал-губернаторства в системе местного управления. Также эти документы показывают специфику каждого генерал-губернаторского округа в отдельности, что, в свою очередь, указывают на попытки самодержавия сочетать интересы общегосударственные с региональными.

«Инструкции» предписывали производить ревизии территорий своего края. Подобные акции должны были выявить недостатки управления и позволить генерал-губернатору принять ряд необходимых мер для их пресечения с целью повышения, как хозяйственного развития края, так и эффективности его руководством. В таких случаях правительство не разрабатывало специальных инструкций, адресованных непосредственно генерал-губернаторам, а предписывало им руководствоваться правилами, принятыми в отношении сенаторов456. Исключение составляла ревизия уголовных дел в силу их огромного количества.

Похожие диссертации на Институт генерал-губернаторства в Российской империи

Интеграция казахского населения степных областей Западно-Сибирского генерал-губернаторства в состав Российской империиЕмельянова Наталья Михайловна

Институт сенаторских ревизий Российской Империи: на примере ревизии Н.А. Зиновьева в 1902-1904 гг.Савченко Нина Александровна

Роль Министерства народного просвещения, Академии наук и университетов Российской империи в истории развития института диссертаций : 1724-1919Горошко Ольга Николаевна

Эволюция института опекунства детей-сирот в Российской Империи в 1890-1914 гг. : на материалах губерний Центрального ЧерноземьяМерко, Елизавета Петровна

Финансово-экономические кризисы второй половины XIX века и Государственный банк Российской империиТатаринов, Сергей Владимирович

Деятельность государственных и военных органов по правовой подготовке офицерских кадров в военно-учебных заведениях Российской империи (1863–1917 гг.)Кочанжи Иван Данилович

Проблемы веротерпимости в Северо-Западном крае Российской империи (1863-1914 гг.).Бендин, Александр Юрьевич

Влияние Первой мировой войны на мировоззрение, общественные настроения и поведенческие практики городского населения поволжских губерний Российской империи (июль 1914 г. – февраль 1917 г.)Семенова Екатерина Юрьевна

Менталитет провинциального купечества Российской империи в XIX – начале ХХ вв. (на материалах уездных городов Вятской губернии)Маслова, Инга Владимировна

Подготовка офицерских кадров в Восточно-Сибирском генерал-губернаторстве в XIХ – начале ХХ вв.Кунжаров Евгений Михайлович