Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Городское управление Орла в 1787- 1871 гг 30
1.1. Городское управление Орла накануне 1787 года 30
1.2. Городское управление по Жалованной грамоте городам 1785 года 32
1.3. Городские выборы 35
1.4. Структура и обязанности городского управления 42
1.5. Городские головы 50
1.6. Городские гласные 52
1.7. Городское хозяйство 53
1.8. Деятельность думы в области образования и призрения 56
1.9. Финансы городской думы 57
1.10. Отношения городского управления с иными учреждениями 66
1.11. Губернские комиссии 1862 года для разработки городской реформы ...71
Глава 2. Орловская дума в период действия реформы 1870 года 81
2.1. Городовое положение 1870 года 81
2.2.. Городские выборы: избиратели и гласные 86
2.3. Организация работы городского самоуправления 95
2.4. Городские головы 99
2.5. Дума как выразитель интересов купечества 105
2.6. Городское хозяйство 107
2.7. Санитарное состояние города 112
2.8. Деятельность думы в области образования и призрения 114
2.9. Финансы городской думы 118
2.10. Городское управление и губернатор 131
2.11. Подготовка корректировки городской реформы 1870 года 135
Глава 3. Влияние реформы 1892 года на городское самоуправление в Орле в 1893-1905 гг. 149
3.1. Городовое положение 1892 года 149
3.2. Городские выборы: избиратели и гласные 156
3.3. Структура городского самоуправления 167
3.4. Городские головы 170
3.5. Деятельность городского самоуправления в области хозяйства и благоустройства 173
3.6. Санитарное состояние города 176
3.7. Деятельность думы в области образования и призрения 178
3.8. Финансы городской думы 181
3.9. Городское самоуправление и администрация 187
Глава 4. Орловская дума в годы "революционных потрясений" и послереволюционного "успокоения" 192
4.1. Политизация орловской городской думы в период революции 1905-1907 гг 192
4.2. Деятельность предвоенного состава думы (1905 — 1913 гг.) 209
Заключение 222
Приложение 1. Примечания 228
Приложение 2. Список использованных источников и литературы 276
Приложение 3. Таблицы 288
Приложение 4. Биографии городских голов 339
Приложение 5. Хронология деятельности думы 357
Приложение 6. Городское имущество 362
- Городское управление Орла накануне 1787 года
- Городовое положение 1870 года
- Городовое положение 1892 года
Введение к работе
Насущной задачей современной России является построение демократического государства. Одним из аспектов этой проблемы считается создание эффективной системы местного самоуправления, которое должно, с одной стороны, обеспечивать осуществление задач государственного управления, а с другой - успешно решать проблемы социально-экономического развития на местном уровне. Органы местного самоуправления обеспечивают региональным и центральным властным структурам более тесную связь с населением, так как лучше представляют себе его нужды. Местное самоуправление в идеале должно способствовать формированию гражданского общества, воспитывая ответственных и самостоятельных граждан.
В постсоветской России попытки реформирования органов местного самоуправления предпринимаются с начала 1990-х гг., однако полученные результаты далеки от ожидаемых. Одной из причин этого является то, что преобразования проводились без серьезного обоснования их концепций, с опорой, в основном, на зарубежный опыт. При этом игнорировался свой собственный; причиной этого было, в частности, небольшое количество исследований, касающихся данной темы. Между тем анализ законодательных актов прошлого, достижений и недостатков, выявленных в результате их осуществления, причем в разных регионах России, представляет собой достояние, которое порою полезно принимать во внимание в современной законотворческой работе. Но не только это составляет актуальность исследования. Исторически значимая научная проблема всегда актуальна, даже не будучи связана напрямую с какой-либо конкретной сегодняшней задачей. Познание прежних эпох важно для новых поколений не только узко прикладной стороной; оно необходимо для изучения процесса развития общественного самосознания, эволюции ментальности властей и различных слоев населения, механизмов принятия обществом предложенных ему прав, способствующих появлению у граждан готовности сотрудничать в рамках предоставленных возможностей.
Объектом исследования является городское самоуправление Орла конца XVIII — начала XX веков.
Предметом исследования является структура городского самоуправления Орла в разные периоды, социальный состав гласных, избирательные кампании по выбо-
5 рам в думу, сословные мотивы поведения и менталитета думских гласных и городского электората, характеристика городских голов, отношения городской думы с губернской администрацией, хозяйственная деятельность думы, меры в области образования и призрения, источники думских доходов и статьи расходов, влияние на работу думы революционных событий 1905 - 1907 годов.
Хронологические рамки работы охватывают период с 1787 по январь 1913 года. Первая дата является годом введения "Жалованной грамоты" 1787г. в Орле, вторая - годом окончания полномочий предвоенного состава думы. Первые две главы рассматривают время действия "Жалованной грамоты" и Городового положения 1870 г., а третья - период с введения Городового положения 1892 г. до начала революции 1905 г. Четвертая глава прослеживает процесс политизации Орловской городской думы в 1905 - 1907 гг. и после поражения революции, завершаясь изучением деятельности предвоенного состава гласных. Особенности периода, требующие рассмотрения разных направлений работы думы отдельно в годы революции и после нее, объясняют отличие структуры четвертой главы от последующих. Городские думы периода 1-й мировой войны и второй российской революции - особая тема, требующая отдельного исследования.
Дореволюционная историография городского управления, касающаяся периода до 1871 г., немногочисленна. Как правило, она представлена критическим разбором "Жалованной грамоты городам" 1785 года.1
И.И. Дитятин пришел к выводу о том, что "Жалованная грамота" "вносит в область закона представление о городском населении, как об обществе во всей его совокупности, то есть в совокупности всех отдельных классов населения", при этом городское общество сознаётся "как нечто такое, что имеет свои особые интересы, «нужды и пользы», которые и ведать должны органы этого общества", то есть как юридическое лицо. Одновременно, он заметил, что законодатель разделил горожан на сословные группы, резко отличные по своим привилегиям. Право на участие в городском управлении получили и дворяне, но они им не пользовались. Лазейкой для уклонения от этого послужили, по мнению автора, ст. 14 "Жалованной грамоты", освобождавшая состоящих на гражданской или военной службе дворян, проживающих в городе, "от мещанских тягостей, податей и служб", а также статья в "Жалованной грамоте дворянству", где сказано, что "благородные освобождаются
от личных податей и служб". С И.И. Дитятиным в принципе были согласны и другие авторы.3 Все это, по их мнению, привело к сосредоточению городского управления в руках податных сословий и непристижности выборной службы, и, как следствие, к уклонению от неё.
Городское управление в период действия "Жалованной грамоты" оценивалось исследователями довольно низко. По мнению ряда авторов, неопределённость формулировок закона об отношениях выборных городских учреждений с местными государственными сделали возможным узурпирование последними прав первых. Свою роль в этом сыграло и постепенное введение правительством различных комиссий (квартирных, строительных), которые отбирали у городских управлений часть их полномочий.4
И.И. Дитятин, анализируя циркуляр от 12 мая 1862 г., разосланный начальникам губерний с целью образования комиссий для реформирования городского управления, прибавлял к перечисленным недостаткам малочисленность избирательных собраний, их неопределённый состав, сосредоточение дел в руках секретарей, исчезновение предусмотренного законом органа - общей думы, хаос в ведении бумаг.
Узость источниковой базы упомянутых авторов, опиравшихся, как правило, на
законодательные акты и изданные правительством материалы, приводила их наря
ду с верными замечаниями к ошибочным выводам. Например, М.П. Щепкин счи
тал, что городские учреждения Екатерины II "заглохли и незаметно перестали су
ществовать",- эти выводы являются, на наш взгляд, преувеличением.
Е. Щепкина неправомерно усматривала ущемление на городских выборах прав
купцов, не имевших своих домов, в пользу дворян и чиновников.5 Но они на деле
избегали участия в выборах.
Наиболее фундаментальной книгой, посвященной "Жалованной грамоте", является монография А.А. Кизеветтера Тородовое положение Екатерины П 1785 года. Опыт исторического комментария", вышедшая в 1909 г. В ней были рассмотрены различные черновые проекты Городового положения, его источники, такие как "Жалованная грамота дворянству", остзейские, малороссийские, шведские и немецкие законодательные акты, проанализирован сам закон и его реализация в некоторых русских городах.
В результате своего исследования А.А. Кизеветтер пришёл к выводу, что почти нигде законодатель не достиг своей цели после введения "Жалованной грамоты" по причине несоответствия уровня развития городов поставленным перед ними требованиям (в ряде городов не оказалось половины сословных групп, обязанных участвовать в выборах, что затруднило формирование органов городского управления), а также вследствие неопределённости формулировок, позволившей коронной администрации, полиции и магистратам сосредоточить в своих руках власть по большинству городских дел, и скудости городских бюджетов, которыми, к тому же, городские власти могли распоряжаться только с разрешения вышестоящего городского чиновничества.
Ряд интересных сведений о городском управлении и хозяйстве Орла начала XIX в. содержится в книге мещанина Д.И. Басова (1798-1868 гг.) "История города Орла", составленной на основе рассказов старожилов, некоторых исторических сочинений и собственных наблюдений автора. Книга охватывает события от основания города до 1835 года.
В 1862 г. было введено новое Городовое положение в Москве. Его подробному разбору посвящена книга М.П. Щепкина "Опыты общественного хозяйства и управления городов", вышедшая в 1882 году. Автор находит, что Положение 1862 г., опираясь на сословную структуру общества, оставляло приоритет за образованными гласными, обеспечивало город надежными источниками дохода.
Свою историографию имеют Городовые положения 1870 и 1892 годов. Её можно подразделить на периоды с 1870 по 1891 гг., с 1892 по 1905 гг., с 1905 по 1907 гг. и с 1907 по 1917 годы.
Работы 1870 - 1891 гг. имеют как научный, так и исследовательско - публицистический характер. В этот период в юридической науке важное место занял вопрос о сущности самоуправления вообще, о пределах его компетенции и взаимоотношениях с центральной и местной государственной властью. В рамках этой проблемы сформировались общественно-хозяйственная и государственная теории самоуправления, разработке которых посвятили свои труды видные общественные и научные деятели.
Общественно - хозяйственная теория была популярна в период расцвета реформ Александра II. Ее сторонники считали, что органы местной власти должны иметь собственный, не подчинённый государству круг местных дел.
Князь А. Васильчиков, представитель этого направления, считал, что при самоуправлении местные дела и должности заведуются местными жителями, свободно обсуждаются и решаются ими. Он считал, что самоуправление — "особый порядок, вовсе чуждый политики", и отрицал вмешательство правительства в местные дела.6 В своей книге "О самоуправлении" он сравнил системы местного управления Англии, Пруссии, Франции и ни одну не нашёл подходящей для России.
Подобной точки зрения придерживались в своих работах некоторые публицисты. Например, П.Н. Подлигайлов, предлагал предельно расширить круг дел, решаемых непосредственно местными властями, оставив правительству в этой области "только право главного законодательного и контролирующего органа над всей страной". При этом он также отрицал возможность превращения органов местного самоуправления в политические учреждения.7
O.K. Нотович требовал ликвидации большинства городских чиновничьих административных учреждений с сохранением по некоторым отраслям правительственных агентов. Кроме контроля, он оставлял правительству на местах заведование воинской частью; всё остальное, в том числе налоги и повинности, должны были находиться в руках местных выборных властей.8
Государственная теория приобрела влияние в конце 1870 - 1890-х годах. Ее сторонники критиковали своих противников за противопоставление интересов общества и государства. Они рассматривали органы самоуправления как часть государственной системы, выполняющей ряд функций управления, которые государственные чиновники не в состоянии непосредственно осуществить на местах.
Последователь этой теории, А.Д. Градовский, считал, что органы самоуправления должны входить в состав местной администрации в качестве органической её части. По его мнению, местное самоуправление предполагает существование сильного центрального правительства, которому подчиняется наравне с местными государственными органами власти. Самоуправление обязано действовать в рамках закона, предусматривающего разграничение властей и чёткое разделение круга их ведомства. С его помощью "разные общественные элементы, стоявшие прежде вне
государственной жизни, получают организацию и поступают под контроль правительства".10
Существенное место среди публицистических работ 1870-1880-х гг., находящихся вне хозяйственной и государственной теорий, занимают книги, разбирающие принципы и критикующие недостатки Городового положения 1870 года.
Резкой критике в этот период подвергалась трёхразрядная выборная система, предоставлявшая большее представительство лицам, уплачивающим наибольшее количество городских налогов с недвижимого имущества или торговых свидетельств. Публицист А.А. Головачев поднял вопрос о несправедливости такого представительства, потому что "для бедного человека рубль может быть важнее, нежели для миллионера сто рублей, и что поэтому, платящий рубль может иметь гораздо более и смысла и знания для распоряжения общественными делами".11
С.А. Приклонский в "Очерках самоуправления земского, городского и сельского" заметил, что избирательная система Городового положения 1870 года "отдаёт судьбы городских жителей в руки немногочисленной группы богатых домовладельцев и торговцев". Он вступается за мещанство, доступ которого в органы самоуправления был затруднён.12
Напротив, барон П.Л. Корф выступил за исключение из числа избирателей мещан-приказчиков: "Люди эти состоят на службе у хозяев, сами сбора за свидетельства не уплачивают и, не имея никакой самостоятельности, являются только подставными орудиями чужой воли".13
Неоднократно поднимался вопрос о введении образовательного ценза для гласных, который должен был скорректировать недостатки "крайне неправильного представительства, вручающего интересы города и его обывателей в бесконтрольное распоряжение грубо-эгоистичного и крайне неразвитого торгового класса".1 В частности, В.В. Демидов предлагал сделать обязательным для гласных обладание дипломом высшего иди среднего учебного заведения в столицах и университетских городах, а в остальных городах допускать к выбору лиц, окончивших курс уездных или городских училищ. Для малых уездных городов допускалось окончание низших училищ и школ.15 Публицист О.К. Нотович считал необходимым введение минимального имущественного и образовательного ценза не ниже курса городского или уездного училища для гласных.16
А.А. Гурко выступал за то, чтобы городские думы "стали точным воспроизведением всего состава местного общества, с соразмерным представительством всех существующих интересов, и взглядов". Он предложил ввести квартирный налог и в связи с этим дать право голоса квартиросъёмщикам, платящим за жильё дороже 240 руб., тем самым напоминая о правах интеллигенции, как правило, снимавшей квартиры.17
Засилье в органах городского самоуправления торгового класса и ярко выраженное решение городских дел ими в своих интересах, выдвигали на первый план проблему, связанную с городскими банками, целая волна крахов которых пронеслась в 1880-е гсды. Е. Крымский и С.А. Приклонский, анализируя эту проблему, видели корень зла в классовом составе городского самоуправления. Последний считал необходимым разбавить торговый элемент путём привлечения образованных людей, избегая возводить образование в ранг привилегии, чтобы не получить бюрократию.18 Харьковский городской голова И.О. Фесенко предлагал сделать городские банки чисто коммерческими предприятиями, порвав всякую связь между ними и городскими общественными управлениями.19 Неизвестный автор очерков "Современная Россия" нашел главную причину порочности городской банковской системы в том, что гласные думы являлись одновременно и членами управы, и правления банка, и его клиентами, причём со всех сторон бесконтрольными. Он предлагал более решительную меру борьбы со злом: повсеместную правительст-венную ревизию и переход банков под контроль администрации.
Злоупотребления, выявившиеся в результате недостатка надзора над органами городского самоуправления в финансовой сфере, подвигли O.K. Нотовича и В.В. Демидова к постановке вопроса о праве избирателей контролировать деятельность избранных ими должностных лиц и даже сменять их.21
Публицистов 1870-1880 гг. чрезвычайно волновал вопрос о соединении в лице городского головы председательства в распорядительном и исполнительном органах городского управления - думе и управе.
Ревниво охраняя предоставленные законом городскому управлению права и свободы, А.А. Головачёв усматривал опасность в том, что голова не несет ответственности перед обществом, одновременно отвечая за законность своих постановлений перед администрацией, что "представляет возможность для администрации распоряжаться по усмотрению всем городским хозяйством через посредство город-
11 ского головы".22
Е. Крымский видел в совмещении председательства широкие возможности для злоупотреблений, потому что "лицо, председательствующее и действующее в управе, поверяет свои действия в заседаниях думы и решает жалобы на действия той управы, в которой само председательствует". Эту же точку зрения разделял П.Л. Корф.23
Любое покушение государства на ограничение власти городских управлений воспринималось болезненно. К. Головин считал причиной этого неразграничение функций ведомства и круга деятельности местных органов управления и администрации. П.Н. Подлигайлов, вообще мрачно смотревший на современную ситуацию, приходил к выводу, что местные учреждения вовсе лишены свободы и к началу 1880-х гг. превращены в подконтрольные администрации инстанции "без всякой власти, с одной лишь компетенцией - бесплатно удовлетворять общегосударственные потребности.24
Создавались работы, обобщающие конкретный опыт городских самоуправлений, анализирующие различные направления их деятельности, практику выборов, проведения собраний городской думы, работу управы. Целью их являлась демонстрация професса в хозяйственной деятельности в результате введения Городового положения 1870 года. ^
Период историофафии с 1892 по 1905 гг. характеризуется усилением в официальной науке позиций государственной теории, что отражало изменения в курсе правительства. Её последователь Н.М. Коркунов развивал мысль, что "самоуправление обеспечивает более живое и внимательное отношение к непосредственному осуществлению в отдельных местностях задач государственного управления". С его точки зрения, государство "должно распространить свой надзор за органами самоуправления и на содержание их деятельности". Н.М. Коркунов видел отличие органов самоуправления от государственных органов в том, что они имеют свои особые интересы и могут самостоятельно делать разные постановления, хотя правительство вправе отменять и изменять последние.26
Широко распространяется критика Городового положения 1892 г. и пересматривается отношение к Городовому положению 1870 года. Сравнивая Положение 1870 г. с новым Положением, Д.Д. Семенов находил, что последнее "в значительной степени уменьшило самостоятельность органов городского самоуправления".27
12 Г.И. Шрейдер считал, что реформа создала "управление местностью на началах казенной правительственной администрации через состоящих на государственной службе выборных чиновников, то есть по существу тех же выборных приказных, приставленных к царскому делу". С лёгкой руки последнего новое Положение получило название "контрреформы". В этом свете Положение 1870 г., по мере ухода в прошлое, стало приобретать всё более идеализированные черты и превозноситься за дух либерализма и будто бы дарованное органам самоуправления право само-
стоятельного распоряжения местными делами.
Ряд книг затрагивал проблему взаимоотношений города и земства. Суть её заключалась в том, что земства "ничего не уделяют, или очень мало, на нужды городов, уплачивающих земству значительные налоги". Предпринимались попытки сделать очерк истории этого вопроса.29 Как правило, подобные книги содержат в себе различные предложения по выделению городов в отдельные земские единицы.
Продолжали издаваться юбилейные книги и публицистические статьи, анализирующие опыт конкретных городских самоуправлений с целью освещения успехов и критики недостатков.30
Большое количество публицистических работ, касающихся городского самоуправления, было создано в период революции 1905 - 1907 годов. В них наблюдается не только недовольство Положением 1892 г., но и Положением 1870 г., содержатся планы реформ, предлагаемые представителями различных политических течений.
Сторонники правых взглядов выступали за расширение избирательного права в пользу всякого рода собственников, в том числе и мелких, и ограничение влияний интеллигенции на городское управление. Это должно было, по их мнению, оградить городские думы от превращения в "политические машины". Так, князь М. Шаховской предлагал дать право голоса "всем владельцам городских недвижимых имуществ", при этом выступая против расширения избирательных прав интеллигенции, которая не разбирается в хозяйстве и склонна к красивым фразам. Князь выступал в защиту консервативного купечества, которое поддерживает город "делом, хозяйственным складом своего мышления и даже быта". Он ратовал за отдельный избирательный ценз и отдельную организацию для избрания представителей в Государственную думу. Это должно было излечить, по его имению, городские думы от политиканства, замкнув их в чисто хозяйственных делах.31
Сторонники либеральных идей считали необходимым предоставление избирательного права зажиточным лицам, не владеющим недвижимостью. Они выступали также за полную самостоятельность городского управления в предоставленном его ведомству круге дел, который подлежал лишь общественному контролю. Правительственный контроль допускался лишь в отраслях, направленных на удовлетворение общегосударственных интересов.32
Приверженцы радикальных левых взглядов выступали за всеобщее избирательное право и широкую самостоятельность городов как самоуправляющихся общин. Иногда проповедовалось сплочение вокруг определённой политической партии, которая, после изменения избирательной системы, добьётся проникновения в органы городского самоуправления и поведёт политику в интересах своих обездоленных сторонников из низов. Некоторые авторы видели возможность изменений в лучшую сторону только путем ломки всего государственного строя.33
В период между революциями 1905 и 1917 гг. в юбилейных и подарочных изданиях, посвященных реформам Александра II, продолжает идеализироваться Го-родовое положение 1870 года.м Создаются теоретические работы о природе самоуправления в духе государственной теории. Н.И. Лазаревский полагал, что самоуправление - это "система децентрализованного государственного управления". Пределы его определяются и гарантируются государственной властью, а потому не могут ей противопоставляться. П.П. Гронский считал установленным фактом, "что органы местного самоуправления суть в то же время и органы общегосударственной администрации и что они ведают дела, порученные им государством, которое руководство частью общегосударственных дел передает органам местного самоуправления."35
Преодолению опасности политизации городского самоуправления посвящена работа А.Ф. Немировского, который выступал в защиту классной избирательной системы (по-видимому, разрядной - К.М.), за расширение числа избирателей за счёт крупных квартиросъемщиков. Только классная избирательная система могла, с его точки зрения, обеспечить преобладание крупных плательщиков в городских думах, а они, в свою очередь, парализовать влияние "интеллигентного пролетариата", склонного к "известным политическим и социальным течениям". "Интеллигентный пролетариат" А.Ф. Немировскому казался куда страшнее представителей
14 от малоимущих слоев, участие которых в городском самоуправлении он признавал полезным, а преобладание нежелательным.
В 1914 г. вышла третья часть "Курса истории России XIX века" историка кадетского направления А. Корнилова. В ней освещалась подготовка городской реформы 1870 г. и давался разбор Городового положения. Опираясь на предшествующую литературу, автор критиковал закон за искажение всесословного участия населения в выборах с помощью трёхразрядной системы, ограничение права самообложения и расходов на собственные нужды, совмещение городским головой должностей председателя в думе и управе, чем умалялась возможность свободного обсуждения и решения дел в распорядительном органе.37 Автор не затрагивал реформу 1892 года.
Близкий ему по взглядам профессор А.А. Кизеветтер, в целом, соглашаясь с оценкой Городового положения 1870 года, находил одну положительную черту в Городовом положении 1892 г. - замену трёхклассных выборов территориальными избирательными округами. К сожалению, оценки его слишком кратки.38
Накануне и в 1917 г. в публицистических исследованиях разрабатывались либеральные и радикальные идеи, которые выдвигались еще в период первой русской революции. Авторы требовали расширения прав квартиронанимателей или всеобщего избирательного права, полной самостоятельности общественных управлений в предлагаемых ими пределах, передачи полиции в ведомство городов, включения в сферу деятельности местных управлений жилищного вопроса и борьбы с безработицей. Их работы отличались полемичностью и узостью источниковой базы.39
В советский период проблема городского самоуправления долгие годы не привлекала к себе должного внимания.
Следует отметить работу Н. Рожкова "Русская история в сравнительно-историческом освещении", в которой автор подробно разбирает содержание "Жалованной грамоты городам", отмечая ряд несоответствий закона существовавшей практике. В отличие от дореволюционных авторов, А.А. Кизеветтера и Е. Щепки-ной, считавших "Жалованную грамоту" искусственным документом, списанным с заграничных образцов и не соответствующим уровню развития России конца XYIII в., Н. Рожков трактовал её появление как результат вполне установившихся торгово-капиталистических отношений. Городские реформы 1870 и 1892 гг. автор рассматривал в русле проходивших почти одновременно земских ре-
15 форм. Введение земских и городских учреждений после 1890 - 1892 гг. в состав государственных, привело, по мнению Н. Рожкова, к признанию в русском государственном праве начала представительства по выборам, противоречащего абсолю-
тизму.
В книге Л.А. Велихова "Основы городского хозяйства" раскрывается сущность городских избирательных систем, существовавших в России до 1917 г., производится их сопоставление с подобными европейскими системами, кратко описывается структура управления российских городов с конца XIX в. до 1917 года. Автор подробно рассматривает различные стороны городского хозяйства, классифицирует методы его ведения, касается проблемы взаимоотношений городских самоуправлений с администрацией и земством. Л.А. Велихов критикует избирательные системы дореволюционной России за лишение избирательных прав большинства населения, в особенности интеллигенции. Он указывает на пробелы в перечне обязанностей городского управления: в них не значатся ни жилищный вопрос, ни право заводить предприятия общего пользования. Автор осуждает крайнее стеснение прав городского управления администрацией после введения Городового положения 1892 года.41
В 1930 - 1940-е гг. вышел ряд популярных книг и статей, для которых был характерен классовый подход к городскому самоуправлению; оно рассматривалось как орган богатых домовладельцев и купцов, заботящихся о своем кармане и игнорирующих интересы широких масс бедного населения.42 В 1948 г. была защищена диссертация А.Д. Хаирова о Ташкентской городской думе, в которой освещаются особенности применения Городового положения 1870 г. в этом городе с 1877 по 1917 годы.
В 1950-1960-е гг. появляются работы о городском управлении некоторых городов, регионов, освещающие различные стороны их деятельности. Среди них выделяются работы Б.В. Златоустовского, Э.А. Павлюченко, СП. Луппова, Б.Г. Корякина.43 Реформа 1862 г. рассматривается как переходная от феодальных органов самоуправления к буржуазным, а реформа 1870 г. — как буржуазная, но непоследовательная.
В 1967 г. вышла книга Ю.Р. Клокмана "Социально-экономическая история русского города второй половины XVIII века", в которой автор подробно рассмотрел изменение правового положения горожан, начиная с городских наказов "Уло-
женной комиссии" 1767 г. и кончая "Жалованной грамотой" 1785 года. Автор в деталях освещает городское управление данного периода и приходит к выводу, что после 1785 г. городское управление "носит формальный характер, поскольку органы самоуправления находились под контролем государственного аппарата". Однако оно укрепляло экономические позиции развивающейся русской буржуазии в лице зажиточного купечества, которое получило новые права и привилегии, заняло господствующее положение в городском обществе. Городское общество, по Жалованной грамоте, расширило свой состав за счет социальных категорий, в том числе и неподатных, что способствовало изживанию сословной замкнутости посадской общины.44
В статьях М.А. Горловского "Из истории городского управления Екатеринбурга начала 1870-х годов XIX века" и Н.Н. Байдаковой "Введение Городового положения 1870 года в Нижнем Новгороде и выборы в Нижегородскую городскую думу 1870-1890 гг." был предпринят анализ социального состава городских дум.45 Большинство нижегородских гласных на протяжении описываемого периода составляли купцы, в то время как в Екатеринбурге заметную роль играли гласные из инженеров и чиновников.
История разработки городской "контрреформы" 1892 г. содержится в книге П.А. Зайончковского "Российское самодержавие в конце XIX столетия".
Вновь интерес к проблеме городского самоуправления пробудила монография, В.А. Нардовой "Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX века". В ней затронуты проблемы подготовки городской реформы 1870 года, социального состава избирателей гласных губернских городских дум, должностных лиц городского самоуправления, взаимоотношений городских самоуправлений и местной государственной администрации. Автор освещает попытки пересмотра городского законодательства в Кахановской комиссии и в Хозяйственном департаменте Министерства внутренних дел. Говоря о Кахановской комиссии, В.А. Нардова отмечает, что в её работе главным было обеспечение более рационального функционирования органов городского самоуправления, а не мотивы политического свойства, что принципы, выработанные ею (сужение самостоятельности городских дум, усиление надзора за ними), легли в основу позднейшего законодательства.
Оценивая реформу 1870 г., автор нашла её в известной мере отвечающей по-
17 требностям развития буржуазного города: на смену сословному представительству приходит представительство на основе буржуазного принципа - буржуазного ценза, структура городского управления приводится в большее соответствие с нормами буржуазного права, городские думы в пределах своей компетенции наделяются самостоятельностью и относительной независимостью. Позднейшая негативная оценка правительством результатов реформы не кажется ей правомерной. Сравнивая результаты деятельности новых городских учреждений с дореформенными, В.А. Нардова находит существенные успехи в развитии городского хозяйства. Недостатки в функционировании городских дум она связывает с неоправданный вмешательством администрации, отсутствием практического опыта самоуправления.46
Следующая монография того же автора, "Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX века", освещает в сравнительном плане Городовые положения 1870 и 1892 гг., изменения, произошедшие в структуре избирателей, гласных и городских голов в результате последней реформы. Она приходит к выводу, что радикальных изменений в социальном составе общественных самоуправлений губернских городов не произошло, в то время как в ряде уездных городов купечество сдало свои позиции дворянству, разночинцам и мещанству.
В монографии подробно анализируются финансы городских дум и их бюджеты, рассматриваются попытки частично пересмотреть реформу 1892 г., подготовка и проведение реформы Петербургского городского общественного управления в 1903 г., затрагивается проблема политизации деятельности органов городского самоуправления в начале XX века.
Результаты реформы 1892 г. видятся автору скорее негативными: закон сужал инициативу дум, открывал дорогу для неоправданного вмешательства администра-
ции.
Различные аспекты проблемы городского самоуправления также освеще-
ны В.А. Нардовой в многочисленных статьях.
В статье Л.Ф. Писарьковой "Городовое положение 1870 г. и социальный состав городского общественного управления Центрально-Черноземного района" дается анализ социального состава городских дум губернских городов этого региона.
Наиболее важным вкладом в разработку проблемы является монография Л.Ф. Писарьковой "Московская городская дума. 1863 - 1917 гг.". На обширном круге архивных материалов автор сравнивает четыре системы городского само-
18 управления в Москве, основанные на Городовых положениях 1862, 1870, 1892 и 1917 годов.
Л.Ф. Писарькова пришла и выводу, что Городовое положение 1862 г., действовавшее в Москве и основанное на принципах использования сословной структуры общества при проведении выборов и контроля администрации за всеми отраслями жизни городского управления, больше подходило для перехода от жестко регламентированного сословного общества к гражданскому, чем Городовое положение 1870 года. Главным недостатком последнего было предоставление слишком широкой свободы органам городского управления, которое обернулось злоупотреблениями членов управы. Правительству, опиравшемуся при создании положения 1870 г. на зарубежные источники, не удалось с его помощью поднять уровень российских городов до западноевропейских, а сословное русское общество превратить в гражданское.
В отношении Городового положения 1892 г. автор пересматривает сложившуюся его оценку как "контрреформы". Она считает, что с сокращением числа из-. бирателей этот статус утратили те, кто в выборах не участвовал, а усилившийся надзор администраций за хозяйственной деятельностью общественных учреждений стал заслоном злоупотреблениям, имевшим в них место. Отмечается, что введение территориального принципа в организации избирательных собраний упорядочило процедуру проведения выборов и способствовало росту активности избирателей. Автор убедительно доказывает, что хозяйственная деятельность Московской городской думы в 1890 - 1910-х гг. находилась в расцвете.
В период правления Временного правительства городское управление Москвы превратилось в арену политической борьбы, которая в конечном итоге разрушила основные начала самоуправления и уничтожила его.49
Таким образом, в работах В.А. Нардовой и Л.Ф. Писарьковой выявились два подхода к оценке городских реформ 1870 и 1892 годов. Верность того или иного из них в пределах Российской империи может быть подтверждена лишь созданием региональных исследований. На современном этапе появился ряд диссертаций, выполненных на региональном материале.
Ближе к позиции В.А. Нардовой находятся диссертации, непосредственно посвященные проведению городской реформы 1870 г.
Г.Ю. Бурдина, исследовавшая городские органы самоуправления в среднем
19 Поволжье, нашла, что "приняв от своего предшественника почти полное незнание и неумение самостоятельного ведения хозяйства, реформированное на началах самоуправления, городское общественное управление оставило своему преемнику, пришедшему к нему на смену в 1892 г., определенный опыт и достижения". Автор критикует исключение из числа избирателей интеллигенции в этот период, отмечает господство купцов в органах городского управления, их стремление проводить политику в своих интересах. Автор замечает зачатки сплоченности, рост самосознания городских деятелей в конфликтах с земством, ходатайствах в правительственные инстанции об ослаблении тягот обязательных повинностей.50
СВ. Мясников, исследовавший самоуправление уездных городов Вятской губернии в этот же период, пришел к выводу, что городские деятели использовали все возможности, заложенные в реформе, и оценил их работу положительно, указав на рост торгово-промышленного и культурного потенциала значительной части уездных городов. В его регионе среди городских деятелей также преобладали купцы. СВ. Мясников указывает на грубое вмешательство со стороны администрации в городские дела.51
В диссертациях Е.Ю. Апкаримовой и Г.Э. Емалетдиновой рассматривается городское управление на Среднем и Южном Урале на протяжении действия Городовых положений 1870 и 1892 годов. Оценивая положительно результаты первой реформы, авторы так же положительно оценивают и результаты второй.
Е.Ю. Апкаримова считает, что сложившаяся в результате система городского самоуправления отвечала потребностям развития городов Урала, а включение органов городского управления в общую систему государственного управленческого аппарата после реформы 1892 г. не помешало им, являясь проводниками политики центральной и губернской власти, решать и местные задачи.
Спецификой социального состава городских деятелей Екатеринбурга, по ее замечанию, была заметная доля в органах самоуправления представителей инженерно-чиновничьей прослойки.
Г.Э. Емалетдинова полагает, что оба Положения способствовали экономическому и культурному росту городов. Интересно, что после введения Городового положения 1892 г. возросло количество башкир и татар в составе городских деятелей Южного Урала. Если в 1870-е гг. они составляли 3 - 5 %, то в 1890-е - 25 %.53
В диссертации А.С.Сухоруковой освещается негативное влияние некоторых сторон Положения 1892 г. на градостроительную политику городской думы Петербурга в конце XIX - начале XX века.54
Ближе к оценке реформы 1870 года Л.Ф. Писарьковой находятся диссертации И.А. Новоселовой, В.В. Ефимовой, К.В.Лен и Н.Б.Гусевой.
В работе И.А. Новоселовой рассматривается развитие городского хозяйства и роль органов местного управления Мурома с 1805 по 1890-е гг. XIX века.
Автор пришла к выводу, что до 1870 г. городское управление Мурома было придатком губернской администрации. С введением Городового положения 1870 г. наблюдаюсь некоторое оживление в городском хозяйстве, но в целом оно находилось в удручающем положении. Причинами застоя в течение всего описываемого периода она называет господство купечества в органах городского управления, проводившего решение городских дел в своих интересах, а также вмешательство со стороны губернской администрации.
Рассматривавший подготовку и проведение городской реформы 1870 г. в Западной Сибири (на материалах Томской губернии) К.В. Лен положительно отзывается о вмешательстве администрации. Он пишет: "Все известные случаи вмешательства присутствий в деятельность магистратур свидетельствуют о том, что они стремились обеспечить законность работы муниципальных образований, а не подчинить их воле государственных институтов". Особенностями самоуправления городов Томской губернии К.В. Лен называет незначительный удельный вес купцов среди городских деятелей, большую роль государственной администрации в решении важнейших муниципальных вопросов, однобокую и неполную систему местного управления, связанную с нераспространением на регион судебной и земской реформы.56
В.В. Ефимова отмечает невозможность развития городского хозяйства в 1870-е гг. в связи с недостатком городских средств, непроизводительным характером расходов, указывает на формальный характер работы большинства гласных, Петрозаводского городского управления. После реформы 1892 г. положение изменилось в лучшую сторону. Повысилась посещаемость гласными заседаний думы, сократилось количество постановлений, опротестованных губернским присутствием. С 1892 по 1915 гг. доходная часть бюджета выросла в 2 раза за счет прибыли с предприятий и оценочного сбора. Благодаря этому произошел расцвет городского
21 хозяйства. В этот период губернское присутствие и губернатор сделались органами "не просто контролирующими, но и руководящими деятельностью петрозаводского городского управления".57
Н.Б. Гусева рассмотрела городское самоуправление Самаро-Саратовского Поволжья в 1892 - 1917 годах. Она нашла, что измененный в результате реформы 1892 г. механизм местного самоуправления "был приведен в большее соответствие с имевшимися социально-экономическими отношениями в городах России в рассматриваемый период". Было ликвидировано засилье мелкого купечества в органах городского управления, постепенно возрастал образовательный уровень гласных. Надзор со стороны администрации не мешал думам и управам исполнять свои хозяйственные функции, но вместе с тем ограничивал возможность злоупотреблений. Несмотря на ограниченные средства, думы городов описываемого региона достигли значительных успехов в развитии городского хозяйства.58
Диссертация Ю.Б. Гвенетадзе освещает самоуправление грузинских городов, охватывая период с 1875 по 1917 годы. Для грузинских городов было характерно господство крупной буржуазии в органах городского управления, а также острая классовая борьба, носившая национальную окраску.59
Статьи П.А. Попова о городском самоуправлени Воронежа, охватывают период с 1870 по 1913 год. Анализируя деятельность думы в 1870 - начале 1890 — х гг., автор отмечает периодичность смены экономной и "щедрой" форм хозяйствования, являвшихся следствием того, что расходы на крупные мероприятия велись за счет займов. Крупная покупка или строительство предыдущей думы вели к вынужденной политике экономии последующей. П.А. Попов отмечает засилье купцов и использование думы ими для защиты своих сословных интересов. Рассматривая влияние введения Городового положения 1892 г. на изменение электората и состава гласных, автор указывает, что высокий избирательный ценз нарушил наметившуюся было тенденцию к сокращению купцов в думе. Представительство неторговых слоев вновь заметно возросло лишь к 1913 году.60
Очерк П.В. Галкина, Е.В. Ивановой описывает особенности применения Городовых положений 1870 и 1892 гг. к уездному городу - Коломне. Значительную роль в формировании его бюджета играли добровольные пожертвования горожан.61
Книга А.Т. Толочко и И.А. Коновалова раскрывает особенности городского самоуправления Омска, города военных и чиновников, в дореволюционный пери-
22 од. До реформы 1870 г. самоуправление охватывало податное население, к которому с 1864 г. присоединились представители дворянства. После нее его основными чертами стали преобладание отставных офицеров и чиновников, освобожденных от налогов в пользу города, среди гласных, мизерный бюджет, большей частью расходуемый на обязательные нужды. Реформа 1892 г. усилила надзор администрации, вывела Омск на первое место в губернии по затратам на общегосударственные нужды и на второе - по расходам на социальные.62
Работы, посвященные непосредственно городскому самоуправлению Орла, отсутствуют. Однако сведения о городском хозяйстве можно почерпнуть из очерка Е.Захарика, Б.Антипова, С. Кирсанова, М.Колоколовой "Город Орел", о городском водопроводе — в книге "Орловские губернаторы". Материалы о развитии городского транспорта содержит работа А.Лысенко "Неутомимый труженик".
Создан ряд кратких очерков истории местного самоуправления в России, в том числе и городского. Как правило, они содержат историко-правовой разбор основных законодательных актов и их сравнение. Авторы подчеркивают несамостоятельность городского самоуправления до 1870 г., прогрессивные стороны реформы 1870 года, критикуют сокращение избирателей и вмешательство властей в город-ские дела в результате реформы 1892 года. Примыкающая по характеру содержания к этим книгам монография Н.А. Емельянова "Местное самоуправление в России: генезис и традиция" дополнена сведениями из истории Тульского городского управления.
Краткую историю городов, подготовки городской реформы 1870 г. и разбор Городового положения 1870 г. содержит двухтомное исследование Е.П. Толмачева "Александр П и его время". Апологетически относясь к своему герою, автор дает высокую оценку и этому его начинанию.64
Создан ряд исследований, авторы которых пытаются проанализировать постсоветскую историю городского управления как продолжение традиций прошлого, описать динамику его развития, исследовать различные стороны деятельности и предложить свое видение их дальнейшего совершенствования. К ним можно отнести книги должностных лиц московского городского управления А. Брячихина "Россия - Город - Власть" В.В. Бакушева, В.А. Ивановского, Л.А. Молчановой "Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта".65
Теоретические проблемы и опыт современности обобщаются в публикациях
23 журнала "Муниципальная власть".
В историографии проблемы городского общественного управления уже достигнуты определенные успехи: изучена история подготовки Городовых положений 1870 и 1892 гг., проанализированы сами законодательные акты, В.А. Нардовой и Л.Ф. Писарьковой выдвинуты два подхода к оценкам результатов городских реформ прошлого. Создан ряд региональных исследований, подтверждающих или тот, или иной подход. Однако проблема представляет большие возможности для дальнейшей разработки. По многим областям и регионам исследований по истории городского самоуправления второй половины XIX — начала XX в. еще нет. Совсем почти не затронут период действия "Жалованной грамоты городам" 1785 года. Частично заполнить имеющийся пробел может история Орловской городской думы.
Целью исследования является изучение эволюции состояния и функций городского самоуправления в Орле, изменений в его структуре и социальном составе оценка результатов его хозяйственной деятельности. Достижение цели предусматривает решение следующих задач:
определить начальную структуру, социальный состав городской думы Орла и изменения в них в течение исследуемого периода;
проанализировать избирательные компании по выборам в думу, сословные мотивы поведения думских гласных и городского электората;
охарактеризовать личности городских голов;
раскрыть отношения городской думы с губернской администрацией;
охарактеризовать и оценить хозяйственную деятельность думы в разные периоды, меры в области образования и призрения;
рассмотреть финансовую политику думы;
выяснить влияние на работу думы революционных событий 1905 - 1907 гг. и их воздействие на состав и деятельность думы в послереволюционный период;
в итоге - показать результаты применения в Орле законодательных актов, регулировавших функционирование органов городского самоуправления и выявить, насколько эти результаты сходны с полученными в других российских городах.
Методологической основой исследования являются принципы объективности и историзма. Они предусматривают всесторонний подход к освещению описываемых фактов, взятых во всей их полноте, а также рассмотрение истории орловской городской думы в историческом контексте. При изучении проблемы использовались проблемно-теоретический, историко-сравнительный, структурологический методы. При составлении таблиц использован метод математико-статистического исследования.
При освещении истории Орловской городской думы использованы следующие законодательные источники: инструкция Магистратам (1724 г.), "Жалованная грамота городам "(1785 г.), Городовые положения 1870 и 1892 гг., а также относящиеся к ним циркуляры, указы, разъяснения Сената.
История Орловской городской думы за период с 1787 по 1871 гг. обеспечена большим количеством источников со дня основания (18 апреля 1787 г.) до 1870 года.
Главным источником являются журналы заседаний думы, самый ранний из которых относится к 1787 г., а самый поздний - к 1847 году. Дальше в делах встречаются лишь отдельные листы от более поздних журналов, которые, вероятно, не были переплетены или оказались утраченными. Журналы представляют собой книги, составленные из переплетенных протоколов заседаний думы за весь год, за полугодие (1829, 1833, 1834 гг.) или за месяц (1847 г.). В каждом протоколе содержится число, год, поименный список всех присутствующих с указанием разряда, от которого депутат избран. Далее подробно излагаются дела, рассмотренные думой. Указывается источник, возбудивший разбираемый вопрос, подробно описывается суть дела. Также подробно переписываются сведения со справочных документов, хотя сами они почти никогда не называются ("А по справке оказалось ..."). Смысл и содержание "справок" дают возможность предположить, что по части дел заранее готовились доклады и подбирались материалы, но неясно, кто это делал. Журналы не содержат обсуждений вопроса, указаний на степень участия каждого гласного в дискуссии, а сразу дают общее решение. Решение содержит либо указание на то, кто и что обязан сделать по данному делу, либо то, кому и какого содержания должна быть послана бумага. Завершается протокол подписями присутствующих,
25 причем ремесленники нередко предпочитали ставить именную печать.
Материалы журналов дают возможность выявить сферу компетенции думы, способы разрешения дел, выявить широту и характер связей с другими учреждениями, подсчитать число заседаний и посещаемость их гласными, сведения о процедуре и результатах городских выборов, деятельности сословного самоуправления. Иногда в них встречаются послужные списки участников заседаний думы, выявляются интересные биофафические данные. Из журналов можно почерпнуть сведения о финансовом положении города, ходе сбора налогов и количестве недоимки. Журналы - самый обширный и разнообразный источник о деятельности думы. Однако в них имеются значительные лакуны с 1815 по 1828 г., за 1850-е и 1860-е годы.
Материалы о выборах, кроме упоминаний в журналах, представлены избирательными таблицами начала XIX в. и счетными таблицами 1847 - 1856 годов. Первые представляют собой списки купцов по гильдиям, иногда с указанием возраста и занимаемых ранее должностей. Избирательные таблицы либо пусты, либо полны беспорядочными записями и множеством исправлений, что затрудняет определение количества реальных избирателей. Счетные таблицы - это список лиц, набравших наибольшее количество голосов, и указание баллов. Эти таблицы предназначались для отсылки губернатору для утверждения кандидатов в должности. Счетные таблицы позволяют узнать точное количество пришедших на выборы по сословиям, уточнить личный состав гласных думы, трудно поддающийся восстановлению по другим документам из-за плохой их сохранности, проследить карьеру городских должностных лиц. К счетным таблицам прилагается небольшое количество жалоб на выборы.
Дополнительные материалы о выборных лицах городского управления можно узнать из сведений о почетных фажданах, собранных в XVIII в. по приказу губернатора, и частично сохранившихся формулярных списков за 1842 -1858 годы. Сведения и списки указывают должность, возраст, вероисповедание, имущественное и семейное положение упоминаемых лиц, содержат перечень всех занимаемых ими ранее и на данный момент должностей. Выявить собственность деятелей городского управления также можно по спискам жителей различных частей города и оклад-
26 ным книгам о налогах.
О хозяйственной и административной деятельности думы могут сообщить подборки указов губернатора и губернского правления, рапорты и приговоры думы, подшивки переписки думы с иными учреждениями на разные темы.
Финансовая деятельность думы сосредоточена в ведомостях о доходах и расходах, которые могут быть помесячными и годовыми. Первоосновой их были журналы доходов и расходов, куда записывались текущие статьи с указанием количества затраченных на них денег. Ведомости имеют хорошую сохранность за указанный период, лишь в 1850 - 1860-е гг. имеются значительные лакуны, которые частично можно восполнить по нескольким сохранившимся журналам доходов и расходов.
В целом, период истории Орловской городской думы с 1787 по 1870 г. широко представлен самыми различными источниками, однако они сохранились неравномерно за разные десятилетия. Особенно значительны пробелы в 1810-е, 1850-е и 1860-е годы.
Основными источниками за период с 1871 по 1892 гг. также являются журналы заседаний думы. Сохранность этого вида источников неравномерна. Особенно значительны лакуны в начале 1870-х годов. Журналы дают нам возможность подсчитать количество заседаний и присутствующих на них гласных, раскрывают широкий круг хозяйственных, финансовых и социальных вопросов, приводя доклады и полемику гласных по ним. Проследить решение той или иной проблемы иногда трудно из-за рассеяния журналов одного года по разным делам.
Лучше сохранились журналы городской управы, содержащие решения ежедневно поступавших в нее дел.
Сведения о выборах можно извлечь из списков избирателей, списков избранных гласных, статистических сведений, собранных для Министерства внутренних дел. Списки избирателей и думских гласных также публиковались в "Орловских губернских ведомостях". Список избирателей на 1871 г. содержит разделение по разрядам, указание сословия гражданина, сумму и вид уплачиваемых им налогов. Более поздние списки составлены в алфавитном порядке, что снижает их информативность. Особенно хорошими статистическими данными об избирателях и глас-
27 ных обеспечены третье, четвертое и пятое четырехлетия. Составленные по запросу Министерства внутренних дел таблицы позволяют сравнить количество горожан, имевших право голоса, и число избирателей, действительно им воспользовавшихся, выявить их распределение по разрядам, сословиям и по величине уплачиваемых налогов. Сведения об избранных гласных сообщают не только о социальной принадлежности, основании получения права голоса и разряде избирателей, к которому они принадлежали, но и о собрании, избравшем их.
До нас дошло много документов о финансах думы указанного периода, однако ряд из них, особенно за 1870-е гг., недостоверен. Значительная часть их была утеряна еще в то время, а часть намеренно неправильно составлена в связи со злоупотреблениями лиц городского управления. Годовые отчеты и ведомости конца 1870-х начала 1880-х гг. не отражают кризисной ситуации в городском бюджете. О финансовых затруднениях мы узнаем из журналов думы, разрозненных листов отчетов комиссий или отдельных лиц, заинтересованных в решении проблемы. С неточностью цифр и невозможностью иногда установить истинные размеры доходов и расходов, долгов города столкнулись еще комиссии, проверявшие финансовые документы городского управления Орла в XIX веке.
Отношения городского управления с губернатором восстанавливаются по всеподданнейшим ежегодным отчетам последнего, письмами в министерство внутренних дел, а также по журналам губернского по городским делам присутствия. Последний вид источников находится в крайне плохой сохранности.
Существенно дополняет наши сведения об истории городского управления Орла газета "Орловский вестник". Она выходила с 1873 г. под названием "Орловский справочный листок" и состояла из объявлений, среди которых лишь изредка мелькают сведения о городском управлении. С 1877 г. она получила название "Орловский вестник", под которым существовала до 1917 года. Примерно с конца 1870-х гг. статьи газеты, касающиеся городских думы и управы, делаются острее, параллельно с нарастанием кризисных явлений в городском хозяйстве.
Отдельную группу источников составляют записки, составленные городским головой Д.С. Волковым и им самим опубликованные. Среди них находятся отчеты о деятельности городского управления за 1888 и 1891 гг., составленные Волковым
28 для Министерства внутренних дел. Они имеются, в частности, в Российской национальной библиотеке. В одном из отчетов упоминается такая мера, как систематизация обязательных постановлений думы. Следов этой работы не обнаружено. Также представляют интерес две печатные брошюры, найденные в РГИА, написанные Д.С.Волковым и несколькими гласными городской думы: "Просьба погибающего города" о ссуде Орлу для расчета с вкладчиками несостоятельного городского банка и "Тарифы наших дорог и их последствия", посвященная упадку хлебной торговли.
Источники за период с 1892 по 1904 гг. сохранились плохо. Журналы заседаний думы представлены, в основном, копиями из канцелярии губернатора. Журналы губернского по земским и городским делам присутствия большей частью утрачены и наилучшую сохранность имеют за период с 1901 по 1904 гг., зато довольно полно сохранились финансовые отчеты. Большую роль в освещении истории этого периода играют публикации "Орловского вестника" и "Орловских губернских ведомостей".
Промежуток с 1905 по 1913 гг. также неравномерно обеспечен разными видами источников. Наилучшую сохранность имеют журналы по земским и городским делам присутствия. Журналы думы практически не сохранились, журналы управы сохранились выборочно. В большом количестве имеются сметные документы, зато отчетные документы почти полностью отсутствуют. Ряд подробностей восстанавливается только по газетным материалам.
Основная масса источников находится в Государственном архиве Орловской области (ГАОО). В работе были использованы материалы из фонда 475 (Орловского городского Магистрата), фонда 580 (Канцелярии Орловского губернатора), фонда 893 (Орловского губернского по городским делам присутствия), фонда 2 (Орловского губернского по земским и городским делам присутствия), фонда 4 (Орловского губернского правления), фонда 593 (Орловской городской думы).
Также были использованы документы Российского государственного исторического архива (РГИА), хранящиеся в фонде 1287 (Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел), фонда 1284 (Канцелярии министра внутренних дел), фонда 1349 (Формулярных списков чинов гражданского ведомства). Боль-
29 шинство сведений по истории Орловской государственной думы, содержащихся в документах РГИА, известны по документам ГАОО, но добавляют существенные детали в вопросы подготовки и проведения в жизнь Городовых положений 1870 и 1892 гг., назначения центральными властями городского головы Д.С. Волкова (что является редким случаем, так как обьино голова избирался) и его удаления из Орла, сведения по ревизии финансового положения города.
В целом источниковая база диссертации позволяет проследить непростой процесс реализации разработанных в Петербурге реформ в одном из провинциальных губернских городов Центрального Черноземья и тем самым внести свои конкретные штрихи в постепенно складывающуюся общую картину становления местного самоуправления в России.
Городское управление Орла накануне 1787 года
5 сентября 1778 г. Екатерина II повелела Смоленскому, Орловскому и Белгородскому губернатору князю Н.В. Репнину образовать Орловское наместничество из тринадцати уездов. Орел был назначен губернским городом нового наместничества. Органами городского управления Орла были в то время городовой Магистрат, купеческое, посадское общества и городской голова. Открытие губернии произошло в январе 1779 года.1
Магистрат появился в Орле в начале 1720-х гг. и представлял собой выборное учреждение. Члены Магистрата в лице двух бургомистров (исполнительных должностных лиц) и четырех ратманов (советников) избирались из зажиточных купцов купеческим обществом. Судя по послужным спискам городских голов, избирались они на год. Магистрат ведал учетом торгово-промышленного населения, раскладкой и сбором прямых и косвенных налогов, поддержкой ремесла, торговли и городского хозяйства, размещением войск по квартирам, сословной организацией купцов и ремесленников. Как судебное учреждение он разрешал уголовные и гражданские иски со стороны купцов, мещан и ремесленников, а как административное - следил за санитарным состоянием города, правильностью торговли, противопожарной безопасностью, надзирал за выдачей и возвращением видов на выезд из города.2
Собственных средств у Магистрата не было, так как все собранные им налоги шли в казну. На городские нужды деньги собирались по приказу губернатора путем самообложения городского общества, разделявшегося на два отдельных купеческое и мещанское общества.3
Связь с городскими обществами Магистрат поддерживал через городского голову, купеческого и посадского старост.
Должность городского головы была введена во время выборов депутатов от городов в Уложенную комиссию, созыв которой был объявлен в соответствии с Манифестом от 14 декабря 1766 года. Голова должен был руководить выборами депутатов, а в последующем - служить проводником повелений властей до всех жителей города. Претендовать на эту должность мог "всякий хозяин, действительно дом или дом и торг, или дом и ремесло, или дом и промысел в том городе имеющий". Основываясь на этом, Н.А. Емельянов полагает, что право избирать голову предоставлялось, кроме купцов и мещан, дворянам, владевшим в городе домами.4
Первыми городскими головами в Орле, исполнявшими должность до проведения реформы 1785 г., были купец третьей гильдии Б.К. Лепешов (1779 - 1781) и купец первой гильдии Н.Т. Анцифоров (1782 - 1785).
Старосты созывали сходы купцов и посадских, заседавших отдельно в Магистрате. Под приговорами купеческих сходов насчитываются подписи от 29 до 69 человек, а под посадскими - от 19 до 26 человек. Имеющиеся источники не позволяют более подробно судить об их социальном составе.
Ежегодно старосты отчитывались перед Магистратом о собранных с населения деньгах и о городских выборах.
От купеческого общества избирались сборщики денег с объявленных купеческих капиталов (объявление капитала определенного размера позволяло купцу записаться в ту или иную гильдию) и расходных денег, ценовщики для регулирования цен на рынке, ответственный за подачу в Магистрат ведомостей об имеющихся товарах, исполнители определенных поручений властей. Посадское общество поставляло "добросовестных" ( продавцов) к вину и к соли, на продажу которых государство имело монополию. Избранные лица несли материальную ответственность.6
А.А. Кизеветтер отмечал, что все значение посадских выборов сводилось к поставке населением из своей среды исполнительных агентов для правительства с ручательством за их исполнительность.7
Процедура всех выборов этого времени не восстанавливается, так как в документах представлены лишь их конечные результаты.
В 1785 г. Екатерина II провела городскую реформу, основные положения которой были изложены в "Жалованной грамоте городам". Структура городского управления существенно изменилась, однако Магистраты не исчезли. Они продолжали исполнять судебные функции в отношении городских сословий, заведовали иногородними торговцами и ремесленными цехами. Они прекратили свое существование в 1860-х годах.
Городовое положение 1870 года
В 1870 г. была проведена городская реформа. Согласно новому Городовому положению, городское хозяйство переходило в руки новых органов городского управления - городской думы и городской управы. В их компетенцию входили управление городским хозяйством, забота о благоустройстве города, снабжении населения продовольствием, принятие мер к развитию торговли и промышленности, содействие охране здоровья населения, помощь учебным заведениям, культурным учреждениям (театры, библиотеки и т.п.), предоставление правительству сведений и заключений о местных нуждах, ходатайств по этим предметам. В компетенцию городской думы, помимо перечисленного выше, входило назначение выборных должностных лиц, регулирование городских сборов и налогов в указанных законом пределах, перевод натуральных повинностей в денежные, рассмотрение и утверждение отчётов о сборе и расходовании городских сумм, заведовании городским имуществом, установление общего порядка действий управы (ст. 55 Гор. пол.). Городская дума имела право издавать обязательные для городских жителей постановления по вопросам содержания в исправности городского имущества, выполнения санитарных норм, порядка пользования городским транспортом (ст. 103). Права городского самоуправления стали шире в области городского налогообложения и распоряжения финансами. Но из них было исключено вмешательство в сословные дела (разрешение споров в цехах и гильдиях, надзор за выполнением Ремесленного и Торгового Положений).
Для избрания гласных городской думы раз в четыре года собирались избирательные собрания (ст. 16). Избирателем мог стать городской обыватель любого сословия, если он был российским подданным не моложе двадцати пяти лет, владельцем недвижимого имущества, обложенного сбором в пользу города, или плательщиком сбора с свидетельств (купеческого, промыслового, приказчичьего первого разряда) или с билетов на содержание промышленных заведений, не меющий недоимок по городским сборам (ст. 17). Минимальный имущественный ценз не был установлен.
Жители города, не владевшие недвижимостью или не имевшие свидетельств, не получали права участия в выборах. В их рядах объединились наёмные рабочие и интеллигенция (чиновники, врачи, преподаватели, инженеры), которые, как правило, снимали квартиры.
Лишались избирательных прав лица, подвергшиеся суду за преступления, влекущие офаничение прав состояния, отрешенные от должности, состоящие под следствием и судом, признанные несостоятельными, лишённые сана и исключённые из сословных обществ. Не имели права голоса губернатор, члены Губернского по городским делам присутствия, члены Губернского правления и полицейские чины на время занятия ими их должностей (ст. 18,19). Голосовать лично могли только мужчины, женщины участвовали в выборах через доверенных лиц , а несовершеннолетние-через опекунов(ст. 20). Право голоса на городских выборах получили также учреждения, общества, монастыри и церкви, если они уплачивали в пользу города сбор с недвижимости или с торговых документов. Они имели по одному голосу.
Выборы проходили по трёхразрядной системе. Для этого избиратели включались в список по убывающей сумме вносимых налогов, который потом делился на три части. Лица, внесенные в каждую часть списка, в сумме уплачивали треть налогов. В первую фуппу входили самые богатые избиратели, во вторую - среднего достатка, а в третью - все остальные. Три разряда образовывали три избирательных собрания и выбирали одинаковое количество гласных (ст. 24). Система была рассчитана на господство в думе наиболее зажиточных фаждан, что вытекало из идеи о том, что степень участия горожан в городском управлении должна стоять в зависимости от величины вносимых ими налогов. На выборах председательствовал городской голова, в помощь которому каждое избирательное собрание могло назначить от двух до десяти человек из своей среды (ст. 30).
Выборы проводились закрытой баллотировкой шарами (ст. 31). Избиратели опускали шары либо в правую часть ящика (за кандидата), либо в левую (против). Затем они переходили к следующему ящику. К избранию в гласные думы допускался каждый, кто по закону имел право голоса, если он изъявлял желание или был предложен избирателями. Избранным считался набравший больше всех голосов, "притом более половины всех наличных избирателей", (ст. 37,38).
Городовое положение 1892 года
В 1892 г. было принято новое Городовое положение. Согласно ему, к предметам ведомства городского управления относилось заведование городскими финансами и имуществами, попечение о продовольствии для горожан, благоустройство города, призрение бедных, охрана здоровья населения, забота о развитии народного образования, развитие торговли и промышленности, выполнение возложенных на город воинских и гражданских повинностей (ст. 2).
По сравнению с прежним Городовым положением круг дел, возложенных на городское управление, остался тем же.
Как и раньше, городские выборы должны были проходить каждые четыре года. Их сроки назначались городской управой и утверждались губернатором.
Право голоса получали российские подданные, благотворительные, ученые, учебные и правительственные учреждения, владеющие не менее года в пределах городского поселения, на праве собственности или пожизненного владения, недвижимым имуществом, обложенным оценочным сбором в пользу города: в столицах - не менее 3 тыс. руб., в губернских городах с населением больше 100 тыс. человек и в Одессе - не менее 1500 руб., в прочих губернских, областных и входящих в состав градоначальства, а также наиболее значительных уездных городах - не менее 1000 руб., в остальных городских поселениях - не менее 300 руб. Кроме того, право голоса получали российские подданные, товарищества и компании, содержащие в Москве торговые предприятия первого разряда, промышленные — одного из трех первых разрядов, пароходные, за которые уплачено больше 500 рублей основного промыслового налога; в других городах - содержащие торговые предприятия одного из двух первых разрядов, промышленные — одного из пяти первых разрядов, пароходные, за содержание которых уплачено больше 50 рублей в год основного промыслового налога (ст. 24).
В Городовом положении 1870 г. величина имущественного ценза никак не регламентировалась. Само его наличие обеспечивало избирательное право. Высокий имущественный ценз нового Городового положения сразу отсекал из числа из-бирателей большую массу мещан. С одной стороны, наименее защищенная и наиболее многочисленная часть городского населения лишалась возможности провести в органы городского управления своих представителей. С другой стороны, если учесть, что эти люди практически не интересовались выборами и не ходили на них, то действия правительства лишь приводили закон в соответствие с фактическим положением дел. Избирательные права также потеряли многие промышленники и торговцы среднего достатка, чем уменьшалось участие мелкого купечества в составе гласных.
Квартиронаниматели не получили избирательных прав, но им была дана возможность участвовать в выборах как представителям от учреждений, обществ и предприятий, владеющих недвижимой собственностью. Кандидатуры для участия в выборах от правительственных учреждений назначались начальством, от благотворительных, ученых и учебных учреждений — их управлениями. Кандидатами от торгово-промышленных обществ, товариществ и компаний становились члены их правления или агенты. Кандидаты могли и не иметь необходимого имущественного ценза, но должны были удовлетворять всем прочим условиям, предусмотренным для избирателей (ст. 30).
В выборах запрещалось участвовать представителю и членам местного по земским и городским делам Присутствия (за исключением губернского предводителя дворянства, председателя губернской земской управы, городского головы, членов от земского собрания и городской думы), священнослужителям, местным чинам надзора, лицам, занимающим полицейские должности (ст. 32). Как и прежде, лишались права голоса находящиеся под судом, несостоятельные должники, лишенные духовного сана или исключенные из сословий за пороки, а также состоящие под гласным надзором полиции содержатели и сидельцы питейных домов, лица, задолжавшие по городским налогам больше, чем за полгода (ст. 33).