Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Законодательство 1920-х гг. об общине и местном управлении в деревне 25
Глава 2. Крестьянская община и сельсовет 72
Глава 3. Крестьянская община и советская волость 123
Заключение 145
Примечания 153
Список источников и литературы 183
Приложения 217
- Законодательство 1920-х гг. об общине и местном управлении в деревне
- Крестьянская община и сельсовет
- Крестьянская община и советская волость
Введение к работе
Актуальность исследования. В исторической науке сложилась и нахо-г все больше сторонников концепция крестьянской революции 1902-1922 как первоосновы (доминанты) всех, вместе взятых, политических и со-здьных революций тех лет в России.' Одной из существенных составных .ей и перспективных линий развит данной коїпции является поло-ние о возрождении и укреплении традиционной крестьянской общины к соду революции, т.е. к началу 20-х годов.^ Этот тезис убедительно под-:ржден результатами исследований земельных отношений и форм земле-тьзования в послеоктябрьской доколхозной деревне. Уравнительное об-:нное землепользование абсолютно преобладало: на его долю в 1922 г.
нГГГ-S^^^
55Й=ЗЕ
.: Дапплов В.П. Аграрные реформы и аграрію* революция в России // Великий незнакомец: крестья-^aiL cSSSKSi ді^нас^енпе.землепользоваш.е, хозяйство. М., 1977. С.
Исследование актуально возможностью уточнения на конкретном
При сохранении господства натуральной системы производительных с, мелкокрестьянского уклада в деревне традиционная крестьянская общ воспроизводится с характерной нерасчлененностью своих поземель хозяйственных и административно-тяглых функций. При этом органы
ской эпохи - актуальные проблемы новейшей отечественной истории. И j следование советов в деревне 20-х годов актуально постольку, посколь
вых исторических условиях.'
Историография проблемы. Отечественные, да и зарубежные специал сты (В.П. Данилов, Т.Е. Еферина, В.В. Кабанов, В.Я. Осокина, Д. Атки
ненностью земельно-хозяйственных и административно-фискальных фу
So^^
звена. В своем традиционном виде община базируется на натуральной а теме производительных сил и мелкокрестьянском хозяйстве и воспроизв дится до тех пор, пока сохраняется этот базис. И следовательно, у истор
факультета МГУ// Завтра. 1996. № 45 (153).
OB было основание рассматривать органы власти в деревне 20-х годов как
южностями, чтобы создать и поддерживать в деревне внешние по отноше-ию к общине более-менее дееспособные управленческие структуры. Оче-идная слабость партшшо-государстветаого аппарата в его низовом дере-енском звене (см. работы Э. Карра, О.А. Кужбы, A.M. Селиванова, В.А. Сидорова, ВЛ. Филимонова и др.) давала историкам еще одно серьезное снование рассматривать советское управление на селе в 20-е годыкак об-щнноe самоуправление.
Однако в историографии годилось положение об утрате общиной гатуса и функций деревенского подразделения государственной влаети и
сЇЇеїб^'сГ^^^^^ ия.1
роблема организационно-институционального размежевания совета и
эщины. '' .
,рова„„е поземель„Ых отношений своих членов.^ Подчеркивастся, что до ктябрьской революции государство использовало обношу для решения
л основным чертам представляло собой типичную крестьянскую общину с
мирским самоуправлением."1 Однако ни наличие института земельно общества в аграрном праве 20-х годов, ни совпадение большей части р( ламентирующих его деятельность норм с обычной практисой общинно землепользования, „и безраздельное преобладание последнего среди фо,
Такая трактовка размежевания общинь, и совета явно противоречи слоящемуся в науке пониманшо традиционной крестьянской общин которая как таковая в принципе неразделима по функциональному призя ку и не может быть сведена только к поземельной организации. И обрат»
» Данилов В.П. Советскал докояхозиа* дерем: население, землепользование, хозшетво. С 106.
Ивалов ЕЛ. Политичесхая жюнь Дфевшіи община накащтюколлектігвшацші (1926-1929 гг.)// ХЖ
съезд КПСС и проблемы аграрной истории СССР (соцнально-полнпгееское развитое деревни)) У<]
1984.
2 Данилова Л.В.. Давидов В.П. Проблемы теории и истории общины. С. .9.
:ова и др.).' Характерная черта этих работ - факты и до.оды, приводимые
гей в новых правовых условиях (имеется в виду статус земельного общест-іа - ОЛ.) общиной и сельским советом - низовым аппаратом государствен-
Безгия В.Б. Крестьянство в сельсовет в годы нэпа // Крестьяне и власть. Тезисы докладов п сообщений аучвойконференшнг. 7-8 апреля 1995г. Тамбов, 1995; Грехова Н.Н. Овзаішоотвошажяхкреяыгаства Советами в года нэпа (На материалах Нижегородской губерния) // Мининские теша Нижний Нов-эрод, їуу2; Данилов ь,п. л. характериствке обществснно-полтичсской обстаповки в советской дерсв-є накануне колдеишшашш // Историческне записки. Т.79. М, 1966; Депсв СИ. Нэп и крестьянская 5щпна // Научная програма: русский язык, культура, исгорня. Сборник материалов научной конфе-енпии лингвистов, литературсведов, фольклористов, истериков. 4.2. М., 1995; Еферпна Т.В. Крестьяи-сая община н власть (По материалам Мордовии) II Крестьяне и власть. Тезисы докладов...; Иванов
:.. 1994; Он жеС К истории коллективизации сельского хозяйства в СССР: государство и община // Рос-
иной власіи и земельная община в первой половипе 20-х годов // Российская государственность, эта-гетановленгмиразвнтш. 4.3. Кострома, 1993; Она же. Крестьянская пошедшая оШасаваие веты в Рязанской губеряиа (первая половина 20-х годов) // Из прошлого н настоящего Рязанского ** ^Г^0 г',?аани>- ***** 199S; " же- Взаимс^сшения Советского государства н кре-(ідаской обпшш в 20-е годы (по материалам Рязанской губернии) // Крестьяне и власть. Тезисы док-дов...; Широков М.М. Седьскпе советы п крестьянские земельные общества в 1927-1929 гг. //Из исто-борьбы Коммутшстяческой партии за победу б)ржуазио-демократической и социалистическоп ре-.тюцпи и построепис социализма в СССР. М., 1968 и др.
жения населения. Казалось бы, налицо явное "слияние", нерасчлененно
С0 /нїїрша необходимость пересмотреть устоявшийся в науке взгляд t местные органы Советской власти в деревне 20-х годов как внешние по а ношению к общине, организационно и институционально самостоятелі
ляется в этих условиях доводом именно в пользу общинное советских of ганов власти на селе. Органы мирского самоуправления с неизбежность! воспроизводились как низовое подразделение государственной власти. Он легко принимали предписанные законами и прочими нормативными акта
S=SS==r=H=J55
зжїїї?,їjsss ;гл -=sl^s
20-х годов.
Выявление закономерного воспроизводства самоуправления кресть янской общины в виде низового подразделения советской власти на кон кретном материале русской деревни 20-х годов составляет предмет настоя
Цель диссертации - исследовать советское сельское и волостное управлял* 20-х годов как самоуправление традиционной крестьяне»* общины. Рассмотрению подлежат органюациошо-институциональные аспект,, сельского и волостного управления 1920-х гг.: территориальная ор-
ZZZ2ZZ5ZZ22rm "иа"юиы *"-—»~
Поставленная цель обусловила конкретные задачи исследования: 1. На основе анализа взятых в совокупности и в развитии норм законодательства 1920-х гг. в области административного и земельного права оп ределить нормативно заданные возможности воспроизводства общинно
го самоуправления в виде низовых властных структур на селе. Показать эволюцию советского законодательства 20-х годов об общине и местной
сельского управления.
.Z^ZS5* «в воло
советском управлении, вызванные территориально-административными реформами первой половины 20-х годов.
Источниковая база исследования. Для решения задач диссертационно-э исследования был поивлечен шитюкий круг источников, в том числе ма-
ЦХИДНИ,4 извлеченные из фондов РЦХИДНИ, ГАРФ и РГАЭ письма
В качестве базовых источников использованы: нормативные акты центральных органов власти и управления СССР и СФСР 1917 - начала 1930-х гг. в области административного и земельного рава;
материалы обследований сельского и волостного советского управления газового советского аппарата, сельских и волостных бюджетов, взаимоот-ошений сельсоветов и земельных обществ), а также сельских и волостных артийных организаций, проводившихся в период с 1923 по 1928 гг. орга-
"ZTu^ZllZ^lZ^rРСФСР,—ї со-
документы и материалы Совещания по вопросам советского строитехьст-а при Президиуме ЦИК СССР (1925 г.);
'АРФ.Ф.Р-374. Гам же; Там же. Ф. 3316. Гам же. Ф. 5446. РЦХИДНИ. Ф. 17.
а же.; ГАРФ. Ф. 1235; РГАЭ. Ф. 396.
амже.Ф.3931.
- публикации 1920-х гг. об общине и местном советском управлении в nSSSSSSSSSS, и краМето опжанк» деревни 192
ГГ.
Указанные источники в той или иной степени использовались ране ревне 20-х годов как общинное самоуправление на той же, в основе сBої
ВЦИК и СНК РСФСР от 27 марта 1924 г. "О сельских исполнителях" и с путствующие инструкции НКВД).
2^ТГе=ГГГ^Г=^„ГГе„*=
ционно и институционально самостоятельных структур. Новым в исторі ческой науке Л и » об >ате ««SETS» о**ш содержания в результате состоявшегося в начале 20-х годов укрупнения ві лостей. Показаны организационно-институциональные изменения в вол.
Нисгр:т=^^
Щактическая значимость результатов исследования. Диссертаци вносит определенный вклад в разработку актуальных исторических и ее временных практических проблем организации местного самоуправления России. Результаты исследования могут найти применение при истории ской экспертизе проектов законов и других нормативных актов органов гс
=====5=5=5==^
Материалы исследования могут быть использованы также при разр^ ботке учебных пособий, общих и специальных курсов для вузов по сл^
» РГБ. Огделрукописей. Ф. .77. Картой № 48. Ед.хр. № e7.
дующим дисциплинам; "История России", "История отечественного государства и права", "История государственного управления и самоуправления в России". Положения и выводы диссертации могут быть востребованы при создании обобщающих трудов по истории крестьянской общины в Рос-
Апробация результатов исследования проходила при обсуждении материалов диссертации на кафедре истории МПГУ. Ряд положений и выводов диссертации изложен в четырех научных публикациях. Материалы диссертации были использованы при подготовке лекционного курса по исто-
ЗЖ^^^4""общины в Росат"и
Законодательство 1920-х гг. об общине и местном управлении в деревне
Нормативная база советского строительства в деревне не обделена вниманием исследователей.1 Но до сих пор она не изучалась под "общинным" углом зрения. Нет пока ответа на принципиальный вопрос: что советская модель сельского и волостного управления взяла от общины, а что нет и почему?
Согласно Конституции РСФСР 1918 г. на уровне селения образовывались советы депутатов (сельсоветы) из расчета 1 депутат на каждые 100 человек населения. Сельсовет имел трехмесячный срок полномочий и в границах своего ведения выступал как высшая - в пределах данной территории - власть. Конституция упоминала еще один институт сельского управления, но делала это как-то неохотно. Ст. 57 (примечание) гласила: "В тех сельских местностях, где это будет признано осуществимым, вопросы управления разрешаются общим собранием избирателей данного селения непосредственно."2 Нежелание законодателя конституировать общее собрание избирателей выдает и сама форма примечания, и неясности в содержании нормы. Неясно, например, кто правомочен признавать такой способ управления осуществимым в том или ином селении - сами жители или вышестоящая советская инстанция. Ст. 60 оговаривала, что там, где сельсовет не избирается, общее собрание является высшей властью. А значит, при наличии сельсовета общее собрание, избирающее этот совет, высшей властью не является.
В нашей литературе, в том числе и историко-правового характера, можно встретить отождествление общего собрания избирателей и сельского схода.3 В том, что "по жизни" действовал обычный сельский сход, сомневаться не приходится. Но юридически эти институты вовсе не тождественны между собой. Само название собрания ограничивало объем его властных полномочий и указывало на состав участников. Компетенция общего собрания сводилась исключительно к периодическим перевыборам сельсовета. Все другие вопросы сельского управления составляли предмет ведения совета депутатов. С этим связано и декларируемое Конституцией верховенство власти совета, в том числе, и по отношению к общему собранию -"перевернутое" соотношение власти для органа непосредственной демократии и производного от него выборного органа. Такое соотношение как бы исключало мысль о подотчетности совета избирателям. И вряд ли случайно Конституция не содержала нормы об ответственности сельсовета перед общим собранием избирателей. Состав участников общего собрания также отличался от традиционного состава схода, в котором принимали участие крестьяне-домохозяева. В общем собрании могли участвовать все граждане, обладающие избирательными правами в соответствии с той же Конституцией. А это"отнюдь не только главы крестьянских дворов, среди которых, кстати, могли быть и "лишенцы". Избирателями считались лица обоего пола, достигшие восемнадцатилетнего возраста и проживающие на данной территории, не использующие наемного труда с целью извлечения прибыли, не содержащие торговых заведений, не служившие в полиции при царе и т.д. Так что о некоторой институциональной схожести общего собрания избирателей и сельского схода можно говорить лишь применительно к предусмотренным в ст. 57 (примечание) и ст. 60 случаям, т.е. к случаям, когда собрание непосредственно управляло делами селения, не выбирая депутатов. Да и то в части, касающейся компетенции, состав отличался и в этих случаях.
На волостном уровне вся полнота власти по Конституции принадлежала волостному съезду советов, созываемому не реже одного раза в месяц, а в период между съездами - волостному исполнительному комитету. Состав волостного съезда формировался так же, как и состав волостного схода - по принципу представительства селений в лице их выборных органов и должностных лиц, в данном случае - сельсоветов. В одной из работ 20-х годов утверждалось, что все члены (депутаты) сельсоветов одновременно являлись и делегатами на волостные съезды.4 Ссылка при этом делалась на установленную уже в декабре 1919 г. на УП Всероссийском съезде Советов единую норму представительства и в сельсоветы, и на волсъезды - по расчету 1 депутат на каждые 100 жителей. Соотношение съезда и волисполкома было таким же, как и общинное соотношение волостного схода и волостного правления. Общинным являлся и сам принцип производности структур волостного управления от структур управления сельского.
Предметы ведения органов Советской власти на местах определялись Конституцией в самом общем виде. Их перечень содержался в ст. 61: "а) проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти;
б) принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях;
в) разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;
г) объединение всей Советской деятельности в пределах данной территории."5
Конституция предоставляла местным Советам право устанавливать обложение налогами и сборами на нужды местного хозяйства6 и обязывала их составлять сметы доходов и расходов7.
Конституционные нормы о порядке формирования, механизме функционирования и предметах деятельности местных, в том числе сельских и волостных, советских структур трактовали их как одновременно органы государственной власти и местного самоуправления. В этом отношении на сельском и волостном уровнях обнаруживается прямое сходство с традиционным общинным управлением. Органы самоуправления сельского общества и общины-волости одновременно являлись и низовым звеном государственно-административного аппарата.
Взятые в совокупности нормы Конституции 1918 г. о местном советском управлении обнаруживают довольно много общего с традиционными общинными порядками. Отчего это? Может, законодатель целенаправленно приспосабливался к общинным реальностям деревни, учитывал мощь традиции, устойчивость обычаев, готов был с ними считаться и их использовать? Вероятно, совсем сбрасывать со счетов этот мотив не стоит, хотя он характерен не столько для конституционного, сколько для текущего советского нормотворчества. Главное тут - стремление разработчиков наиболее полно воплотить принципы советского типа государственности: соединение, а не разделение властей ("работающая власть"), корпоративность (советы рабочих, солдатских, крестьянских, батрацких и т.п. депутатов), нерасчлененность местного самоуправления и государственной администрации на местах, ограничение политических прав нетрудящихся элементов, формирование вышестоящих органов власти на основе представительства органов нижестоящих (делегирование власти снизу вверх), подконтрольность и сменяемость управленцев и др. Принципы эти представляли собой последовательное отрицание буржуазной государственности. И они закономерно во многом совпали с существенными чертами традиционного самоуправления общины (и даже экстраполировали эти черты, присущие, в общем-то, локальному управлению, на уровень всей государственности в целом). Совпали в силу добуржуазной природы общинного самоуправления. Тем более закономерно такое совпадение применительно к сельским и волостным структурам, поскольку их буржуазная трансформация толком и не началась вплоть до 1917 года.
И все же Конституция не признала общину и ее институты в качестве советских органов власти на селе. И селение, и волость она рассматривала лишь как. территориально-административные единицы, не видя в них исторически сложившиеся соседские, преимущественно крестьянские самоуправляющиеся общности, спаянные к тому же определенным порядком землепользования. Отмеченных выше черт сходства с общиной недостаточно, чтобы считать сельские и волостные советы - в их конституционной трактовке - юридической формой общинных органов самоуправления. Тем самым Конституция 1918 г. направила дальнейшее развитие законодательства по пути конструирования необщинной модели местного управления в деревне. А значит, по пути размежевания советских и традиционных общинных органов власти и управления. Но такая установка законодателя предполагала и известное приспособление советской модели сельского и волостного управления к традиционному порядку вещей, поскольку, во-первых, в условиях базисной традиционности деревни его невозможно было изменить в одночасье и поскольку, во-вторых, интересы практической политики иногда требовали его использовать.
Крестьянская община и сельсовет
Десять послеоктябрьских лет власть настойчиво пыталась отделить сельсовет от общины. Об этом говорит законодательство. Об этом говорят многочисленные публикации в газетах и журналах той поры. Об этом говорит направленность многих обследований деревни, проводившихся партийными и государственными контрольными органами. И этот факт сам по себе означает, что в действительности в виде сельсовета воспроизводилось тогда именно самоуправление крестьянской общины. Историки обычно стараются обозначить место общины в системе советских деревенских институтов, определить ее роль в административно-политической жизни села. И, как правило, отмечают несоответствие места - поземельная организация (земельное общество) - роли - управление всеми сторонами жизни деревни. И вслед за многими деятелями 20-х годов говорят о "двоевластии" сельсовета и мира. А вопрос надо ставить иначе. Искать следует не общину в советской деревне, а совет в деревне общинной.
Община и в 20-е годы - причем в 20-е годы, пожалуй, еще нагляднее, чем до 1917-го, - представляла собой традиционную соседскую самоуправляющуюся общность крестьянских дворов и селений, с характерной нерасчлененностью поземельно-хозяйственных и административно-политических функций, слитностью частно-правовой и публично-правовой сфер жизнедеятельности. В русской деревне 20-х годов община была всеобъемлющей, тотальной, универсальной - на своем, конечно, локальном уровне - организацией. Ее самоуправление оставалось одновременно и территориальным, и производственно-поземельным, и корпоративным. Органы общинного самоуправления по-прежнему включались в государственно-административную вертикаль в качестве ее низового подразделения.
Основным, системообразующим институтом традиционного общинного самоуправления являлся сход. На уровне селения сход - это общее собрание крестьян-домохозяев, на уровне волости - собрание выборных должностных лиц и десятских (цесятидворских) селений, образующих волость. Сход рассматривал и разрешал все вопросы, составляющие компетенцию крестьянской общины: распределение земель и регулирование их использования, раскладка податей и повинностей, избрание сельских и волостных должностных лиц, самообложение, организация взаимопомощи, разделы дворов и т.д. В деятельности сходов самым наглядным образом воплотились все характерные черты крестьянской общины как таковой: полифункциональность, локализм, самоуправление, интег-рированность в государственную систему, равенство прав и обязанностей крестьян-общинников, предпочтение обычного права нормам официального законодательства, стремление к оптимальному сочетанию общих, групповых и индивидуальных интересов. Приведем ряд сообщений, характеризующих роль схода в деревенском управлении 20-х годов и соотношение его с сельсоветом.
По сообщению Ф. Кретова, "совершенно исключительную роль в селе играет сход. Он решает абсолютно все вопросы, так что сельсовету ничего не остается делать. Сход собирается не реже одного раза в неделю, а в иную пору - ежедневно. В связи с этим председатель (сельсовета -О.Я.), с одной стороны, находится целиком в руках схода, а с другой стороны, он - исполнитель распоряжений, исходящих сверху и, как общее явление, он больше всего ориентируется на свой "парламент"."1
М.Я. Феноменов отмечал: "Общедеревенский сход и общедеревенское управление имеют, главным образом, административное значение. Сходы собираются для выбора должностных лиц (раньше - старосты, теперь - председателя и членов сельсовета) и для раскладки налогов и повинностей. Впрочем, в последней роли сельский сход выступает в настоящее время не в силу закона, а по обычаю. Сельский совет имеет право вести все текущие дела управления собственной властью, не созывая схода. Однако председатель и члены сельсовета вовсе не склонны брать на себя ответственность за такие решения, как раскладка налогов, наряд подвод и распределение других повинностей. Они действуют по "старине", т.е. созывают сход и здесь с согласия односельчан постановляют то или иное решение. Авторитет схода настолько прочен, что и все должностные лица, приезжающие из волости по фискальным делам, неизменно обращаются со своими заявлениями и предложениями к сходу, а не к сельсовету. Я даже сомневаюсь, имеет ли вообще в Гадышах (название селения в Валдайском уезде Новгородской губернии - О.Я.) сельсовет свои особые заседания помимо схода. По-видимому, не имеет. На сходе собираются домохозяева. Вдовы и молодые парни приходят только тогда, когда в хозяйстве нет взрослого мужчины... На сходе, как на древнем вече, дела обсуждаются беспорядочно и шумно..."2
Показательно сообщение М.Голубых: "Сельсовет как таковой не работает. Зато в деревне установился свой "порядок" решения дел. Каждая деревня является так называемым "земельным обществом". И вот это земельное общество (читай: вся деревня) почти каждое воскресенье обсуждает "свои" дела. Это, в своем роде, вече разбирает не только свои земельные дела, но и вообще все дела своего общества и решения веча являются обязательными для всех граждан деревни. Подобные веча созываются или по инициативе членов сельсовета, или по просьбе крестьян. На всех таких сходках обычно присутствуют только крестьяне. "Бабы" не являются на такие сходки, а крестьяне их не приглашают, считая их глупыми, не умеющими разбираться в делах всего общества."3
Н.Росницкий, обобщая материалы обследований деревни, также отмечал, что сельсоветы как таковые не работают, все дела решает сход, а работа сельсовета сводится к собиранию сходов. "Сходы, как общее явление, собираются гораздо чаще (в два, три и более раз), чем сельсоветы (если они вообще собираются), - пишет Н.Росницкий. - Посещаемость их зависит целиком от степени интереса обсуждаемых вопросов. Ходят лишь домохозяева (глава семьи). В лучшем случае бывает три четверти домохозяев, обычно не меньше половины."4
Селькор ЕЛковлевский сообщал в "Крестьянскую газету": "Обыкновенно делается так. Сход созывается или, вернее, сгоняется по инициативе предсельсовета и вот на этом-то сходе решаются любые вопросы. Тут и налог, и семссуда, разные земельные вопросы, купля и продажа быка, доклад кресткома, сельхоза и т.д. и т.п. Особую яркость имеет последний вопрос "Разное". Чего тут только не толкуют! Иногда в "разном" стоят вопросы большой общественной важности, как-то сдача и наем земельных угодий, охрана лесов и т.п., но разрешаются они отдельной группой (5% избирателей), так как к концу все расходятся. Я бывал во многих селах на этих сходах и всюду наблюдал тождественную печальную картину. В данный момент проживаю в с. Уланок Судяганской волости, где до 2,5 тысяч жителей, и должен сказать, что 30% имеющих право голоса я никогда на сходе не видал. Сход залудят (так в тексте -О.Я.) с утра и тянется волынка до 12 часов ночи, а то и позже. Женщины абсолютно не посещают, да и посещать им такие сходы невозможно. С одной стороны, семейные обстоятельства, а с другой - отвратительная постановка этих сходов. Мало того, что приходится стоять на ногах по несколько часов, а зимой в холоде, да еще плюс к этому задыхаться в дыму, смотреть на кривлянье пьяных и выслушивать грубую ругань. Не только женщины, но и большое число мужчин не являются на сход."5
Живую картину схода приводит Г. Дементьев: "Вот сход собран. Идет между мужиками перекличка: "зачем на улицу-то (т.е. зачем собрали - О.Я.)?" "Не знаю. Кто их знает?" "Поди опять пришли. Просят чего-нибудь." Уполномоченный объявляет: требуют того-то, того-то. Велят сделать это-то. Тут - кто во что горазд. Подчас начнут говорить вовсе не о том, о чем объявил уполномоченный... Кричат крепко. Посторонний человек может подумать, что тут переполох. На самом деле особенного ничего нет... Так уж испокон веков. Поругаются - перестанут. Наконец, опомнятся. Кто-нибудь громче всех скажет: "А вот чего молодцы! Будет-ко вам пустое-то молоть. Дело надо делать. До коих пор тут на улице будем сидеть. К чему-нибудь надо приходить?!" Пара-другая крикунов подчас и решают. Остальные махнут рукой. Никакого руководства сходом нет. Уполномоченный в это время в стороне так же, как и член сельсовета. "Мы собрались, мы и власть. Чего сделаем, то и будет."6
Эти и многочисленные подобные сведения о деревенском управлении 1920-х годов не оставляют сомнений: перед нами не общее собрание избирателей, не общее собрание граждан, не общее собрание членов земельного общества, а традиционный сход, основной институт самоуправления крестьянской общины.
Крестьянская община и советская волость
В пореформенную эпоху волость представляла из себя не просто территориально-административную единицу, а крестьянскую общину второго уровня - соседское объединение сельских обществ, расположенных в округе радиусом 12 верст и насчитывающих от 300 до 2 тысяч душ мужского населения. Самоуправление волостной общины осуществлялось через волостной сход сельских должностных лиц, волостного старшину с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Выборные волостные власти одновременно являлись и представителями государственной администрации. Административно-фискальные обязанности занимали определяющее место в функциях волостного самоуправления.1 Очевидно, действовала определенная закономерность, связанная с различием в охвате территории и населения, а также со степенью близости к вышестоящим властям: община первого уровня - сельское общество -функционально тяготела больше к поземельной организации, община второго уровня - волость к организации преимущественно административно-фискальной. При этом, однако, как первая не сводилась только к поземельной организации, так и вторая - к организации только административно-фискальной.
В нашей литературе отмечен факт территориальной перекройки волостей в 1917-1918 гг.2 Прямо отмечается связь между поглощением земель помещиков и "столыпинских" хуторян и ломкой границ волостей.3 По свидетельству А.Колесникова, после Октября "крестьяне начали ломать старые волости, создавая новые волости и новые границы волостей, руководствуясь при этом, главным образом, земельными интересами."4 Община "переваривала" вновь приобретенные угодья, приспосабливала к новым реальностям территорию волости. Крестьяне производили межволостное и внутриволостное межселенное межевание. Происходила территориальная оптимизация волости, "территориальная революция", как справедливо назвал ее А. Лужин,5 - важная составная часть крестьянской революции вообще, поскольку община кроила административные границы в собственных интересах и без оглядки на центральную власть. Декрет СНК от 27 января 1918 г. "Об определении границ губернских, уездных и пр." полностью передавал на места разрешение вопросов об изменении границ территориально-административных образований.6 Новые волости образовывались явочным порядком и годами функционировали без утверждения вышестоящими инстанциями.7 При этом крестьяне старались сузить возможности уездного центра в части руководства волостями и контроля за деятельностью волостных управленческих структур.8 По мнению А. Лужина, в первый период революции, до принятия Конституции 1918 г., "волость управлялась сходами, волостными съездами и так называемыми волсоветами, представлявшими из себя многолюдные собрания представителей селений."9 Иначе говоря, волость самоуправлялась: сход, волостной съезд и волсовет - разные названия одного и того же основного института самоуправления крестьянской общины. И так дело обстояло вплоть до укрупнения волостей.10 Вмешательство извне -сверху - в управление волостью в 1917-1920 гг., судя по всему, было минимальным.
Перекройка волостных границ по инициативе крестьянской общины имела место и позже. По меткому замечанию Г.С. Михайлова, селения перекочевывали из одной волости в другую, а иногда и волости перекочевывали из одного уезда в другой, "от более нажимающего прод-кома к менее нажимающему".11 Декрет Совнаркома от 15 июня 1919 г., который уже рассматривался в первой главе, устанавливал, что всякое изменение административных границ, в том числе и волостных, должно санкционироваться Наркоматом внутренних дел по представлению гу-бисполкома. Эта установка, в большинстве случаев, игнорировалась на местах. Однако линия на укрупнение волостей была намечена.
По данным НКВД, в Российской империи в границах РСФСР существовало 10 606 волостей. К 1922 г. количество волостей возросло до 12363 или на 16,5%.12 "Есть основания предполагать, что и эта огромная цифра волостей не отражает их максимума за революционный период, так как в 1922 г. многие волости успели уже укрупниться, - констатирует А. Лужин. - Точных же сведений о числе волостей за период 1918-1920 гг., к сожалению, невозможно получить, потому что в процессе беспрерывных территориальных изменений статистика не схватывала их числа, да и сама территория РСФСР беспрестанно изменялась в зависимости от военных побед и поражений."13
Вначале 20-х годов развернулось укрупнение сельсоветов и волостей. Данные НКВД за 1923 г. по 13 губерниям РСФСР показали, что в результате укрупнения общее число волостей сократилось на 50%.и Обследование ЦКК РКП(б) и НК РКИ осенью 1923 г. выявило, что укрупнение волостей в РСФСР в среднем вдвое увеличивало площадь волости.15 "В зависимости от административных соображений волости во всех губерниях укрупнялись путем механического их объединения," - свидетельствует А. Лужин.16 С укрупнением средняя численность населения волости возрастала по нечерноземным губерниям РСФСР на 51%, по черноземным губерниям - на 20%.17В среднем на укрупненную волость нечерноземных губерний РСФСР приходилось от 10 до 20 сельсоветов, на укрупненную волость черноземных губерний - 6 сельсоветов.18 Среднее количество селений (первичных сельских общин) на укрупненную волость - 93.19 Среднее расстояние от волисполкома (волостного центра) до сельсовета по укрупненным волостям увеличивалось на 59%.20 Динамика укрупнения волостей в Российской Федерации в первой половине 20-х годов выглядит следующим образом:
В РСФСР на 1 января Количество волостей
1922 г. 12 363
1923 г. 10 972
1924 г. 9 408
1925 г. 4 491
1926 г. 3 479.2»
Новая укрупненная волость представляла собой территориально-административное образование с населением от 20 до 25 тысяч человек и радиусом в среднем 14-15 км (для сравнения: пореформенная волость -крестьянская община, объединяющая селения с общей численностью жителей до 10 тысяч и радиусом не свыше 12 верст).22
Дробление волостей 1917-1920 гг. было стихийным процессом территориальной оптимизации волостной общины. Укрупнение сельсоветов и волостей в первой половине 20-х годов стало акцией вышестоящих, главным образом - губернских, властей, проводившейся административно-волевым порядком, в интересах территориальной оптимизации низового государственного аппарата. Дробились волости снизу, укрупнялись сверху. "Интересы населения обычно стояли на втором и последнем плане," - признавали М. Хатаевич и К. Кириллов.23 Крестьянство такого укрупнения вовсе не желало и результатами его, в большинстве случаев, осталось недовольно.24
Укрупнение сельсоветов и волостей преследовало следующие цели: 1) сокращение и удешевление низового советского аппарата; 2) обеспечение волостного и сельского административного звена кадрами партийцев-управленцев, ориентированных на вышестоящие инстанции в большей степени, нежели на местное население; и 3) реальный перевод волостных и сельских властных структур на бюджетное содержание. Фактически укрупнение означало "создание в лице укрупненной волости чего-то, приближающегося по количеству населения к прежнему уезду, но с гораздо меньшей самостоятельностью и правами, а в лице укрупненных сельсоветов, по размерам и количеству населения, - подобие прежней волости, но тоже со значительно суженными правами и возможностями проявления инициативы и самостоятельности."25 Объективно укрупнение означало размежевание советского территориально-административного деления в деревне и крестьянской общины. Естественное следствие такого укрупнения - размежевание местных органов Советской власти в деревне и самоуправления крестьянской общины.