Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Переходный период в проведении современной электоральной реформы (конец -Х ГГ. ХХ в. - г.)
1. Трансформация советской системы избирательных отношений
2. Оформление основ российской электоральной политики в начале -Х гг. ХХ в
Глава 2. Электоральное реформирование в условиях дискретной политической конкуренции
1. Субъекты электоральной реформы в процессе оформления рамочного регулирования избирательной системы в России (гг.)
2. Унификация избирательных процедур в условиях конкурентной электоральной политики ( - гг.)
Глава 3. Изменение вектора электоральной реформы в России в - гг .
1.«Цивилизация» партийной системы страны как новый вектор электоральной политики
2. Совершенствование избирательного законодательства: новые тенденции
Заключение
Список источников и литературы .
- Трансформация советской системы избирательных отношений
- Оформление основ российской электоральной политики в начале -Х гг. ХХ в
- Унификация избирательных процедур в условиях конкурентной электоральной политики ( - гг.)
- Совершенствование избирательного законодательства: новые тенденции
Трансформация советской системы избирательных отношений
Оценивая первые результаты реформы многие авторы в качестве основного критерия использовали уровень соответствия законодательства о выборах международным стандартам. Авторы стремились определить степень открытости и прозрачности выборов, которых удалось достигнуть по итогам преобразований (Веденеев Ю.А.3, Вешняков А.А.4, Линц Х., Степан А.5 и другие).
Также в ходе первого этапа сформировались наиболее крупные на сегодняшний день российские научные центры по изучению различных аспектов выборов (ВЦИОМ6, Левада-центр7, Московский центр Карнеги8 и др.), которые стали проводить предвыборные опросы и другие исследования по электоральной тематике, т.е. были намечены направления изучения содержания электоральной реформы.
В более поздних исследованиях электоральная реформа стала рассматриваться как процесс, проходящий определенные этапы и имеющий свои характерные черты. В частности, значительный вклад в разработку исследуемой проблемы в этом направлении был внесен ученым, историком В.В. Согриным9. Обобщенная им «Политическая история современной России»1 стала одной их первых попыток глубокого и объективного исторического анализа происходивших в стране преобразований. В дальнейшем книга была дополнена и переиздана. Данное исследование до сих пор не потеряло своей актуальности. Автором был проанализирован социально-политический кризис в СССР и постсоветской России, выявлены его причины, а также социальные факторы, повлекшие изменение политического режима, причины слабости партий и движений в современной России. Для иллюстрации выводов автор использовал данные массовых опросов и результатов голосования на президентских и парламентских выборах. Принцип историзм позволил анализировать происходившие в России после 1985 г. модернизационные преобразования и реформы как закономерные действия тех или иных политических субъектов, обусловленные предшествующим историческим развитием и конкретной исторической ситуацией.
Таким образом, в целом, первый этап характеризовался накоплением научных представлений по основным, «злободневным» на тот момент проблемам. Достаточно широко учеными были изучены политические и правовые стороны реформирования: особенности политической модернизации в России, демократизация, формирование многопартийности, развитие федерализма. Однако рассматривались лишь отдельные аспекты электоральной реформы и новой электоральной политики, но сама она как таковая отражения в работах практически не находила.
Вместе с тем ценным было то, что некоторые исследователи на данном этапе уже стремились к осмыслению накопленного исторического опыта в проведении электоральной реформы. В частности, Гельман В.Я. изучил ряд факторов, характеризующих процесс стабилизации избирательной системы, уделив внимание воздействию процесса демократизации электоральной политики на законодательное регулирование в сфере избирательного процесса. Он отметил позитивные черты сформировавшейся к 1996 г. избирательной системы, а также связанные с некоторыми ее особенностями опасности и угрозы1.
В рамках второго этапа электоральная проблематика постепенно стала неотъемлемой частью российских исследований современного общественно-политического развития страны. Проявилось это, в первую очередь, в проведении конференций и конгрессов, посвященных различным аспектам изучаемой темы.
Так, в 1998 г. состоялся Первый Всероссийский конгресс политологов «Современная Россия: власть, общество, политическая наука», в работе которого приняли участие свыше пятисот ученых из пятидесяти регионов России, а также из других стран. Проблемы электорального реформирования в общем контексте темы политической модернизации страны обсуждались в рамках секций «Современная российская государственность: проблемы и тенденции развития», «Становление гражданского общества в России: перспективы демократического развития», а также ряда «круглых столов». В частности, в ходе «круглого стола» на тему: «Выборы и электоральные исследования» выступил Председатель ЦИК РФ А.В. Иванченко, который обобщил историю электорального реформирования в России в 1993-1998 гг., обозначив этапы развития, используя в качестве основного критерия степень соответствия избирательного законодательства международным демократическим принципам и стандартам2.
В октябре 2005 г. по инициативе Независимого института выборов и Ассоциации в защиту прав избирателей «ГОЛОС» в Москве состоялась Международная конференция «Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов». Участниками мероприятия стали представители федеральных и региональных органов госвласти, общественных и некоммерческих организаций, ученые, а также представители международных организаций. С докладами, в которых было проанализировано российское законодательство о выборах, а также правоприменительная практика, выступили 46 экспертов (среди них 14 докторов наук). Так, В.Н. Плигин остановился на проблемах развития российской избирательной системы, обозначив необходимость движения «от представительства к народовластию».1 Помимо этого были обсуждены необходимые меры для защиты свободных выборов, роль регионального избирательного законодательства в сохранении демократического характера выборов, влияние новелл избирательного права России на ее политическую систему. В частности, Боброва Н.А. отметила: «Трансформация политической системы, предложенная Президентом РФ 13 сентября 2004 г., носит не стратегический, а ситуационный характер и направлена на достижение краткосрочных, а не долгосрочных целей»2. По ее словам: «Эксперимент на этот раз проводится не столько над гражданами страны, сколько над самой властью, которая в конечном итоге и станет главной его жертвой»3.
Оформление основ российской электоральной политики в начале -х гг. ХХ в
В то же время излишней самостоятельностью в сфере принятия важных государственных решений он не обладал. К тому же значительный количественный состав Съезда порождал определенные трудности для участия каждого из депутатов в обсуждении законопроектов. В значительной мере при каждом обновлении состава Верховного Совета СССР его законотворческий потенциал снижался еще из-за неподготовленности депутатов к работе в органах власти парламентского типа1.
Тем не менее, важность этого события сложно переоценить. «В тот момент на деле была введена многопартийная система, хотя, как часто бывает, понадобилось еще немало времени и острых схваток, чтобы официально признать эти исторические изменения и зафиксировать их в Конституции»2.
25 мая 1989 г. открылся I Съезд народных депутатов СССР3. По словам А.Н. Яковлева, это было «событие, положившее практическое начало парламентаризму в СССР и в России»4. В первый же день было принято решение о трансляции работы Съезда в прямом эфире. Был сформирован Верховный Совет, его председателем был избран Горбачев, заместителем - А.И. Лукьянов.5
Наиболее острая дискуссия разгорелась по 6-й статье Конституции СССР 1977 г.6. Депутат Сахаров предложил принять Декрет о власти, отменить 6-ю статью и осуществить передачу реальной власти Советам всех уровней, однако Горбачев данное предложение поставить на голосование отказался.7
В ходе Съезда сформировалось два лагеря – умеренное большинство, в той или иной мере поддерживающее Горбачева, и радикально настроенное меньшинство. На заседании, состоявшемся 27 мая, депутат Ю. Афанасьев (ректор Москов ского историко-архивного института) назвал съездовское большинство «агрессивно-послушным»1, а новый Верховный Совет «сталинско-брежневским»2. Его поддержал Г. Попов, который заявил о формировании оппозиционной «Межрегиональной депутатской группы»3. В ее состав вошли 362 депутата, сопредседателями стали Ю. Афанасьев, Б. Ельцин, Г. Попов, А. Сахаров и В. Пальм4. Группа провозгласила одной из главных задач отмену 6 статьи. Рупором радикального направления стали журнал «Огонек», газеты «Аргументы и факты», «Московский комсомолец», «Московские новости». Лидером демократического крыла стал академик Сахаров (затем - Б.Н. Ельцин).
Таким образом, консолидировать общество вокруг правящей КПСС Съезду не удалось. Напротив, оно глубже разделилось на сторонников и противников КПСС. Горбачев и его сторонники считали, что реформа политической системы в основном завершена. Оппозиция же настаивала на продолжении реформ, создании условий для многопартийности. Афанасьев категорично заявлял: «Эта система ремонту не подлежит! Три ее кита: имперская сущность СССР как централист-ского, унитарного, с вяло выраженной автономией государства; государственный социализм с нерыночной экономикой; партийная монополия. Эти три кита подлежат демонтажу, да постепенному, да, бескровному, на основе консенсуса, а не путем очередного насилия»5.
На II Съезде народных депутатов СССР (12-24 декабря 1989 г.) дебаты снова были посвящены отмене 6-ой статьи6. Перед открытием Съезда Межрегиональная депутатская группа обратилась с призывом к всеобщей политической забастовке в поддержку этих требований7.
Депутаты приняли Закон «Об изменениях и дополнениях в Конституции (Основного Закона) СССР по вопросам избирательной системы»1, так как предстояло провести выборы народных депутатов в республиках и регионах. Из избирательного законодательства был устранен такой барьер для кандидатов как собрания представителей общественности.
Общественность уже открыто требовала отмены 6-й статьи Конституции. Так, в феврале 1990 г. в Москве состоялась мощная и хорошо подготовленная акция протеста2. На улицы вышли около двухсот тысяч человек. Ю. Афанасьев охарактеризовал эти события как «мирную Февральскую революцию 1990 г.»3. Уже 5 февраля на Пленуме ЦК КПСС Горбачев одновременно с рассмотрением вопроса об отмене положения Конституции о руководящей роли партии4, заявил о необходимости введения поста президента СССР5.
Открытый 11 марта Внеочередной Пленум ЦК КПСС, одобрил учреждение поста президента СССР и рекомендовал кандидатуру Горбачева6.
«Практически все, выступавшие на том пленуме, негативно отнеслись к предложению генсека об отмене 6-й статьи. Более того – в самых резких тонах клеймили «так называемых демократов», говорили о дискредитации партии и социализма и были настроены весьма решительно. А потом так же единодушно проголосовали «за» - писал А. Собчак.7
Унификация избирательных процедур в условиях конкурентной электоральной политики ( - гг.)
В проекте Конституционной комиссии раздел «Система государственной власти. Основы местного самоуправления» более соответствовал принципу разделения властей. Модель системы госвласти в нем соответствовала смешанной форме правления с сильным парламентом и почти настолько же сильным президентом. Важной функцией являлось предоставление согласия президенту РФ на назначение им Председателя, членов правительства3.
Переходные положения проектов также наглядно показывали разницу в подходах. Если проект Комиссии предусматривал постепенное вхождение в новую систему власти и государственного устройства вообще, то президентский проект предполагал ломку существующего госаппарата. В то же время этот раздел обоих проектов показывал стремление как законодательной власти, так и президента сохранить вплоть до полного переустройства государственной системы максимум своих полномочий.
В начале мая президент и его соратники открыто заговорили о необходимости устранении существующей законодательной власти. В ходе круглого стола по выработки антикризисных мер С. Шахрай заявил: «Необходимо упразднить Съезд народных депутатов и избрать двухпалатный парламент»4.
В ответ на подобные заявления Р.И. Хасбулатов опубликовал в «Российской газете» статью «Кризис государства и пути выхода из него», в которой указал, что конституционный кризис, имеет своей основой стремление исполнительной власти к своей «абсолютизации, надконституционности»5.
В мае Президент подписал указ, в котором признавалось необходимым до 10 июня 1993 г. завершить подготовку новой Конституции. В ее основу предполагалось положить президентский проект1.
С этой целью 5 июня в Москве было созвано Конституционное совещание, в котором приняли участие представители субъектов РФ, Президента РФ и фракций народных депутатов РФ. Совещание стало широким форумом, сочетавшим представительство всех высших органов госвласти и общественности. В его работе приняло участие более 800 человек.
Президент России Б.Н. Ельцин выступил на открытии Конституционного совещания с большим докладом, основной идеей которого стало утверждение о том,
что «советский тип власти не поддается реформированию. Советы и демократия несовместимы»2.
Был установлен состав Совещания: представители федеральных органов госвласти; представители органов власти республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, Москвы и Санкт-Петербурга; представители местного самоуправления; представители партий, иных общественных организаций и массовых движений, профсоюзных организаций, религиозных конфессий, РАН; представители товаропроизводителей и предпринимателей3.
Аналитическая деятельность, обобщающая результаты работы групп представителей, а также обсуждение концептуальных ключевых проблем проводились в рабочей комиссии, возглавляемой С.А. Филатовым.
В состав Совещания должны были войти и народные депутаты РФ – члены Конституционной комиссии, представители депутатских групп, судьи высших судов, Генеральной прокуратуры РФ. Однако большинство народных депутатов и партий в работе Совещания участвовать отказались, а затем и Верховный Совет РФ. В его Обращении, в частности, говорилось: «не может быть поставлен под сомнение исторический процесс разработки и принятия Конституции из-за участия в нем лиц, злоупотребляющих служебным положением, способствующих коррупции и иным преступлениям, которые подрывают основы российской госу-дарственности»1. Указывалось: «Верховный Совет считает, что на новый Основной Закон государства, на авторитет Президента не должна упасть тень беззакония, безнравственности. В сложившейся ситуации Верховный Совет РФ полагает невозможным продолжать участие представителей Советов народных депутатов в работе Конституционного совещания до тех пор, пока в его составе находятся скомпрометировавшие себя лица». 2.
Состав Конституционного совещания позволяет сделать вывод о том, что была сделана попытка продемонстрировать, что все общество принимает участие в доработке текста Конституции РФ в формате своего рода Учредительного Собрания. Обсуждение проекта действительно вызвало большой интерес, в адрес Совещания поступило по официальным данным более 50 тыс. предложений, внесено свыше 500 поправок3.
С этой же целью была обеспечена и трансляция работы заседания по телевидению. Однако, наблюдая прямую трансляцию с заседания Совещания 5 июня, зрители могли увидеть, как делегаты сначала «захлопывают» Председателя Верховного Совета РФ, а затем охрана Президента выталкивает из зала депутата Верховного Совета РФ Ю.М. Слободкина, который пытался взять слово для выступления. Р. Хасбулатов заключил: «То, что вы не даете выступить председателю Верховного Совета, показывает, что вы «не можете не только принимать какие-то решения, но даже обсуждать эти решения»4.
Совершенствование избирательного законодательства: новые тенденции
А А. Лукьянов отметил в выступлении, что в проекте игнорировалась возможность формирования воли избирателей: выделение представителей, выдвижение кандидатов по трудовым коллективам1. Его позицию поддержал О.О. Миронов (КПРФ)2.
Председатель Комитета по делам Федерации и региональной политике А. Шаповалов попытался обратить внимание на другую сторону вопроса. По его словам, оспаривая проект по политическим позициям, депутаты забыли о практической важности закона.3 Тем не менее, по результатам голосования ни законопроект Госдумы, ни проект закона фракции «ЯБЛоко» приняты не были.
Представляя очередную версию закона на июльском заседании Думы В.А. Рыжков отметил, что «он более чем на 50 процентов отличается от того текста, который был внесен Президентом» 4 и что ни один из проектов, обсуждаемых в Думе, «не прошел столь тщательной процедуры согласования»5. Тем не менее, депутаты вновь выступили с его критикой. Так, Таланов В.Л. (ДПР) отметил, что рабочая группа не учла многие замечания прошлого обсуждения. В частности, о том, чтобы партии могли участвовать в формировании избиркомов всех уровней6. Проект в очередной раз был направлен на доработку. И лишь 20 июля он был принят в первом чтении «за исключением положений, устанавливающих порядок формирования ЦИК РФ и других избирательных комиссий»7.
Далее проект дорабатывали депутаты и представители ЦИК России. В конце октября состоялось второе чтение. Обсуждался в основном порядок формирования ЦИК РФ. По словам В. Рыжкова, подавляющее большинство членов рабочей группы выступили за «вариант «пять, пять, пять»1 (пять членов комиссии назначаются Думой, пять - Советом Федерации по предложениям субъектов РФ и пять - Президентом РФ), так как это должно было обеспечить «приоритет парламен-ту».2 Он отметил, что за эту поправку был и профильный комитет Совета Федерации, а также 40 субъектов РФ. Некоторые депутаты (Митрохин, Таланов В.Л. и др.) выступали за схему «десять плюс девять» (10 человек от Думы, 9 от Совета Федерации)3, так как, по их мнению, в руках Президента были сконцентрированы очень большие полномочия, кроме того, они полагали, что «дело формирования ЦИК - это в чистом виде дело представительной власти»4.
По формированию избиркомов на местах были учтены идеи о паритетном представительстве исполнительной и представительной властей. Представительный орган должен был назначать половину членов на основе предложений общественных объединений, органов местного самоуправления.
Итогом длительной работы стало принятие закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» сразу в двух чтениях5. В ноябре его одобрил Совет Федерации, в декабре подписал Президент.6
Итак, в рассматриваемый период на первый план в концепции электоральной реформы была поставлена защита избирательных прав граждан. В ходе работы над проектом четко проявилось стремление депутатов обеспечить, чтобы итоги выборов соответствовали волеизъявлению избирателей, а легитимность избранных органов власти не подвергалась сомнению.
При обсуждении проекта оформились два направления - представители первого (прежде всего, практики выборов) выступали за скорейшее принятие закона и его последующую доработку, так как, по их мнению, всех проблемных вопросов им решить было невозможно. Другие опасались, что так будет создана лишь видимость разрешения проблемы, а в последующем могут возникнуть трудности при разработке дальнейшего законодательства о выборах. Большое значение сыграли и опасения депутатов в чрезмерном усилении влияния исполнительной власти на избирательный процесс (и прежде всего Президента), в том числе и за счет наделения ЦИК РФ широким объемом полномочий.
В целом, в новой системе законодательства о выборах закон стал краеугольным и во многом определил вектор дальнейшего развития электоральной реформы. Он имел прямое действие и активно использовался в судах для защиты избирательных прав граждан на региональном уровне. В то же время он не содержал ни упоминаний о принципах обязательности и периодичности выборов, ни правил назначения выборов, ни норм о сроках полномочий. Это стало причиной того, что соответствующие нормы были представлены в региональном законодательстве в самых разных вариантах.
Одновременно в этот период велась работа и над другими законопроектами, в частности, над проектом закона о политических партиях.
В Конституции РФ было закреплено только положение о том, что в России признаются «политическое многообразие, многопартийность»1. Порядок создания общественных объединений, их права и т.п. определялись еще союзным законом «Об общественных объединениях».2 Но за исключением права выдвигать своих кандидатов на выборах и вести предвыборную агитацию, партии квалифицировались лишь как один из видов общественных объединений. Это не способствовало политической структуризации общества.
Практика избирательных кампаний, массовое возникновение избирательных объединений и блоков потребовали внесения корректив в федеральное законодательство, посвященное им. Однако и принятый закон «Об основных гарантиях из
бирательных прав граждан РФ»1 этой задачи не решил. В нем было дано лишь общее определение избирательного объединения как общественного объединения, устав которого предусматривает участие в выборах. В итоге в стране сформировалась так называемая «псевдомногопартийность»2. Политических организаций было множество, но ни одна из них не имела серьезного влияния на общественно-политическую жизнь в регионах (за исключением КПРФ).
После роспуска Верховного Совета РФ, эта работа над проектом была продолжена в Комиссии законодательных предположений при Президенте РФ. А с 1994 г. им начал заниматься Комитет Госдумы по делам общественных объединений и религиозных организаций (во главе с И.Б. Зубкевич). Он прошел ряд парламентских слушаний, были получены заключения от целого ряда независимых исследовательских центров (Института законодательства и сравнительного правоведения, Российской академии управления, Института современной политики и др.)3. Тем не менее в 1994 г. проект дважды отправлялся Думой на доработку.
Одним из самых актуальных вопросов в разрабатываемом законопроекте о политических партиях был вопрос об их численности. В процессе его обсуждения были обозначены две тенденции: с одной стороны, стремление «создать крупные политические партии, которые будут цивилизованно воздействовать на структуры власти и тем самым станут ступенькой обратной связи» между властью и обществом; с другой,- желание сохранить многопартийность «как плюральность мне-ний»