Содержание к диссертации
Введение
1. Общие положения о муниципальных услугах как предмете административных регламентов органов местного самоуправления 15
1.1. Понятие и виды муниципальных услуг 15
1.2. Правовые основы предоставления муниципальных услуг 44
2. Правовые характеристики административных регламентов предоставления муниципальных услуг 68
2.1. Административные регламенты предоставления муниципальных услуг: понятие и содержание 68
2.2. Классификация административных регламентов предоставления муниципальных услуг 91
3. Реализации административных регламентов предоставления муниципальных услуг: проблемы практики и пути решения 113
3.1. Особенности реализации административных регламентов предоставления муниципальных услуг 113
3.2. Совершенствование административных регламентов предоставления муниципальных услуг 141
Заключение 154
Список литературы 161
- Понятие и виды муниципальных услуг
- Административные регламенты предоставления муниципальных услуг: понятие и содержание
- Классификация административных регламентов предоставления муниципальных услуг
- Совершенствование административных регламентов предоставления муниципальных услуг
Понятие и виды муниципальных услуг
Среда услуг в современном их выражении представляет полезную деятельность определенных субъектов, выполняемую на основе определенных критериев и стандартов в интересах обратившихся за услугой лиц.
С одной стороны, услуги представляют собой перспективную и динамично развивающуюся сферу экономической жизни, которая направлена на удовлетворение разнообразных потребностей человека, обеспечение комфортной повседневной жизни. С другой стороны, услуги в настоящее время составляют сферу самостоятельного правового регулирования различными отраслями права. Так, услуги урегулированы нормами гражданского, конституционного и муниципального, налогового и бюджетного права. Услуги в настоящее время представляют собой комплексное экономико-правовое образование, которое можно рассматривать с различных точек зрения.
Становление и развитие сферы услуг тесно связано с эволюцией производства, научно-техническими достижениями в период XVI–XIX веков.
Прошлый век был отмечен активным развитием сферы услуг. В связи с появлением инновационных технологий, а также генезису государственного устройства, принципов построения взаимоотношений государства и общества, получили развитие не только управленческие и консалтинговые услуги, услуги, связанные с производством телекоммуникационных технологий, разработки программного обеспечения, но и услуги, предоставляемые органами публичной власти, которые в официальных документах именуются как «государственные услуги», «муниципальные услуги».
В связи с многогранностью и сложностью данной категории существует множество определений понятия «услуга», при этом сущностные признаки этого понятия отражают как правовые, так и экономические аспекты. Различные определения рассматриваемого понятия проанализированы И. В. Шавандиной, Т. Н. Кутаевой и Е. А. Кутаевой. В результате проведенного анализа авторы выделили несколько групп определений понятия «услуга»:
«1 группа – характеристика услуги как действие, виды деятельности;
2 группа – характеристика услуги как результат деятельности;
3 группа – характеристика услуги как процесс взаимодействия.
Анализ трех подходов понятия услуги обусловлен тем, что в первой группе услуга связана с осуществлением полезного действия; во второй группе суть услуги рассматривается как результат деятельности, который на рынке выступает как объект купли-продажи, как особый товар, не имеющей вещественной формы, но обладающий полезностью для потребителя. В третьей группе в основе находится процесс взаимодействия производителя услуги и потребителя. Исследователи, которые в своих научных работах в основу определения сути услуги используют как действие, виды деятельности базируются на понимании того, что услугами называют деятельность, не создающую самостоятельного продукта или материальных ценностей, а определяют услугу как полезное действие, готовность и способность к осуществлению деятельности. Проведенное исследование показывает, что ученые, которые характеризуют услугу как результат деятельности, ориентируются на материальность результата. По сути, представленные определения услуги в данном случае дают только дополнительную характеристику понятий материальности и нематериальности услуг»1.
Налоговый кодекс РФ предлагает легальное определение термина «услуга», однако, следует заметить, что данное определение ограничено целями налогообложения. Так говорится в ч. 5 ст. 38 НК РФ: «Услугой для целей налогообложения признается деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности»2.
Как экономическое понятие услуга определяется как «полезное действие той или иной потребительной стоимости – товара ли, труда ли»1.
Как правильно заметила З. К. Бабаева, в реальной действительности под «услугой» пользователи априори понимают результат (то, что получили), а закон и научная литература – деятельность, процесс, которые не предполагают итоговых материальных ценностей2.
В текущей действительности в России можно выделить следующие большие группы услуг: гражданско-правовые и публичные услуги.
Конкретные виды гражданско-правовых услуг можно выделить по их предмету, а публичные услуги, как было сказано, фигурируют в правовом поле как «государственные услуги» и «муниципальные услуги».
Гражданско-правовые услуги, являясь объектами гражданских прав, регулируются главой 39 Гражданского кодекса РФ.
Но услуги, как таковые, надо признать специфической категорией объектов гражданских прав, которые являются объектами соответствующих обязательств. Услуги отличаются своим поведенческим компонентом, то есть представляют собой некоторую последовательность действий, совершаемых в определенных целях, такая деятельность характеризуется неосязаемостью, зачастую нематериальностью, синхронностью оказания и потребления, неформализованности, сложности контроля качества. Такую деятельность сложно обособить как во времени, так и в пространстве, а также отделить от е источника.
Основной проблемой в области гражданско-правового оборота является обособление понятий «работа» и «услуга», споры о соотношении данных категорий не утихают в науке до сих пор.
Согласно ст. 128 ГК РФ: «К объектам гражданских прав относятся ... результаты работ и оказание услуг...»3. Как отдельные понятия, «результаты работ», «оказание услуг» применяются в нормах ГК РФ, в иных актах нормативно-правового характера. Налоговый кодекс РФ, как было сказано, предлагает определения, близкие по сущности указанным терминам гражданского права. Так, в ч. 1 ст. 39 НК РФ разъясняется, что следует понимать под «реализацией товаров, работ или услуг», в ст. 38 НК РФ дается определения не только услуги, но и работы (ч. 4). Разграничением понятий «работа» и «услуга» выступает категория «материальность», так как по итогу работы, по разъяснению Налоговым кодексом, результаты будут материальными. Следует помнить, что определения, данные в НК РФ, применяются «для целей налогообложения» (ч. ч. 4, 5 ст. 38).
Тем не менее, Верховный Суд РФ предлагает аналогичные, по сущности, Налоговому кодексу РФ, определения работ и услуг. Сравним, согласно подп. «в» и «г» п. 3 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 28 июня 2012 г. № 17 «О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей»: «под работой следует понимать действие (комплекс действий), имеющее материально выраженный результат и совершаемое исполнителем в интересах и по заказу потребителя на возмездной договорной основе»; «под услугой следует понимать действие (комплекс действий), совершаемое исполнителем в интересах и по заказу потребителя в целях, для которых услуга такого рода обычно используется, либо отвечающее целям, о которых исполнитель был поставлен в известность потребителем при заключении возмездного договора»1.
Как отмечает Д. В. Головкина, «под работой следует понимать действия, целью которых является получение определенного материального отделимого результата, услуги следует трактовать как действия, которые могут давать определенный полезный эффект, в том числе материальный, однако, неотделимый от самих действий. Аналогичный вывод следует и из анализа судебной практики. Суды используют такой критерий, как достижение подрядчиком определенного овеществленного результата, тогда как по договору возмездного оказания услуг заказчика интересует сам процесс оказания услуг»1.
В то же время автор отмечает, что существуют услуги, имеющие овеществленный результат, приводя в качестве примера юридические услуги, результатом которых может быть какой-либо документ.
В связи с этим автор предлагает следующую формулу для отнесения той или иной деятельности к работе либо услуге. «При попытке отнести тот или иной договор к сфере оказания услуг или выполнения работ следует руководствоваться конечной целью, которую преследует заказчик, заключая договор, иными словами, результатом, которого заказчик желает достичь. В большинстве случаев такой критерий, как наличие по результатам подрядных работ определенного овеществленного результата (а именно вещи как самостоятельного объекта гражданских прав), является определяющим»2.
Отграничивая услугу как гражданско-правовую категорию от публичной услуги, Д. Г. Попова отмечает, что «услуга как объект гражданских прав существует в обязательственных гражданских правоотношениях. Властно-подчиненный характер отношений между услугодателем и услугополучателем исключает данные отношения из сферы гражданско-правового регулирования и не позволяет причислить услугу, оказываемую в рамках этих отношений, к объектам гражданских прав»3.
Административные регламенты предоставления муниципальных услуг: понятие и содержание
В социальном государстве, каковым является Россия по Конституции РФ (ст. 7), реализация социальных задач будет эффективной и результативной, если государственные и муниципальные органы будут действовать комплексно. По Конституции РФ местное самоуправление, не являясь государственной властью, является особым уровнем публичной власти, значит, тоже ответственно за реализацию социальных задач. Включенное в конституционное содержание муниципальная власть приобретает свою конституционную природу, собственные задачи и ответственность. Особая значимость муниципальной власти в том, что она наиболее приближена к нуждам и запросам местного населения, решает местные проблемы, воплощает планы, действия по которым отобразятся на местном населении непосредственно.
Словом, с учетом сказанного, муниципальные услуги имеют свое особенное содержание и наполнение, но их предоставление обязано укладываться в общие требования государства, регулирующего процесс предоставления публичных услуг.
Так, как отмечалось, в соответствии с Законом № 210-ФЗ государственные органы, органы местного самоуправления предоставляют услуги в зависимости от административных регламентов; в различных формах – электронных и других по выбору заявителя; осуществляют межведомственное взаимодействие, позволяющее ускорить, упорядочить и сделать качественным процесс получения услуги: предоставляют документы, информацию в органы государственные и местные, в организации, обмениваются информацией и документами1.
Из сказанного ясно, что в рамках нашего вопроса, административные регламенты, видимо, демонстрируют особенности предоставления муниципальных услуг. Во-первых, услуги ограничены субъектно, во-вторых–территориально. Так как муниципальные услуги предоставляются местными властными органами, являются частью их функций, а также подлежат и исполняются в пределах данного муниципального образования.
Согласно ст. 2 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ: «муниципальное образование–городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значе-ния»1. По содержанию указанного закона следует вывод, что муниципальное об-разование–это отдельная территория, управляемая выборными местными органами; образование имеет свою муниципальную собственность, бюджет. Как замечают комментаторы другого закона № 210 о предоставлении услуг в РФ: «отсутствие специальных указаний в отношении видов муниципальных образований указывает на то, что данный вид услуги относится к компетенции органов местного самоуправления любых муниципальных образований»2.
Муниципальные и государственные услуги сходны между собой по своей сущности, как было рассмотрено выше.
Отличие муниципальных услуг от государственных в следующем:
- муниципальные услуги предметно отграничены от государственных;
- они также территориально ограничены (сфера их действия уже, только в пределах конкретного муниципального образования);
- решают вопросы только местного значения;
- перечень услуг зависим от наличия органов власти (в разных муниципальных образования может различаться), от их соответствующей компетенции; имеющегося у них бюджета.
В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Федерального закона № 210-ФЗ1 услуги государственные и муниципальные включаются в реестры государственных услуг, реестры муниципальных услуг.
Динамику введения в действие государственных и муниципальных услуг можно проследить благодаря статистической информации, размещенной на официальном портале административной реформы. Данные приводятся как данные об «услугах (функциях)».
Так, всего, на конец 2012 г., на федеральном уровне регламентировано более 550 государственных услуг, на региональном уровне регламентировано тех же услуг - более 12 400, на муниципальном уровне регламентировано более 38200 муниципальных услуг.
В 2014 г. в федеральном реестр были внесены данные о 58 200 муниципальных услуг2. В 2017 г. на региональном уровне регламентировано более 21 100 услуг органов исполнительной власти субъектов РФ. На муниципальном уровне – более 121800 услуг.
В настоящее время действует более 500 административных регламентов на федеральном уровне, на региональном уровне - выше 16 400 регламентов, на местном уровне - более 93 1003. Каждый уровень регламентов утверждается соответственным уровнем власти – федеральным, региональным, местным.
Как формирование, так и ведение реестров услуг надлежит осуществлять в электронной форме. Для этого существует специально созданная федеральная государственная информационная система - «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг» (далее – федеральный реестр). Он является информационной основой Единого портала государственных и муниципальных услуг (www.gosuslugi.ru).
Например, на территории городского округа «Город Йошкар-Ола» действует «Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг», который был утвержден Постановлением администрации городского округа «Город Йошкар-Ола» от 21 марта 2013 г. № 6531.
По состоянию на 13 сентября 2017 г. на информационном портале «Город Йошкар-Ола»2 опубликовано два проекта административных регламентов предоставления муниципальных услуг.
Таким образом, население города может беспрепятственно ознакомиться с любым административным регламентом, а также с проектами.
При рассмотрении административных регламентов предоставления муниципальных услуг как результата муниципального правотворчества можно выделить функции данных актов:
- баланс интересов органов местного самоуправления и заявителей, проявляющийся в установлении взаимных прав, обязанностей и ответственности;
- информирование и доступ населения к социально ориентированной деятельности муниципалитетов;
- решение вопросов местного значения через взаимодействие с населением муниципальных образований.
Таким образом, посредством административных регламентов предоставления муниципальных услуг происходит реализация прав и исполнения обязанностей заявителей, правовое информирование, решение вопросов местного значения. Собственно, на местном уровне реализация прав и исполнение обязанностей заявителей заключается в возможности воплощения в правоотношения разнообразных прав и обязанностей как физических, так и юридических лиц.
Указанные местные регламенты обеспечивают доступ заявителей к информации о деятельности органов местного самоуправления и выполнения конкретных действий в своих интересах, посредством размещения проектов данных актов в сети «Интернет» стимулируется активность граждан и проводится их правовое просвещение.
Указанные местные регламенты регулируют деятельность местных публичных властных органов, упорядочивая решение ими вопросов местного значения.
Во втором параграфе будет дана более подробная классификация административных регламентов по предоставлению муниципальных услуг, здесь же кратко отметим, что, например, действующие административные регламенты в Республике Марий Эл, как и в любом муниципальном образовании, сгруппированы по десяти категориям в зависимости от регулируемой сферы общественных отношений: образование; культура; торговля; жилищные отношения; малое предпринимательство; имущественно-земельные отношения, строительство и регулирование предпринимательской деятельности; городское хозяйство; экология, финансы, другие.
Классификация административных регламентов предоставления муниципальных услуг
Одной из задач текущего этапа реформы местного самоуправления является весомое улучшение административно-управленческих процессов посредством их модернизации, которые, в том числе, опираются внедрение административных регламентов предоставления услуг, которые в свою очередь разрабатываются и внедряются благодаря возможностям информационно-коммуникационных технологий.
Как уже отмечалось, данная масштабная вначале в отношении государственных услуг началась в связи с Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»1. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»1 закрепил базовые принципы предоставления государственных и муниципальных услуг. Через год Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 были приняты Правила для регламентов государственных функций, и для государственных услуг2.
Ориентируясь на содержание Федерального закона № 210-ФЗ, муниципальной услуге присущ ряд признаков, среди которых доктрина выделяет «реализацию функций органа местного самоуправления»3.
По мнению правоведов4, учитывая изложенные выше конституционные и федеральные положения о роли местного самоуправления по обеспечению реализации прав человека и гражданина, в перечень указанных основных функций входят:
– обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; в них входят право на участие в выборах; вопросы о потребностях населения (в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах), развитие территории муниципального образования;
– управление муниципальной собственностью;
- иные финансовые вопросы;
– охрана общественного порядка;
– защита интересов и прав местного самоуправления, изложенных в Конституции РФ и федеральном законодательстве.
В целом, все функции местных властных органов составляют предмет муниципальной деятельности. Это такие вопросы, которые могут быть решены на уровне местного самоуправления. Рассмотрим затронутую тему подробнее.
В него входят, в первую очередь, решение жизненно важных вопросов, а ими является непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения на конкретной территории.
В целом, совокупность вопросов местного значения определена в зависимости от вида муниципального образования в ст. ст. 14–16 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. Согласно федеральному положению, местные властные органы вправе решать иные вопросы, но только за счет собственных средств. Отсюда, область предоставления муниципальных услуг может быть шире, чем вопросы местного значения.
Например, при реализации обеспечения участия населения в местных выборах, это право может быть реализовано посредством индивидуальных и коллективных обращений в соответствующие органы, к должностным лицам органов. По этому вопросу издаются различные административные регламенты: «Рассмотрение обращений граждан в органах местного самоуправления сельского поселения Дединовское Луховицкого муниципального района Московской области»,2 «Рассмотрение обращений граждан в органы местного самоуправления Войско-вицкого сельского поселения Гатчинского муниципального района Ленинградской области»3 и т. д.
Для решения задач, связанных с управлением муниципальной собственностью и финансовыми средствами, местными властными органами создаются муниципальные предприятия и учреждения, устанавливаются тарифы на их услуги; формируются и размещаются муниципальные заказы; развиваются внешнеэкономические связи. В целях реализации более крупных вопросов, затрагивающих несколько территорий муниципальных образований, когда требуется объединение материальных и иных ресурсов, могут образовываться межмуниципальные объединения, хозяйственные общества, организации. В реализации перечисленных вопросов местные властные органы осуществляют от имени муниципального образования права собственника в отношении местного имущества, финансов.
Здесь главная роль принадлежит представительным (законодательным) органам. Именно они: создают порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, в том числе ее приватизации; утверждают местный бюджет, но обязаны предоставить отчет о его исполнении; устанавливают местные налоги и сборы (те, что разрешаются федеральной властью); создают программы развития муниципального образования, отчитываются об их исполнении; осуществляют контроль за деятельностью всех местных властных органов, указанных в уставах; принимают иные общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования.
Другие органы местного самоуправления (например, местная администрация), их должностные лица (например, глава муниципального образования) проводят текущее управление местными собственностью и финансами. По закону они могут передавать местные объекты собственности физическим и юридическим лицам во временное (а также в аренду) или постоянное пользование, отчуждать ее, проводя различного рода сделки, действуя в установленном порядке, заключая договора и соглашения, приватизировать собственность. Также указанные лица обеспечивают исполнение местного бюджета1.
К примеру, Постановлением администрации городского округа «Город Йошкар-Ола» № 2018 от 01 августа 2011 г.2 при реализации данной функции местного самоуправления предусмотрены следующие виды муниципальных услуг: прием заявлений и выдача документов о передаче объектов муниципальной собственности в аренду; прием заявлений и выдача документов об отказе от прав на земельный участок, о предоставлении земельных участков в собственность или в аренду (кроме жилищного строительства), в постоянное (бессрочное) или в безвозмездное срочное пользование; есть услуга предоставления информации об объектах недвижимого имущества, с которыми могут быть совершены сделки; и др.
Функция комплексного социально-экономического развития му ниципального образования должна обеспечивать эффективность местного хозяйства, решать социально-культурные и экологические задачи, рационально использовать ресурсы (трудовые, природные и другие), создавать необходимые условия жизни и отдыха граждан. Та функция осуществляется посредством планирования представительными местными органами местного уровня, которые принимают планы и программы развития муниципального образования, контролируют их реализацию, отчитываются о них. Местные властные органы должны сбалансировать производственные и социальные инфраструктуры, добиваться их гармонического развития1.
По мнению В. В. Зотова, Б. В. Юровчик: «понятие «комплексное социально-экономическое развитие» муниципального образования означает целенаправленное изменение ситуации в сторону увеличения повышения качества муниципальных услуг»2. Приведем пример реализации указанной функции:
Так, Постановлением администрации городского округа «Город Йошкар-Ола» № 2018 от 01 августа 2011 г.3 предусмотрено предоставление таких муниципальных услуг, как: согласование расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду; расчет компенсационной стоимости элементов озеленения; согласование размещения объектов строительства; согласование работ на особо охраняемых природных территориях, памятниках природы местного значения; иные услуги, связанные с гармоничным внедрением в природную среду (связанные с ее охраной, реконструкцией зеленых насаждений, или их сносе); разные услуги, связанные с жилищем (по вопросам переустройства или перепланировки, переводу жилого помещения в нежилое и наоборот, выдачи земельных участков для индивидуального жилищного строительства); предоставление субсидий и межбюджетных субсидий в рамках муниципальной поддержки малого и среднего предпринимательства; прим заявлений и документов и выдача решений по участию в открытом конкурсе по размещению муниципального маршрута регулярного сообщения, не включнного в муниципальный (государственный) заказ; различные услуги, связанные с объектами культурного наследия местного значения.
Совершенствование административных регламентов предоставления муниципальных услуг
На современном этапе является актуальным повышение качества предоставления муниципальных услуг. Это очень обширная тема с множеством вопросов и проблемных аспектов, когда нужно основываясь на реальности выбрать оптимальных способы предоставления публичных услуг, способы организация этих процессов, развивать прогрессивные рыночные механизмы в сочетании с мерами социальной поддержки группам населения, находящимся в зоне социальных рисков.
Этим сегодня определяется деятельность органов и должностных лиц муниципального управления, куда составной частью входит управление процессом организации и предоставлением муниципальных услуг.
По нашему мнению, новизна административных регламентов в деятельности местных властных органов заключается в том, что они выступают одновременно в качестве:
1. Результата муниципального правотворчества – регламент является нормативным правовым актом.
2. Гарантии населению при получении муниципальных услуг – устанавливают процедуру предоставления данных услуг, которая обеспечивает соблюдение прав заявителей, препятствует волоките и коррупции, а это говорит о правозащитной значимости административных регламентов.
3. Способы самоограничения местных властных органов – указанные органы ставят для себя жесткие рамки, стандарты, обеспечивают опубликование административных регламентов, а также их проектов для всеобщего ознакомления.
Однако, как было показано выше, нормативная регламентация общественных правоотношений, которые регулируются административными муниципальными регламентами предоставления услуг, должна быть усовершенствована.
На федеральном уровне введен новый вид нормативного правового акта – регламент, однако вероятность его повсеместного принятия органами местного самоуправления муниципальных образований не предусмотрена.
Например, в Указах Президента Российской Федерации1, принятых в целях унификации банков данных правовой информации (например, нужен регистр муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации), а также для обеспечения обмена правовой информацией между всеми уровнями властей в РФ и органами прокуратуры РФ, не содержится сведений об административном регламенте.
В итоге налицо неоднозначная правовая ситуация, при которой на федеральном уровне введен новый вид нормативного правового акта, однако, вероятность его принятия органами местного самоуправления муниципальных образований какими-либо актами не предусмотрена.
Также необходимо отметить, что не утверждена процедура принятия административных муниципальных регламентов. Хотя такой порядок есть для принятия регламентов федерального уровня (изложен в Постановлении Правительства Российской Федерации № 3731). В п. 6 Постановления органам местного самоуправления муниципальных образований рекомендовано руководствоваться данными правилами для принятия собственных процедур принятия регламентов исполнения муниципальных функций, предоставления муниципальных услуг.
С другой стороны, хотя требования государственного стандарта имеют рекомендательный характер, принятие органами местного самоуправления муниципальных образований таких же порядков как для федеральных властей будет противоречить как государственной унифицированной системе организационно-распорядительной документации, так и статусу органов самоуправления (они – не государственная власть).
Высказывается мнение, что введение обязательного, а не рекомендательного статуса стандартов на муниципальном уровне является вопросом, требующим скорейшего разрешения. Ведь областью стандартизации охватывается множество общественных отношений, и в том числе в сфере регламентов о муниципальных функциях и услугах. В этой связи одно из концептуальных положений административной реформы, а конкретно введение административной, дисциплинарной или другой ответственности должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение функций местных властных органов и предоставление услуг, может вызывать большие затруднении для муниципальной сферы.
Административный регламент, считает Н. Н. Телешина, и автор диссертационного исследования с ней согласна, должен являться таким документом, который содержит всю необходимую информацию для граждан и должностных лиц, сюда относим: сроки предоставления услуги, перечень документов, основания для отказа и приостановления, административные процедуры, ответственность органа, порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц, контактная информация, другое.
Административные регламенты муниципальных функций и услуг смогут систематизировать компетенции местных властей, вероятно, восполнят пробелы законодательства разных уровней, учтут местные проблемы, упорядочат административные процедуры.
Важным вопросом, который должен войти в регламент отдельной частью, это показатели качества муниципальных услуг. На текущий момент этот вопрос еще не разработан законодательством, только его отдельные аспекты (больше по вопросу условий оказания услуг). По мнению Н. Н. Телешиной, при разработке стандартов качества муниципальных услуг надо определить параметры качества, учесть временные и материальные издержки предоставления муниципальных услуг совокупные издержки1.
А. Ф. Ноздрачев выделяет критерии качества именно административных регламентов, но - в целом: «законность, открытость, гласность, доступность, эффективность, концентрация, обязательность»2.
Думается, что данными критериями должны руководствоваться административные муниципальные регламенты по предоставлению услуг.
В отношении некоторых регламентов отмечено противодействие государственных и муниципальных служащих. Однако задача государства такова, что те чиновники, которые не смогут подстроиться под административные муниципальные регламенты выполнения функций или предоставления услуг, должны проголосовать против них, то есть уйти с муниципальной службы. Ведь регламент делается для людей с правильной мотивацией, которые понимают свои права и обязанности. Новое поколение чиновников на местном уровне в этом смысле должно быть клиентоориентированным, то есть заботиться о потребителе муниципальных услуг, будь этого хоть физическое, хоть юридическое лицо. Важно понимать, что никакой административный регламент не будет работать, если граждане или организации не будут знать своих прав.
К правовым актам по предоставлению муниципальных услуг относятся: правовые акты по вопросам местного значения, муниципальные задания, стандарты муниципальных услуг, административные регламенты функций, услуг. Успешность предоставления услуг зависит от бюджетного и самостоятельного финансирования.
Правовой акт по вопросу местного значения принимается главой местного исполнительного органа власти. В нем определяются задачи, которые будут решаться в интересах местного населения, должны быть указаны потребности общества, механизм исполнения потребностей. Также, в нем прописываются органы управления, должностные лица администрации, ответственные за решение задач, указываются их права, обязанности, ответственности. В этом же правом акте должен быть заложен механизм исполнения по удовлетворению потребностей местного сообщества.
Так, в данном акте могут указываться, какие специальные учреждения будут создаваться, которые будут удовлетворять потребности населения. В первую очередь, по образованию, культуре.
Или, в данном акте может указываться, что таких специальных учреждений не требуется, а есть иные проблемы, о которых напишут, в том числе каким механизмом эти проблемы будут разрешаться.
Правовыми актами исполнения задач будут все остальные перечисленные выше муниципальные акты: задания, стандарты услуг, регламенты услуг, регламенты функций. По каждому вопросу местного значения каждое структурное подразделение администрации в пределах своей компетенции готовит главе администрации предложения, используя указанные акты, раскрывая аспекты организационного, правового и финансового характера.