Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические подходы к изучению истории взаимоотношений власти и общества на юге России в 1960-1990-е годы 46
1.1. Историография проблемы 46
1.2. Источниковедческий анализ исследования 95
1.3. Теоретико-методологические основания и методы исследования 126
1.4. Терминологический аппарат исследования 137
Глава 2. Власть и общество юга России в условиях социально экономических преобразований в 1960-1990-е годы 147
2.1. Основные этапы, противоречия и особенности социально-экономического развития в 1960-первой половине 1970-х годов 147
2.2. Власть и общество в период социально-экономических процессов на юге России во второй половине 1970-х-первой половине 1990 года 172
2.3. Изменение социально-экономической модели реформ во второй половине 1990-1993 годах и особенности ее реализации 198
2.4 Социально-экономическое развитие в 1994-1998 годах: основные тенденции 230
Глава 3. Особенности взаимоотношений между органами государственной власти, населением и общественно-политическими организациями на юге России в 1961 – 1980-е годы 265
3.1. Реформы в области партийного строительства и государственного управления, особенности их реализации 265
3.2. Идеологическое влияние КПСС на развитие взаимоотношений между органами государственной власти и обществом 298
3.3. Общество и его роль во взаимоотношениях с партийными и государственными органами 312
3.4. Власть и общество на этапе перестройки: тенденции и противоречия взаимоотношений 342
Глава 4. Эволюция социально-политической жизни на юге России в условиях перехода страны к новой политической системе (1990-1993 годы) 379
4.1. Юг России в условиях административно-территориальных преобразований 379
4.2. Основные тенденции общественно-политического развития юга России в условиях обострения межнациональных отношений 402
4.3. Развитие юга России на этапе кризиса государственного управления 422
Глава 5. Характер отношений власти и общества на Юге России в условиях подготовки и реализации реформ 1994- 1998 годов 462
5.1. Реформы в области управления и роль общественно-политических организаций в их реализации на юге России 462
5.2. Изменение взаимоотношений между властью и обществом на юге России в условиях подготовки и реализации реформ в области национальных отношений 489
5.3. Взаимоотношения между властью и обществом в условиях развития федеративных отношений 512
Заключение 535
Список сокращений 555
Список источников и литературы 556
- Основные этапы, противоречия и особенности социально-экономического развития в 1960-первой половине 1970-х годов
- Реформы в области партийного строительства и государственного управления, особенности их реализации
- Юг России в условиях административно-территориальных преобразований
- Взаимоотношения между властью и обществом в условиях развития федеративных отношений
Основные этапы, противоречия и особенности социально-экономического развития в 1960-первой половине 1970-х годов
К началу 1960-х годов перед советским правительством встал вопрос о комплексном развитии экономики посредством повышения внимания к промышленности, торговле, транспорту и энергетике при одновременном совершенствовании системы управления народным хозяйством страны. На всем протяжении рассматриваемого этапа оставался актуальным вопрос о содержании и специфике основных направлений социально-экономических преобразований. Реализация социально-экономических преобразований определила различия между заявленными целями и достигнутыми результатами. При этом, определяющую роль в реализации реформ играли государственные и партийные органы, с одной стороны, население и общественные организации на местах, с другой стороны.
На XXII съезде КПСС был затронут вопрос об эффективности системы планирования социально-экономического развития433. В Программе КПСС, принятой на XXII съезде в октябре 1961 года, и в решениях Пленума ЦК КПСС в марте 1962 года были поставлены задачи создания коммунистического изобилия сельскохозяйственных продуктов для советских людей, сырья для легкой и пищевой промышленности434.
Экономическая реформа, последовавшая вслед за рассмотрением на съезде, получила, как известно, название «косыгинской» по имени ее руководителя Председателя Совета Министров СССР А.Н. Косыгина. Она представляла собой комплекс мероприятий, направленных на повышение эффективности как сельскохозяйственного, так и промышленного сектора экономики, и предусматривала изменение принципов управления, заинтересованности работников в труде. Во-первых, было восстановлен отраслевой принцип управления промышленностью. Во-вторых, предприятия получили значительно большую хозяйственную самостоятельность, в частности, в области договорных отношений и ценовой политики. В-третьих, данная реформа предоставляла возможность предприятиям использовать накопленные средства на улучшение социальных условий. Основные содержание реформы было сформулировано в целом ряде партийных и государственных документов435. Констатируя успехи проводимого реформирования, выводы статистических управлений заявляли, что в Советском Союзе на основе роста народного хозяйства неуклонно повышалась покупательная способность рубля и реальная зарплата рабочих и интеллигенции, проводилось снижение цен на товары широкого потребления, рос материальный, культурный уровень жизни трудящихся города и деревни. Отмечалось также, что в результате подъема потребления на душу населения таких продуктов питания как мясо, молоко, сахар, овощи и бахчевые культуры, уровень жизни в СССР достиг ряда развитых стран мира436.
Предпринятые шаги вызвали также определенные позитивные изменения в развитии промышленности. В официальных отчетах республиканских и местных партийных и государственных органов Ростовской области содержались сведения о том, что заводы и фабрики давали более 60 процентов всей валовой продукции машиностроительных заводов437 экономического района438.
На развитие местной экономики направлялись финансовые, людские, материальные ресурсы. На данной территории увеличилось количество предприятий республиканского и союзного значения. В 1961 году была проложена линия Горная-Усть-Донецк, которая должна была обеспечить лучшее использование Волго-Донского судоходного канала439. Постепенно развивается угольная промышленность. Так, в 1963-1964 годах были введены в действие шахты Гуковская 1-15-бис, «Южная-2», Гуковская центральная обогатительная фабрика440. В 1965 году в эксплуатацию был введен первый энергетический блок Новочеркасской ГРЭС с генератором мощностью 300 тысяч квт441. В Карачаево-Черкесской области были введены в эксплуатацию 14 новых предприятий и каскад Кубанских ГЭС442.
Если судить по тем фактам, которые отложились в архивных материалах -отчетах с мест в обкомы, крайкомы, а также последних - в Отдел партийных органов РСФСР, уже в 1961 году появляются признаки негативных явлений в социально-экономическом развитии. Так, выступая с отчетным докладом о работе Ростовского Обкома КПСС за период с февраля 1960 г. по сентябрь 1961 г. в Отделе партийных органов РСФСР, первый секретарь Обкома партии А. В. Басов вынужден был отметить как наличие в области «отстающих предприятий, шахт», так и «серьезные недостатки в капитальном строительстве», в производстве зерна и продуктов животноводства443.
Экономические планы, которые «спускались» на местный уровень, значительно превышали возможности хозяйств и предприятий. Например, в 1961 году от директора Баканского заводоуправления Дударева была получена объяснительная записка к годовому бухгалтерскому отчету Баканского заводоуправления, в которой отмечалось, что при плане урожая с 1 га эксплуатационных виноградников 51 ц, сбор урожая составил 35, 4 ц. При этом, невыполнение плана в сельском хозяйстве Краснодарского края в целом (выполнен на 71 процент) статистическим управлением РСФСР напрямую увязывалось с невыполнением планов по сбору урожая винограда444. Более 190 колхозов и совхозов Краснодарского края не площади 408 тыс. га получили в 1962 году урожайность озимой пшеницы ниже среднего краевого уровня, тогда как 132 хозяйства получили на площади 282 га урожайность пшеницы, в среднем, по 33,0 ц с га445.
Все это вынуждало местных руководителей идти либо на приписки, либо на откровенные нарушения закона. Например, Бюро Ростовского обкома КПСС отмечало, что в статье «Почему райком оберегает очковтирателей?», опубликованной в газете «Правда» от 5 января 1961 г., были «правильно вскрыты серьезные недостатки в работе Зверевского райкома партии и его первого секретаря Т. Данилкина по руководству сельским хозяйством и воспитанию руководящих кадров»446. При этом центральными органами власти не делались попытки осмыслить причины действий Зверевского райкома. Между тем, необходимость выполнить государственный план по продажам молока побудила райком обязать всех колхозников, имеющих коров, сдать 100 кг молока или 5 кг масла. В итоге было закуплено 1116 кг масла, которое передали государству как произведенное в колхозе447. В протоколах заседаний бюро Ростовского обкома КПСС периодически появлялась информация о том, что «план выполнялся крайне неудовлетворительно», «горисполкомы не принимали необходимых мер к устранению недостатков» и т. п448.
В ответ на постепенное усиление негативных тенденций центральное руководство принимало соответствующие меры. Например, в 1961 году, одновременно с декларируемыми идеями об активизации общественной инициативы и повышении уровня сознательности масс и «… учитывая многочисленные пожелания трудящихся об усилении борьбы с антиобщественными элементами»449, выходит Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «Об усилении борьбы с лицами, уклоняющимися от общественно полезного труда и ведущими антиобщественный паразитический образ жизни»450. Содержание данного документа предусматривало «.. выявление лиц, уклоняющихся от общественно полезного труда и ведущих антиобщественный паразитический образ жизни, и проверку всех относящихся к этому обстоятельств … органами милиции по имеющимся у них материалам, по инициативе государственных и общественных организаций и заявлениям граждан»451. Определяющая роль отводилась исполнительному комитету районного (городского) Совета депутатов трудящихся или районному (городскому) народному суду452.
Несмотря на предпринимаемые со стороны центральных органов власти усилия, отрицательные тенденции продолжали усиливаться. Так, на Всесоюзном совещании по вопросам секретарь ЦК КПСС Л.Ф. Ильичев, опираясь на факты, предоставленные партийными организациями Дона, отмечал, что «далеко не каждый колхоз стал подлинной «школой коммунизма», поскольку известны факты «продажи на базаре по спекулятивным ценам не только продуктов приусадебного хозяйства, но и общественного хозяйства колхозников»453.
С 1961 года принятие решений в экономической сфере было формализовано. Установление цен на продукцию требовало множества согласований. Например, в Ставропольском крае Исполнительный комитет Ставропольского городского Совета депутатов трудящихся согласовывал своим распоряжением Ставропольскому горплодоовощторгу цены на такой продукт, как зеленый лук, завозимый из Кисловодска в Ставрополь, утвердив розничную цену по цене 42 копейки за один килограмм454. Подобного рода система в значительной степени тормозила развитие советской экономики.
Реформы в области партийного строительства и государственного управления, особенности их реализации
По мнению российских исследователей Т.П. Хлыниной, Е.Ф. Кринко, А.Т. Урушадзе, «частые изменения статуса автономий, их границ, включение национальных образований в экономически более сильные объединения отражали поиски советской властью оптимальной хозяйственно-административной модели управления регионом»835. Этот вывод справедлив и для описания реформ в области партийного и государственного управления на юге России в1960-х-первой половине 1980-х годов.
Как вспоминал В.Е. Семичастный, «несмотря на все существовавшие тогда в Советском Союзе проблемы, Леонид Брежнев принимал совершенно иную страну, чем та, что досталась его предшественнику Хрущеву. Брежнев возглавил консолидированное государство, находящееся на подъеме. Он чувствовал себя намного свободней: значительно был сужен круг нерешенных проблем»836.
С 1961 года в СССР начались преобразования в области государственного и партийного управления. Изменения, последовавшие за реализацией реформ, получили отражение в различных сферах жизни общества юга России. В историографии отмечается, что в рассматриваемый период партийные органы отличались значительным своеобразием административного механизма837, характерной особенностью являлось сращивание партийного и государственного управления838. В связи с этим, взывает особый интерес роль партийной и управленческой реформ в процессе развития взаимоотношений между властью и обществом в Ростовской области, Ставропольском и Краснодарском краях.
На XXII съезде КПСС в октябре 1961 года был принят новый устав КПСС, в котором было заявлено о необходимости постоянного обновления руководящих партийных кадров839. Действительно, в течение первой половины 1960-х годов данный пункт партийного устава активно применялся на практике. При этом, ротации кадров, особенно на местах, определялись причинами, которые описывались единообразными формулировками и сводились к примеру, почерпнутому из газеты «Ставропольская правда» за 4 марта 1964 года: «в связи с неудачным подбором кадров»840. Кроме того, повышенные обязанности были возложены на первичные партийные организации, в первую очередь, в рамках патриотического и нравственного воспитания. Однако на юге России реализация реформы шла медленно и неоднозначно. Местные руководители ограничивались преимущественно постановлениями и отписками в центральные органы власти о приветствии выступлений Н.С. Хрущева и решений XXII съезда КПСС841, не стремясь к их немедленной реализации в политической и экономической практике842.
Так, Ростовский Обком КПСС писал в Отдел партийных органов РСФСР, что Ростовский Горком КПСС и первичные партийные организации не возглавили начавшееся в стране патриотическое движение за достойную встречу выборов в Верховный Совет СССР. Районное отделение Общества по распространению политических и научных знаний и учреждения культуры района не принимало активного участия в подготовке к выборам в Верховный Совет СССР и пропаганде материалов XXII съезда партии843. Заместитель председателя горсовета депутатов трудящихся г. Ставрополя Ставропольского края Б. Коваленко в докладе на III сессии горсовета депутатов трудящихся отмечал, что Исполнительный комитет Ставропольского городского Совета народных депутатов часть наказов избирателей не включил в исполнение в связи с невозможностью осуществить их в 1961-19962 годах844.
В рассматриваемые годы важную роль играли Советы народных депутатов, которые занимались текущими бытовыми вопросами: ремонт в детских садах, канализация, водопровод, помощь пострадавшим от оползней и т.п.), оформление мест массового гуляния, парков культуры и отдыха, скорая помощь, больницы, сточные воды, прописка, регулирование времени торговли в магазинах, строительство и перепланировка жилья, передача жилья на балансы, установка агитационных плакатов и т.п845. Выборы в местные Советы представляли собой типичную картину политической жизни населения в каждом регионе юга России. Показательным примером может служить достаточно подробное описание выборов, представленное в докладе Бовтута П.Ф. - председателя мандатной комиссии по выборам в городские Советы г. Ставрополя. Он, в частности, отметил, что 5 марта 1961 года прошли выборы по всем 336 избирательным округам и все выставленные кандидаты избраны депутатами Ставропольского Городского Совета депутатов трудящихся. Общее число избирателей по городу Ставрополю и татарскому сельскому совету составило 109269 человек. Приняло участие 99,96 % от общего количества зарегистрированных избирателей. Из депутатов вновь избранного состава городского Совета состояло депутатами Городского Совета последнего созыва 117, или 35, 1%: «никаких оснований для кассирования выборов по какому-либо избирательному округу, а также никаких жалоб и заявлений по выборам депутатов Городской Совет на нарушение Конституции РСФСР и «Положения о выборах в краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые (зачеркнуто в тексте – прим. авт.) Советы депутатов трудящихся РСФСР» как по избирательным округам, так и в Городской избирательной комиссии не имеется»846. Примечательно, что в самом тексте доклада содержится текст с полным перечислением уровней Советов, равно как и в принятом Постановлении847. Почти стопроцентное участие избирателей, уведомление об отсутствии нарушений Конституции РСФСР и Положения о выборах, равно как и обязательная ротация на треть членов Совета являлись обязательными составляющими выборов, и прослеживаются в отчетах всех мандатных комиссий юга России с небольшими вариациями.
В ноябре 1962 года было принято решение о разделении партийного и советского аппаратов по отраслевому принципу – на промышленный и сельскохозяйственный, что повлекло за собой существенные изменения во взаимодействии различных уровней управления. Причины, обстоятельства и условия проводимой реформы довольно подробно описаны авторами сборника документов «Региональная политика Н.С. Хрущева. ЦК КПСС и местные партийные комитеты. 1953 – 1964 гг.»848. Современные исследователи высказывают мнение, что при помощи данной реформы было реализовано стремление ослабить влияние органов власти на местах849. Действительно, местные руководители восприняли изменения настороженно, систематически обращались к центральному руководству с требованием при проведении реформы учитывать особенности развития конкретных регионов. Данную тенденцию подтверждает и отчет Ростовского областного комитета КПСС в отдел партийных органов РСФСР, в котором утверждалось, что «… незаслуженно были подвергнуты критике партийные и хозяйственные руководители колхозов и совхозов за крупные недостатки в организаторской работе по выполнению планов по производству и продаже государству продуктов животноводства»850.
Следующим этапом партийной реформы стало повышение роли партийных комиссий в хозяйственной и политической жизни на местах. Президиум ЦК КПСС своим постановлением от 11 января 1962 года разрешил ЦК компартий союзных республик, крайкомам и обкомам партии по опыту партийных организаций Москвы, Ленинграда и Московской области создавать при горкомах и райкомах партии внештатные партийные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов о приеме в партию и персональных дел коммунистов851.
Теперь партийный руководитель должен был лично участвовать в улучшении идеологической работы: систематически встречаться с колхозниками, рабочими совхозов, специалистами, выступать перед ними с политическими докладами852. Значительно большее внимание уделялось моральному облику вступающего в партию, для чего проводилась проверка семейных отношений кандидата, наличие и обсуждение вредных привычек853. Подобные партийные комиссии были созданы при всех партийных органах854. Например, согласно данным «Справки о развитии общественных начал в Таганрогской городской партийной организации», предоставленной на Бюро Ростовского обкома КПСС в 1962 году, партийные комиссии по предварительному рассмотрению вопросов приема в партию были созданы в г. Таганроге Ростовской области855.
Юг России в условиях административно-территориальных преобразований
В целях ослабления центробежных тенденций и сохранения СССР 26 апреля 1990 года был принят закон «О разграничении полномочий между СССР и субъектами федерации»1233, который уравнял в правах автономные и союзные республики. Б. Н. Ельцин и его соратники считали, что данный закон направлен против территориальной целостности России. Рассматриваемый период отличался поиском суверенитета бывшими административными образованиями Советского Союза. Поэтому 12 июня 1990 года Первым Съездом народных депутатов РСФСР была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР. Данный факт сопровождался противоречивым процессом взаимоотношений различных общественных, политических сил, органов государственной власти. К моменту подписания текста Декларации, важными факторами, сложившимися значительно ранее и по-прежнему оказывавшими влияние на развитие территории, по прежнему являлись малоземелье, наличие спорных территорий1234. В тексте отмечалась необходимость создания договора как главного метода согласования интересов отдельных территорий в рамках обновленного советского государства1235. Кроме того, текст документа включал такие пункты, как расширение прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР. Впервые было введено ограничение в возможности территориальных изменений границ без согласования с органами власти на местах путем волеизъявления жителей с помощью референдума1236. По итогам I Съезда народных депутатов РСФСР Верховный Совет РСФСР постановил, что на территории Российской Федерации право собственности на землю, ее недра, воды, леса, другие природные богатства, основные производственные фонды, иные имущество и фонды «регулировались законами РСФСР и автономных республик»1237 (выделено в тексте – авт.). Указанные объекты собственности могли предоставляться Союзу ССР «для осуществления общесоюзных задач на условиях и в порядке, устанавливаемых законами РСФСР и Союзным договором»1238. При этом, РСФСР «гарантировала охрану имущественных прав союзных республик, иностранных государств, их граждан и организаций»1239. Запрещались и признавались недействительными «все действия субъектов хозяйственных отношений, противоречащие государственному суверенитету и экономическим интересам РСФСР»1240. Б. Н. Ельцин, выступая в г.Казани 6 августа 1990 г., заявил: «Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить»1241.
В сентябре 1990 года по итогам принятия Декларации и в преддверии создания Союзного договора, был проведен ряд совещаний с политическим и общественными деятелями, целью которых было выявление их позиции по вопросам самостоятельности РСФСР. В первую очередь, речь шла об уравнивании в Договоре автономных, национальных государственных образований, областей и краев Российской Федерации1242. Так, на совещании с представителями политических партий и общественных организаций по союзному договору, состоявшемся еще 8 сентября 1990 года, М.Г. Астафьев, российский политический деятель, народный депутат РСФСР, член Комитета Верховного Совета РСФСР по свободе совести, вероисповеданиям, милосердию и благотворительности, член депутатской группы «Демократическая Россия», член Оргкомитета и Координационного комитета движения «Демократическая Россия, отметил: «… наши внутренние границы, уж, по крайней мере границы внутри РСФСР, они совершенно не являются границами государств. Это типичные административные границы, которые были проведены где-то в 20-х годах совершенно произвольным образом»1243. Термин «идентичность», ставший актуальным в данный период, понимался сторонниками единой страны, как «разлом, переход, пересечение, трансформация и безродность» 1244.
16 октября 1990 года, за подписью первого заместителя Председателя Верховного Совета РСФСР Р.И. Хасбулатова было объявлено о референдуме в РСФСР как «…всенародном голосовании по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни Республики»1245. Было заявлено, что решения, принятые всероссийским референдумом, обладали высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждались и были обязательны для применения на всей территории РСФСР. Кроме того, на всероссийский референдум не могли выноситься вопросы об изменении статуса и территориальной целостности субъектов Федерации, о налогах, бюджете, об амнистии, помиловании, чрезвычайных и срочных мерах по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения1246. Политическим партиям, профсоюзам, другим общественным организациям и массовым движениям, трудовым коллективам и гражданам РСФСР было гарантировано право беспрепятственной агитации «за» или «против» предложения об объявлении референдума, «за» или «против» проекта закона или решения, выносимого на референдум1247.
Наконец, в конце декабря 1990 года Съезд народных депутатов СССР принял решение о проведении референдума СССР по вопросу о Союзе Советских Социалистических Республик «в связи с многочисленными обращениями трудящихся, высказывающими беспокойство о судьбах Союза ССР, и учитывая, что сохранение единого Союзного государства является важнейшим вопросом государственной жизни, затрагивает интересы каждого человека, всего населения Советского Союза»1248. Референдум понимался как способ принятия гражданами СССР всенародным голосованием законов СССР и иных решений по наиболее важным вопросам государственной жизни1249. Особо отмечалось, что на референдум СССР не выносились вопросы: о границах Союза ССР, границах республик; об изменении статуса и территориальной целостности республик, автономных областей и автономных округов; обеспечении обороны и безопасности государства; о принятии чрезвычайных и неотложных мер по охране общественного порядка, защите здоровья и безопасности граждан; вопросы, связанные с назначением и освобождением должностных лиц, относящиеся к компетенции Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, а также вопросы, касающиеся выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров Союза ССР1250.
В 1991 году опасения, касавшиеся предстоящего разделения аминистративно-территориальных границ, стали поступать от представителей национальных автономных областей, например, из Карачаево-Черкесской автономной области. Представители в Верховном Совете РСФСР отмечали, что «в РСФСР должны быть установлены четкие правила, регламентирующие процессы создания, преобразования или ликвидации (в случае необходимости) национально-государственных образований и гарантирующие соблюдение прав и свобод всех граждан, независимо от их национальности и принадлежности к большому народу или малому…»1251.
Предполагалось, что «высшие органы государственной власти республик, местные Советы народных депутатов, их исполнительные и распорядительные органы должны обеспечить в строгом соответствии с законодательством о референдуме СССР гарантии свободного волеизъявления граждан, а также исключить возможность оказания на граждан любого неправомерного воздействия, препятствующего осуществлению ими права на участие в референдуме. Организовывались окружные комиссии до 2 февраля 1991 года, а уже к 11 февраля должны были быть организованы участки для голосования и избраны участковые комиссии»1252. Интересно то, что высшим органам государственной власти республик, местным Советам народных депутатов было поручено обеспечить формирование соответствующих комиссий референдума СССР с учетом национального представительства голосующих1253.
Взаимоотношения между властью и обществом в условиях развития федеративных отношений
Развитие федеративных отношений с марта 1994 года определяло дальнейшие изменения во взаимоотношениях между властью и обществом на юге России. В марте 1994 года руководители Министерства национальной и региональной политики РФ разработали «Предложения по правовому обеспечению безопасности региональной политики»1744. В содержании данного документа отмечалось, что к 1994 году одной из главных угроз внутренней безопасности России являлось внутреннее противоречие между текстом федеративного договора и принятой в 1993 году Конституции РФ. Федеративный договор утверждал суверенитет республик, равноправие субъектов федерации. Но данный документ не содержал достаточных правовых условий для сохранения ведущей роли центральной власти и ограничения полномочий местных руководителей. В то же время в тексте Конституции РФ было закреплено преобладание общероссийского законодательства, полное равноправие субъектов федерации. В связи с этим, по мнению авторов, новые шаги в области реформирования административно-территориального устройства должны были стать «системой продуманных мероприятий» для обеспечения проведения в жизнь провозглашенных в конституции принципов при одновременном существовании федеративного договора1745. В связи с этим, главной задачей, по мнению авторов, должно было стать, во-первых, сохранение единой роли центральных органов власти, во-вторых, недопущение обособления местных органов управления1746.
Авторы предлагаемой реформы обратили внимание на три важнейших фактора реализации поставленных задач. Наиболее важным из них обосновывалась реализация положений Конституции РФ о верховенстве федерального закона на всей территории России при одновременно расширении прав и повышении самостоятельности территорий. Для этого предполагалось привидение в соответствие местного законодательства с российскими законами, в том числе, по автономным округам, в частности, принятие «Федерального закона об автономном округе». Во-вторых, предлагалась разработка положения о владении, пользовании и распоряжении землей, недрами и другими природными ресурсами территорий, т.е. реализация положения Конституции о взаимоотношениях между центральными и органами власти на местах1747. Наконец, третьим фактором, по мнению авторов, являлось формирование основных принципов отношений между органами власти соседних территорий на основе равенства, и отход, в связи с этим, от декларативного их характера в сторону конкретизации политических действий, например, в сторону разработки типовых договоров различного уровня (органы власти края (области) и автономного округа и т.д.), унификации полномочий местной власти в рамках закона о местном самоуправлении и т. д1748. В записке к и.о. Министра финансов РФ С.К. Дубинину министр по делам национальностей и регионального развития С.М. Шахрай отмечал, что «учитывая... постоянно возрастающее значение совершенствования отношений центра с субъектами РФ, а также то обстоятельство, что министерство было образовано после завершения предварительной работы над бюджетом... прошу еще раз рассмотреть программы и мероприятия и по возможности оказать им финансовую поддержку»1749.
В середине июля 1994 года специально созданная при Министерстве по делам национальностей и региональной политике рабочая группа под руководством Ю. Дульщикова особое внимание обратила на выявление причин, вызвавших необходимость разработки нового шага реформы. В частности, авторы отмечали, что Россия переживала кризис национальной государственности, который выражался в политическом обособлении территорий, искажении их экономических интересов. А также в периодическом и спонтанном переделе национального общественного богатства между местными и российскими структурами власти, коммерческим акционерными (совместными) группировками1750. В качестве единственно возможного выхода из сложившейся ситуации рабочая группа предложила обеспечить сочетание интересов и консолидацию всех уровней управления, особенно в области финансового вопроса1751. Кроме того, Ю.С. Дульщиков предложил создать сквозную систему органов исполнительной власти: от президентской до муниципальной, при которой идеи, отраженные в общероссийском законодательстве, должны были иметь продолжение в уставах и положениях республиканских, краевых и областных структурах власти, а также в законодательных актах органов местного самоуправления (муниципалитетах) на местах1752. При этом, был определен достаточно четкий объем полномочий каждой из сторон. Так, функции центральных органов власти заключались в регулировании и определении стратегии развития отношений. В частности, в определении общих «финансовых (налоговых) нормативов при распределении источников бюджета»1753.
Особый упор делался на сочетание процессов обособления и интеграции общероссийского рынка, межтерриториальное сотрудничество на основе соглашений с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия и местными правительственными структурами. Главная область сотрудничества между российским и местным руководством заключалась в разработке и реализации региональных программ и поддержке проблемных территорий1754. Безопасности России, как отмечал автор, во многом могли помочь российские и региональные программы, разработка которых должна была строго контролироваться Министерством по делам национальностей и региональной политике. При этом, необходимо было, по мнению автора, сделать акценты на государственную систему льгот и ограничений, предопределяющих интересы государства в целом1755.
В данном контексте удачным шагом проведения административно-территориальной реформы на юге России следует признать установление переходного периода продолжительностью до двух-трех лет для решения территориальных вопросов1756. Тем самым, с одной стороны, достигалась определенная разрядка политической ситуации, преодолевалось отторжение местных жителей1757.
Продолжилась дальнейшая разработка федеративных договоров. Основываясь на Конституции РФ, специально созданная Комиссия при Президенте РФ по заключению договоров сделала попытку в разрабатываемых документах отразить специфику российской территориальной структуры (например, экономическую, территориальную и административную диспропорции). В результате начали появляться внутригосударственные договоры, в которых обозначалось разграничение полномочий между центральными и местными органами государственной власти РФ. С 1994 года по 1998 год были подписаны 42 договора с 46 регионами России. Данный вопрос достаточно подробно изучен исследователями. В новейшей историографии он изучается как с точки зрения особенностей развития центр-региональных отношений в рамках складываюшегося федеративного государства1758, так и с позиции необходимости учета региональной специфики, в том числе, на юге России1759. Рассмотрим в данном случае развитие договорных отношений как один из этапов административно-территориальной реформы, создавшей во второй половине 1990-х годов условия для изменения форм и методов взаимоотношений власти и общества на юге России. Например, проект договора с Краснодарским краем обсуждался на V сессии Законодательного Собрания Краснодарского края и был одобрен большинством голосов1760. В расчет принимались также отзывы местных общественно-политических сил, географическое положение края, наличие проблем социо-экономического, этнического характера, склонность местного руководства к сотрудничеству и т.п. В зависимости от этого был составлен проект договора, который позже обсуждался как представителями центральных органов власти, так и местными структурами.
По мнению М.В. Столярова, в двухсторонних договорах решались не только вопросы разграничения полномочий между разными уровнями органов государственной власти, но и восполнялись «конституционные пробелы»1761. В отличие от аналогичных документов 1994 года, содержание более поздних договоров показывает, что руководители отдельных местных администраций признали без критики предлагаемую российским правительством реформу.