Введение к работе
Актуальность темы исследования. Рост масштабов коррупции в современной России представляет серьезную угрозу национальной безопасности, создает препятствия для функционирования публичной власти, затрудняет экономическое развитие страны. Деятельность многочисленных государственных и общественных структур противодействия коррупции пока не привела к ощутимым результатам. На современном этапе так и не удалось перейти к практической реализации целостной государственной антикоррупционной программы, способной пойти дальше многочисленных декларативных заявлений руководителей соответствующих ведомств.
Рост масштабов коррупции на фоне углубляющегося неравенства разных слоев населения подрывает авторитет власти, дискредитирует демократию, снижает имидж России на международной арене, что в свою очередь негативно влияет на условия предоставления займов и масштабы иностранных инвестиций. Сложность борьбы с коррупцией состоит в том, что в большинстве случаев она не влечет за собой жалоб, так как обе стороны получают выгоду от незаконной сделки. Подкуп должностных лиц, как правило, совершается в конфиденциальных условиях, что определяет латентный характер коррупционной деятельности. Кроме того, в соответствии со сложившейся в России традицией люди часто не испытывают доверия к работе официальных антикоррупционных органов.
Коррупция объективно присуща всем моделям социального устройства, предполагающим делегирование обществом властных полномочий отдельным лицам. В то же время, само явление коррупции является не только интернациональным, но и национальным феноменом, формы которого во многом зависят от менталитета нации, специфики действующего законодательства. В России формы коррумпированного поведения должностных лиц ушли далеко за рамки простого подкупа. Широкое распространение получили лоббизм интересов, сговор должностных лиц, необоснованная передача государственного имущества в управление коммерческим структурам, совмещение государственной службы с участием в коммерческих организациях. Массовый характер приобрели факты незаконного получения льготных кредитов, перевода капиталов в теневую экономику, отмывания денег, полученных преступным путем. Как правило, эти действия подкрепляются значительными суммами взяток. Анализ достижений и просчетов в борьбе с коррупцией в постсоветской России позволят использовать этот исторический опыт в современных условиях.
Степень научной разработанности темы. Проблемы борьбы с коррупцией относительно недавно вышли за рамки узкоспециальных правоведческих дисциплин и стали изучаться учеными-историками. Содержательные характеристики коррупции в разное время находили отражение в трудах российских и зарубежных ученых. Основное внимание исследователей, как правило, было сосредоточено на правовых аспектах борьбы с коррупцией. Много внимания авторы уделяли систематизации должностных преступлений, анализировали виды взятки, обсуждали методы и средства государственного и общественного противодействия коррупции.
В 1990-е гг. в постсоветской России открылись новые возможности для исследования коррупции. С одной стороны это было связано с нарастанием масштабов данного явления, а с другой – с созданием благоприятных условий для развития самой исторической науки, исчезновением политического контроля и идеологической монополии одной партии. В обществе открыто обсуждались проблемы правонарушений в высших структурах власти, недобросовестность отдельных чиновников, особенности законодательной базы в данной сфере.
В переходный период 1990-х гг. коррупция рассматривалась как одно из проявлений системного кризиса власти и общества, как неизбежное следствие перехода России к рыночной системе, как следствие падения нравственных ориентиров в обществе. Научный интерес представляют исследования П.В. Седова, В.В. Астанина, Е.Г. Демы, Н.Ф. Демидовой, И.А. Голосенко, В.П. Кувалдина, А.Д. Сафронова, в которых показаны причины появления коррупции, дается мотивация коррупционного поведения, выявляются противоречия в законодательстве. Большое значение для анализа проблем борьбы с коррупцией имеют общетеоретические положения, содержащиеся в трудах российских ученых У.Т. Сайгитова, И.В. Годунова, а также в ряде коллективных монографий и тематических сборниках научных статей.
Уголовно-правовые аспекты борьбы с коррупцией проанализированы в работах Л.В. Астафьева, В.Ф. Кузнецовой, В.С. Комиссарова, Г.Н. Борзенкова и др. Авторы разделяют коррупцию на бюрократическую и политическую, принудительную и согласованную, централизованную и децентрализованную. Отмечая, что до сих пор не существует научного определения коррупции как социального явления, исследователи различают коррупцию в широком (нарушения должностным лицом своих обязанностей ради материального вознаграждения) и узком (взяточничество и чиновничье предпринимательство) смысле. Особое внимание исследователи уделяют поиску адекватных мер государственного и общественного противодействия коррупции.
На рубеже ХХ-ХХI вв. появляется массив диссертационных исследований, в которых показана угроза коррупционной деятельности для социально-экономического и политического развития России. Ученые-историки акцентируют внимание на том, что главной причиной коррупции является слабость политической власти, противоречивость и запоздалость законодательных решений. Одним из проявлений коррупции в России признается совмещение государственными чиновниками должностей в органах власти и в коммерческих структурах, порочная практика распределения государственных финансовых ресурсов.
Значимым представляется вывод исследователей о том, что коррупция проистекает из исторически сложившихся особенностей формирования властных структур в России, сохраняющейся в обществе традиции политического патронажа любой экономической деятельности. В целом, диссертационное исследование опирается на массив отечественной и зарубежной научной литературы, в которой отражены тенденции и противоречия борьбы с коррупцией. Анализ историографии показал, что, несмотря на освещение некоторых сторон борьбы с коррупцией, в том числе и в историческом аспекте, целостного исследования этой проблемы в России проведено не было. В этой связи существует необходимость научного анализа исторического опыта государственного и общественного противодействия коррупции в Российской Федерации в 1991-2008 гг.
Цель исследования - с опорой на обширный комплекс исторических источников и литературы проанализировать исторический опыт государственного и общественного противодействия коррупции в Российской Федерации в 1991-2008 гг.
Достижение поставленной цели обеспечивается решением следующих научных задач:
- проанализировать особенности формирования и развития законодательной базы борьбы с коррупцией в постсоветской России;
- выявить и показать приоритетные направления антикоррупционной политики Российской Федерации в 1991-2008 гг.;
- рассмотреть опыт международного сотрудничества Российской Федерации в противодействии коррупции.
Объектом исследования является коррупция как значимый феномен общественно-политической жизни постсоветской России.
Предмет исследования – механизм государственного и общественного противодействия коррупции в конкретно-исторических условиях Российской Федерации 1991-2008 гг.
Хронологические рамки исследования охватывают новейший период истории России с 1991 по 2008 гг., который характеризуется с одной стороны ростом масштабов коррупционной деятельности, а с другой – формированием новых механизмов борьбы власти и общества с этим негативным явлением. Нижние хронологические границы диссертации связаны с распадом СССР и углублением общегосударственного кризиса в России в начале 1990-х гг. Верхние хронологические рамки работы ограничены 2008 г. – окончанием переходного периода в общественно-политической жизни страны и формированием новых государственных и общественных структур противодействия коррупции. В декабре 2008 г. был принят Федеральный закон «О противодействии коррупции», который установил основные правовые и организационные принципы борьбы с ней.
Источниковая база диссертационного исследования формировалась в соответствии со спецификой избранной темы, содержит законы РФ о борьбе с коррупцией, указы Президента РФ, распоряжения Правительства, материалы текущих архивов, данные статистики и публикации прессы.
Нормативную основу работы составили положения, закрепленные в Конституции РФ, отечественных и зарубежных законодательных актах, проектах федеральных законов, иных официальных правовых документах государственных органов власти, касающихся вопросов организации и деятельности государственных органов, а также вопросов борьбы с коррупцией в исследуемый период. Важными источниками исследования являются постановления, решения государственных структур и общественных организаций. Вводятся в научный оборот документы и материалы Государственной Думы ФС Российской Федерации и Региональной общественной организацией «Лига предпринимателей и руководителей предприятий безопасности». Изучены проекты федеральных законов о борьбе с коррупцией, аналитические материалы и пояснительные записки, подготовленные в ГД, в том числе в Комитете по безопасности и Комиссии по противодействию коррупции.
Архивную базу исследования составляют материалы текущих архивов Совета при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией (2003-2007 гг.), текущих архивов Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, ряда общественных организаций Российской Федерации. Интерес представляют материалы текущего архива Межрегиональной общественной организации «Общественный антикоррупционный комитет», зарегистрированной Минюстом Российской Федерации в мае 2004 г. Как институт гражданского общества, «Общественный антикоррупционный комитет» ставил перед собой цель участвовать в построении современной демократической модели государства через формирование антикоррупционных барьеров. В фондах архива ОАК отразились меры общественного противодействия коррупции, борьбы с незаконным отчуждением собственности (рейдерскими захватами) и административным произволом (в том числе в правоохранительных органах и силовых структурах, органах судебной власти и др.).
Значимый материал содержат аналитические доклады МВД РФ, опубликованные на официальных сайтах ведомства. В качестве источника автор использовал аналитические исследования в области коррупции фонда ИНДЕМ (Информатика для демократии), центра «Стратегия», Центра Стратегических Международных Исследований. Выявить тенденции и противоречия государственной антикоррупционной политики позволяют материалы научно-практических конференций по вопросам борьбы с коррупцией. Для учета мировых тенденций в данной сфере привлечены международные акты, документы ООН, Совета Европы, исследования международной организации Transparency International (Международная Прозрачность), статистические данные Интерпола. При подготовке диссертации автор обращался к публикациям отечественной и зарубежной периодической печати рубежа XX – XXI вв.
Научная новизна исследования определяется комплексным научным анализом процессов институционализации коррупции в постсоветской России и борьбы власти и общества с ее отдельными проявлениями.
Исследованием установлено, что после распада СССР в 1991 г. коррупция впервые приобрела открытый, массовый характер, вышла за узкие рамки взяточничества отдельных должностных лиц, охватила систему государственного управления, распределения бывшей государственной собственности, систему образования, спорта и другие социальные институты. В диссертации выявлена и показана закономерная тенденция перерастания экономической коррупции в политическую, стремление преступных групп легализовать незаконный бизнес через связи с бюрократическим аппаратом управления, расстановку коррумпированных кадров в органах власти различного уровня.
В числе основных причин роста коррупции в Российской Федерации в 1990-е гг. автор выделяет кризис власти и общества, высокий уровень закрытости в работе государственных ведомств, громоздкую систему отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, низкий уровень заработной платы чиновников среднего звена. Сказывались низкая эффективность работы судебной системы, отсутствие контроля над соответствием реальных доходов и расходов чиновников, неразвитость правового сознания населения, деморализация общества, недостаточная информированность и организованность граждан, традиция подчинения чиновников не закону, а инструкции и начальнику.
В работе показана тесная взаимосвязь развития бюрократического аппарата и коррупционных проявлений в Российской Федерации. Автор делает вывод о том, что коррупция стала одним из следствий укрепления вертикали власти в России. Профилактике коррупции препятствовала неразвитость гражданского общества, отсутствие этических стандартов в бизнесе, слабость политической воли.
В начале XXI в. наметилась важная тенденция открытого обсуждения проблем борьбы с коррупцией на уровне первых лиц государства, создан Национальный Антикоррупционный Совет Российской Федерации (2004 г.), начались масштабные проверки доходов и расходов государственных служащих, регламентирован порядок их трудоустройства. Вместе с тем, для исследуемого периода характерен разрыв теории и практики борьбы с коррупцией, несоответствие популистских заявлений руководства соответствующих ведомств и реального контроля над деятельностью должностных лиц. Торможение в реализации антикоррупционной программы власти автор объясняет устойчивой «круговой порукой», инстинктом самосохранения коррумпированных элит, опасавшихся утратить стабильные источники дохода.
Методологическая база диссертации. В представленной работе использовались принципы историзма и объективности, системный, историко-сравнительный, статистический и проблемно-хронологический методы. Автор исследовал научную проблему в исторической эволюции и динамике. Это потребовало использования хронологического, историко-генетического, социально-психологического и других методов анализа и описания.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что в ней проведен комплексный анализ государственных программ борьбы с коррупцией в Российской Федерации, многие из которых действуют в настоящее время. Результаты и научные выводы проведенного исследования могут быть использованы в практической деятельности органов власти, главным образом, в работе Совета при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией, Общественного антикоррупционного комитета и др. В работе определены возможности использования отечественного исторического опыта борьбы с коррупционными правонарушениями в современных условиях. Материалы диссертации могут быть использованы в работе образовательных учреждений, осуществляющих подготовку кадров силовых структур РФ.
Научная значимость исследования определяется концептуальным подходом автора, который рассматривает государственное и общественное противодействие коррупции в России с точки зрения требований и вызовов сложной и противоречивой исторической эпохи 1991-2008 гг.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных работах и выступлениях автора на научно-практических конференциях и семинарах.
Структура работы подчинена достижению цели и решению поставленных задач. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, списка источников и литературы.
