Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Административное управление Туркестанским генерал-губернаторством в конце XIX – начале ХХ в .
1.1. Формирование границ Туркестанского генерал-губернаторства в контексте внешнеполитических и стратегических проблем Российской империи 90-х гг. XIX в. 65
1.2.Аппарат туркестанского генерал-губернатора в системе военного и гражданского управления Российской империи в начале XX в. 82
1.3. Организация областного, городского, уездного и сельского управления Туркестанским генерал-губернаторством в начале ХХ в . 102
A. Областное управление
Б. Городское управление
B. Уездное и сельское управление
1.4.Судебная система в Туркестанском генерал-губернаторстве 129
Глава 2 Туркестанское генерал-губернаторство и центральные органы исполнительной власти Российской империи в конце XIX – начале ХХ в .
2.1. Организация управления государственными имуществами и переселенческим делом в Туркестанском генерал-губернаторстве 138
2.2. Министерство внутренних дел и организация управления духовными делами мусульман: дискуссия о создании муфтиата в Туркестанском генерал-губернаторстве 156
2.3. Министерство народного просвещения и организация управления конфессиональными школами в Туркестанском генерал-губернаторстве 163
2.4. Должностные лица Министерства иностранных дел Российской империи в Туркестанском генерал-губернаторстве 172
Глава 3 Разработка реформы управления Туркестанским генерал-губернаторством в начале ХХ в.
3.1. Подготовка реформы управления Туркестанским генерал-губернаторством (1901-1910 гг.)
3.2. Работа Особого совещания по вопросу разработки направлений реформирования управления Туркестанского генерал-губернаторства (1911-1914 гг.) 185
2 3.3. Разработка реформы управления Туркестанским генерал-губернаторством в годы Первой мировой войны и восстание 1916 г .
222
Заключение 239
Список использованных источников и литературы
- Организация областного, городского, уездного и сельского управления Туркестанским генерал-губернаторством в начале ХХ в
- Уездное и сельское управление
- Министерство внутренних дел и организация управления духовными делами мусульман: дискуссия о создании муфтиата в Туркестанском генерал-губернаторстве
- Работа Особого совещания по вопросу разработки направлений реформирования управления Туркестанского генерал-губернаторства (1911-1914 гг.)
Организация областного, городского, уездного и сельского управления Туркестанским генерал-губернаторством в начале ХХ в
Таким образом, в изучении Туркестанского края в советский период выделилось несколько направлений: история революционного движения42, экономического развития43, административного управления и законодательства44, которые были призваны обосновать вхождение Туркестана в состав Российской империи с позиции классового подхода. В 90-е годы характер и методология научного познания подверглась существенному изменению. Это не могло не сказаться на исследованиях, которые проводились в этот период, поскольку освобождение от идеологического прессинга советского режима позволило иначе взглянуть на многие проблемы по изучаемой теме45.
В частности, к одной из первых попыток специального исследования систем управления многонациональной империи можно отнести коллективный труд «Национальные окраины Российской империи: становление и развитие системы управления». Ее авторам удалось впервые обобщить трехвековой опыт управления национальными окраинами империи, показать, как решались проблемы административно территориального устройства. Главной целью явилась необходимость выявления закономерностей и особенностей генезиса, инфраструктуры и механизма взаимодействия центральных и местных органов власти с учетом особенностей и традиций того или иного народа46.
Незаконченная монография известного отечественного историка В.С. Дякина посвящена изучению национального вопроса в Российской империи в XIX – начале ХХ века. Архивные документы, собранные им для своей монографии содержат интереснейшие и практически неизвестные сведения о предпринятых попытках центральных и местных властей решать многочисленные проблемы, связанные с жизнью различных народов в многонациональной стране47.
Широкомасштабная деятельность П.А. Столыпина, направленная на стабилизацию положения в России в начале ХХ века посредством проведения целого комплекса реформ, рассматривается в ряде работ российских историков. Труды А.Я. Авреха, В.В. Шелохаева и других советских историков важны для понимания проблемы сотрудничества между исполнительной и представительной ветвями власти в начале ХХ в.48
К несомненным достижениям следует отнести работы П.П. Литвинова, в которых наиболее детально и исчерпывающе исследуются проблемы религиозной политики царизма в Туркестане, обращая особое внимание на исламский фактор49. Такой анализ позволяет увидеть многие истоки современных конфликтов в указанном регионе. Особенно интересной, в рамках диссертационного исследования, представляется монография П.П. Литвинова «Органы департамента полиции МВД в системе военно-административного управления русским Туркестаном»50. В работе дается подробная характеристика истории отношений Военного министерства и Министерства внутренних дел по вопросам Русского Туркестана. В частности, автор отмечает, что во взаимоотношениях двух министерств по вопросам управления этой национальной окраины «главным «стержнем» была конфессиональная проблема»51. Отдельные главы работы посвящены процессу образования Туркестанского районного охранного отделения и розыскных пунктов Департамента полиции МВД, их деятельности, а также отношений «охранки» с военной администрацией и полицией края. Рассматривается вопрос о деятельности органов Департамента полиции МВД накануне и в дни мусульманского восстания 1916 г. в Русском Туркестане. При этом работа П.П. Литвинова остается практически единственным исследованием, где на примере МВД рассматривается взаимодействие всех структур и краевой администрации.
Исламский фактор в управлении Туркестаном рассматривался одним из крупных исследователей истории ислама в России Д.Ю. Араповым52. В предисловии к публикациям документов в сборниках «Ислам в Российской империи (законодательные акты, описания, статистика)», «Императорская Россия и мусульманский мир (конец 18 – начало ХХ в.)», автор отмечает понимание необходимости в правящих кругах существенных изменений в конфессиональной политике по отношению к мусульманам, так и не получившего реального воплощения вплоть до 1917 г. 53.
В коллективном труде «Россия – Средняя Азия: Политика и ислам в конце XVIII – начале ХХ вв.»54 делается вывод о том, что в отличие от Поволжья, Кавказа и Крыма, где были созданы муфтияты, «к началу 1917 года никакого органа, как-то курировавшего духовную жизнь среднеазиатских мусульман в Туркестане, так реально и не появилось»55. Исхаков С.М., рассматривая роль общемусульманского движения в начале ХХ века, отмечает пассивное участие мусульман в революционных событиях 1905-1907 гг., объясняя это с позиции того, что оно противоречило народным традициям и устоям жизни мусульман56.
В работах российских историков постсоветского периода довольно большое внимание уделяется анализу административного управления Российской империи на вновь присоединенных территориях. Особый интерес представляет диссертация Д.В.Васильева57, в которой автор детально анализирует законодательные акты второй половины XIX в., созданные под руководством туркестанского генерал-губернатора К.П. фон Кауфмана. Д.В.Васильев делает выводы о практически безграничной власти генерал 29 губернатора и существующей, в связи с этим, практике со стороны краевой администрации принимать самостоятельные решения по вопросам внутреннего управления, часто не согласуя их с Петербургом. Интерес представляет совместная деятельность царских военных властей и ряда имперских министерств по подготовке законоположений по управлению Туркестанским краем58.
В монографии Ф.Т. Тухтаметова,59 на основе анализа различных источников, исследуется организация управления на областном, уездном и сельских уровнях в Туркестане во второй половине XIX в. Положительным в исследовании следует признать попытку автора сопоставить управленческую практику туркестанского генерал-губернатора с главами других административных образований России60.
Уездное и сельское управление
Среди опубликованных документов также присутствуют записки государственных деятелей. Так, «Записка Главноуправляющего землеустройством и земледелием о поездке в Туркестанский край в 1912 г.»165 А.В. Кривошеина представляет собой характеристику Туркестанского края как идеального региона для развития хлопководства.
Самостоятельную группу источников составили опубликованные делопроизводственные документы государственных учреждений Российской империи. «Общий обзор состояния и деятельности всех частей Военного министерства» за разные годы, включая начало ХХ века, регулярно публикуемые Военном министерством содержит самостоятельный раздел «мероприятия по среднеазиатским окраинам империи». В частности, в «Обзоре» за 1906 г. достаточно подробно освещена проблематика передачи Туркестанского генерал-губернаторства в ведомство Министерства внутренних дел.
Важнейшие сведения о мнениях министерств по вопросу разработки «Положения об управлении Туркестанским краем» в 1886 г. дает «Свод замечаний Министров, Государственного контролера и туркестанского генерал-губернатора на составленный комиссиею проект управления Туркестанским краем, с объяснениями и возражениями на оные Военного Министра, по соглашению с генерал-адъютантом графом Игнатьевым».166
Материалы, раскрывающие процесс учреждения органов Министерства земледелия и государственных имуществ в Туркестанском генерал-губернаторстве, а также устройства судебной части в Туркестанском крае и Степных областях позволяют проанализировать начальный этап в деятельности этих органов в крае. Ценную информацию для характеристики управления Туркестанским краем представляют Протоколы заседаний комиссии, учрежденной для составления объединенного Положения об управлении областей Туркестанского края168. Они позволяют ознакомиться с историей возникновения Туркестанского генерал-губернаторства, выявить фамилии чиновников, принимавших непосредственное участие в деле управления краем, проанализировать особенности каждого из Положений, по которым управлялись области Туркестанского края в начале ХХ в.
Делопроизводственные документы органов Министерства внутренних дел, Военного министерства, Совета министров также представлены в тематических публикациях. Документы, содержащие информацию о внешнеполитических планах Военного министерства по отношению к сопредельным с Туркестаном странам, можно найти в сборнике «Большая игра» в Центральной Азии: «Индийский поход» русской армии»169. Такие делопроизводственные материалы как доклады о подготовке к походу в Индию, о мерах, принимаемых на среднеазиатских границах на случай разрыва с Англией, приказы по действующим войскам и ряд других документов раскрывают цели российского правительства в отношении Британской империи, являющейся давней соперницей России.
При изучении исследуемого периода нами использован целый комплекс опубликованных источников,170 раскрывающий причины и характер восстания в 1916 г. в Средней Азии.
Периодическая печать, издаваемая в Туркестанском генерал-губернаторстве, к которой, в первую очередь относятся «Туркестанские ведомости», представляет собой источник, охватывающий целый спектр вопросов. В официальной части газеты регулярно публиковались приказы туркестанских генерал-губернаторов. Особенно интересным являлись биографические справки, опубликованные по случаю вступлению в должность всех туркестанских генерал-губернаторов. Неофициальная часть «Туркестанских ведомостей» представляет собой публикации статей на злободневные темы, к которым можно отнести впечатления о поездках по Туркестанскому краю (в особенности Туркестанских генерал-губернаторов), освещение проблем, связанных с орошением края и разведением хлопка. Достаточно подробно освещается сенаторская ревизия К. Палена. Также ряд статей посвящены обсуждению проведения предстоящей реформы в управлении Туркестанским краем171.
Источники личного происхождения представлены целым комплексом документов, среди которых особое место занимают дневники и переписка172.
Федоров Г.П.173, занимавший пост управляющего канцелярии Туркестанского генерал-губернатора с 1901 по 1904 гг., оставил замечательные мемуары, охватывающие период с 1870 по 1910 гг. В.А.
Мустафин, занимавший пост управляющего канцелярией с 1906 по 1911 гг., на страницах «Исторического вестника» опубликовал интересные воспоминания о деятельности туркестанских генерал-губернаторов Н.И.Гродекова и А.В.Самсонова174. В этих работах, помимо личностных характеристик, описывается управленческая деятельность администрации края. Воспоминания известного востоковеда Н.С. Лыкошина, в течение 35 лет занимавшего в Туркестане различные административные посты, в т.ч. военного губернатора Самаркандской области, представленные в его книге «Полжизни в Туркестане»175, отличаются полнотой сведений, широким охватом фактического материала, отражающего гражданское и административное управление, бытовой уклад, обычаи и нравы местного населения. Несомненный интерес представляет дневник генерала А.Н. Куропаткина176, в котором помимо других событий, отражены и события, связанные с Туркестанским генерал-губернаторством. Его дневниковые записи позволяют увидеть происходящее в крае глазами человека хорошо знавшего Туркестан и занимавшего ответственные посты.
Министерство внутренних дел и организация управления духовными делами мусульман: дискуссия о создании муфтиата в Туркестанском генерал-губернаторстве
Законопроект, определяющий учреждение органов Министерства земледелия и государственных имуществ в Туркестанском крае был утвержден 2 июня 1897 г. сроком на 5 лет432. (Приложение 14).
Таким образом, ведомства, участвующие в создании органов управления государственным имуществом и земледелием в Туркестанском крае, в первую очередь, отстаивали свои интересы. Военное министерство, представляющее в данном случае интересы туркестанского генерал-губернатора, опасалось за ущемление своих прав на территории Туркестанского края, Министерство земледелия и государственных имуществ стремилось максимально расширить сферу своего влияния. Другие же министерства либо заняли позицию невмешательства, либо поддержали появление на территории края новых органов управления, возможно, с целью лишения монополии Военного министерства.
Создание органов управления, занимающихся вопросами земледелия и государственным имуществом края, позволило вплотную обратиться к другому немаловажному аспекту в жизнедеятельности Туркестана – организации переселения крестьян центральных губерний России. По меткому выражению Туркестанского генерал-губернатора Н.И. Гродекова, эта цель предполагала обрусение народностей края или иначе «этнографическое завоевание народностей Туркестана»433.
С первых дней завоевания Туркестана обращалось особое внимание на этот край как новый источник богатства для Российской империи. Предполагалось, что Туркестан займет важное место в экономической жизни
России. Как писал ближайший соратник П.А. Столыпина по осуществлению аграрной реформы А.В. Кривошеин434, посетивший Туркестанский край в 1912 г., что с помощью орошения там новых площадей, возможно, создать «новый Туркестан», который не уступит по обширности старому, и даже сможет превзойти его богатством, а новое население должно стать русским. Также должна быть решена и хозяйственная задача: увеличен сбор хлопка для русских фабрик435.
Переселение в Туркестан началось сразу после образования нового генерал-губернаторства, но первоначально не носило массового характера. Ситуация изменилась в 90-х годах XIX в., когда в результате неурожая и голода в целом ряде губерний России, в Туркестан прибыло 12.000 переселенцев436. Но циркулярами Министерства внутренних дел от 15 июня 1896 г. была запрещена выдача разрешений на переселение в Семиреченскую область, имеющая к тому времени около 35 569 переселенцев437. В январе 1897 г. были закрыты для переселения и Сыр-Дарьинская, Ферганская и Самаркандская области438. С закрытием в 1896-1897 гг. закончился первый период его колонизации. Тем не менее, переселение в Туркестанский край продолжалось в стихийной форме, несмотря на то, что прилив крестьян, стремящихся обосноваться на новых землях, значительно сократился.
Толчком к массовому переселению крестьян центральных губерний в Туркестан стал ряд нормативных документов: 10 июля 1903 г. были изданы Правила добровольного переселения сельских обывателей и мещан на казенные земли в областях Сырдарьинской, Ферганской и Самаркандской439. 6 июня 1904 г. обнародован переселенческий закон, разрешавший свободное переселение крестьян440. С 1906 г. стали действовать льготы на проезд по железной дороге переселенцам.
Начав свою работу, Ташкентское управление земледелием и государственными имуществами сразу же столкнулось с необходимостью решения насущных вопросов колонизации Туркестанского края в рамках реализации аграрной политики П.А. Столыпина. В первую очередь это касалось необходимости создания земельного фонда в этом крае. Эта задача могла быть решена лишь при активном участии заинтересованных министерств и в первую очередь, Министерства земледелия и государственных имуществ.
Еще 2 декабря 1896 г. при Министерстве внутренних дел было создано Переселенческое управление, которое и занималось вопросами колонизации на окраинах Российской империи. Согласно указа 1896 г. этот правительственный орган должен был осуществлять предварительное изучение районов, предназначенных для переселения крестьян, заниматься их устройством, руководить выдачей разрешений на переселение441. В мае 1905 г. Переселенческое управление было передано из МВД в Главное управление землеустройства и земледелия (ГУЗиЗ)442. С мая 1908 г. пост Главноуправляющего занял А.В. Кривошеин, провозгласив приоритетными направлениями в работе этого ведомства: переселение, необходимость подготовки специалистов для землеустроительной деятельности, развитие сельскохозяйственных кредитов и ссуд.
В Туркестанском крае ведущими переселенческими районами стали: Семиреченская и Сыр-Дарьинская области443. С 1905 г. в этих районах были образованы переселенческие партии, подчинявшиеся столичному Переселенческому Управлению Министерства землеустройства и земледелия (позднее ГУЗиЗ) под руководством ташкентского начальника этого ведомства. Их основной деятельностью стало обследование территорий, с целью изъятия излишков земель у местного населения и образования из них переселенческих участков. Для ведения переселенческого дела в Сыр-Дарьинской и Ферганской областях была учреждена «статистическая партия», на которую возлагалось производство хозяйственно-статистических, агрономических и гидрологических исследований территории областей. Чиновники переселенческих партий рьяно взялись за выполнение порученного им дела, столкнувшись при этом с немалым количеством трудностей.
Работа Особого совещания по вопросу разработки направлений реформирования управления Туркестанского генерал-губернаторства (1911-1914 гг.)
Тем самым, была создана неоднозначная ситуация: с одной стороны, комиссия была призвана разработать общекраевой проект «Положения об управлении Туркестанского края», а с другой стороны – за пределами ее работы осталась одна из областей Туркестанского края.
Комиссия работала с 30 мая 1902 года по 27 сентября 1903 г. Итогом ее деятельности стали обширнейшие материалы, составившие два больших печатных тома, в которых был дан обстоятельный анализ нормативных актов, регламентирующих управление Туркестанского края, а также разработаны рекомендации. В частности, при изучении раздела «Административное устройство» комиссия обратила особое внимание на работу Совета при Туркестанском генерал-губернаторе. Предлагалось постановления Совета в обязательном порядке отправлять на утверждение Туркестанского генерал-губернатора, поскольку он фактически был устранен от участия в Совете с момента возложения председательствования на помощника генерал-губернатора. Кроме того, деятельность комиссии осложнил тот факт, что в Положении 1891 г. существовал раздел, отражающий управление духовными делами местного населения. Как известно, исходя из принципа политики «игнорирования ислама» в «коренных» областях Туркестанского края, подобные вопросы не были включены в Положение 1886 г. Комиссия посчитала, что не обладает правами, позволяющими вводить в проектируемое положение «каких бы то ни было постановлений, относящихся к устройству управления духовными делами «туземцев» в Сыр-Дарьинской, Ферганской и Самаркандской областях края573.
Предметом обсуждения стал вопрос о необходимости проведения выборов волостных управителей, сельских старшин и народных судей. Члены комиссии были едины во мнении о необходимости упразднения подобной практики, считая ее «вредной во всех отношениях». Предполагалось, что на эти должности следует назначать лиц, одобренных краевой администрацией574.
Комиссия также выступила с предложениями об изменении окладов содержания служащих в крае, поскольку, если в 1886 г. они и могли обеспечить «безбедное существование», то в начале ХХ века не давали возможности «удовлетворить самых элементарных потребностей»575. Кроме того, по мнению членов комиссии, развитие Туркестанского края предполагало и изменение штатной численности работников краевой администрации.
Далее проект об управлении Туркестанского края должен был пройти одобрение Совета при генерал-губернаторе. Однако, в связи с отставкой с поста Военного министра в феврале 1904 г. А.Н.Куропаткина, а затем в мае 1904 г. смерти генерал-губернатора Н.А.Иванова, возложенная на Совет работа, была отложена576.
Преемником генерала Н.А.Иванова стали генерал от кавалерии Н.Н. Тевяшев577 (1904-1905), который в качестве председателя, принимал участие в рассмотрении Советом при Генерал-губернаторе трудов комиссии К.А. Несторовского578.
18 февраля 1905 г. проект «Положения об управлении Туркестанского края» с объяснительной запиской был представлен Военному министру В.В. Сахарову. В своем отзыве генерал-губернатор высказал ряд замечаний, не соглашаясь с выводами комиссии К.А. Несторовского. В частности, он выступил в защиту необходимости выборов при замещении должностей в «туземной» администрации. По его мнению, так и не были до конца проработаны ряд вопросов: - о праве генерал-губернатора, в случае необходимости, председательствовать в Совете; - о праве лиц, временно исполняющих должности, участвовать в Совете; - о праве Совета принимать решения в отсутствии того или другого члена; - о порядке обжалования и отмены решений Совета; - о праве меньшинства в Совете доводить до сведения Правительства свое мнение. Н.Н.Тевяшов обращал внимание на недопустимость положения, в котором может оказаться генерал-губернатор в случае неизбежных разногласий между состоящим при нем Совете и представителями министерств и ведомств в крае. Высказывалось пожелание, что дела, поступающие в Совет, могли бы решаться успешнее, если бы в обсуждении их принимали участие только те представители краевых ведомств, которые непосредственно в них заинтересованы579. После того, как проект был представлен Военному министру, со стороны некоторых ведомств последовали существенные замечания на представленный в 1905 г. проект Положения, а Министерство юстиции высказалось вообще за приостановку разработки нового Туркестанского положения, впредь до выяснения общей организации местной юстиции580.
В ноябре 1905 г. скончался Н.Н. Тевяшов, и Туркестанским генерал губернатором был назначен сравнительно молодой (54 года) генерал лейтенант Д.И. Субботич581. Он пробыл в крае недолго, с января по сентябрь 1906 года. Однако именно в этот период происходят крайне важные события, как в целом для страны, так и для Туркестанского края. В 1905 г. был создан Совет министров Российской империи, который приступил к обсуждению широкого круга дел, одним из которых стал вопрос о ведомственной принадлежности Туркестанского края. Предполагалось Туркестанский край передать из Военного ведомства в Министерство внутренних дел. На заседании Совета министров 4 апреля 1906 г. было заслушано мнение Военного министра, который высказался за возможность, но несвоевременность данной реформы по «политическим причинам». Аргументация А.Ф.Редигера, в первую очередь, была связана с революционными событиями в стране. Поэтому, по его мнению, не стоило изменять существующую подведомственность до «полного успокоения нашего Отечества» и вопрос о передаче Туркестана в ведение МВД может быть предрешен лишь принципиально