Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Правовой статус местного самоуправления в российской федерации
1. Зарождение и эволюция института местного самоуправления .... 15
2. Местное самоуправление: проблемы определения дефиниции, основные аспекты проявления 21
3. Субъекты и организационно-правовые формы местного самоуправления в Российской Федерации 37
4. Компетенция органов местного самоуправления 51
ГЛАВА 2. Нормативные правовые акты местного самоуправления в системе нормативно-правовых актов совренной России
1. Понятие и структура системы нормативно-правовых актов современной России. Место нормативных правовых актов местного самоуправления в системе нормативно-правовых актов России 62
2. Особенности нормативно-правовых актов местного самоуправления и их классификация 91
ГЛАВА 3. Особенности правотворческой деятельности органов местного самоуправления в российской федерации
1. Правотворчество как форма осуществления функций местного самоуправления 105
2. Правотворческий процесс представительных органов местного самоуправления 115
3. Нормотворчество исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления 137
Заключение 154
Список литературы 162
Приложения 188
- Зарождение и эволюция института местного самоуправления
- Местное самоуправление: проблемы определения дефиниции, основные аспекты проявления
- Понятие и структура системы нормативно-правовых актов современной России. Место нормативных правовых актов местного самоуправления в системе нормативно-правовых актов России
- Правотворчество как форма осуществления функций местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Местное самоуправление, как форма непосредственного осуществления народовластия давно и прочно получило признание и осуществляется практически во всем мире. Народ может и должен самостоятельно решать насущные проблемы своего поселка, села, города. Это его естественное право. Реализация народом права на самоуправление формирует народовластие, из которого вырастает демократия. Не случайно Европейская хартия о местном самоуправлении в своей преамбуле определила, что право граждан участвовать в управлении государственными делами может быть осуществлено именно на местном уровне, а органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя1. Это же положение нашло отражение и в Конституции Российской Федерации, которая относит местное самоуправление к основам конституционного строя и рассматривает его как один из основополагающих принципов организации власти, который наряду с принципом разделения властей определяет систему власти и управления в стране в целом.
В связи с этим возникает задача формирования института местного самоуправления как принципиально новой системы органов власти и управления, не входящих в структуру государственного аппарата. Сложность решения этой задачи усугубляется отсутствием достаточного опыта в историческом прошлом, поскольку местное самоуправление, как в дореволюционной России, так и в советский период традиционно рассматривалось как вид местного государственного управления.
Более того, советская правовая мысль негативно относилась к идее самодеятельности местного самоуправления. Да и сам термин «местное самоуправ-
1 Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. ISB № 92-871-0804-8. Май. 1990 // Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994. С. 71-78; Собрание законодательства РФ. 1998. №36. Ст. 4466.
ление» считался одиозным и, по существу отвергался наукой; данный демократический институт на фоне полновластия Советов являлся непригодным, неприемлемым в условиях социализма и авторитарно-партократической системы.
Действительно, среди ряда других специфической чертой советского типа власти являлась строгая иерархия властных структур, в том числе и представительных органов. Такая система организации власти была связана с необходимостью жесткого централизованного управления всеми социальными процессами. Местные Советы вместе с формально подчиненными им исполкомами призваны были выполнять на локальном уровне в основном те же функции, что и центральные органы власти. Именно этим обеспечивалось единство государственной власти, государственного управления. Конституционно такая модель оформлялась посредством закрепления принципа «демократического централизма»1.
Наиболее характерные черты этого принципа: а) отсутствие круга вопросов местного значения, в решение которых не должен вмешиваться ни один орган государственной власти; б) весьма условное понятие компетенции (в значительной мере полномочия местных органов были формальными, дублировались у Советов разных уровней, не имели правовой защиты и пр.); в) полная материально-финансовая зависимость нижестоящих Советов от вышестоящих.
В связи с наметившимся в последние годы положительным отношением к идее местного самоуправления вообще, началась активная разработка проблематики местного самоуправления.
Поиски правовых форм местного самоуправления в какой-то мере были завершены принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации. Применительно к проблеме самоуправления, обращают на себя внимание следующие положения Конституции:
а) гарантированность местного самоуправления (ст. 133);
1 См., подробнее: Пархоменко А.Г. Идеи российского конституционализма и их реализация в отечественном конституционном (государственном праве). М., 1998. С. 99-117.
б) выделение органов местного самоуправления из системы органов го
сударственной власти (ч. 2 ст. 3, ст. 12);
в) наделение органов местного самоуправления реальными властными
полномочиями, поскольку их деятельность сопряжена с применением в необхо
димых случаях принуждения.
В связи с этим возникла необходимость четкого закрепления в законодательстве компетенции местного самоуправления, полномочий, в рамках которых созданные и формирующиеся органы местного самоуправления действуют независимо от органов государственной власти.
Будучи наделенными властными полномочиями, органы местного самоуправления получили возможность самостоятельно, без государственного вмешательства, решать определенный круг вопросов, именуемых вопросами местного значения. Осуществление этой деятельности многоэтапно, и в первую очередь начинается с правового регулирования. Исходя из положений Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и Государственной Думы, законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, составляющих конституционно-правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления и их должностные лица получили право по своему усмотрению принимать (издавать) обязательные к исполнению правовые акты по вопросам отнесенным к их ведению, т.е. стали субъектами правотворчества. Наименование же и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок принятия и вступления в силу должны были определяться уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Однако, в настоящее время, на региональном и местном уровнях, правовая регламентация организации и функционирования местного самоуправления
не завершена. Не всеми субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями приняты соответствующие законы и уставы, которые позволили бы окончательно определить правовое положение органов местного самоуправления, в частности, их правотворческие полномочия. Следует констатировать тот факт, что как с содержательной точки зрения, так и с позиции юридической техники правотворческая деятельность муниципальных органов еще далека от совершенства. Нередки случаи противоречий (конкуренции) как между правовыми актами различных муниципальных органов, так и между актами органов местного самоуправления и актами Российской Федерации и ее субъектов. Цели конкретных актов часто не согласуются с целями других - параллельно действующих. Возникает путаница с наименованиями, содержанием и юридической силой разных актов, отсутствует комплексность правового регулирования конкретных общественных отношений. Все это в конечном итоге затрудняет решение задач, стоящих перед тем или иным муниципальным органом, приводит к многочисленным нарушениям законности.
Кроме того, требуют конкретизации такие вопросы, как: юридическая сила и значимость правотворческой инициативы населения муниципального образования по вопросам местного значения, место нормативных актов органов местного самоуправления в системе нормативно-правых актов современной России, виды субъектов правотворческой деятельности местного самоуправления, разграничение предметов ведения и полномочий между представительными и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, его выражение в нормативных документах и сама правотворческая процедура в муниципальных образованиях.
В связи с этим имеется настоятельная необходимость изучения правотворческой практики органов местного самоуправления в Российской Федерации, выявления особенностей в организации правотворческого процесса, анализа соответствующих нормативных актов, отражающих модель правотворческой процедуры в том или ином муниципальном образовании России. Исследования в указанных направлениях позволят глубже понять и адекватно отразить
место и роль нормативно-правовых актов органов местного самоуправления Российской Федерации в системе нормативно-правовых актов современной России. Это, в свою очередь, даст возможность научного обеспечения правотворческого процесса в муниципальных образованиях, будет способствовать выработке обоснованных рекомендаций по улучшению качества правотворческой процедуры, определению оптимальной модели соотношения нормативных актов Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления.
Таким образом, исследованию правотворческой деятельности органов местного самоуправления и посвящена настоящая диссертация.
Правотворческая деятельность советских государственных органов в общетеоретическом плане являлась предметом рассмотрения советских ученых-юристов, которые в диссертациях, монографиях, отдельных статьях освещали некоторые ее стороны. Что касается правотворческой деятельности органов местного самоуправления как самостоятельного вида правотворчества, то она на сегодняшний день, в силу ряда причин, главным образом не зависящих от науки, практически не изучена. До настоящего времени нет по существу ни одной работы, специально посвященной исследованию правотворчества органов местного самоуправления во всех его аспектах.
Важно отметить, что в разные годы отдельные вопросы правотворческой деятельности местных Советов депутатов трудящихся и их исполнительных комитетов рассматривались учеными, которые внесли определенный вклад в разработку этой проблемы. Однако указанные работы1 в целом не разрешают
Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971; Вальден-берг Я.С. Правовые формы деятельности местных Советов. М., 1959; Васильев А.В. Правотворчество в советском социалистическом обществе. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М, 1971; Васильев Р.Ф. Правовые акты местных Советов: (значение, исследования, понятие). М, 1975; Воронов Н.П. Нормотворческая деятельность местных Советов депутатов трудящихся. Дис. ... канд. юрид. наук. Харьков, 1969; Делопроизводство в местных Советах депутатов трудящихся / Под ред. B.C. Основина. Воронеж, 1973; Денисов В.М. Правоприменительные акты местных Советов народных депутатов. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1984; Дрейшев Б.В. Правотворческая деятельность городских Советов и их ис-
проблему правотворческой деятельности органов местного самоуправления. В этих работах нормотворческая деятельность местных Советов депутатов трудящихся рассматривалась как составная часть нормотворчества государственных органов, т. е. не являлась предметом специального рассмотрения, всесторонне не исследовалась. К тому же, в силу объективных причин, многие из названных работ в определенной своей части устарели и не вписываются в современную конституционную концепцию местного самоуправления.
Объектом диссертационного исследования является правотворческая деятельность органов местного самоуправления в Российской Федерации, ее организация и правовая регламентация.
Предметом диссертационного исследования являются нормативно-правовые акты, принятые органами местного самоуправления и субъектами Российской Федерации Дальневосточного и других регионов России, а также практическая деятельность различных институтов местного самоуправления по подготовке и принятию правовых актов.
Цели и задачи исследования. Целями настоящего диссертационного исследования являются: правовой анализ факторов, влияющих на правотворчес-
полнительных комитетов. Дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1966; Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства: (Вопросы теории). М., 1977; Копейчиков В.В. Правовые акты местных органов государственной власти и управления. М., 1956; Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управления СССР. М., 1969; Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов: Учебное пособие. М, 1986; Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства. М., 1975; Научные основы советского правотворчества / Отв ред. P.O. Халфина. М., 1981; Онохова В.В. Правовые акты местных Советов народных депутатов и их органов как способ управленческой деятельности: (По материалам деятельности городских Советов народных депутатов Восточно-Сибирского региона ). Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1988; Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов. М., 1968; Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М., 1974; Принятие решений местными органами власти и управления / Отв. ред. И.А. Азовкин, К.Ф. Шеремет. М., 1984.; Ралдугин Н.Ф. Решения местных Советов и их исполкомов. М., 1979; Шабанов М.Р. Акты сельских и поселковых Советов. М., 1971; Шеремет К.Ф. Вопросы компетенции местных Советов // Советское государство и право. 1965. № 4. и другие.
кие полномочия органов местного самоуправления, вытекающие из их компетенции, формирование и развитие системы нормативно-правовых актов современной России; определение места и назначения правовых актов местного самоуправления в системе нормативно-правовых актов; анализ практики организации правотворческого процесса органов местного самоуправления и разработка рекомендаций по совершенствованию правотворческой деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации.
В соответствии с поставленными целями задачами работы являются:
выявление пробелов, противоречий в нормативных правовых актах Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, в том числе в сфере правотворчества;
исследование проблем организации и осуществления правотворческого процесса в муниципальных образованиях Российской Федерации;
определение оптимальной модели системы нормативно-правовых актов Российской Федерации;
рассмотрение нормативно-правового массива муниципальных образований Российской Федерации как формирующейся части подсистемы подзаконных актов современной России;
выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию процесса создания нормативных правовых актов на уровне органов местного самоуправления;
уточнение понятийно-категориального аппарата, конституционного, административного и муниципального права Российской Федерации общей теории государства и права при анализе содержания, форм, сущности правотворчества органов местного самоуправления.
Методологическая и теоретическая основы исследования. Методологической основой работы является диалектико-материалистический метод научного познания объективной действительности. Использовались частные методы: исторический, логико-юридический, сравнительно-правовой, функцио-
нальный, метод моделирования, а также комплексный метод и системный подход.
Теоретической основой диссертации послужили специальная юридическая литература, научные разработки по общей теории государства и права, го-сударствоведению, истории, политологии, социологии, конституционному, административному и муниципальному праву России.
В ходе работы особое внимание уделялось исследованиям ученых-правоведов и государствоведов, разрабатывающих вопросы теории правотворчества, проблемы конституционализма и местного самоуправления (С.А. Авакьян, Л.И. Антонова, В.К. Бабаев, А.Н. Бабай, Г.В. Барабашев, А.В. Васильев, Б.В. Дрейшев, Д.А. Керимов, Д.А. Ковачев, Е.А. Козлова, А.И. Колташов, СЕ. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, Р.З. Лившиц, А.П. Лончаков М.Н. Марченко, А.В. Мицкевич, Н.А. Михалева, Л.А. Морозова, B.C. Основин, А.Г. Пархоменко, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, И.С. Самощенко, Н.В. Сильченко, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.А. Фадеев, К.Ф. Шеремет и другие).
Эмпирической базой исследования являются Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, федеральные и региональные законы, уставы муниципальных образований, регламенты представительных и исполнительных органов местного самоуправления, иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и другие документы, относящиеся к предмету исследования.
Научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту. Научная новизна диссертации заключается в том, что автор одним из первых проводит комплексное исследование организации процесса создания нормативно-правовых актов органами местного самоуправления Российской Федерации. Впервые после оформления концепции местного самоуправления в современной России предпринята попытка общетеоретического анализа проблем правотворческого процесса на местном уровне.
Объектом самостоятельного анализа стали правовые основания правотворческой деятельности органов местного самоуправления в РФ, соотноси-мость нормативно-правовых актов органов местного самоуправления как с федеральными и региональными актами, так и между собой, нормативные модели процесса правотворчества в муниципальных образованиях. Это позволило выяснить роль и место нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, правотворческого процесса в муниципальных образованиях соответственно в системе нормативно-правовых актов и нормотворчества Российской Федерации. Сформулированные на основании вышеизложенного положения диссертации направлены на дальнейшую оптимизацию правовой системы России, устранение деструктивных факторов и обстоятельств, отрицательно влияющих на эту систему.
В результате диссертационного исследования в понятийный аппарат конституционного и муниципального права Российской Федерации, общей теории государства и права вводятся понятия: «подсистема нормативно-правовых актов местного самоуправления», «нормативно-правовой акт местного самоуправления», «правотворчество органов местного самоуправления», «нормо-творческий процесс в муниципальных образованиях»; уточнено определение понятия «правотворческая компетенция».
На защиту выносятся следующие положения:
- независимость органов местного самоуправления от органов государст
венной власти и управления, наличие у них самостоятельной компетенции в
решении вопросов местного значения, в том числе и в сфере правотворчества;
- новые факторы формирования и развития системы нормативно-
правовых актов современной России;
- формирование относительно самостоятельной подсистемы нормативно-
правовых актов местного самоуправления, как составной части подсистемы
подзаконных нормативно-правовых актов системы нормативных актов Россий
ской Федерации;
особенности регламентации процесса создания нормативных правовых актов органами местного самоуправления Российской Федерации;
рекомендации по совершенствованию нормотворческого процесса органов местного самоуправления.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Результаты научного исследования позволили обосновать независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти и управления, наличие у них самостоятельной компетенции в решении вопросов местного значения; определить место нормативных актов местного самоуправления, их органов и должностных лиц в системе нормативно-правовых актов всего Российского государства; отразить особенности нормотворческой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления и специфику организации процесса нормотворчества в муниципальных образованиях. В этом - научная ценность работы.
Практическая значимость диссертации определяется тем, что ее выводы и предложения послужат хорошим ориентиром для органов местного самоуправления, их должностных лиц в организации правотворческой деятельности.
Диссертация будет полезна в учебном процессе юридических вузов России при изучении соответствующих тем в общей теории государства и права, конституционном и муниципальном праве, других отраслевых дисциплинах.
Апробация результатов исследования.
Основные положения и выводы диссертационного исследования:
отражены в публикациях автора;
излагались на научных и научно-практических конференциях, проводившихся в Дальневосточном юридическом институте МВД РФ (Хабаровской высшей школе МВД РФ), Хабаровском государственном педагогическом университете, Хабаровской государственной академии экономики и права, Дальневосточном институте законодательства и правоведения;
обсуждались на совместном заседании кафедр государственно-правовых дисциплин, административного права и административной деятельности ОВД Дальневосточного юридического института МВД РФ;
использованы при разработке и принятии Закона Хабаровского края «О правовых актах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Хабаровском крае»1;
внедрены в учебный процесс и в практическую деятельность ряда органов местного самоуправления Хабаровского края.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, библиографии и приложений. Она выполнена в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к этому виду работ.
В настоящее время Закон принят во втором чтении.
Зарождение и эволюция института местного самоуправления
Научное определение института местного самоуправления невозможно без понимания и осмысления как его государственно-правовой природы, так и эволюции развития этого явления. Особенности правового статуса местного самоуправления в Российской Федерации невозможно охарактеризовать, не коснувшись вопросов о причинах появления местного самоуправления в России и за рубежом, об основных направлениях его эволюции.
Краткий экскурс в историю показывает, что человечество издавна стремилось найти такую форму самоорганизации, при которой управление той или иной территорией (как правило, небольшой по размеру) было бы наиболее эффективным. И такой формой стало самоуправление. Примеров этому не мало. Традиции местного самоуправления уходят своими корнями в глубину веков к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства. Так, в частности, в процессе формирования единого централизованного Римского государства от древней республики до абсолютной монархии неримское население городов и колоний (плебеи) упорно добивалось политического и гражданского равноправия с римскими гражданами (патрициями)1. Особенно остро стоял вопрос о политическом равноправии, поскольку последнее неизмеримо расширяло возможности населения других общин - municipes (неримских граждан) не только для участия в общественно - государственной жизни, но и в торгово-экономическом обороте на основе постоянно развивающегося римского частного права. Поскольку италийские и другие общины и провинции обеспечивали Рим всем необходимым для его существования как центра государства, то они тоже требовали от него полного объема гражданских прав и свобод.
Дальнейшее развитие самоуправления связано с периодом средневековья. Города, являвшиеся центрами товарного производства и обмена в феодальном обществе, вместе с тем находились под полной юрисдикцией феодальных сеньоров, что сдерживало их экономическое развитие. Они считались собственностью феодалов, «коллективным крепостным», и обязаны были нести различные повинности наравне с крестьянами. Это вызывало борьбу между городами и феодальными сеньорами, которая определила основное направление политического развития средневековых городов . Итогом борьбы и соглашений между городами и феодалами стало появление действительно самоуправляемых административных единиц (территорий) - так называемых вольных городов -Генуи, Венеции, Флоренции, Базеля и др. Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правлением, купленным или отвоеванным у феодальных властителей, в панцире сословного городского самоуправления несли зародыш буржуазного муниципализма.
Начиная с XVII века учение о самоуправлении стало приобретать концептуальные черты близкие современным. Великобритания, после буржуазной революции, стала родиной классических муниципальных форм, где сложилась одна из моделей муниципального управления, получившая название англосаксонской. Там же появился и термин - «самоуправление» (selfgoverment), который «означал прежде всего состояние английского народа, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов, не знающих административной опеки со стороны правительственного аппарата и его чиновников» Основными чертами этой модели являются: относительная самостоя тельность местных органов от центральной государственной власти, их независимость от правительства в решении многих вопросов местной жизни; отсутствие на местах полномочных представителей государства, опекающих деятельность муниципальных органов; жесткий судебный контроль за деятельностью муниципалитетов; ведущая роль парламента в определении полномочий муниципальных органов, основ их взаимоотношений с центральными органами власти.
Особая роль британского парламента, как и высших законодательных органов во многих других англосаксонских странах, в формировании муниципального права проявляется в том, что начиная с XIX века в Великобритании, применительно к деятельности муниципальных органов, утвердился принцип «позитивного регулирования»1, согласно которому объем полномочий последних здесь устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Иными словами, местные органы вправе совершать лишь те действия, которые им непосредственно предписаны законом. В противном случае действия местных властей могут быть признаны совершенными с превышением полномочий, т.е. противозаконными.
В странах континентальной Европы, в первую очередь во Франции, во второй половине XVIII столетия получила развитие иная модель самоуправления, которая в литературе именуется французской или континентальной. Она основывалась на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Многие элементы континентальной муниципальной модели, особенности правовой формы ее существования в значительной мере были апробированы в течение длительного периода эволюции Римского античного государства.
Местное самоуправление: проблемы определения дефиниции, основные аспекты проявления
Одним из ключевых вопросов в понимании местного самоуправления был и остается вопрос о смысловом значении дефиниции «самоуправление», которая, как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точной и единой научной трактовки и разными авторами понимается различно.
Действительно, термин «самоуправление» многозначен. С. И Ожегов, например, в словаре русского языка, так определяет семантическое значение этого слова: «1. Право на внутреннее управление своими, местными силами. 2. Право решать дела внутреннего управления по собственным законам, в пределах национально-территориальной единицы, автономия»1.
Обращение к семантическому смыслу рассматриваемого термина не является случайным, поскольку он давал серьезные основания для разработки различных теорий и концепций местного самоуправления и их законодательного закрепления.
Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX века в Бельгии и Франции, и получила свое развитие в работах немецких ученых. Это теория свободной (естественной) общины. Ее представители (А. Токвиль, И. Редлих и др.) считали, что право общины на заведование своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права, свободы человека, что община является первичной по отношению к государству (исторически возникает раньше государства), поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления. «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее»". Наряду с исполнительной, законодательной и судебной властью признавалась четвертая власть - местная (муниципальная, коммунальная, общинная). В частности, И. Редлих определял местное самоуправление как «осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые принадлежат им по общему праву или которые предоставлены им законодательной властью» .
Теория свободной общины выдвигала следующие основополагающие начала организации местного самоуправления: - избираемость органов местного самоуправления членами общины; - положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, порученные ей государством; - местное самоуправление - это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных; - органы местного самоуправления - органы общин, а не государства; - государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.
Теорию свободной общины сменила хозяйственная (общественно-хозяйственная) теория самоуправления. Ее представителями были Р. Моль, А. Васильчиков и др. Сторонники этой теории так же исходили из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Однако, обосновывая основной признак местного самоуправления, они делали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на содержание коммунальной (хозяйственной) деятельности. Под местным самоуправлением понимался «такой порядок внутреннего управления, при котором местные хозяйственные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями - земскими обывателями. При этом местное самоуправление считалось чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности».
Обе теории являются разновидностями общественной концепции местного самоуправления, которая видит «сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы». Общественная концепция самоуправления получила широкое распространение в России в 60-е годы XIX века, сыграв большую роль в проведении земской реформы 1864 года. Сторонники концепции (Н.М. Корку-нов, В.И. Лешков и др.) считали, что ее истоки лежат в славянофильских идеях об особом пути развития русского государства и поддерживали положение о естественных правах общины.
Понятие и структура системы нормативно-правовых актов современной России. Место нормативных правовых актов местного самоуправления в системе нормативно-правовых актов России
Многообразие общественных отношений, регулируемых правом, порождает множество нормативно-правовых актов1. Они схожи по основным признакам, но имеют и некоторые отличия. Как правильно отмечают Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская, «их разнообразие диктуется множеством факторов, которые нужно отчетливо представлять себе и в полной мере учитывать в процессе подготовки, принятия и реализации правовых актов»2. При этом «важно не просто правильно выбрать вид и форму нормативного акта, но и ответственно подойти к определению места будущего акта в нормативно-правовом массиве, так, чтобы не допустить его противоречия действующим нормативным правовым актам» . Данное положения сложно оспорить. Анализ современной правотворческой и правоприменительной практики в Российской Федерации свидетельствует, что имеют место противоречия между разными правовыми актами, цели конкретных актов часто не сочетаются с целями других - параллельно действующих. Возникает путаница с наименованиями, содержанием и юридической силой разных актов, отсутствует комплексность правового регулирования конкретных общественных отношений. Все это в конечном итоге затрудняет решение задач, стоящих перед тем или иным государственным или муниципальным органом, приводит к многочисленным нарушениям законности. В нормотворческой деятельности государственных органов Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления зачастую наблюдается бесплановость, поспешность. Из этого иногда делаются выводы о том, что «законодательная деятельность скорее хаотична, нежели планомерна или системна»1. Вместе с тем, правовые акты различных субъектов правотворчества и уровней правового регулирования должны составлять единый, сбалансированный правовой массив, основанный на прочных системообразующих связях.
С содержательной точки зрения, прежде чем приступить к характеристике системы нормативно-правовых актов в Российской Федерации, важно четко разграничить такие тесно связанные между собой, но далеко не тождественные, правовые категории как «система законодательства», «система нормативно-правовых актов», «правовая система». Это объясняется тем, что в отечественной юридической науке и правотворческой практике названные категории часто смешиваются. С другой стороны, нет должного единства мнений при определении специфических признаков этих категорий.
Так, в одних случаях под законодательством понимают совокупность нормативно-правовых актов, изданных высшими органами государственной
власти и управления , каковыми в современной России являются: 1) законы и иные нормативные акты, принимаемее высшим представительным органом России, т.е. органом законодательной власти - Федеральным Собранием РФ; 2) указы Президента РФ, нормативные акты Правительства РФ1. В другом случае в термин «законодательство» включаются законы и все подзаконные акты, в том числе так называемые ведомственные - акты министерств, государственных комитетов и иных органов государственной власти и управления. В частности, СВ. Поленина обозначает систему законодательства как «совокупность связанных иерархией и соподчиненностью ... законов и иных нормативных актов...»2. Из этого можно сделать вывод, что под законодательством она понимает и собственно законы, и подзаконные акты в совокупности. Существует и третий подход к определению понятия «система законодательства», когда в нее включают только те акты (законы и постановления), которые являются законодательными по своей природе, т.е. приняты единственным законодательным органом - парламентом . При этом, постановления парламента, носящие подзаконный характер, не учитываются.
Наличие данных подходов исторически объяснимо. Долгое время нехватка собственно законов побуждала расширять понятие «законодательство» за счет актов, появляющихся в результате правотворческой деятельности исполнительных и распорядительных органов государственной власти всех уровней . Однако, вряд ли это оправдано в современный период, когда в повестку дня встали вопросы формирования правового государства в России, усиления приоритетной роли закона в регулировании общественных отношений. Как верно замечает Н.С. Соколова, термин «законодательство» относится к специальным юридическим терминам, которые «должны точно и недвусмыс
ленно отражать содержание обозначаемых понятий»1. Поэтому, мы полностью согласны с мнением А.Б. Пастушенко, который, формулируя понятие «система законодательства» учитывает не только факт верховенства законов в правовом массиве, обязательность разграничения законов и подзаконных актов, но и особенности Российского федерализма. Он в частности считает, что «система законодательства в федеративном государстве - это совокупность взаимосвязанных между собой федеральных и региональных законов. Подзаконные же акты всех уровней вместе с законами охватываются более емкой категорией «нормативные правовые акты», а система нормативно-правовых актов представляет совокупность собственно законов и иных (подзаконных) нормативных актов»2. При этом законодательство, как наиболее организованная и обширная часть системы нормативно-правовых актов, воплощающая все наиболее значимые и важные нормы российского права, «играет роль активного центра в ней» .
Таким образом, система законодательства в Российской Федерации есть структурно упорядоченный массив федеральных и региональных законов, находящихся между собой в определенном соотношении.
Правотворчество как форма осуществления функций местного самоуправления
Реализация полномочий органами (должностными лицами) местного самоуправления невозможна без наделения их правом издания юридического (прежде всего нормативного) акта по соответствующим вопросам. Это положение сложно оспорить, ведь именно правотворчество является одним из наиболее эффективных способов регулирования общественных отношений. Поэтому не случайно, в ч1 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты, которые в соответствии с ч. 1 ст. 44 этого же закона обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.
Аналогичные нормы содержатся и в законах субъектов Российской Федерации, регламентирующих организацию и деятельность местного самоуправления в соответствующих регионах
В свое время, юридическая компетентность местных Советов депутатов трудящихся в соответствующих отношениях была удачно сформулирована О.Е. Кутафиным и К.Ф. Шереметом. По их мнению, юридическая компетентность была налицо, если Совет располагал, по крайней мере, одним из следующих видов полномочий:
1) принимать юридический акт индивидуального значения, если круг соответствующих отношений урегулирован нормативными актами вышестоящих органов;
2) принимать нормативный акт при условии, если вышестоящие органы осуществляют общее нормативное регулирование в данной области;
3) принимать нормативный акт по вопросам, не урегулированным вышестоящими органами и находящимися в пределах полномочий местных Советов, предоставленных им законодательством Союза ССР, союзной и автономной республики1.
Не смотря на то, что авторы делают данный вывод, характеризуя компетенцию местных Советов, думается, что общетеоретическое его значение вполне применимо к современным органам местного самоуправления. С учетом концепции (модели) местного самоуправления, закрепленной Конституцией Российской Федерации, правотворческая компетенция органов местного самоуправления проявляются в возможности:
1) принимать юридический акт индивидуального значения, если круг соответствующих отношений урегулирован нормативными актами государственных органов;
2) принимать конкретизирующий нормативный акт при условии, если государственные органы осуществляют общее нормативное руководство в данной области;
3) принимать юридический (нормативный) акт по вопросам, не урегулированным государственными органами и находящихся в пределах полномочий муниципальных органов, предоставленных им федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации;
4) принимать нормативный акт по вопросам, урегулированным государственными органами и находящихся в пределах полномочий муниципальных органов, делегированных им законодательством субъектов Российской Федерации.
Таким образом, муниципальные образования в лице местного сообщества и органов местного самоуправления, наряду с государством (многонациональным российским народом, органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, их должностными лицами) являются самостоятельными субъектами правотворческой деятельности в Российской Федерации. В общем виде, правотворчество местного самоуправления можно представить как непосредственную деятельность населения муниципального образования, муниципальных органов и их должностных лиц по принятию, изменению или отмене правовых норм, либо санкционированию в качестве правовых уже существующих социальных норм, регламентирующих вопросы местного значения в конкретном муниципальном образовании.
Нередко, правотворческую деятельность называют нормотворческой1. В частности, Н.П. Воронов утверждает, что «применительно к деятельности каких-либо конкретных органов понятия «нормотворческая деятельность» и «правотворческая деятельность» являются тождественными»
