Общая полиция в системе местного управления в Сибири (XVIII – начало XX в.) Коновалов Игорь Анатольевич

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Местное управление в Сибири в XVIII в. Учреждение и становление регулярной полиции 48

1.1. Структурам полномочия сибирского администрирования 48

1.2. Становление полицейской системы 83

Глава 2. Реорганизация управления в Сибири. Развитие общей полиции в крае в первой половине XIX в 118

2.1. Реформы М. М. Сперанского в Сибири и полицейское управление 118

2.2. Организация и деятельность органов общей полиции как структурного звена административного аппарата 159

Глава 3. Местное управление и общая полиция в Сибири в 60-х - начале 90-х годов XIX в 195

3.1. Влияние реформ 60 -70 гг. XIX в. на систему управления в сибирском регионе 195

3.2. Общая полиция в системе администрирования в пореформенный период 220

Глава 4. Административно-полицейское управление в Сибири в конце XIX начале XX в 260

4.1. Изменения в местном управлении 260

4.2. Модернизация общей полиции 282

Заключение 336

Список использованных источников и литературы 344

• Структурам полномочия сибирского администрирования
• Реформы М. М. Сперанского в Сибири и полицейское управление
• Общая полиция в системе администрирования в пореформенный период
• Модернизация общей полиции

Введение к работе

Актуальность темы и недостаточная разработанность указанных проблем определили цель настоящего исследования – провести комплексный анализ сибирского местного управления и общей полиции в широком историческом контексте XVIII – начала XX в.

В соответствии с поставленной целью в диссертационном исследовании решаются следующие задачи:

– выявить особенности местного управления в Сибири, обусловленные совокупностью политических, социально-экономических и других факторов, изучить функциональные особенности общей полиции и администрирования в условиях огромного, удаленного от центра страны сибирского региона;

– установить основные направления, содержание и специфику становления системы местного управления и общей полиции в Сибири;

– определить основные этапы структурных изменений сибирской общей полиции и управления в XVIII – начале ХХ в., оценить степень эффективности проведенных реформ общей полиции и администрирования на сибирском уровне, осветить основные направления деятельности общей полиции;

–выяснить степень соответствия количественного и качественного состава общей полиции потребностям управления и охраны правопорядка в крае, оценить систему материального обеспечения, сопоставить профессиональные и социальные характеристики сотрудников различных подразделений общей полиции;

– выявить функциональные и линейные связи общей полиции с другими государственными учреждениями, охарактеризовать взаимодействие органов местного государственного управления и органов местного самоуправления в крае;

– оценить специфику организации и функционализации органов исполнительной власти в сибирском регионе, определить роль и место общей полиции в системе местного администрирования в XVIII – начале ХХ в.

Теоретико-методологической основой исследования стали принципы исторического познания – объективность, историзм, альтернативность и социальный подход, предполагающие непредвзятый подход к анализу изучаемых проблем, а также критическое отношение к источникам.

В ходе изучения проблемы автором использовалась совокупность общенаучных и специальных методов, применяемых в исследованиях подобного рода.

В основе диссертационного сочинения лежит структурно-

функциональный подход к изучению местного управления и полицейского
аппарата, который состоит в вычленении главных структурных элементов и
функций выполняемых ими. В работе применялись также специальные
исторические методы научных исследований: историко-системный,

сравнительно-исторический, историко-генетический и проблемно-

хронологический.

Широкие хронологические рамки исследования и дали возможность автору обратиться к основным положениям теории регионалистики и модернизации, имеющим на сегодняшний день серьезное теоретическое

обоснование, как в зарубежной так и в отечественной науке¹ и позволяющим понять, как восприятие отдельными индивидами тех или иных идей, а также социально-экономические и политические изменения общероссийского масштаба оказывали влияние на развитие местного управления и общей полиции в Сибири в XVIII – начале ХХ в.

Источниковую базу работы составили: законодательство

дореволюционной России; официальная делопроизводственная документация государственных учреждений и органов городского самоуправления; описательно-статистические и справочные материалы; периодическая печать и источники личного происхождения.

Большое внимание уделено нормативно-правовым актам, к которым
относятся законы и подзаконные акты дореволюционной России. Они
включают в себя законы Российской империи, императорские указы, мнения
Государственного совета, решения Комитета и Совета министров,

постановления и указы Сената, а также подзаконные акты министерств и губернаторов и др. На базе Полного Собрания законов и Свода законов Российской империи был проанализирован широкий круг нормативно-правовых актов в отношении Сибири с начала XVIII в. по 1916 гг. Кроме того, существенную роль для реализации цели диссертационного сочинения сыграли специальные сборники нормативно-правовых актов, напрямую касающиеся деятельности местного управления и общей полиции в крае.

Неопубликованные материалы официального делопроизводства

предоставляют важные сведения об изучаемых органах власти. Они отражают

¹ Ростоу У.У. Стадии экономического роста. Некоммунистический манифест. Нью-Йорк, 1961; Красильщиков В.А. Вдогонку за прошедшим веком: Развитие России в ХХ веке с точки зрения мировых модернизаций. М., 1998; Опыт российских модернизаций/ под ред. В.В. Алексеева. XVIII - XX века. М., 2000; Побережников И.В. Переход от традиционного к индустриальному обществу: теоретико-методологические проблемы модернизации. М., 2006; С. 23–44; Медушевский А.Н. Региональная история в глобальном измерении // Российская история. 2009. № 3. С. 3 - 15; Зиновьев В.П. Сибирь в современной России: исторические традиции и перспективы модернизации // Вестник Томского государственного университета. История. 2017. № 46. С. 81 – 84. и др.

также практику функционирования местного управления и общей полиции
Сибири. Правоприменительную практику верховной власти на местах можно
проследить по распорядительной документации МВД, Главных управлений
генерал-губернаторств, канцелярий губернаторов, губернских, уездных и
окружных учреждений. Эта документация определяет права и обязанности
служащих, позволяет изучить взаимодействие того или иного учреждения с
вышестоящими и нижестоящими органами государственной власти, а также
выявить количественный состав и материальное положение сибирского
полицейского чиновничества и рядовых полицейских. Среди архивных
делопроизводственных источников необходимо выделить и такую

информативную для темы исследования группу, как отчетные документы местной администрации: донесения, отчеты и т.д. Статистическая информация о важнейших административных решениях, о ходе их выполнения фиксировалась губернскими правлениями и входила в годовые губернаторские и генерал-губернаторские отчеты. Формулярные списки и приказы позволяют составить представление о кадровом потенциале полиции. Циркуляры МВД, отправленные на места, информация, поступающая из Сибири, дают возможность более отчетливо увидеть и понять деятельность местного управления и общей полиции по реализации государственной политики.

Основная масса делопроизводственных документов по теме диссертации хранится в фондах РГИА (Российский государственный исторический архив) в частности, таких как: Первый Сибирский комитет (ф. 1264); Второй Сибирский комитет (ф. 1265); Совет Министра внутренних дел (ф.1281); Канцелярия Министра внутренних дел – (ф. 1282); Департамент общих дел Министерства внутренних дел (ф. 1284); Департамент полиции исполнительной Министерства внутренних дел (ф. 1286). Часть документов официального делопроизводства отложилась в фонде Департамента полиции Министерства внутренних дел (ф.102) Государственного архива Российской федерации (ГАРФ) и в фонде

«Сибирская (Тобольская) полицмейстерская канцелярия» (ф.933)

Государственного архива древних актов (РГАДА).

Автор изучил также документы делопроизводства из фондов Государственного учреждения Тюменской области «Государственный архив в г. Тобольске» (ГУТОГА), в частности, фонды «Тобольское губернское правление» (ф.339), «Тобольское городское полицейское управление» (ф. И.1) и «Тобольское общее губернское правление» (ф. 152). Государственный исторический архив Омской области (ГИАОО) представлен в диссертации фондами: «Сибирский генерал-губернатор» (ф. 2); «Главное управление Западной Сибири» (ф. 3); «Омское окружное управление» (ф. 9); «Омский городничий» (ф. 11); «Омское городское полицейское управление» (ф. 14); «Омская городская дума» (ф. 30). Материалы, раскрывающие организацию и деятельность органов местного управления и общей полиции в Сибири, отложились в фондах Томского городского полицейского управления (ф. 104), Томского губернского управления (ф. 3) Государственного архива Томской области (ГАТО) и в Государственном архиве Иркутской области (ГАИО) в фондах «Главное управление Восточной Сибири» (ф.24), «Канцелярия Иркутского генерал-губернатора» (ф. 25) и «Иркутское городское полицейское управление» (ф. 91).

Определенный информативный материал, касающийся местного

управления и общей полиции, представляют опубликованные описательно-статистические и справочные материалы. В соответствии со сложившейся практикой со второй половины XIX в. ежегодно составлялись памятные книжки, обзоры, справочники-календари сибирских губерний и областей. Эти материалы дают богатый фактический материал об истории Сибири, структуре, кадровом составе и основных направления деятельности органов местного управления и обшей полиции в конце XIX – начале ХХ в.

Существенной частью источниковой базы диссертационного сочинения является периодическая печать, на страницах которой был обнаружен

разноплановый материал о деятельности полиции. Центральная пресса в работе представлена журналами «Вестник полиции», «Русский вестник» и «Русская старина». Автором были изучены выходившие в каждом сибирском регионе, официальные губернские и областные ведомости, журналы «Дорожник по Сибири и Азиатской России» (Томск) (1889–1901 гг.), «Сибирский наблюдатель» (Томск) 1901–1906 гг., «Сибирские вопросы» (Санкт-Петербург) (1905–1912 гг.), а также ежедневные газеты «Голос Сибири» (Иркутск) (1910– 1912 гг.), «Сибирская жизнь» (Томск) (1897–1907 гг.), «Сибирская газета» (Томск) (1881–1889 гг.), «Иртыш» (Омск) (1906 г.), «Сибирский вестник» (Томск) (1904–1905 гг.), «Обская жизнь» (Новониколаевск) (1911–1912 гг.) и ряд других периодических изданий. Периодическая печать содержит информацию о некоторых фактах, не отразившихся в других источниках, запечатлевает живые картины повседневной жизни сибиряков, на ее страницах можно найти интересные материалы о состоянии местного управления и деятельности общей полиции.

Необходимым звеном при формировании источниковой основы
предлагаемой работы послужили воспоминания современников о местном
управлении и полиции дореволюционной Сибири. Местное сибирское
управление в разное время было описано квартирмейстером Сибирского
корпуса И.Ф. Бабковым, ссыльными-декабристами, писателями В.Г.

Короленко, К.М. Станюковичем, сибирским областником Г.Н. Потаниным и другими авторами¹. Благодаря воспоминаниям можно получить значительный конкретно-фактический материал, позволяющий расширить имеющиеся представления по целому ряду вопросов местного администрирования.

¹ Бабков И.Ф. Воспоминания о моей службе в Западной Сибири. СПб., 1912. Т. 1–2; Басаргин Н.В. Воспоминания, рассказы, статьи. Иркутск, 1988; Из эпистолярного наследия декабристов. Т. 1. М.,1975; Короленко В.Г. История моего современника в четырех томах. Т. 3 – 4. М., 1985; Потанин Г. Н. Воспоминания.//Литературное наследство Сибири. Т. 7. Новосибирск, 1986; Станюкович К.М. В далекие края. Собр. соч. Т. 1. М., 1977. и др.

Взятые в комплексе источники, использованные для написания работы, дают возможность посмотреть на местное администрирование с различных точек зрения: представить во взаимодействии социально-политических, личных и ведомственных столкновений проблему одного из важных аспектов сибирской истории XVIII – начала XX в. и позволяют решать поставленные исследовательские задачи.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она стала
первым комплексным исследованием состояния, функционирования и
особенностей развития общей полиции дореволюционной Сибири, ее места в
системе местного администрирования. При написании работы автор сделал
переоценку некоторых известных и устоявшихся исторических явлений. В
диссертационном исследовании всесторонне рассмотрены порядок

формирования, структура и полномочия общей полиции в Сибири, органы которой при сравнительно небольшой численности обеспечивали оперативное решение текущих вопросов местного управления. Кроме того, в диссертационном сочинении в научный оборот было введено большое число архивных материалов и нормативно-правовых актов неизвестных ранее широкому кругу исследователей.

Система местного управления и роль в ней общей полиции в
диссертационном исследовании представлена не изолированно от

общественно-политических событий, происходивших в Российской империи в XVIII – начале ХХ в., а как включенная в контекст трансформации российского общества и государства. Изучение исторического опыта органов общей полиции позволило автору определить факторы, влиявшие на ее организацию и деятельность, а также выявить общие и особенные черты в организации и деятельности сибирского местного управления и общей полиции по сравнению с аналогичными органами центральной части Российской империи.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в комплексном изучении роли органов полиции Сибири в системе местного

управления на протяжении XVIII – начала XX в. Она обусловлена также тем,
что возможно использовать материалы диссертационного сочинения для
выяснения результатов административных реформ нашего времени.

Сформулированные в сочинении выводы имеют существенное значение для
исторической науки, развивают ее разделы, касающиеся правового положения
и деятельности полиции. Положения диссертационной работы могут быть
использованы в преподавания курсов по истории России, истории Сибири и
спецкурсов. Диссертационное исследование восполняет некоторые пробелы в
современной исторической науке, расширяя ее научные границы, и может
составить базу для дальнейших научных изысканий. Результаты

диссертационного исследования использованы в учебном процессе Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского.

Степень достоверности полученных результатов определяются

комплексным характером исследования, широким использованием

исследовательской литературы, архивных источников, и нормативно-правовых актов.

Апробация. В рамках работы над темой диссертации автором были опубликованы 3 монографии. Основные выводы диссертации опубликованы в 51 работе, из них 21 статья – в изданиях, рекомендованных ВАК при Минобрнауки России для опубликования основных научных результатов диссертаций.

Основные положения и выводы диссертационной работы были изложены соискателем в выступлениях на 5 международных (Омск, 1997, 2003, 2006; Москва, 2014, 2015) и 14 всероссийских и региональных научных и научно-практических конференциях (Омск, 1993–2017). Основные выводы и положения диссертации обсуждались и были одобрены на кафедре дореволюционной отечественной истории и документоведения Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. По мере социально-экономического освоения региона и роста числа
переселений из европейской части страны военно-административная функция,
главная в управление краем в XVII в., в значительной степени была заменена в
XVIII в. административно-полицейской: был создан разветвленный,
специализированный административно-полицейский аппарат, ставший на
долгие годы главной опорой местного управления.

2. Органы полиции Сибири сформировались в XVIII в. в ходе
общегосударственных реформ по преобразованию местного управления.
Однако, уже к XIX в. они имели организационно-правовые особенности,
отличавшие их от полицейских органов центральных губерний. Так, в
сибирском регионе впервые появился институт отдельных земских заседателей,
предшествующий появлению становых приставов, окружных начальников,
полномочия которых распространялись на весь округ и поэтому напоминали
полномочия уездных исправников по полицейской реформе 1862 г., вместо
десятских и сотских в сельской местности до конца XIX в. полицейские
полномочия выполняли десятники. В Сибири вплоть до 1867 г. для несения
полицейской службы широко использовались городовые казаки. Позднее, чем в
европейских губерниях страны, в сибирском регионе появились полицейские
урядники и становые приставы. Даже после судебной реформы 1864 г. органы
полиции Сибири до частичного распространения на регион в конце XIX в.
«Судебных уставов» продолжали выполнять судебно-следственные
полномочия. В своей деятельности они руководствовались не только нормами
общероссийского законодательства, но и «Сибирским учреждением» 1822 г.
Генерал-губернаторские постановления в сибирском крае часто подменяли
ведомственные нормативно-правовые акты.

3. Верховной властью во второй половине XIX в. делались попытки
унификации полицейских функций путем исключения из компетенции полиции
несвойственных ей полномочий. Роль общей полиции в местном управлении
была существенно сужена. Полицейская функция, тождественная в

дореформенный период общей функции управления, начала приобретать, за исключением уездного уровня управления, отдельную процессуальную форму реализации правоохранительной функции государственной власти. В сибирских городах органы общей полиции стали заниматься своей главной задачей – охраной существующего правопорядка.

4. Полиция занимала ведущее место в системе местного управления
Сибири, поскольку на протяжении почти всего рассматриваемого периода
осуществляла широкий круг полномочий не только по охране правопорядка и
борьбе с преступностью, но и общеадминистративных функций и олицетворяла
почти все местное управление.

5. Отказ от распространения на Сибирь земской реформы и частичное
осуществление в конце XIX в. судебной реформы неизбежно вело к
сохранению и даже некоторому возрастанию на уездном уровне роли
административно-полицейских органов, их постоянному вмешательству в
публичную и частную жизнь подданных. Полиция, в отличие от центральных
губерний империи, оставалась главным институтом местного управления в
крае.

6. В начале ХХ в. в Сибири окончательно сложилась, оформившаяся еще
раннее, административно-полицейская вертикаль власти – становые приставы
охраняли безопасность, уездные исправники и полицмейстеры наблюдали за
безопасностью, губернаторы и начальники областей отвечали перед МВД или
генерал-губернаторами за безопасность в губерниях. Анализ организации
местного управления и полиции в Сибири в начале ХХ в. показал, что органы
администрирования и общей полиции уже не отвечали в полном объеме
изменившимся условиям их деятельности.

7. На протяжении всей истории сибирской полиции развивались
организационные и правовые формы ее взаимодействия с другими органами
государства, получившие нормативно-правовое закрепление («Учреждения для

управления губерний» 1775 г.; «Устав благочиния или полицейский» 1782 г.; «Сибирское учреждение» 1822 г.; Судебные уставы 1864 г. и др.).

1. В результате недостаточной разработанности административно-полицейского законодательства империи сибирская полиция в своей деятельности часто руководствовалась не законами, а сложившимися традициями, отдельными временными положениями, что отражало недостаточную законодательную обеспеченность ее деятельности и способствовало формированию на местах административно-полицейского произвола. Нормативное правовое регулирование полицейской службы в дореволюционной Сибири имело довольно узкий предмет и носило фрагментарный характер, что выступало сдерживающим фактором в развитии института полицейской деятельности и оказывало негативное влияние на работу местных подразделений МВД.

2. Опыт взаимодействия полиции с другими органами местного управления и населением дореволюционной Сибири показывает, что не все его формы были юридически корректны, однако в целом, в большинстве случаев, это взаимодействие осуществлялось в правовых рамках и способствовало укреплению правопорядка.

10. На деятельность органов общей полиции в Сибири оказывал
негативное влияние непрофессионализм значительной части сотрудников,
поскольку не был создан механизм формирования полицейских кадров,
основой которого являлось бы формирование высококвалифицированного
кадрового корпуса МВД, способного решать любые правоохранительные
задачи, поставленные перед полицейскими органами обществом и
государством. Служба в органах МВД Сибири была не престижна. Ситуация
усугублялась несоответствием высокого социального статуса, сообщаемого
должностью на государственной службе, и относительно невысоким, особенно
на низшем и среднем уровнях, материальным содержанием сибирских
полицейских.

Структура исследования. Диссертационная работа состоит из введения, четырех глав и заключения.

Структурам полномочия сибирского администрирования

Возникновение местного управления в Сибири было связано с общими процессами социально-экономического и политического развития России, а также с колонизацией края. Освоение региона началось с Западной Сибири. В 1586 г. воеводы В. Сукин и И.Мясной основали Тюмень, в 1587 г. Д.Чулков заложил Тобольск, в 1593 г., в царствование Федора Иоанновича, возникли Пелым и Березов, на следующий год были построены Тара и Сургут, в 1598 г. - Нарым, а в 1604 г., в правление Бориса Годунова, - Томск. При Михаиле Федоровиче и Алексее Михайловиче владения России распространялись уже до Тихого океана, была присоединена почти вся современная Сибирь и Дальний Восток. В начале XVIII в., при Петре I, в состав Российского государства вошли полуостров Камчатка и прилежащие к нему части материка. Во второй половине XIX в., в правление Александра II, были присоединены Приамурский край и остров Сахалин. Административное устройство и территориальное деление Сибири складывались по мере открытия и освоения русскими первопроходцами Сибири и Дальнего Востока, начиная с XVII в47.

Российское государство, включая в свой состав тот или иной сибирский регион, начинало с его властного освоения, интеграции в государственно-правовое пространство страны, в дальнейшем используя окраинные территории как военно-экономические плацдармы для дальнейшего расширения. Расширение на восток Сибири не было ограничено военной экспансией и административно-территориальным закреплением присоединенных земель в Российское государство. Параллельно велось утверждение обычного права крестьян и казаков, игравших главную роль в колонизации, а также корпуса действующих нормативно-правовых актов на окраинах. В процессе формирования системы административного управления регионом переплетались внутриполитический и внешнеполитический аспекты правительственного курса сибирской политики. Основной вектор внешнеполитического курса был направлен своим остриём на реализацию через оптимальную систему регионального управления планов дальнейшего расширения российского влияния в крае. Внутриполитический аспект деятельности коронного правительства был направлен на создание особой модели администрирования сибирской окраины, которая, учитывая особый статус региона, обеспечила бы его слияние с единым административным и правовым полем Российского государства.

Присоединение и интеграция сибирских территорий в XVI - XVII вв. в общероссийскую систему осуществлялись средствами сибирской административной модели, приспособленной к условиям удаленной от центра, пограничной местности, своеобразной по этноконфессиональному составу населения, с низким уровнем плотности его расселения и слабым развитием экономики. Преобладание славяноязычного населения над коренными жителями, отсутствие серьезного сопротивления при присоединении придало сибирскому региону особые черты среди окраинных территорий Российского государства и предопределило появление особенностей еще на стадии формирования правовой основы сибирского регионального администрирования48.

С 1599 г., как и все восточные регионы страны, по указанию Б. Годунова Сибирь находилась в ведении Приказа Казанского и Мещерского Дворца, являвшегося одним из звеньев приказной системы управления. Аппараты Приказа Казанского и Мещерского Дворца, как и других центральных учреждений, состояли из судей, дьяков и подчиненных им подьячих. Дьяки осуществляли руководство отделами (столами), а несколько десятков подьячих осуществляли всю канцелярскую работу49. Приказы, как органы центрального управления, переживали в это время эпоху своего расцвета. Возглавляемые видными представителями правящей элиты, они осуществляли руководство какой-нибудь отраслью хозяйства или управления либо определенной территорией страны.

Сибирские территории, присоединенные к Российскому государству, быстро увеличивались, а ясак пушниной, доставлявшийся в Москву, приносил огромную прибыль. Поэтому возникла необходимость в создании органа, который бы непосредственно управлял Сибирью. 19 февраля 1637 г. в соответствии с указом царя Михаила Федоровича был учрежден Сибирский приказ50.

Первым судьей (начальником) Сибирского приказа стал князь Б.М. Лыков. Первоначально большая часть судей (А. Н. Трубецкой, Н.И. Одоевский, Б. М. Лыков) и дьяков (Т. Васильев, Н. Шипулин) поступили в новый приказ из Приказа Казанского и Мещерского Дворца, что еще раз подтверждает генетические корни Сибирского приказа51. В 1670 г. приказ был перемещен из Кремля (где он первоначально находился) на территорию Нового гостиного двора в Китай-городе в бывшую таможню, где и размещался вплоть до упразднения во второй половине XVIII в.52

Руководителями - судьями Сибирского приказа в разное время были заметные представители правящей элиты Российского государства периода «бунташ-ного века», такие как, Н.И. Одоевский, князь А.Н. Трубецкой, окольничий Р.М. Стрешнев, князь и боярин И.Б.Репнин, член Всешутейшего, Всепьянейшего и Сумасброднейшего Собора А.А. Виниус. В 1704-1705 гг. полномочия судьи в Сибирском приказе осуществлял даже князь-кесарь Ф.Ю. Ромодановский, бывший одновременно судьей в Преображенском приказе53, а с 1706 г. М.П. Гагарин с учреждением Сибирской губернии стал ее первым губернатором54. Практически никто из судей приказа никогда не был в Сибири.

Приказная система управления отражала стремления коронного правительства ограничить полномочия местных властей, что объективно находилось в русле процессов, связанных с формированием в стране абсолютизма. Сибирский приказ обладал обширными полномочиями. Он назначал воевод в регион, выдавая им особые наказы-поручения, руководил обороной внешних границ края и обеспечением местного служилого населения вооружением и продовольствием, выполнял судебные полномочия в отношении всего русского и коренного населения Сибири, осуществлял прием, хранение и транспортировку «мягкого золота» -пушнины. Сибирский приказ ведал торговлей с Китаем и реализацией пушнины за рубежом55.

В основе организации Сибирского приказа лежал региональный принцип. На местах Сибирский приказ опирался на органы воеводского управления. Основной административной единицей Сибири, как и в центральной России, до петровских преобразований в XVII в. был уезд во главе с воеводой. Воеводы посылались на управление инородческими племенами. Первыми сибирскими воеводами были прибывшие к Ермаку в 1583 г. князья С.Д. Болховской и И. Глухов. Болховской в этом же году умер от голода и цинги, Глухов, на следующий год, в 1584 г., отбыл в Москву56.

Коронное правительство уже с конца XVII в. стремилось создать непосредственно в Сибири административный центр края. С основанием Тобольска в 1587 г., последний в силу выгодного стратегического, торгового и транзитного положения приобрел значение главного административного центра Сибири. Его значение возросло в 1621 г., когда в нем разместилась вновь учрежденная архиепископская кафедра. В 1668 г. в Тобольске была учреждена кафедра митрополита57. Тобольский воевода стал своего рода представителем Сибирского приказа в регионе58. Тобольск стал главным административным центром региона благодаря также, вероятно, тому, что заменил собой прежнюю столицу Сибирского ханства - Искер. Тобольские воеводы даже имели право посылать от своего имени посольства к сопредельным с Сибирью правителям, а также принимать таковые59.

Специфической чертой сибирского администрирования с самого начала была большая самостоятельность государственного аппарата, чем в центре страны. Она обусловливалась отдаленностью от центра и отсутствием в регионе дворянских корпораций, в связи с чем контролирующие, судебные и попечительские функции, выполнявшиеся в центре дворянством, в Сибири возлагались на государственных служащих.

В XVII в. формирующаяся сибирская администрация прежде всего наделялась военной компетенцией, административно-судебные полномочия при выполнении управленческих функций были отодвинуты на второй план. В допетровское время полицейские полномочия на большей части Сибири выполняли воеводы. Выбор милитаризированной, воеводской системы управления отражал не только специфику тогдашней общероссийской модели военно-административного управления, но и необходимость утвердиться на новых территориях, когда на первом плане стояли вопросы охраны государственных границ, комплектования, развертывания и содержания вооруженных сил, а также планы мирной и военной колонизации региона. Выполнение административно-полицейских задач в основном осуществлялось военизированными методами, хотя уже на первых порах к охране внутренней безопасности и правопорядка привлекались представители местного населения. Полицейские функции в Сибири выполнялись с помощью служилых людей, казаков, представителей посадского населения, крестьянской и инородческой общин.

В начале XVIII в., в правление Петра I, с установлением абсолютизма была организована новая система местного регионального управления на Сибирской окраине. По мере социально-экономического освоения региона и роста колонизации из европейской части страны военная и административная функции, главные в управлении регионом в XVII в., были заменены в значительной степени полицейской и административной. Осуществляя реформирование местного управления, Петр I старался ограничить воеводский произвол в регионах страны, поставив администрирование на местах под контроль центральных органов государственной власти, отделив административную власть от судебной и военной, создавая административно-полицейское управление60.

Реформы М. М. Сперанского в Сибири и полицейское управление

В начале XIX в. абсолютизм, как и прежде, особое значение придавал органам полиции. Происходили процессы усиления бюрократизации, централизации и милитаризации аппарата государственной власти. Они сопровождались образованием ряда новых учреждений, а также расширением роли монарха в управлении страной. Местное управление в Сибири, как и в целом в империи, в последней четверти XVIII в. имело достаточно высокую степень децентрализации. Все, что называется администрацией в широком смысле слова, принадлежало губернским властям под общим слабым контролем Сената. С учреждением министерств в стране усилился процесс централизации. Сначала Петербургский генерал-полицмейстер, а потом министр внутренних дел получили в управление полицей-ский аппарат империи223.

Уже в начале XIX в. полицейский аппарат империи сложился в стройную и целостную систему, которая получила название системы органов внутренних дел. В 1802 г. в Российской империи были учреждены новые органы отраслевого управления - министерства. Из Манифеста «Об учреждении министерств» следовало, что главной целью законодателя была организация действенного надзора за местным управлением, необходимость в котором была вызвана повсеместными злоупотреблениями, возникшими из-за неопределенности и неполноты некоторых разделов екатерининского «Учреждения» 1775 г., а также под влиянием других обстоятельств. Значительную долю действительной власти следовало передать министерствам, а на местах - независимым от руководителей регионов ведомственным управлениям224.

Школы, таможни, почта, призрение получили центральное управление в министерских департаментах. Губернские учреждения превратились в инстанции министерств. Каждое министерство стало создавать собственные органы в губерниях, независимые от существовавших губернских правлений и палат. Прежде большая часть администрации была местного происхождения. Почти все чиновники, кроме генерал-губернатора, губернатора и вице-губернатора, назначались или губернским начальством, или Сенатом из числа представленных местных кандидатов. Теперь губернаторы могли назначать только становых приставов, даже городничие и полицмейстеры стали назначаться Министерством внутренних дел225.

Министерство внутренних дел (МВД) сразу же стало ключевым министерством империи, поскольку на него возлагалась охрана общественного порядка, надзор за функционированием путей сообщений, благоустройством и санитарным состоянием, продовольственной безопасностью226. Министерство курировало также государственное строительство, торговлю, промышленность, кроме горной, которой руководило специальное ведомство. Министерство стало единым государственным органом, ответственным за жизнеобеспечение населения, оно сосредоточило в себе почти все внутреннее управление в государстве, включая административно-полицейские и административно- хозяйственные функции. Все важнейшие административно-хозяйственные и полицейские вопросы были отданы департаментам этого министерства и его исполнительным подразделениям на местах. МВД России стало министерством, в которое стекались и корректировались документы всех центральных ведомств России. В этом ведомстве было создано, по сути, три полицейских вертикали власти: полиция исполнительная, полиция безопасности и хозяйственная полиция, которая отвечала за благоустройство и развитие российских городов и впоследствии стала своеобразным инкубатором местных самоуправлений. МВД руководило деятельностью губернаторов, которые были фактически включены в его структуру и, будучи через губернские правления представителями министерства в губерниях, руководили органами полиции в регионах. В структуру административных полицейских органов на местах входили губернское правление, губернатор и его канцелярия, система местных органов внутренних дел: городская и сельская (земский суд) полиция227. Создание МВД (с 1811 по 1819 гг. существовало также Министерство полиции)228 не изменило структуру и основные направления деятельности органов сельской и городской местной полиции, а лишь ограничило власть губернаторов в сфере общего руководства над полицмейстерами, городничими и земскими исправниками229.

МВД способствовало централизации и унификации работы полиции на местах, а также усилению контроля за ее деятельностью. Губернатор превратился в простого сотрудника МВД, от которого если не по закону, то фактически зависело его назначение и увольнение230. Губернаторы продолжали руководить полицией губерний, определяя приоритеты ее деятельности. Они, как председатели губернских правлений, подчинялись непосредственно Сенату и состояли в ведомстве МВД. На губернском уровне образовывались главные губернские управления во главе с губернаторами, при которых формировались Советы с компетенцией осуществления общего надзора за действиями нижестоящих административно-полицейских структур.

Правоприменительная практика почти сразу же показала, что для надзора за местным администрированием, особенно в отдаленных от центра регионах, министерский и сенатский надзор оказался малоэффективен. Коронная власть снова была вынуждена восстановить наместничества (генерал-губернаторства), наделив генерал-губернаторов не только наблюдательными функциями, но и управленческими полномочиями, превратив их в практически бесконтрольных правителей. Со времен Екатерины II учреждение и ликвидация должности генерал-губернатора в том или ином регионе зависела от личных взглядов монарха. Генерал-губернаторов, назначая в учреждаемые генерал-губернаторства, сразу же стали наделять разной степенью власти, у одних она была более, у других менее обширна. Для Сибири первой половины XIX в. была характерна особая роль генерал-губернаторской власти. Осуществление управления через генерал-губернаторства было необходимо для региона, поскольку губернские границы для огромной Сибири были слишком узкими. С другой стороны, реформа высших органов исполнительной власти 1802 г. оказалась недостаточно согласованной с местным сибирским администрированием. Наличие генерал-губернаторской власти противоречило вертикальной иерархии отраслевых учреждений и ведомственному принципу распределения государственного бюджета231. Поручение функции надзора двум совершенно независимым друг от друга органам (министерствам и генерал-губернаторам) часто было излишним и вредным, и, чем неопределеннее были их полномочия, тем более неизбежным был вред, приносимый управлению на местах.

Генерал-губернатор был командиром расквартированных в генерал-губернаторстве войск, он являлся в Западной Сибири командиром Отдельного Сибирского корпуса. С 1834 г. вооруженные силы, расквартированные в Восточной Сибири, были также подчинены местному генерал-губернатору в качестве откомандированных от отдельного Сибирского корпуса232. В правление императора Александра I полномочия генерал-губернаторов стали определяться особыми инструкциями. Так, сибирскому генерал-губернатору в соответствии с инструкцией предоставлялся надзор и распоряжение казенными горными промыслами, которого не имели другие генерал-губернаторы. Император в своих указах подчеркивал, что генерал-губернаторы должны рассматриваться как его наместники, наблюдающие за правильностью всего губернского управления и деятельностью губернаторов233. Такой взгляд на генерал-губернаторскую власть сохранялся до падения империи. Еще «Учреждения для управления губерний» 1775 г. специально подчеркивали, что генерал-губернатор «хозяин, но не судья» (ст. 82, 85). Однако ряд статей закона предусматривали участие генерал-губернаторов в судопроизводстве: он был обязан осуществлять борьбу с судебной волокитой (ст. 85), а также мог приостанавливать судебные решения (ст. 86)234.

Особым «Наказом», в дополнение к «Учреждениям для управления губерний», сибирскому генерал-губернатору было предоставлено право: а) принимать на службу и увольнять большую часть чиновников; б) в нужных случаях, особенно по продовольственной безопасности, принимать меры, не ожидая разрешения верховных властей; в) на генерал-губернатора возлагалось «расположение и продовольствие войск»235. Обширные, многообразные и при этом весьма неопределенные полномочия ставили генерал-губернатора в совершенно особое положение в региональной вертикали власти. Генерал-губернатор не был местным руководителем, пусть и очень высокопоставленным, он находился как бы над провинциальной административно-полицейской иерархией. В отличие от губернаторов он не входил в состав МВД и не подчинялся ему. Генерал-губернаторская власть была, прежде всего, органом надзора и контроля над всеми органами власти в генерал-губернаторстве. Однако попытки ограничить власть генерал-губернаторов только контрольными и надзорными полномочиями не получили широкого распространения на практике. Генерал-губернаторы стремились олицетворять в приданных им для контроля и надзора губерниях и областях коронную власть, причем нередко как свою собственную. Этому в значительной мере способствовала неопределенность их правового статуса и возложенных на них полномочий, отсутствие четкого распределения генерал-губернаторской и министерской компетенции, что часто приводило к управленческим коллизиям, полной неподотчетности генерал-губернаторов и управленческому произволу. Власть генерал-губернаторов, не будучи обремененной точными узаконениями, «превращалась в зависимости от характера генерал-губернатора или в безграничный произвол, или в полное бездействие»236.

Общая полиция в системе администрирования в пореформенный период

Реформы 60-70-х гг. XIX в. неизбежно вызвали за собой полицейскую реформу, тем более что ранее полиция рассматривалась не только как часть исполнительной власти и орган борьбы с преступностью, но и как вся административная власть на местах. До реформ 60-70-х годов XIX в. органы внутренних дел выполняли прежде всего функцию исполнительной власти и в меньшей степени правоохранительную функцию, создавалось впечатление, что делом полиции было все то, что требовало каких-либо исполнительных действий и принуждения, что компетенция ее определялась не родом дела, а способом действий,502 - отмечали авторы одного из дореволюционных изданий по истории полиции.

Полицейская реформа заключалась в ликвидации сословного принципа в организации органов полиции, в выделении из ее ведения предварительного следствия, судебных полномочий, уголовно-исполнительной системы и освобождения полиции от административно-хозяйственных функций, а также в организационном объединении подразделений МВД, в создании соответствующей веяньям времени нормативно-правовой базы и в поднятии престижа и авторитета полицейских органов в глазах у населения. Реформа изменила не только полномочия, но и структурную часть органов МВД. В декабре 1862 г. реформа началась на местах в виде «Временных правил» об организации полиции, она изменила структуру и полномочия полиции в европейских губерниях страны503. «Временные правила об устройстве полиции» окончательно заменили принципы коллегиальности на централизованное подчинение государственным органам. Однако на сибирский регион они не распространялись. Только через пять лет, в 1867 г., полицейская реформа была осуществлена в Сибири. Мнение Государственного совета от 12 июня 1867 г. «О преобразовании полиции в Сибири» от 12 июня 1867 г.504 упразднило земские суды и городские полицейские управления, создав вместо них окружные полицейские управления. Закон имел своей целью оптимизировать работу полицейских органов, сделать структуру сибирской полиции такой же, как в центральных губерниях империи505. Реформа более четко установила способы прокурорского контроля за деятельностью полиции, а также пределы компетенции полицейских служащих.

Реформа объединила городские и сельские органы МВД в единую окружную полицию, находившуюся под руководством окружных исправников. Им подчинялись полицейские чины в городах и селах, расположенных в округах, кроме губернских и приравненных к ним центров, где были сохранены городские полицейские управления. Должности окружных начальников, земских исправников и городничих были упразднены506. Объединение городской и сельской полиции устраняло разобщенность местных полицейских органов МВД, повышало оперативность их деятельности.

Согласно закону были упразднены Омское, Тюменское, Ишимское, Тар-ское, Каинское, Березовское, Енисейское и Минусинское общие окружные управления. В Тобольске, Омске, Томске, Колывани, Иркутске, Чите, Красноярске, Якутске и Троицкосавске сохранилась отдельная городская полиция. Во всех остальных округах городская полиция и земские суды объединились в окружные полицейские управления. В западносибирском генерал-губернаторстве было учреждено также Сургутское окружное полицейское управление с непосредственным подчинением тобольскому губернскому правлению. В Бийском округе было создано полицейское отделение, функционирующее на основании «Сибирского учреждения для управления кочевыми инородцами». Мнение Государственного совета устанавливало, что до отделения от полиции предварительного следствия полицейские органы должны руководствоваться в своей деятельности постановлениями, которыми руководствовались прежние окружные и городские полицейские подразделения507.

Законом 1867 г. устанавливался небольшой по численности состав чиновников полиции для сибирских генерал-губернаторств. Штатное расписание предусматривало для территорий Северного Казахстана, Восточной и Западной Сибири и Дальнего Востока всего 463 полицейских чиновника. В генерал-губернаторстве в Западной Сибири должно было быть всего 190 полицейских чиновников в окружных управлениях и 67 чиновников в губернских и приравненных к губернским городам; для генерал-губернаторства в Восточной Сибири, соответственно, 160 полицейских чиновника в окружных полицейских управлениях и 46 чиновников в городах508.

Законом 1884 г. устанавливалась единая форма одежды для служащих окружной и городской полиций. В форменное обмундирование полицейских чиновников - приставов и надзирателей, уездных исправников, полицмейстеров и членов губернских правлений - входили в зимнее время шапки из меха черной мерлушки с золотыми гербами губернии в округах и серебряными гербами губернии в городах на кокардах офицерского образца. Летом - офицерские фуражки темно-зеленого цвета, кафтаны того же цвета, а также двубортные кителя с серебряными погонами и петлицами. В качестве атрибутов формы выступали шелковые галстуки, черные кушаки, шаровары и шинели серого цвета офицерского образца. Нижние чины полиции были одеты в ту же форму, как и полицейские чиновники, но с темно-зелеными погонами с оранжевыми кантами, солдатского образца темно-серыми шинелями и шерстяными галстуками509.

Окружная полиция стала самым крупным подразделением МВД в Сибири, выполнявшим разнообразные и многочисленные полномочия в системе местного администрирования. Она стала непосредственным органом короной администрации на местах. Под ее контролем находилась большая часть населения региона. Реформа создала полицейский резерв в округах, в городах было увеличено количество полицейских надзирателей. Полиция была освобождена от финансово-хозяйственных функций в городских центрах, однако за ней осталось предварительное следствие, поскольку институт судебных следователей закрепился в Сибири лишь в 1895 г., а также отдельные судебные полномочия.

Таким образом, прежние органы МВД - городничий с канцелярией, земский исправник и земский суд - были объединены в руководимые полицейскими исправниками (начальниками) окружные полицейские управления. Окружные исправники (уездные начальники, окружные начальники, уездные исправники, пограничные начальники и комиссары) назначались и увольнялись губернаторами с утверждением генерал-губернатором510. Так, в Омском уездном полицейском управлении в 1887 г. проходили полицейскую службу уездный начальник, старший помощник уездного начальника, младший помощник уездного начальника, 2 письмоводителя и 2 помощника письмоводителя511. В качестве уездных исправников в это время чаще всего выступали отслужившие в армии и вышедшие в отставку казачьи и армейские офицеры в звании не ниже подпоручика или гражданские чиновники не ниже коллежского секретаря или коллежского асессора512.

Служба полиции стала функционировать и базироваться на более конкретных принципах. Ее главным принципом стал централизм, была установлена строгая соподчиненность служащих низшего, среднего и высшего звена. Другим важным принципом стало достаточно четкое определение компетенции сотрудников, обязанностей и прав полицейских. Уставы, регламенты и другие акты нормативного характера определили конкретные характеристики должностей и статус полицейских, требования к ним и круг их обязанностей.

Централизация органов МВД на местах дала весьма широкие властные полномочия окружным исправникам, компетенция которых распространялась на дела полицейских управлений окружных городов и уездов. Власть исправника теперь охватывала весь округ. Первоначально в каждом уезде (округе) региона под началом исправника работали совещательные исполнительно-распорядительные органы из уездных чиновников в виде присутствий и комитетов. Первоначально новая организация окружной полиции переплеталась с дореформенными институтами: коллегиальными комитетами, отдельными заседателями и волостными органами, которые считались опорой органов МВД в их деятельности. Вместе с тем, поскольку за органами полиции остались только полицейско-распорядительные и исполнительные полномочия, не требующие обсуждения в коллегиальном порядке, в дальнейшем коллегиальные принципы полицейской службы на окружном уровне были отменены. Органов и специальных должностных лиц, несущих полицейскую службу на профессиональной основе в волостях Сибири, не было организовано513.

После реформ 60 - 70-х гг. XIX в. полномочия сибирской полиции оставались, тем не менее, более обширными, чем в центре России. Полицейские органы не только охраняли общественный порядок, при отсутствии в регионе мировых судов и земств они продолжали исполнять хозяйственные и судебные функции и следили даже за личной жизнью подданных. Они должны были пресекать «драки и шум» и наблюдать даже за тем, чтобы «разнополые лица вместе в банях не парились»514. На органы внутренних дел было возложено даже медицинское обслуживание населения. Так, в 80-е годы XIX в. в Тобольской губернии проходили службу 29 медицинских чиновников МВД515.

В отличие от европейских регионов России, где быстро оформилось подчинение и фактическая зависимость губернаторов от МВД, в Сибири этот процесс затруднялся наличием промежуточного управленческого звена в лице генерал-губернаторов, а также особенностями положения самих губернаторов. Сибирские губернаторы были более ограничены в своих правах, чем их европейские коллеги. Об этом свидетельствовало как их формально-юридическое, так и их фактическое положение в структуре сибирской администрации. Генерал-губернаторы (не подчиненные МВД) часто ограничивали губернаторов в праве назначения и увольнения, а также аттестации сотрудников. К.М. Станюкович, посетивший регион во второй половине XIX в., отмечал, что губернаторам, в лучшем случае, остается заниматься только поверхностным отправлением дел, и Сибирь с ее «классическими дерзостями» и безобразиями архаических времен, служит иллюстрацией к воплям журнальных реакционеров, рисующих дореформенные порядки в идеальном свете516. Даже генерал-губернатор Восточной Сибири В.Я. Руперт писал: «Делать добро я бессилен, а на любое зло у меня развязаны руки!»517.

Модернизация общей полиции

В конце XIX - начале XX вв. сибирские органы внутренних были организованы на началах строгой иерархии и дисциплины. Однако, выполняя свои полномочия, они должны были руководствоваться правовыми нормами. Статья 279 «Учреждения Сибирского» специально устанавливала, что без разрешения высшей власти «полицейские управления не дерзали предпринимать никаких отступлений от правил, ею установленных»674. Деятельность полицейских органов представляла собой особый вид государственного управления, она была направлена прежде всего на обеспечение общественной безопасности и была связана с применением государственного принуждения. Полиция осуществляла управленческую деятельность, поскольку она была государственно-властной, контролирующей, организующей и отчитывающейся перед вышестоящими органами. Особый характер полицейской деятельности обусловливался тем, что участвующие в ней стороны не были связаны административным подчинением по отношению друг к другу, а подчинялись закону. Основным содержанием этой деятельности стала охрана - защита физических и юридических лиц от нападений, посягательств и нарушений.

В 1897 г. на Сибирь были распространены основные институты и положения «Судебных уставов» 1864 г. В областях уголовного и административного процесса судебные полномочия общей полиции были переданы мировым судьям, а производство предварительных следствий - к судебным следователям и мировым судьям. Однако после учреждения в крае мировых судов губернаторам было предоставлено право просмотра и корректировки списка соискателей, претендующих занять вакансию мирового судьи675.

Органы общей полиции оказались под более пристальным надзором органов прокуратуры. Прокуроры получили право привлекать к юридической ответственности сотрудников полиции, о чем ставили в известность начальников соответствующих полицейских органов. В случае преступления, совершенного полицейским, прокуроры могли поставить вопрос об увольнении подозреваемого со службы в полиции и заключении его под стражу. За прямые противоправные действия виновные полицейские приказом руководства передавались судебным органам.

Сотрудники общей полиции за должностные правонарушения в соответствии со ст. 1072-1073 «Устава уголовного судопроизводства» привлекались к ответственности окружными судами, а полицейские чиновники от 8-го классного чина подлежали юрисдикции судебных палат. Согласно ст. 486, при признании судами работников полиции виновными в «неумышленных беспорядках» или упущениях, которые не имели важных последствий, полицейским выносились замечания или выговоры с сообщением их непосредственным начальникам676. Физические лица получили право предъявлять исковые требования по возмещению убытков и вреда, причиненных вследствие действий полицейских. Сотрудники общей полиции (ст. 1100), которые привлекались к судебной ответственности в период несения службы, могли быть уволены со службы или временно отстранены от должностей677. В качестве дисциплинарных наказаний, применяемых к сотрудникам МВД, относились вычеты из денежного оклада; выговоры и замечания с внесением и без внесения в личное дело; вычеты из служебного стажа, дающего право на получение наград и пенсий; аресты; перемещения на более низкие полицейские должности, отстранения от должностей с лишением прав поступать на службу в полицию в течение определенных сроков, увольнение с потерей права вновь поступать на полицейскую службу678. Полицейский, подвергшийся в течение года трем строгим выговорам, привлекался к судебной ответственности, если в этом же календарном году снова оказывался виновным в упущениях679. В конце XIX - начале XX в. на полицию возлагался довольно широкий круг прерогатив и полномочий, которые были конкретизированы и уточнены по сравнению с аналогичными нормативными правовыми актами XVIII - XIX вв. Законодательство начала XX в. в статьях 681-685 «Общего учреждения губернского» 1912 г. следующим образом определяло предметы ведения полиции по надзору за исполнением законов, делам благоустройства и охране общественной безопасности. На общую полицию возлагалось обнародование указов и постановлений правительства, а также объявлений и извещений по приказам начальства и рассылка предписаний духовного начальства. На органы полиции была возложена охрана неприкосновенности совершения обрядов и прав православной церкви и свободы других, признанных правительством вероисповеданий, на основании установленных правил680. Как и прежде, охраняя правопорядок, полицейские органы занимались охраной благочиния, добрых нравов и общественного спокойствия. Они осуществляли меры безопасности от «разбойников и воров», занимались «поимкой и истреблением их шаек». Полиция производила осмотр мертвых тел, расследовала случаи насильственной смерти, осуществляла дознания и принимала участие в проведении предварительного следствия по уголовным делам, представляла суду обвиняемых, потерпевших и свидетелей, она осуществляла вызовы к явке в суд, принимала участие в приведении в исполнение судебных приговоров и определений, выдавала в соответствии с «Уставом о содержащихся под стражею» удостоверения родственникам чиновников, находящихся под следствием и стражею при полициях или в тюрьмах, а также выполняла обязанности по наблюдению за благоустройством в местах лишения свободы. Полиция выдавала свидетельства о «свойстве и родстве свойственникам и родственникам лиц», заключенных в тюрьмах по приговорам судов, для разрешения свиданий с заключенными, она предоставляла сведения о происшествиях и дознаниях в одном экземпляре непосредственно губернатору681.

Поимка беглых, бродяг и беспаспортных, меры по прекращению нищенства и «праздношатательства» и по выявлению не приписанных ни к какому состоянию лиц также относились к ведению сотрудников общей полиции. С другой стороны, они должны были оказывать помощь и призрение подкинутым или оставленным младенцам, оказывать помощь впавшим в тяжкую болезнь, выдавать свидетельства о бедности рассчитывающим на покровительство Опекунского органа ведомства императрицы Марии, если они были недворянского происхождения. Полицейские делали сообщения местному мировому судье или крестьянскому начальнику о лицах умерших для принятия возможных мер по сохранению их имущества. Они были обязаны оказывать содействие по спасению людей и сохранению вещей в случае крушения речных или морских судов; осуществлять сохранность потерпевших крушение или севших на мель кораблей, а также содействовать предупреждению пожаров682.

В области паспортно-визовой службы полиция занималась выдачей видов на жительство, их пропиской, а также выдачей по видам на жительство отсрочек и временных свидетельств на основе «Устава о паспортах». Она должна была принимать меры «для побуждения» просрочивших отпуск к возвращению к местам службы, передавать из уездных городов в «общества» крестьян «дурного поведения» и пересылаемых из других городов, а также осуществлять розыск безвестно отсутствующих лиц по бракоразводным делам. Полиция по разрешению губернатора приводила иностранных граждан или подданных к присяге в подданство Российской империи. Кроме того, органы общей полиции составляли ведомости о находящихся в уездах церквях, учебных заведениях, фабриках и заводах, о количестве сел и жителей в уездах, о прибывающих и убывающих лицах, о родившихся, вступивших в брак и умерших, сведений о проживающих иногородних и иностранцев683.

На органы общей полиции возлагалось осуществление мер предосторожности при появлении эпидемий и мер по предупреждению и пресечению массовых падежей скота, выдача разрешений на приобретение ядовитых и сильнодействующих веществ, контроль за их продажей на основе «Устава врачебного». Полиция наблюдала за исполнением правил охоты и рыбной ловли, изложенных в «Уставе о сельском хозяйстве». Органы полиции в конце XIX - начале XX вв. выполняли достаточно большой комплекс административно-хозяйственных полномочий: охрану безопасности путей сообщения, надзор за их исправным содержанием, устройством перевозов и переправ, наблюдение за выполнением дорожной повинности, предупреждали строительство вблизи линий железных дорог. Полицейские наблюдали за санитарным состоянием в городах и селениях и за осуществлением в них строительства. Они осуществляли надзор за трактирами, гостиницами, кофейнями, ресторанами и за соблюдением установленных для их содержания правил; прекращали и предупреждали в публичных местах драки, ссоры, запрещенные азартные игры и другие, «противные благопристойности и приличия, а также закону действия»684.

Органы МВД выдавали свидетельства и контролировали торговлю порохом на основе «Устава о промышленности», были обязаны вести наблюдение за тем, чтобы на рынках, ярмарках и в лавках не продавались запрещенные к продаже товары, рукописи, эстампы и книги. Они оказывали содействие лицам, осуществляющим торговый контроль при осуществлении проверок промыслов и торговли в соответствии с правилами в «Уставе о прямых налогах», а также наблюдали за правильностью мер и весов. Общая полиция была обязана пресекать порчу монеты и надзирать за частными золотыми промыслами в соответствии с «Ус-тавом горным»685.