Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Школьная реформа 1984 года как предпосылка процесса реформирования образования в 1980-1990-е годы 21
1.1. Социально-экономические условия и причины реформы школы 21
1.2. Основное содержание изменений в школьном образовании и их последствия 30
1.3. Формирование новой идеологии образования 54
Глава 2. Реформирование системы общего образования в конце 1980-х - первой половине 1990-х годов 74
2.1. Образовательные инновации в системе реформ начала 90-х годов и Закон Российской Федерации «Об образовании» 74
2.2. Проблема оптимального сочетания стандартизации и вариативности образования 95
2.3. Особенности реформирования школы в регионах Поволжья 119
Глава 3. Проблемы и перспективы современного этапа реформирования общеобразовательной школы 154
3.1. Противоречия процесса реформирования 154
3.2. Характер и содержание дискуссий по концепциям очередного этапа реформирования системы образования 178
3.3. Перспективы развития системы общего образования 205
Заключение 225
Библиографический список использованной литературы 231
Приложения 255
- Социально-экономические условия и причины реформы школы
- Образовательные инновации в системе реформ начала 90-х годов и Закон Российской Федерации «Об образовании»
- Противоречия процесса реформирования
- Перспективы развития системы общего образования
Социально-экономические условия и причины реформы школы
На рубеже 1970-80-х годов система образования страны переживала сложный и противоречивый период. Внешне все выглядело вполне благополучно. Официальная статистика не давала усомниться в наших непрерывных и всевозрастающих успехах в области образования. Так, за период с 1971 по 1980 гг. в СССР было введено в действие около 30 тыс. новых школ [85, с.403]. Это позволило на 1/4, а по России более чем в 1,5 раза сократить количество учащихся, занимающихся во вторую и третью смены (с 28,8% в 1970-1971 учебном году до 17% в 1980-1981 учебном году) [85, с.80].
Однако на практике многое выглядело иначе. Более трети ученических мест было сдано в эксплуатацию со значительными недоделками, непригодными для занятий. На протяжении десятилетий количество аварийных зданий и требующих капитального ремонта не сокращалось. На начало 1980-х годов 1,25 млн. учащихся занимались в школах, подлежащих сносу (3,3% общего числа школьников), и 8,4 млн. - в школах, требующих капитального ремонта (22%) [124].
Серьезные проблемы назревали в содержании, технологии, а, следовательно, в результатах обучения и воспитания. Они проявлялись в спаде интереса школьников к учебе, в упадке дисциплины и требовательности к детям, в формализме воспитательной работы, в процентомании, в научной необоснованности и перегруженности программ, в закоснелости форм и методов обучения.
Неприглядную, но в целом объективную картину состояния школы давал один из идеологов ее реформирования В.Ф.Матвеев. «Для детей, -писал он, - за редкими, счастливыми исключениями, школа - это то место, где их заставляют запоминать огромное число разрозненных и часто ненужных сведений.
Для родителей - это постоянная необходимость участвовать в неприятных, зачастую обидных «разборках» и «объяснениях» или какие-то уроки-оброки (окна или полы мыть). Качество же обучения детей таково, что частенько сыну или дочери нанимают репетитора, чтобы те попали в вуз. Для учителя - это нервотрепка, постоянная писанина, страх перед очередной проверкой и необходимостью так или иначе «выкручиваться» с оценками.
Наконец, для общества в целом работа школы - это молодые люди, не в полной мере развитые физически, а часто и не совсем здоровые, во многом с устаревшими знаниями, часто не готовые к здравому жизненному выбору, самостоятельному труду, неспособные к принятию на себя ответственности, а главное, «усредненные», с невыявленным, подавленным индивидуально-творческим началом, спутанными идеалами...» [161, с.75].
Наличие серьезных проблем в системе образования позволило ряду авторов назвать этот период «кризисом образования», хотя мы считаем, что совокупность имевшихся проблем не означала в тот период кризиса образования. Оно действовало, давало положительные результаты, хотя его эффективность могла и должна была быть значительно выше. Иной точки зрения придерживался, в частности, Н.А.Хроменков. Более того, он напрямую связывал положение, сложившееся в образовании, с кризисным положением в экономике. «Можно сказать, 23 писал он, - что возникновение в 70-80-х гг. кризисной ситуации в развитии народного образования во многом связано с предкризисным состоянием экономики» [213, с.9]. Развивая эту мысль, автор проводит прямые параллели между экономикой и образованием. Однако не во всем с ним можно согласиться.
Безусловно, взаимообусловленность экономики и образования очевидна. Динамичная экономика вызывает необходимость постоянного совершенствования образования, в свою очередь опережающее развитие образования оказывает стимулирующее влияние на ускорение социально-экономического прогресса.
Вместе с тем, очевидно и то, что образование, как и культура, развивается по своим собственным законам, не связанным напрямую с экономикой. В нем, как в зеркале, отражаются политика, мораль, образ жизни всего общества.
В чем же более конкретно состояли негативные проявления в системе образования? Прежде всего, следует отметить обострение так называемого остаточного принципа финансирования, когда в образование направлялись те средства, которые оставались после удовлетворения нужд других отраслей. Если даже в оценке финансирования образования не исходить из показателей доли национального дохода, идущего на образование, как это делается во всех странах мира, а оценивать доли госбюджета на эти цели, то оказывается, что эта доля неуклонно снижалась. По данным Госкомстата СССР в 1970г. доля госбюджета, выделяемая на образование, составляла 12,8%, в 1980г. - 10,5%, в 1985г. - 9,8% [85, с.632].
Недостаточное финансирование, естественно, стало сказываться на состоянии образования, главным образом - на его материальной базе. Так, если за 5 лет с 1971г. по 1975г. в СССР было построено 16 367 школ на 8 млн. ученических мест, то за период с 1981г. по 1985г. было построено лишь 8 703 школы на 5,2 млн. ученических мест [85, с.403]. Это не могло не отразиться на перегрузке учебных заведений. Начиная с 1980-1981 учебного года количество детей, занимающихся во вторую и третью смены, вновь стало увеличиваться [85, с.80].
Заметно стали расти проблемы с педагогическими кадрами. Вызваны они были отсутствием должного внимания к их социальным запросам, низкой заработной платой. Это усугублялось подчиненным, зачастую унизительным положением учителей, вынужденных в погоне за процентами заниматься очковтирательством, зачастую завышая оценки, что резко снижало их авторитет как в собственных глазах, так и в глазах учащихся и родителей. Престиж учительской профессии резко падал. Показателем этого стал низкий конкурс, а нередко и его отсутствие при поступлении в педагогические институты.
Многие выпускники педвузов, несмотря на жесткий контроль, не спешили идти в школу. Анализ показывает, что каждый шестой выпускник университетов не являлся на работу в школу [213, с.34]. Одновременно с этим ее покидала часть учителей, неудовлетворенных своим социально-экономическим положением, условиями работы. Нехватка учителей стала обычным явлением не только в сельских, но и в городских школах
Неоднозначным и противоречивым для школы и общества оказалось введение всеобщего среднего образования. Вот что по этому поводу писал известный ученый и публицист И.В.Бестужев-Лада: «За полвека с лишним до «всеобщего среднего», когда страна осталась практически без дипломированных специалистов... специально для их нормального воспроизводства была создана «школа 2-й ступени», переименованная позже в «общеобразовательную среднюю», но сохранившая все тот же, по существу, характер подготовительных курсов в вуз. Заметим, что «школу 2-й ступени» заканчивали в свое время считанные проценты 18 летних, а в «общеобразовательную среднюю» впихнули почти всех из полсотни миллионов школьников. Не говоря уже о том, что подавляющее большинство среди них ни по каким статьям не годится в инженеры-врачи-учителя. Нам их и на десятую долю не нужно» [114, с.107].
Таким образом, всеобщее среднее образование не было вызвано социальными потребностями страны. Более того, экстенсивный характер развития экономики требовал постоянного пополнения рабочей силы, а потенциальные рабочие, насильно загнанные в среднюю школу, лишь после ее окончания могли пойти на производство, да и то не сразу в качестве полноценного работника.
Серьезные проблемы сложились в самом образовательном процессе, построенном на уравнительном подходе, когда учитель работал на «среднего» ученика, оставляя вне поля своего зрения как слабых, так и сильных учащихся. Условия, сложившиеся в системе образования, не давали свободы для творчества учителей, развития их инициативы, ставили педагогов в строго регламентированные, жесткие рамки. При этом ни под каким предлогом нельзя было показывать истинного положения с обученностью школьников, результаты могли быть, как минимум, удовлетворительными. Такое положение получило название «процентомания». В результате уровень общеобразовательной подготовки учащихся снижался. Контрольные работы, проведенные в 70 вузах страны для 17 тыс. первокурсников показали, что большинство из них не подтвердили свои оценки по предметам, значившимся в документах о среднем образовании. От 17 до 70% студентов, по сути, не знали математики, физики, химии [213, с.36].
Образовательные инновации в системе реформ начала 90-х годов и Закон Российской Федерации «Об образовании»
В конце 80-х годов период общественно-политического подъема в стране, вызванный «перестройкой», сменился периодом ее стагнации. Вера в перестройку, ее способность что-либо изменить в стране таяла. И сама власть, и общество все более от нее отчуждались. Анемия, вялость, нерешительность, противоречивость, невосполнимый дефицит политической воли - все это отражало нарастающую деградацию верховной перестроечной власти. Переменчивость становилась как бы ее символом- Она отражала перманентные колебания этой власти при удручающем обилии слов и не менее удручающем вакууме действий. Она создавала лишь видимость реформ, в том числе и школьной. В связи с этим можно привести образное сравнение: «Учитель поднял ногу и не знает, поставить ее или приставить, то есть сделать шаг вперед или оставаться на месте. В таком подвешенном состоянии, с поднятой ногой значительная часть учительства пребывала полтора года (после съезда работников образования 1988г. - А.П.)» [126, с. 103].
Противоречивость данного периода проявлялась в том, что в жизни школьной реформы тесно переплетались три казалось бы взаимоисключающих, но на самом деле естественных процесса:
- кардинальное обновление образования;
- его косметическая подкраска;
- продолжение застойного существования. Значительное ускорение процессов реформирования школы, ее серьезное качественное обновление произошло уже на новом историческом этапе, связанном с выделением Российской Федерации из состава СССР. Провозгласив 12 июня 1990 года свой суверенитет, Россия начала осуществлять все более независимую политику, завершившуюся в 1991 году ее полной государственной самостоятельностью.
Российское правительство провозгласило курс на осуществление радикальных реформ в различных сферах социально-политической и экономической жизни. Они были направлены на осуществление глубоких социальных, экономических и политических преобразований, кардинально меняющих облик страны.
Однако при разработке этих реформ было допущено немало ошибок, процесс их реализации отличался противоречивостью, непоследовательностью, зачастую приводил к негативным последствиям, серьезно осложняющим социально-экономическую и политическую жизнь страны.
Вместе с тем нельзя было не видеть и важнейших положительных результатов реформирования страны, главный из которых -демократизация различных сфер общественной жизни, переход от закрытого, одномерного и унитарного общества, к более открытому и многомерному.
В системе реформ, осуществлявшихся в стране, важное место должна была занять реформа системы образования. И это не случайно. Образование - не только ведущий фактор развития человека и человеческих ресурсов, но и решающий фактор развития общества. Именно образование в первую очередь призвано было обеспечить смену менталитета общества, разрушение старых, изживших себя стереотипов. Оно должно проложить дорогу новому, демократическому общественному сознанию, новой политической культуре, способствовать изменению самого качественного состояния общества.
Все это ставило задачу глубоких изменений в образовательной сфере. Не случайно, поэтому, министром образования Российской Федерации был назначен Эдуард Дмитриевич Днепров - один из основных идеологов реформирования школы, сторонник ее радикального обновления.
Отмеченные обстоятельства стали предпосылками активизации деятельности по осуществлению реформы системы образования, ее организационного и правового оформления в начале 90-х годов.
Как и в предыдущий период, это сопровождалось столкновением различных позиций, идей, взглядов, борьбой их сторонников.
Эта острота ситуации определялась необходимостью для России найти в многообразии имеющихся перспектив собственный путь развития. Он должен был отвечать не только задачам общецивилизационного развития, но и соответствовать российским духовным приоритетам, хозяйственным ресурсам, культурным традициям, людским потребностям. При всем многообразии возможных моделей развития, поиск развивался (а он не завершен и до сегодняшнего дня) в пределах трех основных тенденций.
Первая из них - сохранение структурных качеств советской государственной образовательной системы, школы, работающей по единообразным программам, имеющей установленный набор дисциплин. И для этого есть вполне веские аргументы.
Именно она, советская школа, обеспечила высокие технологии военно-промышленного и энергетического комплексов, успехи космонавтики; на международных конкурсах ее воспитанники неизменно набирали высокие баллы, особенно в естественно-математических науках. Предметом пристального внимания являются способы «выравнивания», применявшиеся в советской школе, установление необходимого и достаточного минимума знаний, т.е. стандартизация. Интерес к этой процедуре за рубежом вызван необходимостью повышения качества знаний, получаемых в общеобразовательной школе, поиском общих объективных критериев для оценки уровня того или иного учебного заведения. И тут опыт советской школы в деле реализации жестко заданных стандартов образования незаменим.
Однако, при всех своих достоинствах, советская школа имела весьма существенные недостатки, которые были незаметны в стабильном обществе, но так явно обнаружились сегодня. Среди них ориентация на количество усвоенного и операционная несостоятельность, безличность методик, подмена существующего должным, вторичность личности по отношению к коллективу, дисциплинарный навык послушания. Отсюда, видимо, нынешняя неспособность большинства, прошедшего советскую школу, к самостоятельному выбору достойной жизненной позиции. Доминируют политический инфантилизм и безответственность, надежда на лидера и социальное иждивенчество. Все это в значительной степени результат репродуктивного, управляемого сознания, которое формировала советская система образования.
Вторая тенденция развития российского образования, особенно актуальная сегодня, это «рыночный» тип образовательной системы. Она строится как спектр образовательных услуг, удовлетворяющих потребности «заказчика» в зависимости от его социальных притязаний и финансовых возможностей. Такая школа, при многообразии вариантов и уровней, типична для современных индустриальных стран.
Система этого типа кажется привлекательной в качестве образца для российской школы и уже достаточно широко реализуется. Однако в основе своей она противоречит российской традиции образования, которая никогда не была сферой производства профессий, а определялась идеей духовного воспитания.
Более того, «рыночная» модель образовательной системы все более активно подвергается критике на Западе именно из-за отсутствия духовного, гуманистического начала, преобладания прагматической направленности.
Значительный интерес в связи с этим вызывает третья тенденция становления отечественной школы - культурологическая. Суть ее состоит в активном насыщении российской школы многообразием гуманитарных, культурологических дисциплин. Речь идет о становлении гуманитарной парадигмы в российском образовании. Становление это может совершаться только эволюционным способом, на путях изменения самого типа педагогического мышления, в основу которого должен лечь гуманистический, личностно ориентированный подход к образовательной деятельности. И этот подход становится наиболее приоритетным для развития российской системы образования.
Один из первых документов, изданных вновь созданным Министерством образования Российской Федерации, получил характерное название - «Первоочередные меры по реализации программы переходного периода» [73]. Тем самым провозглашался курс на переход к новой системе образования.
Противоречия процесса реформирования
Вторая половина 90-х годов - период острого, общенационального кризиса в Российской Федерации. Кризис охватил все сферы российской действительности, в том числе и образование. В этих условиях реформа образования существенно затормозилась, и даже наметился определенный откат ее назад.
В современном российском образовании происходит два основных разнонаправленных, противостоящих и даже противоборствующих процесса. Один - внешний по отношению к системе образования, подталкивающий ее к обвалу: инвестиционный кризис, снижение уровня финансирования образования, ее материально-технического, ресурсного обеспечения и т.д. Другой - внутренний, препятствующий этому обвалу: самодвижение, саморазвитие образовательной системы, рост ее внутреннего потенциала, интенсивное развитие сферы образовательных услуг.
Спасает систему образования именно вторая тенденция, связанная с поистине героическим, самоотверженным трудом большинства педагогов. Работая в условиях фактического отсутствия финансирования, «полунищенской» заработной платы, которая к тому же хронически месяцами не выплачивается, учителя не только обеспечивают относительно нормальный уровень образования, но и стремятся вносить в него новую струю, на деле формируя и реализуя инновационные проекты.
Опыт осуществления образовательной реформы показал, что в целом ее основные направления были определены верно. Их реализация позволила в значительной степени изменить лицо школы, создать условия для ее приведения в соответствие с современными требованиями.
Сегодня осознана необходимость перехода к личностно ориентированному образованию, начат переход к развивающему образованию, осуществляется вариативное обучение. Обновлено содержание гуманитарного образования в соответствии с потребностями личности, общества и достижениями соответствующих наук. Более разнообразными стали типы образовательных учреждений, что позволяет учащимся и родителям делать личный выбор.
Вместе с тем, практика реализации основных направлений реформы школы выявила определенные проблемы и противоречия, заставила более критично взглянуть на ряд ее задач, темпы, размах осуществления.
О проблемах и противоречиях реформирования системы образования свидетельствуют, в частности, материалы дискуссий, критических статей, публикуемых различными изданиями. Критическому анализу подвергаются как отдельные стороны и направления образовательной деятельности, так и в целом политика по разработке и реализации реформы. Так, резко критикует содержание современного реформирования школы доктор педагогических наук, профессор В.Кумарин. В своей статье под красноречивым названием «Дайте школе Коменского, и она станет домом радости», опубликованной в журнале «Народное образование», он пишет: «Окиньте взглядом: что мы натворили в нашей же педагогике? Загнали школу в беспросветный кризис, но все равно стоим на своем: сочиняем доктрины, прогнозы и концепции, натащили в педагогику синергетику, герменевтику, информатику, валеологию,.. философию образования и все тащим, тащим, как потерявшие разум скряги.
Единственный путь спасения школы ясен: школе нужна не синергетика и герменевтика, не «развивающее обучение», которое ничего еще не развило, и развить не может, ей нужна здравая природосообразная педагогика. И больше ничего! Только тогда из каторги школа превратится в «Дом радости» [153, с. 192].
По сути дела отрицает положительные результаты реформирования школы и заместитель директора Московского института развития образовательных систем В.Б.Новичков. «Уже самоназвались, - пишет он, - «отцы-матери» - основоположники вариативности, адаптивности, регионализации, муниципализации образования. Уже появились сотни авторских программ по различным предметам учебного плана, названного базисным, т.е. основополагающим. Видимость движения, бурления и даже кипения создана и насильственно насаждается в общественное сознание. Однако по существу все эти «-тивности» и «-зации» ничем не отличаются от позавчерашних «-измов». На самом деле... мы продолжаем «проедать» наследие тридцатилетней давности в разработке содержания образования, упаковывая его в современные импортные обертки» [171, с.6].
В статье Л.Сычевой, опубликованной в «Учительской газете», можно прочитать: «Школа стала хуже учить? Несомненно. И причины всем известны: развал управленческой вертикали, отток квалифицированных кадров из-за постоянных сбоев с зарплатой, разрушение системы переподготовки администраторов образования, пестрота содержания учебных планов в угоду престижу и моде, лжевариативность, несбалансированность объема учебной нагрузки и технологий обучения с реальными возможностями учеников, катастрофическое положение с наглядными пособиями, реактивами, оборудованием, учебниками и т.д. На этом фоне «наши достижения», как-то: «свобода», «демократия», «инновации», кажутся смехотворными, Свобода оборачивается хаосом, демократия - демагогией, инновации -спекуляцией» [203].
Среди главных недостатков в системе образования автор называет развал управленческой вертикали. Об этом начинают говорить все чаще и настойчивее, поскольку данная проблема действительно серьезна и глубока, ее отрицательные последствия все более наглядно начинают себя проявлять .
Основная причина возникновения и развития проблемы -муниципализация образования. Активную критику ее последствий развернул ЦК профсоюза работников народного образования и науки. В аналитической справке «О неправомерности передачи государственных образовательных учреждений в ведение органов местного самоуправления», подготовленной специалистами ЦК профсоюза [116], говорится, что Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года о разграничении государственной ответственности в РФ было положено начало обязательной муниципализации государственной собственности. Практически все учреждения образования, находившиеся на территории административно-территориальных образований, были переданы в муниципальную собственность. В справке подчеркивалось, что закрепление в Конституции РФ 1993 года и Законе об общих принципах МСУ понятия местного самоуправления, отличающегося по содержанию от международного понятия МСУ, повлекло превращение государственной функции в области образования в вопрос местного значения.Таким образом, произошла фактическая муниципализация образования на основе постановления ВС РФ 1991 года, хотя новая редакция Закона «Об образовании» 1996 года сохранила первоначальную идею о государственном характере общего образования.
Налицо фактическое и юридическое противоречие, которое на деле ведет к серьезным проблемам в сфере образования. Об этом говорит председатель ЦК профсоюза работников народного образования и науки РФ В.Яковлев: «Сторонникам сплошной муниципализации надо ответить на несколько вопросов: способно ли сегодня местное самоуправление обеспечить реализацию взятых на себя полномочий? Имеет ли оно для этого достаточные финансовые и законодательные основы? И если нет, то откуда намерена получать дополнительные финансы в условиях катастрофического кризиса? Сколько лет потребуется на создание собственной экономической основы и законодательной базы, позволяющих сделать местное самоуправление защищенным и подконтрольным гражданам конкретного муниципального образования? И как станут жить все эти годы школы, пока будет создаваться не иллюзорная, идеализированная, а реальная местная власть, учитывающая интересы людей и способная их обеспечить? Что главное - человек, гражданин и его интересы или теоретическая модель управления?» [222].
Видя невозможность в современных условиях решения всех этих многочисленных вопросов, В.Яковлев заявляет: «Мы выдвигаем требование вернуть муниципальные учреждения под ответственность государственной власти, то есть субъектов Федерации, и восстановить государственный контроль над школой» [222]. Тем самым он, выступая от имени огромной массы педагогов, ратует за восстановление полуразрушенной управленческой вертикали в образовании.
Перспективы развития системы общего образования
Характеристика сегодняшнего состояния образовательной сферы, наряду со многими другими проблемами, была дана Президентом Российской Федерации Б.Н.Ельциным в его ежегодном послании Федеральному собранию[196].Президент, в частности, отмечал, что отечественную систему образования всегда отличали высочайший уровень, фундаментальность и широта. Отрадно, подчеркивал он, что в последние годы в области образования произошли существенные перемены: возрос престиж знаний, расширена самостоятельность учебных заведений, появились новые виды образовательных учреждений, в том числе и частные.
В то же время в послании отмечалось, что ситуация в области образования становится все более тревожной. Бездействие властей приводит к хроническому недостатку финансирования, к росту социальной напряженности среди преподавателей.
Безусловно, это так. Однако положение дел здесь значительно сложнее и противоречивее, чем об этом говорил Б.Н.Ельцин.
Неудовлетворительное финансирование является одним из главных факторов и источником кризисных ситуаций в системе образования. В целом потребность в финансовых средствах образовательных учреждений обеспечивается из бюджетных источников менее чем на четверть. Сохраняется тенденция сокращения реальных объемов ассигнований на нужды образования. Задержки выплаты зарплаты работникам системы образования носят хронический характер.
Острейший дефицит финансовых ресурсов породил возможность потерять все то лучшее, что имеется в системе образования страны, сохраняется постоянная опасность углубления кризисных явлений в образовательной сфере.
Одной из первостепенных проблем продолжает оставаться обновление содержания общего образования. Оно должно развиваться в направлении ориентации обучения не только на получение знаний, но и на формирование способов деятельности, прочно опираться на систему ценностей, социальные нормы и другие элементы культуры, сложившиеся в обществе.
Отсутствие должной системы в содержании образования приводит к тому, что по-прежнему острыми остаются проблемы преемственности уровней дошкольного и начального, а также начального и основного общего образования, появление многопредметности в начальной школе.
Важнейшей проблемой является устранение произошедшего в эти годы разрыва системы обучения и воспитания. Отличительной особенностью отечественной системы образования всегда являлось их единство через функционирование в самой школе программ дополнительного образования, детских и юношеских общественных организаций. Судьба подрастающих поколений в значительной степени зависит от сроков восстановления системы воспитания, дающей нравственные ориентиры, прочную духовную опору, подлинные, а не мнимые жизненные ценности, формирующей гражданственность и патриотизм.
Вызывает серьезную обеспокоенность проблема неравных возможностей доступа представителей различных социально-профессиональных и национальных групп населения к качественному образованию всех уровней в выбранных учебных заведениях. Это является одним их важных факторов, усугубляющих социальную напряженность в стране.
Серьезной проблемой, рожденной процессом реформирования, является обеспечение оптимального сочетания вертикальной управленческой структуры, объединяющей различные уровни управления, и автономностью, самостоятельностью этих уровней. Практика управленческой деятельности в последние годы показала, что данная проблема становится все более острой.
Степень решения перечисленных проблем зависит от политики, взятой на вооружение и реализуемой органами государственной власти и управления. Важнейшее место среди них принадлежит федеральному министерству образования.
Особенностью социально-политического развития России в последние годы являлась нестабильность кадрового состава высшего эшелона исполнительной власти. Не миновала данная тенденция и сферу образования. Только в течение 1998 года образовательным ведомством последовательно руководили трое министров: В.Г.Кинелев, А.Н.Тихонов, а с 30 сентября 1998 года - В.М.Филиппов.
Личностный фактор в российской политике всегда имел важное значение, оказывал он влияние и на развитие современной системы образования. Основные принципы образовательной политики государства, провозглашенные на рубеже 80 - 90-х годов и состоявшие в отказе от единой, строго стандартизированной школы и переходе к значительно более гибкой системе вариативного образования, оставались и остаются до сего дня неизменными. Однако различия в подходах к реализации этих принципов всегда имели место. Каждый министр, признавая необходимость реформирования образования, видел это по-своему, акцентируя внимание на тех или иных проблемах образовательной сферы.
В одном из своих первых интервью, которое он дал «Российской газете», В.М.Филиппов заявил: «Так, как работало Минобразование раньше, работать нельзя. Раздрай с Госдумой, с Советом Федерации, с Союзом российских ректоров привел к тому, что у нас нет ни одного по-настоящему завершенного документа, который позволял бы эффективно работать в наше трудное рыночное время» [208]. Тем самым министр определил в качестве стержневой линии политики своего ведомства обеспечение стабильного, поступательного развития образовательной сферы на основе единых, согласованных действий всех органов власти, опирающихся на долгосрочные, совместно выработанные программные документы. Такую политику следовало только приветствовать.
Совершенствование системы образования должно осуществляться на базе научно обоснованного, долгосрочного планирования. Стихийность, непродуманность, ведомственный подход к проблемам образования может пагубно сказаться, да и сказался уже на развитии этой важнейшей сферы общественной жизни.
Говоря о стратегически важных документах, министр имел в виду, прежде всего, Национальную доктрину образования и Федеральную программу развития образования.
Однако предшественник В.М.Филиппова А.Н.Тихонов оставался при своем мнении, отмечая правильность политики своего министерства, отрицавшего необходимость разработки долгосрочных стратегических документов. В интервью «Учительской газете», опубликованном 8 декабря 1998 года, он подчеркивал: «Я не считаю, что сейчас необходимо разрабатывать доктрину образования, тратить на нее усилия. На самом деле профессиональному сообществу доктрина сейчас эта не нужна. Есть необходимость решения экономически содержательных вопросов, каких -понятно, они очевидны. А доктрина - документ на будущее, а он в теперешней ситуации не нужен, он будет только раздражать» [133].
С подобной позицией невозможно согласиться. На наш взгляд основной причиной трудностей и проблем, с которыми сегодня сталкивается система образования как раз и является отсутствие стратегической программы, совместно выработанных и согласованных ориентиров развития образования. «Переходный» период слишком затянулся, система образования все это время существует в условиях нестабильности, противоречий, отсутствия единых взглядов на перспективы ее развития. Продолжение этой нестабильности чревато серьезным обострением кризиса образовательной сферы.
Вопрос о национальной доктрине образования Российской обсуждается Федерации в последние годы все чаще педагогической общественностью.
Главным инициатором разработки этого документа выступает Комитет Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии.
Россия не имеет опыта создания подобного государственного документа в области образования. Однако складывающаяся ситуация свидетельствует о назревшей необходимости коллегиального обсуждения проблемы разработки доктрины.
Логика формирования образовательного законодательства говорила о необходимости первичной разработки и законодательного установления доктрины - стратегического государственного документа, в котором концентрированно были бы зафиксированы роль и место образования в обществе, основные цели, задачи и принципы функционирования системы образования, ее стратегические ориентиры. На базе указанной доктрины; утвержденной на уровне федерального закона, и должно было бы развиваться все образовательное законодательство. Однако по целому ряду объективных причин первый закон России в области образования -Закон РФ «Об образовании» - разрабатывался в отсутствии указанного документа.