Содержание к диссертации
Введение
Глава I Трансформация советских федеративных отношений и разработка основ новой модели российского федерализма ... с. 40-128
1.1. Реформирование советской системы государственного устройства РСФСР. Условия формирования основ современной российской модели федерализма с.40-61
1.2 Процесс суверенизации национально-территориальных образований в составе РСФСР с. 61-102
1.3. Оформление новой модели российского федерализма ... с. 103-128
Глава II Формирование механизмов функционирования модели российского федерализма с. 129-183
2.1. Выработка нормативной базы модели федеративных отношений РФ с. 129-156
2.2. Развитие «договорного процесса» между федеральным центром и субъектами Федерации с. 156-183
Глава III. Модернизация модели современного российского федерализма с. 184-226
3.1. Унификация федеративных связей в рамках конституционной модели федерализма с. 184-210
3.2. Централизация государственной власти в рамках модели российского федерализма с. 210-226
Заключение с. 227-234
Список источников и литературы
- Процесс суверенизации национально-территориальных образований в составе РСФСР
- Оформление новой модели российского федерализма
- Развитие «договорного процесса» между федеральным центром и субъектами Федерации
- Централизация государственной власти в рамках модели российского федерализма
Введение к работе
Актуальность исследования: Процесс становления и развития
определенной модели федерализма, как формы государственного
устройства, является естественной составляющей развития
государственности многонациональных держав. Именно федерализм ориентирован на укрепление государственного единства создание эффективной системы управления в сложносоставных государственных образованиях, с одной стороны, и на сохранение национальной идентичности, культуры наций и этносов, населяющих государство - с другой.
Особую актуальность в отечественной истории проблемы федерализации России приобрели с конца 80-х гг. XX века. Связанно это было со спецификой политических, экономических, социальных процессов, происходивших в стране и оказывавших значительное влияние на развитие федеративных отношений. Реформирование базисных основ советского государства, вошедшее в историю страны под термином «перестройка», спровоцировало процессы, обернувшиеся распадом Советского Союза как целостного государственного образования и предопределивший федеративный путь развития российского государственного устройства. Новое государство - Российская Федерация и ее субъекты находились и находятся в постоянном поиске оптимальных путей и правил взаимодействия между уровнями власти. И потому нельзя утверждать, что модернизация федеративных отношений на данном временном этапе закончена.
Однако исследуемая проблема имеет не только важное общественно-политическое значение, но и высокую научную значимость, поскольку отсутствует общепринятый подход к трактовке понятия «модель» федерализма. Поэтому изменение отдельных параметров современной модели федерализма трактуется как переход к новой модели1 или последовательная смена нескольких моделей2, а в отношении советской модели федерализма используется такое взаимоисключающее, синтезирующее две формы государственного устройства понятие, как «унитарная модель федеративных отношений» .
Таким образом, научное и практическое значение исследуемой темы определяются тем, что Россия нуждается в осмыслении собственной исторической практики в области федерализма и строительства системы государственной власти всех уровней. Интерес для исторического анализа представляет не только период распада СССР и образования Российской Федерации как самостоятельного суверенного федеративного государства,
1 Овсепян Ж. Конституция 1993 года как план будущего для России. Материалы круглого стола, 22 октября
2008 года / МГУ им. М.В. Ломоносова, Академический научно-учебный центр РАН - МГУ, Фонд
современной истории. М.: ОЛМА Медиа Групп, 2009. С.56.
2 Туровский Р. Центр и регионы. Проблемы политических отношений. М.: ГУ ВШЭ, 2007. 399 с.
3 Шахрай С, Клишас А. Конституция 1993 года как план будущего для России. С. 7.
но и те периоды исторического пути, когда определялась степень самостоятельности развития отдельных частей государства и приобретали законную силу различные вектора развития современной модели федерализма, основы которой были заложены в Конституции РФ.
Сегодня имеется насущная необходимость осмыслить российский федерализм в контексте исторического процесса, выявить особенности эволюции его модели в постсоветский период. Осмысление процессов федерализации в современной российской истории - важный ключ к пониманию общих исторических закономерностей развития российского государства.
Степень научной разработанности проблемы: Многогранный процесс федеративного строительства, его влияние на все основные аспекты жизни государства и общества обусловил значительный научный интерес к процессу федерализации России.
Процесс накопления научного знания по исследуемой проблеме можно разделить на два основных этапа.
На первом этапе - 1990-1999 гг. - главным критерием процесса приращения новых знаний по проблемам современного российского федерализма, была их практическая актуальность. Иными словами, освещение данной проблематики было вызвано, в первую очередь, необходимостью осознания и анализа окружающей практической действительности с целью выработки целостного взгляда на реальность. Соответственно к проблемам федеративного процесса в первую очередь обратились юристы, экономисты, политологи, социологи, специалисты по межнациональным отношениям.
Распад Советского Союза, обострение национального вопроса и попытки ряда субъектов РФ обрести государственный суверенитет актуализировали в первой половине 1990-х годов изучение проблем национальной политики в национально-территориальных образованиях РФ, феномена этнического, религиозного и других видов сепаратизма в федеративных государствах в контексте мирового опыта и современной российской ситуации, а так же явлений региональной автономизации1.
Абдулатипов Р. Национальный вопрос и государственное устройство России. М.: Славянский диалог, 2000. 655 с; Его же. О федеративной и национальной политике Российского государства. М., 1995. 63 с; Аджиев X. Государство, нации, федерализм. Балашиха, 2002. 238 с; Его же. Государство, этносы, сепаратизм и проблема прав человека. Сб. Статей / Ред. М.Г. Арутюнов. М, 2000. 171 с; Дмитриев А.В. Этнический конфликт: теория и практика. М.: Изд-во МНУЦ, 1998.-57 с; Магомедов А. Локальные элиты и идеология регионализма в новейшей истории России: сравнительный анализ. Ульяновск, 1998. 150 с; Его же. Мистерия регионализма: правящие элиты и региональные идеологии в современной России. М., 2000. 221 с; Мамсуров Г. Российский федерализм: национально-этнический контекст. М., 2001. 327 с; Ольшанский Д. Дезинтеграция: новые симптомы старой болезни// Центр и регионы России. 2000. № 2. С. 40-51.; Паин Э. Федерализм и сепаратизм в России: мифы и реальность // ПолитНаука - политология в России и мире. 2010. URL: (дата посещения: 31.03.09); Савельев А. Суверенитет, федерализм, сепаратизм // БеЛКА - библиотека электронных листков, книг и архивов. М., 2003. U RL: http ://www. netda. ru/sborniki/rustroi/rs-sav. htm (дата посещения: 22.10.09); Суверенитет и этническое самосознание. Сб. статей. / Ред. Л.М. Дробижева. М., 1995. 229 с; Тишков В.
В научной литературе начала 1990-х гг. возникла дискуссия о возможных последствиях построения модели современного российского федерализма основанной на национально-территориальном и административно-территориальном принципах выделения субъектов федерации1. Особой остротой в научном сообществе отличались дебаты по поводу дезинтеграционных процессов в РФ, проблем суверенности республик, самоопределения народов2.
Заключение в 1992 году между РФ и ее субъектами Федеративного Договора, а также «договорный процесс» последовавший вслед за принятием Конституции актуализировали научное изучение проблемы конституционно-договорных основ современного российского федерализма . И в данном вопросе господствовали две точки зрения. Ряд ученых утверждали, что договорный процесс, во-первых, лишает смысла конституционное закрепление равноправия субъектов РФ, а во-вторых, приводит к дезинтеграции единого политического и экономического пространства России, что в итоге может негативно сказаться как на экономическом и социальном развитии страны, так и на ее безопасности4. Другой точкой зрения стало мнение о том, что договорной процесс, при всех его недостатках, стал единственно возможным методом сохранения Федерации. Л. Болтенкова, известный специалист по проблемам федерализма утверждала: «Договорность и конституционность - это две взаимосвязанные стороны одной медали, это краеугольные камни российского федерализма, опираясь на которые, можно выстроить хорошую, неповторимую,
Этнический федерализм: российский и международный опыт // Федерализм на пороге XXI века: российское и международное измерения. Материалы конференции, 9-10 февраля 2001 г. М., 2001; Чернов П. Россия: этнополитические основы государственности. М., 1999. 208 с.
1 Дьячков М. О национально-территориальной, национально-государственной и национально-культурной
автономии//Социологические исследования. 1993. № 11. С. 99-102.
2 Ахметов И., Галин Р., Кропачев А. Суверенитет. Что за этим? // Социологические исследования. 1991. №
9. С. 90-92; Перепелкин Л. Истоки межэтнического конфликта в Татарии // Мир России. 1992. Т. I. № 1. С.
91-112;; Немировский В., Григорьев В., Пешков С. Сибирь: на пути к сепаратизму? // Социологические
исследования. 1993. № 2. С. 20-26; Матвеева С, Здравомыслов А. Межнациональные конфликты в России //
Общественные науки и современность. 1996. № 2. С. 153-164; Авксентьев В. Этнические конфликты:
история и типология // Социологические исследования. 1996. № 12. С. 43-50; Садыков Ф. «Центр - регион»:
проблемы взаимоотношения // Социологические исследования. 1997. № 8. С. 5-9; Хунагов Р., Шадже А.
Кавказский фактор в современной России // Социологические исследования. 2001. № 3. С. 77-80;
Заурбекова Г. Переворот генерала Д. Дудаева и начало сепаратизма в Чеченской республике глазами
очевидца // Общественные науки и современность. 2007. № 4. С. 84-95
3 Барциц Н. Договорное регулирование федеративных отношений // Законодательство. 2001. № 6. С. 61-70;
Журавлев А., Полянский И. Взаимоотношения органов исполнительной власти области - субъекта РФ с
иными органами публичной власти // Юрист. 2000. № 11. С. 5-12; Златопольский Д. Государственное
единство Российской Федерации: некоторые аспекты проблемы // Вестник Московского университета.
Серия XI. Право 1994 С. 18-27; Хабриева Т. Разграничение предметов ведения и полномочий органами
государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации // Федерализм. 2003. №
2. С. 5-20; Черепанов В. Договоры с Федерацией: за и против // Федерализм. 2003. № 1. С. 26-45.
4 Черепанов В. Договоры с Федерацией: за и против // Федерализм. 2003. № 1. С. 26-45.
уникальную федерацию в мире, которая и будет функционировать на соответствующем уровне»1.
Принятие Конституции, а соответственно эволюция нормативно-правовых основ современного российского федерализма, и связанные с этим политические процессы обосновали целый ряд новых направлений в изучении проблем эволюции российского федерализма. В первую очередь, это были проблемы, заложенные в самой Конституции. А именно: разностатусность субъектов РФ, недоработанный механизм разделения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами2. Появились первые работы посвященные изучению сложившейся конституционной модели российского федерализма. Были проведены первые научные дискуссии об эффективности принципов складывающейся модели современного российского федерализма - симметричности и асимметричности, принципе разделения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, а также степени централизации и децентрализации системы государственного управления4.
Достижением данных дискуссий по исследуемой проблеме следует считать вывод о взаимосвязи и взаимообусловленности всех анализируемых критериев модели федерализма, а так же понимание необходимости уточнения в научных исследованиях широко используемого понятийного аппарата по проблеме. На это указывала, в частности, Л. Болтенкова в статье «Об актуальных проблемах федерализма»5.
Таким образом, первый этап характеризуется изучением и накоплением материала по основным, «злободневным» на тот момент, аспектам формирующейся модели российского федерализма при этом существующая дифференциация позиций авторов и их оценок исследуемых процессов была вызвана различиями в трактовке понятийно-категориального аппарата исследования и интерпретации его предмета.
Своего рода переходным моментом в отечественной историографии проблем федерализма стала дискуссия на страницах журнала «Полис -
1 Болтенкова Л. Об актуальных проблемах федерализма (по материалам Первой Всероссийской научно-
практической конференции на тему: «Проблемы и перспективы развития российского федерализма») //
Панорама-Форум, 1998, № 18. С. 2-14.
2 Умнова И. Конституционные основы современного российского федерализма. М, 2000. 280 с; Елисеев А.
Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов: конституционно-
правовое исследование. Автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.02. М, 2001. 25 с; Хабриева Т. Разграничение
предметов ведения и полномочий органами государственной власти Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации // Федерализм. 2003. № 2. С. 5-20.
3 Карапетян Л. К вопросу о «моделях федерализма» // Государство и право. 1996. № 12. С. 53-65; Королёва-
Конопляная Г. В поисках средства соединения разделенного // Федерализм. 1996. № 3. С. 105-120; Морозов
А. Как строить федерацию // Российская газета. 1993, 5 августа; Умнова И. Современная конституционная
модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и
право. 1999. № 11. С. 5-12; Чиркин В. Закрыть Америку?//Государство и право, 1997, №2. С. 123-128.
4 Сарычева И. «Расползание» правовой системы - угроза конституционной безопасности России //
Федерализм. 1997. № 4. С. 121-142; Смирнягин Л. Федерализм по Путину или Путин по федерализму
(железной пятой)? // Брифинг Московского центра Карнеги. Март 2001. Т. 3. Выпуск 3. С. 1-6. и др.
5 Болтенкова Л. Об актуальных проблемах федерализма. // Панорама-Форум, 1998, № 18.
политические исследования». Журнал выпустил цикл статей, объединенных под общим названием «Федерализм: многомерная модель исследования»1. Эта дискуссия стала главным отражением двух наметившихся тенденций в историографии - анализ пути пройденного российским федерализмом за предыдущие десять лет и возможные перспективы его развития в будущем в свете путинских реформ в сфере государственного строительства. Важность данной дискуссии заключается в том, что, по сути, впервые в историографии проблем становления российского федерализма была предпринята попытка обобщения и анализа накопленного опыта.
В рамках второго этапа историографии (2000-2005) проблемы развития российской модели федерализма получили новое научное звучание.
Смена политического руководства страны в 2000 году и последующая кардинальная смена принципов взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации обусловили научный интерес сразу в двух направлениях. С одной стороны, начинается анализ так называемого «ельцинского наследия», а именно анализ и обобщение десятилетнего развития федеративных отношений в девяностые годы XX в. С другой стороны, в связи с новым этапом реформирования федеративной системы РФ, актуальной стала проблема путей эволюции российского федерализма .
Масштабные исследования в области анализа становления и развития модели современного российского федерализма были проведены в рассматриваемый период Казанским институтом федерализма4. В нем такие авторитетные специалисты по вопросам федерализма как С. Шахрай, С. Валентей, М. Глигич-Золотарева, И. Умнова-Конюхова и ряда других специалистов проанализировали следующие актуальные вопросы: политике-правовые основы федеративного устройства России, статус субъектов Российской Федерации, факторы и перспективы федерализации России.
Очередной эта административной реформы 2000-05 гг., изменение принципа комплектования Совета Федерации, учреждение федеральных
1 Зубов А. Унитаризм или федерализм (К вопросу о будущей организации государственного пространства
России // Полис, 2000, № 5. С. 32-54; Каспэ С. Конструировать федерацию — Renovatio Imperii как метод
социальной инженерии. С. 55-69; Захаров А. «Исполнительный федерализм» в современной России //
Полис. 2001. № 4. С. 122-131; Федосов П., Валентей С, Соловей В., Любовный В. Перспективы российского
федерализма: федеральные округа; региональные политические режимы; муниципалитеты // Полис. 2002. №
4; Кузьмин А., Мелвин Н.Дж., Нечаев В. Региональные политические режимы в постсоветской России: опыт
типологизации//Полис. 2002. № 3. С. 142-155.
2 Туронок С. Федерализм, унитаризм, конфедерализм? (Российский опыт в сравнительной перспективе) //
Общественные науки и современность. 2000. № 2. С. 17-49; Федосов П., Валентей С, Соловей В.,
Любовный В. Указ. соч.
Абдулатипов Р. Как нам реструктурировать федерацию? На смену временным мерам должна придти продуманная стратегия // Независимая газета. 2001, 18 июня; Аринин А. К новой стратегии развития России. Федерализм и гражданское общество. Идейно-теоретические, политические и правовые аспекты. М., 2000. 284 с; Зубов А. Указ. соч.; Моммен А. Заявка В.Путина на власть: конец российского федерализма? // Полис. 2000. №5. С. 70-81; Федосов П., Валентей С, Соловей В., Любовный В. Указ. соч. 4 Федерализм в России и в мире / Под ред. Р. Хакимова. Казань, 2001. 349 с.
округов и, наконец, отмена выборов глав исполнительной власти субъектов Федерации актуализировали проблему эффективности модели федерализма1.
Подводя итог, следует отметить, что накопленный в 1990-е - начале 2000 гг. исследовательский потенциал по проблемам современного российского федерализма, в основном в юридической и политологической научной литературе, создает условия для анализа и обобщения конкретного исторического материала о развитии российской модели федерализма с целью выработки единых подходов на возможные пути ее эволюции.
В данном контексте заслуживает внимания монография В. Шевцова «Федерализм и Россия» . В работе автор анализирует принципы построения советской модели федерализма, причины и проявления кризиса и развала СССР. Большая часть монографии посвящена изучению современной модели российского федерализма. Однако в основе исследования автор использовал институциональный подход. В монографии не раскрыта модель федерализма как целостного явления, находящегося в тесной связи с экономическими, социальными, этнокультурными аспектами жизни государства и общества. Автор не смог в полной мере отразить динамику развития модели, процессы ее становления и трансформаций.
Особенностью второго этапа историографии проблем российского федерализма стало обращение к теме ученых-историков. В 2000-х было защищено несколько диссертаций на соискание степеней кандидата и доктора исторических наук. Однако основным объектом исторических исследований стал региональный федеративный процесс . В то же время появились отдельные научные работы и обобщающего характера.
Одной из таких работ стала диссертация на соискание ученой степени доктора исторических наук Н. Беленко «Становление и развитие федеративных отношений в России (90-е гг. XX - начало XXI вв.)»4. В данной работе автор ставит перед собой цель «исследование генезиса федеративных отношений в постсоветской России в условиях исторической трансформации государственности, политического, этнонационального и социально-экономического развития Российской Федерации в целом и субъектов
1 Иванов В. Путин и регионы. Централизация России. М.: Европа, 2006. 240 с; Его же. Путинский
федерализм (Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах). М: Территория будущего, 2008. 216
с; Его же. Глава субъекта Российской Федерации: правовая и политическая история института. М.: Праксис,
2010. 328 с.
2 Шевцов В. Федерализм и Россия (История. Проблемы. Перспективы). Том I, П. М: Элит, 2008. 912 с.
Богатырев К. Развитие национальной государственности Республик Поволжья в новейшей истории России:
1985-2002 гг. Автореферат дисс... канд. ист. наук: 07.00.02. М, 2003. 31 с; Дандамаева 3. Реформирование государственного устройства Дагестана в 90-е годы XX века. Автореферат дисс... канд. ист. наук: 07.00.02. Махачкала, 2006. 26 с; Михайлов В. Становление федеративных отношений в Российской Федерации в 1990-2002 гг. На примере Республики Татарстан. Дисс... доктора ист. наук: 07.00.02. М., 2005. 446 с; Раднаева С. Государственное строительство в субъектах Российской Федерации Байкальского региона в 1990-е гг. Автореферат дисс... канд. ист. наук: 07.00.02. М., 2009. 29 с; Хачатурян Б. Развитие российского федерализма на примере строительства органов власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации: 1991 -1997 гг. Дисс... канд. ист. наук: 07.00.02, Хабаровск, 2000. 275 с.
4 Беленко Н. Становление и развитие федеративных отношений в России (90-е гг. XX - начало XXI вв.). Дисс... доктора ист. наук: 07.00.02. М., 2006. 455 с.
Федерации, в частности; выявление политике-правовых механизмов взаимодействия органов власти различного уровня, путей и средств, использованных в строительстве федеративных отношений на различных этапах пятнадцатилетней истории; обобщение исторического опыта федеративного строительства, вытекающего из федеративных отношений в стране»1.
К достоинствам работы, несомненно, стоит отнести широкий охват историографии проблемы. Так автор проанализировала круг работ по проблемам федерализма отечественных ученых конца XIX - начала XX, подробно рассмотрел работы советского периода, уделила особое внимание зарубежным теоретикам федерализма. Тем не менее, следует отметить и узкие места этой работы. Так автором выделены три этапа становления и развития модели современного российского федерализма. Н. Беленко предлагает объединить два качественно разных в сфере федеративных отношений этапа путинских реформ. Также автор не исследует процесс федерализации с точки зрения активных акторов влияющих на эволюцию модели федерализма, что не позволяет ей раскрыть в полном объеме причинно-следственные связи в процессе совершенствования федеративных отношений. В частности, автор не раскрывает ни причины дезинтеграции политической власти в 1990-е гг., ни причины ее интеграции в начале 2000 гг., относя данные процессы исключительно к наличию или отсутствию политической воли акторов федеративных связей.
Таким образом, современный этап изучения исследуемой проблемы характеризуется обобщением накопленного материала, анализом пройденного современным российским федерализмом пути с момента его зарождения. Предприняты попытки построения моделей и схем вероятного развития федерализма в России. Однако главным недостатком исследований по-прежнему остается определенная фрагментарность во взглядах на модель современного российского федерализма как таковую. Поэтому попытки выстроить модели эволюции современных федеративных отношений, основываясь лишь на каком-либо одном приоритетном принципе модели федерализма, в то время как каждый из этих принципов не только тесно взаимосвязан, но и взаимообусловлен остальными принципами, малоэффективны.
В исследовании проблем федерализма и федеративного устройства постсоветской России важнейшей дефиницией является термин «модель» -«модель федерализма» или «модель федеративных отношений».
В научной литературе отсутствует единство мнений по вопросу определения данного термина.
1 Беленко Н. Указ. соч.
Так, ряд ученых, в первую очередь юристов и политологов, отождествляют модель федерализма с ее конституционным отражением1. Другим подходом к изучению модели федерализма стал подход, согласно которому выделяется всего две формы государственного устройства -федеративная и унитарная . И в качестве сущностных принципов построения федеративного государства принцип единства государства; договорную или конституционную основу построения федерации; национальный и территориальный принцип построения Федерации; кооперативность и конкуренция в осуществлении полномочий; субсидиарность государственной власти и юридическую защиту своих прав участниками федеративных правоотношений. Отсюда представление о существовании множественности моделей федерализма в постсоветском историческом развитии России.
Однако представляется, что феномен «модель» следует рассматривать в его конкретно-историческом развитии. И это позволяет более полно раскрыть сущность процесса федерализации России. Этот подход возможен на основе конкретно-исторического исследования эволюции политических и социально-экономических условий и факторов влияющих на развитие федеративных отношений.
Хронологические рамки исследования: Отправной точкой исследования является конец 1980-х гг. - период реформирования советского государства, в том числе формы его государственного устройства, конечной - «путинские» реформы начала 2000-х гг. направленные на совершенствование федеративных отношений.
Территориальные рамки исследования: Начальный этап формирования современной модели федерализма в контексте трансформации основ советской модели федеративных отношений рассматривается на территории РСФСР в составе СССР. В работе делается определенной акцент на опыт Татарстана, Чеченской республики и других субъектов Федерации, политическая элита которых нередко выступала с инициативами по федерализации страны.
Объект исследования: комплекс федеративных связей и отношений сложившихся в РСФСР - Российской Федерации в конце 1980-х - начале 2000-х годах.
Предмет исследования: процесс становления и эволюции модели современного российского федерализма в конце 1980-х - начале 2000-х годов.
1 Умнова И. Современная российская модель разделения власти между федерацией и ее субъектами
(актуальные правовые проблемы). М: ИНИОН РАН, 1996. 60 с; Её же. Конституционные основы
современного российского федерализма. М: Дело, 1998. 280 с; Её же. Фундаментальные аспекты
федерализма и природа российского // Федерализм. 1998. № 3. С. 98-106; Её же. Современная
конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции //
Государство и право. 1999 № 11. С. 5 - 12; Добрынин Н. Новый федерализм: концептуальная модель
государственного устройства Российской Федерации. Дисс... доктора юр. Наук: 12.00.02. Тюмень, 2004. 634
с.
2 Киселева А., Нестеренко А. Теория федерализма. М: Изд-во МГУ, 2002. 304 с.
Теоретико-методологическая база исследования. При подготовке работы была использована совокупность общенаучных и специально-исторических методов научного познания.
Основным методом, использованным в исследовании, стал конкретно-исторический, который предполагает рассмотрение исследуемых государственно-правовых явлений в тех особых и неповторимых условиях, в которых они сложились и получили развитие, т.е. в конкретно-исторической обстановке.
Другим методом исследования стал историко-сравнительный метод, который позволил изучить процесс возникновения и развития современной российской модели федерализма в хронологической последовательности, а также выявить и сравнить его этапы и подходы в формировании политики федеративного строительства на государственном уровне.
Исследование основано также на использовании методов концептуального моделирования и теоретического обобщения. Предложенная концептуальная модель федерализма позволила комплексно исследовать сущностные параметры развития федеративных отношений в их эволюции. При этом выявление особенностей развития модели федерализма на различных этапах ее эволюции стало возможным на основе анализа различных политических и социально-экономических факторов, влияющих на процесс федерализации, в том числе политики основных акторов данного процесса.
Среди специально-научных методов примененных в исследовании наибольшее одним из специально-научных методов стал проблемно-хронологический метод, позволивший изучить особенности процесса развития федеративных отношений: от трансформации основ советской модели федерализма к выработке конституционных основ современной модели, через договорной этап ее развития к унификации федеративных отношений. Другим специально-научным методом стал формально-правовой метод, который позволил выявить результаты борьбы интересов различных акторов процесса федерализации закрепленных в соответствующих нормативно-правовых актах.
Рассматривая модель российского федерализма в историческом контексте, представляется целесообразным выделение определенных сущностных параметров модели, ее качественных параметров и степени их реализации, складывающихся в конкретном историческом процессе. Таким образом, исследование исторических условий эволюции модели позволяет осуществить комплексный анализ всех аспектов развития федеративных отношений на основе выявления их причинно-следственных связей.
В исследовании автор, руководствуясь научными наработками отечественных и зарубежных ученых1, пользуется определением термина
1 Абдулатипов Р., Болтенкова Л., Яров Ю. Федерализм в истории России. В 3-х книгах. М, 1992; Аринин А. К новой стратегии развития России. Федерализм и гражданское общество. Идейно-теоретические, по-
«федерализм», согласно которому «федерализм» есть специфическая форма государственного, национального и административно-территориального устройства государства. Основными параметрами федерации являются:
наличие территориальных образований в составе единого государства;
разграничение государственной власти по вертикали - на федеральную государственную власть или власть федерального центра и государственную власть субъектов федерации;
определенная степень самостоятельности регионального уровня власти в рамках собственной компетенции;
участие субъектов федерации в принятии общенациональных решений, посредством представительства субъектов федерации в федеральных органах государственной власти.
Цель исследования:
- анализ процесса формирования и эволюции модели современного
российского федерализма в конце 1980-х - начале 2000-х годах в условиях
исторической трансформации государственности, политического,
этнонационального и социально-экономического развития Российской
Федерации.
Избранной целью продиктованы исследовательские задачи:
- выявление основных этапов эволюции модели российского
федерализма, а также их специфических черт и особенностей в условиях
трансформации общества и государства в период политического и
социально-экономического реформирования
анализ степени вариативности проектов федеративного строительства государственных структур;
изучение причин и содержания политических конфликтов в процессе эволюции модели федерализма, определения возможных путей их разрешения;
выявление влияния различных акторов федеративных отношений на процесс складывания и развития модели федерализма
уточнение сущностных параметров модели современного российского федерализма, определяющих основные направления эволюции федеративных отношений.
Источниковая база исследования: В работе использован широкий круг источников.
Первой из основных групп источников стали нормативно-правовые акты.
литические и правовые аспекты. М, 2000. 383 е.; Степанский А.Д. Разобраться бы надо в том, что такое федерация / Россия в условиях трансформаций. Историко-политологический семинар. Материалы фонда развития политического централизма. М., 2001. 113 с; Умнова И. Конституционные основы современного российского федерализма. М, 2000. 280 с; Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5. С. 106-115 и др.
В свою очередь эту группу источников можно разделить на ряд подгрупп.
Первая - это документы федеральных органов государственной власти. В первую очередь это Конституции РФ и РСФСР, Федеративный Договор -документы закрепляющие принципы и основы российских федеративных отношений. Так же это ряд федеральных конституционных законов, федеральных законов, изучение которых обоснованно их ролью, как основных нормативных правовых актов в юридическом закреплении непосредственно федеративных отношений. Указы Президента РФ также входят в эту группу, с их помощью определяется роль опережающего законодательства, то есть законодательства непосредственно реагирующего на исторический и политический процесс, а также обосновывающего принятие очередных законов. Также в эту группу входят постановления и определения, а также особые мнения судей Конституционного Суда РФ, Правительства РФ, постановления палат Федерального Собрания РФ-документы отражающие непосредственный политический процесс. Договоры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. И вторая подгруппа - это документы органов государственной власти субъектов РФ. Главными в этой подгруппе являются конституции и уставы субъектов Федерации являющиеся важнейшим источником в определении политики субъектов федерации в рамках федеративных отношений.
В эту же подгруппу вошли материалы фонда А-385 ГАРФ «Верховный Совет РСФСР 1937-1990 гг.», в которых содержатся документы, касающиеся работы Верховного Совета РСФСР в конце 1980-х гг. по вопросу межнациональных отношений в РСФСР; материалы фонда 10026 ГАРФ «Съезд народных депутатов Российской Федерации, Верховный Совет Российской Федерации и их органы 1990-1993 гг.», которые позволяют раскрыть проблему участия законодательной власти в формирования модели федерализма на первом этапе ее развития. А также опубликованные архивные документы Конституционной комиссии, в которых широко представлены материалы освещающие проблему конституционного строительства в РФ.
Также первая группа источников содержит проекты нормативно-правовых актов, не ставшие законами, но, тем не менее, отражающие не только возможные векторы развития законодательной базы федеративных отношений, но и мнения различных политических сил участвующих в процессе законотворчества.
К данной группе источников относятся стенографические отчеты и материалы пленарных заседаний Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, обсуждение и голосование по различным нормативным правовым актам, а также аналитические вестники Совета Федерации связанные своей тематикой с исследуемой проблемой.
Благодаря данным источникам были установлены роль и место политических партий, как главных выразителей политических интересов отдельных групп общества в процессе развития современного российского федерализма, а также векторы интересов региональных политических элит представленных как в Совете Федерации, так и в Государственной Думе.
Следующей подгруппой стали Послания Федеральному Собранию Президента РФ, в которых нашли отражения векторы федеральной государственной власти политики федеративного строительства.
В качестве второй группы широко использованы источники личного происхождения: мемуары, интервью, речи и высказывания по исследуемой проблеме государственных и общественных деятелей, непосредственно связанных с процессами федерализации России. Среди авторов этой группы источников Е.Т. Гайдар, П.С. Грачев, Б.Н. Ельцин, В.В. Костиков, А.Р. Кох, А.А.Нечаева, М.Н. Полторанин, Г.Х. Попов, В.В. Путин, Н.И. Рыжков, С. Филатов, Р.И. Хасбулатов, М.Ш. Шаймиев, СМ. Шахрай, Э.А. Шеварднадзе и др.
Из данных источников была почерпнута информация о целях, которые преследовали авторы, об их личной позиции по тем или иным проблемам процесса федерализации. Кроме того были восстановлены отдельные детали механизма принятия важнейших политических решений, установлены факторы, влияющие на сам процесс принятия того или иного решения. Наиболее интересными в этом отношении представляются мемуары Р.И. Хасбулатова - первого зама Председателя и Председателя Верховного Совета РФ в 1990-93 гг. «Республика: от недогосударства Ельцина - к государству Путина»1, М.Н. Полторанина - министра печати и информации РФ в 1990-92 гг. и заместителя Председателя Правительства РФ в 1992 г. «Власть в тротиловом эквиваленте. Наследие царя Бориса» , С. А. Филатова - депутата Верховного Совета РСФСР и РФ, члена Совета Безопасности, главы Администрации Президента РФ в 1990-96 гг. «Совершенно несекретно» и др. В этих мемуарах широко освещены проблемы переходного этапа и формирования современной российской государственности и модели федерализма в частности. Особая ценность этих источников заключается в том, что комплексный и критический анализ предлагаемых мнений и оценок дает относительно полную картину исследуемых проблем.
Особого внимания заслуживают воспоминания А.А. Нечаева в 1991-93 гг. первого замминистра экономики и финансов РСФСР, министра экономики РФ «Россия на переломе»4, в которых широко освещены
1 Хасбулатов Р. Республика: от недогосударства Ельцина - к государству Путина. В 7 кн. / М., «Научная
книга», 2009.
2 Полторанин М. Власть в тротиловом эквиваленте. Наследие царя Бориса. М.: Эксмо, 2010. 512 с.
3 Филатов С. Совершенно несекретно. М: Вагриус, 2000. 448 с.
4 Нечаев А. Россия на переломе. Откровенные записки первого министра экономики. М.: Русь-Олимп, 2010.
575 с.
экономическая подоплека формирования новой российской государственности, процесса суверенизации национальных субъектов РФ, формирование современных межбюджетных отношений.
Также в исследовании широко использованы статистические данные, с помощью которых удалось выявить конкретные показатели экономического и социального развития как страны в целом, так и отдельных субъектов. Помимо этого были использованы материалы печатных периодических изданий. С их привлечением удалось отследить конкретные события в стране так или иначе связанные с исследуемой проблематикой.
Научная новизна исследования: В процессе исследования достигнуты определенные результаты, характеризующие новизну работы:
Применен конкретно-исторический подход к изучению процессов формирования и развития модели современного российского федерализма, суть которого заключается в исследовании федеративных связей как продукта и результата политических и социально-экономических процессов, а также общественных компромиссов в контексте исторического развития государства.
Сформулирована концептуальная модель федерализма, отражающая взаимодействие и взаимовлияние политических, социально-экономических и этнонациональных процессов в периоды формирования и эволюции новой формы российской государственности. Выделены основные качественные параметры и принципы модели федеративных отношений, а также их реализация и проявления в практическом ключе.
Предложена авторская периодизация истории становления модели современного российского федерализма.
4. Проведен анализ основных тенденций становления и
трансформации современной модели российского федерализма на
различных этапах ее эволюции, что позволило выявить их основные
политико-правовые особенности и проблемы на пути становления, развития
и совершенствования современных федеративных отношений в России.
5. Выявлены основные акторы процесса становления и развития
модели федерализма, определены их политические интересы и роль в
федеративном процессе.
6. Определены основные угрозы единству и целостности современной
российской государственности в процессе формирования и развития модели
современного российского федерализма.
Научная новизна исследования конкретизирована в теоретических положениях, выносимых автором на защиту:
1. Основными качественными критериями изучения модели федерализма являются:
- форма и степень симметрии и асимметрии при осуществлении регулирования отношений центра и регионов и распределения ресурсов;
степень централизации и децентрализации государственного управления;
договорной и конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий;
степень представительства органов государственной власти субъектов федерации в федеральных органах государственной власти;
- порядок формирования исполнительных органов государственной
власти субъектов федерации.
2. История развития модели российского федерализма укладывается в
четыре основных этапа. 1-й этап конец 1980-х-1993 гг. — этап формирования
политической, юридической и институциональной основ современной
модели федерализма; 2-й этап 1994-1999 гг. — этап децентрализации и
дезинтеграции вертикали власти и трансформации конституционно-
договорной основы федеративных связей, а также асимметричности
подходов федерального центра к взаимоотношениям с субъектами РФ; 3-й
этап 1999-2002 — этап унификации принципов выстраивания
взаимоотношений между федеральным центром и регионами, выравнивания
статусов регионов, интеграции государственной власти и укрепления
вертикали власти; 4-й этап 2003-2005— этап централизации государственной
власти в рамках существующей модели современного российского
федерализма.
В рамках рассматриваемых этапов параллельно шли важные этнонациональные процессы, ставшие на первом этапе (конец 1980-х-1993 гг.) основной проблемой для государственного единства становится возникновение и эскалация сепаратистских и националистических настроений в национальных субъектах РСФСР и РФ; на втором этапе (1994-1999 гг.) особое место занимает проблема нормализации ситуации в Чеченской республике, вызванная ростом сепаратизма и попытками республики выйти из состава РФ, характерным становится рост межнациональной напряженности на Северном Кавказе; на третьем этапе в сфере межнациональных отношений оставалась актуальной проблема урегулирования напряженности на Северном Кавказе и восстановления конституционного порядка в Чеченской республике; на четвертом -основной задачей федерального руководства становится противодействие терроризму в ряде республик Северокавказского региона.
Основной угрозой политическому единству и территориальной целостности, как СССР, так и РСФСР во второй половине 1980-х гг. стали политический конфликт между союзным руководством и руководством РСФСР, а также спровоцированные им сепаратистские настроения в политической и культурной национальных элитах субъектов федерации.
5. Противоречивость и неоднозначность принципов конституционной
модели федерализма закрепленной в Конституции 1993 года обусловлены
высокой степенью конфликтности процесса выработки и принятия российской Конституции в начале 1990-х годов.
6. Основными причинами эскалации конфликтной ситуации в
Чеченской республике, окончившейся открытым вооруженным конфликтом,
стали с одной стороны - стремления подавляющей части политической и
общественной элиты Чеченской республики к обретению полной
независимости от России, а также сознательная политика российской
исполнительной власти, направленная на усугубление конфликтной ситуации
и нежелание поиска мирных путей из кризиса.
Основными акторами процесса становления и развития модели федерализма на разных этапах являлись: союзное руководство, органы исполнительной власти РФ, в лице Президента и Правительства РФ, органы законодательной власти РФ - Государственная Дума и политическая элита субъектов Федерации в лице представителей органов государственной власти субъектов Федерации; на первых двух этапах развития модели федерализма интересы каждого из акторов имели разные векторы, на последующих этапах федеральная исполнительная и законодательная власти пришли к единству мнений по развитию российского федерализма.
Политический курс путинского политического режима в сфере реформирования российского федеративного устройства, в том числе административная реформа - являлся преемственным по отношению к декларируемым в Посланиях Федеральному Собранию Президента РФ Ельцина Б.Н. проектах федеративного строительства, направленных на централизацию государственной власти и унификацию российских федеративных отношений.
Научная и практическая значимость работы. Апробированный в исследовании инструментарий и полученные результаты могут быть экстраполированы на последующую исследовательскую практику, связанную с изучением российского федерализма и его трансформаций. Положения данного исследования создают дополнительные эвристические возможности для моделирования и прогнозирования «федералистской» ситуации, поведения общенационального и региональных акторов.
Концепты, содержательные компоненты и выводы исследования могут быть использованы при создании учебных пособий, учебников, спецкурсов, программ по современной политической истории, теории и практике современного российского федерализма, регионалистики, при чтении соответствующих учебных курсов.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях автора, его докладах на заседаниях кафедры исторической политологии Южного федерального университета.
Структура диссертации. Структура исследования обусловлена его целью, задачами и логикой. Работа состоит из введения, трех глав,
Процесс суверенизации национально-территориальных образований в составе РСФСР
Основными задачами нового российского руководства после распада СССР стало, во-первых, сохранение единства и целостности Российской Федерации, имевшей все шансы повторить печальную судьбу своего геополитического предшественника, поскольку в результате суверенизации на территории России единство страны оставалось едва ли не формальным фактом. А во-вторых,- не менее важной задачей стало в буквальном смысле спасение российской экономики. Было необходимо некое соглашение всех субъектов федеративных отношений, подтверждающее пусть шаткое, но единство всех субъектов Федерации в рамках единого государства. И это могло стать решением первой проблемы. Для решения второй требовалось комплексное реформирование и экономической, и административной составляющих российского государства. Однако решения и первой, и второй задач представлялось весьма проблематичным, поскольку: «Тогдашнее российское правительство оказалось по сути парализованным... Ни союзного, ни российского правительства, способного — не то чтобы «реформировать», но осуществлять управление страной — не было в течение 2-3 месяцев. Бесконтрольность чиновничества стала стремительно возрастать, а соответственно — и его коррумпированность. Регионы оказались предоставлены сами себе»1.
Главную опасность представляли сепаратистские тенденции со стороны руководства Татарстана и Чеченской республики. С началом процесса гласности, в 1988 году, политическая элита ТАССР начинает выражать ряд претензий к советскому строю. Изначально это были претензии сугубо культурного характера. Такие как, например, неадекватное, по мнению татарской политической и культурной элиты, отражение роли татар в русском историческом и культурном процессе, и в первую очередь в связи с татаро-монгольским нашествием ". Однако впоследствии предметом недовольства властей республики стали вопросы сугубо экономического характера. А именно тот факт, что только 2% предприятий, расположенных в республике, принадлежали Татарстану, в то время как 80% принадлежали СССР и 18% РСФСР3.
Параллельно республика переживала усиленное возрождение Ислама. Мечети были возвращены мусульманскому духовенству и восстановлены. Мусульманское духовенство в республике стало проявлять большую активность в образовательной и миссионерской деятельности. На эффективность этой деятельности указывает опрос, проведенный в 1989 году, показывает, что процентное соотношение татар-мусульман увеличилось до 43.4% по сравнению с 15.7% в 1980 г.1
Как уже отмечалось, в сентябре 1989 года на пленуме ЦК КПСС М.С. Горбачев поставил вопрос о придании автономиям статуса союзных республик . В свою очередь Ельцин, прибыв с визитом в Казань в августе 1990, сделал знаменитое заявление, призывая автономии брать «столько суверенитета, сколько они смогут проглотить»3 А в интервью газете «Советская Татария» он отметил, что «Мы будем приветствовать любую независимость, которую изберет для себя Татарская АССР... Я так скажу: если Вы хотите полностью управлять собой, пожалуйста»4.
Реакция Татарского Верховного Совета была незамедлительной. 30 августа 1990 г. он принимает свою собственную Декларацию о суверенитете . Декларация переименовывает Татарскую Советскую Социалистическую Республику в Республику Татарстан, исключив термин «автономная республика» и подчеркивая, тем самым, что это союзная республика. В Декларации не упоминается о том, что республика является составной частью РСФСР: наоборот, декларация выступала как основа для новой конституции, заключения «Союзного Договора» с СССР и «договоров с РСФСР и другими союзными республиками». В Декларации также подчеркивалось, что Конституция и законы Татарстана имеют верховенство на территории республики.
Весной 1991 года Горбачев, Ельцин и руководители других союзных республик приступили к обсуждению условий Союзного Договора. Автономии во главе с Татарстаном выступили с требованием участия в переговорах. Когда 24 апреля 1991 г. Горбачев объявил о том, что достигнуто соглашение по основным принципам, он указал, что участниками Союзного Договора будут только федеральное правительство и союзные республики1. Через два дня Верховный Совет РСФСР принял закон, уравнивающий права и обязанности автономий и союзных республик. Вслед за этим Горбачев, Ельцин и руководители автономных республик РСФСР собрались на совместную встречу, где подтвердили «суверенитет» последних и, выработав компромиссную формулировку, согласились на участие автономий в подписании Союзного договора в качестве составных частей, как СССР, так и РСФСР". 24 июля 1991 г. Горбачев, наконец, объявил о готовности окончательного варианта Союзного Договора. Однако к этому времени Татарстан и правительство РСФСР уже достигли согласия о статусе Татарстана. Через месяц М.Шаймиев сформировал делегацию, возглавляемую Вице-президентом Лихачевым, для участия Татарстана в подписании Союзного Договора и для начала переговоров на предмет отдельного договора с РСФСР . В качестве подтверждения своей готовности вести переговоры с Татарстаном Б.Н.Ельцин назначил делегацию, возглавляемую Государственным Секретарем России Геннадием Бурбулисом и включающую его советников Сергея Шахрая и Олега Лобова. Каждый из них впоследствии сыграл важную роль в предстоящем переговорном процессе между Казанью и Москвой. Первый раз делегации встретились в Москве 12-15 августа 1991 г. и подписали протокол, который фактически принимал требования Казани о договорных отношениях с РСФСР.
Оформление новой модели российского федерализма
Подготовка проекта новой конституции была начата еще в 1990 году, когда I Съезд народных депутатов РСФСР постановлением от 16 июня 1990 года образовал Конституционную комиссию. Первоначально предполагалось - по традиции предшествующих времен - включить в Конституционную Комиссию (КК) представителей общественности, видных ученых. Однако на Съезде было решено, что Конституционная Комиссия будет состоять только из народных депутатов РСФСР. В итоге 102 депутата были включены в Комиссию. Председателем Комиссии стал Председатель Верховного Совета РСФСР на тот момент Б.Н.Ельцин, заместителем Председателя -Р.И.Хасбулатов, первый заместитель Председателя Верховного Совета. Обязанности ответственного секретаря Конституционная Комиссия возложила на О.Г.Румянцева. Он взял на себя всю практическую работу по подготовке проекта Конституции. Была подобрана группа экспертов (в основном ученых-юристов), которые и занялись созданием текста. Одновременно КК участвовала в подготовке законов об изменениях и дополнениях Конституции.
Ответственный секретарь Конституционной комиссии О. Румянцев выделяет три основных этапа работы Комиссии, а, следовательно, и разработки самого Основного закона России . Собственно данные этапы являются и этапами выработки самой модели современного федеративного устройства.
Первый этап (1990 г.) включал в себя разработку целостной концепции конституционной реформы и проекта Конституции в Конституционной комиссии.
Основной целью разработчиков в Конституционной комиссии было создание документа, который в максимально возможной степени удовлетворил бы всех участников политического процесса, интегрировал интересы различных политических сил, стал связующим звеном в неоднородной цепи российской политической системы. Поскольку только при соблюдении этих условий Конституция могла стать основой политической, экономической и социальной стабильности России. И в этом ключе особую важность приобретали проблемы согласования интересов федерального центра и регионов.
Одним из основных принципов будущего федеративного устройства Комиссия видела принцип равностатусности субъектов Федерации при сохранении многообразия форм административно-территориального устройства. Так, предполагалось создать два типа регионов — национальные республики и «земли» - прообраз будущих укрупненных регионов. Причем предполагалось, что республики и земли получат равный конституционно-правовой статус и будут уравнены в своих правах1. Однако этот принцип натолкнулся на критику со стороны Совета Национальностей Верховного Совета РСФСР и руководителей отдельных автономий, в частности, Совет Национальностей в обращении к Конституционной комиссии рекомендовал при доработке проекта отказаться от данного принципа, поскольку такое административно-территориальное устройство нарушает «сложившиеся в России традиции федеративных и национальных отношений, интересы существующих национально-государственных и административно-территориальных образований» . А на V съезде 2 ноября 1991 года было озвучено Заявление Съезду народных депутатов РСФСР части народных депутатов РСФСР от национально-государственных и национально-территориальных образований, в котором говорилось, что проект Конституционной комиссии продолжает «тенденции узурпирования прав целых народов» . В этих политических актах можно усмотреть попытку подмены Конституции Федеративным договором в его изначальном конституирующем виде, что в итоге могло привести к формированию не конституционной, но договорной федерации, что, в свою, очередь, существенно ослабило бы политическое единство страны. И этот вариант развития российской государственности казался неприемлемым для разработчиков Конституции, которые выступили со встречным предложением закрепить в Договоре общие принципы разграничения предметов ведения, полномочий по вертикали не затрагивая при этом принципов федерализма и организации государственной власти. Таким образом, Конституционная комиссия была вынуждена идти на компромиссы с противниками централизованной системы государственного и федеративного устройства, но при этом сохраняя саму суть концепции демократического федеративного правового государства. В конечном итоге съезд одобрил работу Комиссии, и уже в декабре 1991 года было подготовлено и 6 декабря подписано распоряжение «О рабочей группе по подготовке предложений о разграничении полномочий между органами власти РСФСР и ее составными частями»". Источниками проекта по разграничению полномочий стали действующая Конституция, Декларация о государственном суверенитете РСФСР, уже имеющийся проект Конституции РФ, проект Федеративного договора, как договора о разграничении компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации и проект закона РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации». Комиссия была вынуждена действовать в самые сжатые сроки, поскольку 8 декабря было подписано соглашение об образовании Содружества Независимых Государств, в связи с чем значение новой Конституции возросло как Конституции независимой России. И уже на расширенное пленарное заседание 23-24 декабря Конституционная комиссия вынесла вопрос об обсуждении проекта о разграничении полномочий подготовленного рабочей группой Комиссии.
Таким образом, уже на первом этапе конституционного строительства был заложен принцип приоритета национально-территориальных субъектов в правах и полномочиях перед административно-территориальными регионами. Что и обусловило принцип разностатусности модели российского федерализма.
Второй этап (1991-1992 гг.) - был посвящен детальному рассмотрению положений проекта Конституции в Верховном Совете РФ и его палатах. Это был этап, на котором шло согласование положений проекта Конституционной комиссии с ведущими политическими силами, предпринимались усилия по сближению позиции между «реформаторами» и «консерваторами» в депутатском корпусе, между парламентским большинством и Президентом РФ, федеральным центром и регионами. Иными словами это этап, на котором разработчики Конституции пытались свести к некоему единому знаменателю, который впоследствии должен стать Конституцией, разновекторные интересы и устремления политических сил России. Тогда же появился целый ряд альтернативных проектов Конституции: проект Конституции, подготовленный рабочей группой под руководством СМ. Шахрая, проект Политсовета Движения Демреформ (ответственный А.А. Собчак), проект РКРП (депутат Ю.М. Слободкин), проект СВР (депутат С. Пыхтин).
Развитие «договорного процесса» между федеральным центром и субъектами Федерации
Изъяв из текста Конституции РФ Федеративный договор, ее авторы не пошли на полную отмену Договора. Они лишь подтвердили приоритетность Конституции над Договором и сохранение действия последнего в частях ей не противоречащих: «В случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора действуют положения Конституции Российской Федерации»1. Более того, 11-я статья Конституции в третьей своей части содержит положение, дающее право субъектам Федерации заключать договоры о предметах ведения и полномочий между их органами госвласти и аналогичными федеральными органами.
Думается, что присутствие данного положения в Основном Законе обусловлено, по меньшей мере, двумя обстоятельствами. Наиболее важным представляется то, что при наличии сепаратистских тенденций в политике региональных элит ряда субъектов РФ необходимо более четко разграничить предметы ведения и полномочий по вертикали, в первую очередь по предметам совместного ведения между Федерацией и субъектами. Этого Конституция обеспечить не могла, закрепив достаточно общую схему разграничения предметов ведения между Федерацией и субъектами (ст. 71-73 Конституции РФ. Соответственно такое разграничение могло быть закреплено только в соответствующих договорах, соглашениях, федеральных законах и иных актах.
Второе обстоятельство было связанно с ситуацией вокруг Татарстана и Чечни. Представителями этих республик не был подписан Федеративный Договор, а также на их территории не проводилось голосование по Конституции РФ. Иными словами в России образовались территории, представляющие собой своеобразные «суверенные анклавы».
Урегулирование проблемы Татарстана через выработку компромиссной позиции стал особой сферой развития российских федеративных отношений. Не подписав Федеративный Договор, власти Татарстана отказались участвовать в организации референдума по новой российской Конституции. Причиной отказа было то, что окончательный вариант Конституции не устраивал Татарстан1. Проект не признавал республики как «суверенные государства» и ничего не говорил об особом статусе Татарстана. Более того, текст Федеративного Договора исчез из новой конституции, а права республик были уравнены с правами других субъектов. В итоге руководство Татарстана объявило, что не будет проводить референдум на своей территории, однако, и не будет препятствовать его проведению. При этом ни М. Шаймиев, ни другие руководители республики не будут выдвигать свои кандидатуры на выборы в новые органы законодательной власти России. М. Шаймиев заявил, что новая конституция превращает Россию в унитарное государство, скрывающееся под маской федерации, а телевидение и радио республики призвали граждан Татарстана не голосовать за конституцию и не принимать участие в парламентских выборах .
Оценивая действия руководителей Татарстана, Башкортостана и Тувы, которые, так же как и Татарстан, стремились к правовому и политическому обособлению от федерального центра, Сергей Филатов, руководитель Администрации Президента Ельцина, заявил: «они стремятся не к суверенитету республик, а к суверенитету власти» .
В день проведения референдума электорат Татарстана, отказавшись голосовать, вновь продемонстрировал свою поддержку республиканскому руководству. Только 13.8% избирателей приняли участие в референдуме по Конституции России . Ранее было объявлено, что выборы представителей Татарстана в новый Совет Федерации, верхнюю палату российской законодательной власти, проводиться не будут, поскольку не нашлось ни одного кандидата на выдвижение. По тем же причинам в одном из пяти округов не проводились выборы и в Государственную Думу, а в тех округах республики, где выборы все же были проведены, количество проголосовавших не достигло необходимого порога в 25%4. В результате, в новой законодательной власти отсутствовали представители республики Татарстан.
Соответственно, в целях сохранения единства правового поля и государственной целостности России, было необходимо найти некую иную форму компромиссного документа, закрепляющего статус Татарстана в составе России, поскольку соглашения, заключенные в 1992 году5, на эту роль не подходили.
Наиболее оптимальной формой такого соглашения стал договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и республиками. По словам СМ. Шахрая, «формула договора с Татарстаном родилась 13 января 1993 года в городе Грозном. Именно заключение договора о разграничении предметов ведения и полномочий было предложено руководству Чеченской Республики как механизм решения проблем взаимоотношений с этой республикой»1. В конечном итоге 15 февраля договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан»" был подписан президентами Б.Н. Ельциным и М.Ш. Шаймиевым и премьер-министрами B.C. Черномырдиным и М.Г. Сабировым. В тот же день были подписаны дополнительные пять межправительственных соглашений, и в итоге общее количество подписанных соглашений достигло двенадцати .
Ключевым положением договора стала фраза «Республика Татарстан, как государство, объединена с Российской Федерацией на основе Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Татарстан и Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, и участвует в международных и внешнеэкономических отношениях» .
Однако конституция Татарстана вступала в прямое противоречие с Конституцией РФ, утверждая государственные суверенитет и верховенство законодательства Татарстана на территории республики1.
Таким образом, договор закреплял объединение двух государств, а не нахождение Татарстана в составе России, что формально предполагает систему паритетных отношений субъектов объединения.
Государственные полномочия Татарстана были перечислены в ст. II, которая включала право формировать свой собственный бюджет и взимать налоги, образовывать свои собственные государственные органы и вступать в политические и экономические отношения с другими субъектами и иностранными правительствами при условии, что эти отношения не противоречат российской Конституции. Полномочия центрального правительства были перечислены в ст. IV. Важно, что ст. IV.6 указывает на такие полномочия центрального правительства как: определение правовые границ единого рынка, финансовой, денежной, кредитной, таможенной политики, денежную эмиссию и основы ценовой политики. И, наконец, договор назвал ряд вопросов, которые относились к совместному ведению и определялись межправительственными соглашениями - среди них разграничение республиканской, федеральной и совместной собственности, создание государственного банка Татарстана, границы внешнеэкономической деятельности, осуществляемой Татарстаном, конверсия оборонных предприятий, мобилизация на случай войны, госзаказ на военную технику, производимую в республике .
Централизация государственной власти в рамках модели российского федерализма
Анализируя в своем Послании Федеральному Собранию путь, пройденный государством за предыдущие три года, Президент отметил, что: «юридически и фактически восстановили единство страны, укрепили государственную власть, приблизили федеральную власть к регионам, благодаря восстановлению единого правового пространства смогли вплотную заняться разграничением полномочий между центром и
регионами» . Однако это была лишь тактическая задача на пути к главной цели — «тому, чтобы уже в обозримом будущем Россия прочно заняла место среди действительно сильных, экономически передовых и влиятельных государств мира» . И следующей задачей была определена оптимизация государственного управления, поскольку государство все еще оставалось «неэффективным» , «российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны» , «несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей»5.
Краеугольным камнем оптимизации функций государственного управления в сфере федеративных отношений была проблема разграничения предметов ведения и полномочий по вертикали.
Еще в 2000 г. Президентом была поставлена задача выработки концепции разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти . Первоначально работа была поручена рабочей группе Госсовета во главе с президентом Татарстана М. Шаймиевым. Однако общий смысл концепции, заложенный Шаймиевым - «красной нитью через концепцию проходит принцип субсидарности: нет смысла передавать наверх те вопросы, которые могут быть эффективно решены внизу»7, — оказался несвоевременным, неуместным в рамках нового вектора политики федеративных отношений, и на заседании Госсовета в феврале 2001 г. концепция была снята с повестки дня1.
Примером может послужить, то какими видели основные причины неэффективного управления государством разработчики концепции. Это излишняя регламентация деятельности органов государственной власти субъектов Федерации в федеральном законодательстве; перегруженность центра несвойственными ему функциями; вмешательство центра в компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации и т. д. 2.
Однако уже спустя несколько месяцев, 21 июня 2001 г., Указом Президента № 741 была создана Комиссия при Президенте по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления под руководством Д. Козака3. Итоги работы комиссии нашли прямое отражение во внесенном в июне в Государственную Думу пакете поправок к федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и принятых в новой редакции закона от 4 июля 2003 года4.
При анализе данного законодательного акта напрашивается вывод, что он скорее был нацелен на модернизацию уже сложившихся норм федеративных отношений, нежели на введение новых.
Так, например, данный закон предусматривал расширение условий, при которых становится возможным отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Федерации и роспуск законодательного органа субъекта Федерации. Если предыдущим законом данная возможность реализовывалась в случае нарушения высшим должностным лицом субъекта Федерации Конституции РФ прав и свобод человека и гражданина, то в новом законе этот перечень дополнен следующими положениями: «Отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации возможен по одному из следующих оснований: нарушение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации законодательства Российской Федерации и (или) законодательства субъекта Российской Федерации, факт которого установлен соответствующим судом. Отзыв по данному основанию не освобождает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации от иной ответственности, предусмотренной федеральными законами и законами субъектов российской Федерации; неоднократное без уважительных причин неисполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих обязанностей, факт которого установлен соответствующим судом». Помимо Президента РФ главу региона могли «отрешить» от должности и сами избиратели субъекта Федерации, для этой процедуры был необходим сбор инициативной группой подписей трех процентов избирателей субъекта Федерации, и, соответственно, голосование по этому вопросу простым большинством голосов, причем выборы считаются состоявшимися при любой явке избирателей.
Помимо всего прочего, данный федеральный закон регламентировал принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, возлагая на бюджет субъекта Федерации такие расходы, как: «обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования» и «социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возрасти и инвалидов, граждан находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей» и т.д. Также были регламентированы управление и распоряжение имуществом субъектов Федерации, доходная и расходная части бюджетов субъектов Федерации. Существенно изменены принципы заключения договоров и соглашений между государственной властью Российской Федерации и субъектами Федерации. Отныне: «Заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий»; «Соглашения заключаются в случае, ели осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации».
