Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы установления субъектами Российской Федерации дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина .21
1.1 Понятие дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации 21
1.2 Принципы установления субъектами Российской Федерации дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина 46
1.3 Классификации дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации 65
Глава 2. Содержание дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации, и особенности их нормативного закрепления 93
2.1 Характеристика дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации 93
2.2 Особенности нормативного закрепления дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации 112
Глава 3. Эффективность действия дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации 135
3.1 Проблемы действия дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод 135
3.2 Направления совершенствования правового регулирования отношений, связанных с установлением дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод 163
Заключение .182
Библиография .188
- Понятие дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации
- Классификации дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации
- Особенности нормативного закрепления дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации
- Направления совершенствования правового регулирования отношений, связанных с установлением дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод
Введение к работе
Актуальность исследования выбранной темы.
Согласно Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства. Воплощению указанной обязанности в действительность способствует установление в Конституции Российской Федерации основных гарантий прав и свобод человека и гражданина. Данные гарантии направлены на реализацию конституционных прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации. Они отражают единство правового статуса человека и гражданина, в связи с чем закономерно рассматриваются в качестве сущностной характеристики его элементного состава.
Вместе с тем конституционно-правовая наука не выработала единых подходов к пониманию и объему гарантий прав и свобод человека и гражданина. Дифференциация в подходах обусловлена различным восприятием их правовой природы в зависимости от конкретного конституционного права, подлежащего обеспечению, или сферы общественных отношений, подлежащих регулированию. Во многом указанные теоретические недоработки являются причинами пробельности федерального и регионального законодательства, а также неоднозначной судебной практики по вопросам содержания и действия гарантий прав и свобод человека и гражданина.
Федеративное российское государство основывается на разграничении
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, в связи с чем органы государственной власти субъектов Российской
Федерации в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации
принимают активное участие в нормативном закреплении и реализации прав и
свобод человека и гражданина на соответствующих территориях, в том числе
путем установления дополнительных гарантий прав и свобод человека и
гражданина. Однако разница в территориальной, национальной, исторической
специфике развития субъектов Российской Федерации позволяет констатировать
существенные различия в установлении дополнительных гарантий
конституционных прав и свобод человека и гражданина. В таких условиях необходим научный подход к определению общих закономерностей установления и реализации субъектами Российской Федерации дополнительных гарантий прав и свобод.
Сложившиеся объективные реалии социально-экономического положения
субъектов Российской Федерации (дефицитность бюджетов субъектов
Российской Федерации) обусловливают существующую в настоящее время тенденцию оптимизации перечня дополнительных гарантий путем сокращения их объема. В данных обстоятельствах первостепенную важность приобретает соотношение конституционных ценностей, с одной стороны, бюджетного федерализма с учетом необходимости эффективного использования средств, с другой стороны, правового и социального государства, поскольку согласно
Конституции Российской Федерации в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Существующая судебная практика разрешения коллизий конституционных норм не в полной мере учитывает правовую природу дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод, устанавливаемых субъектами Российской Федерации. В таких условиях остро стоит проблема эффективности действия дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, установленных субъектами Российской Федерации.
Эти и целый ряд иных условий требуют переосмысления сущности, правовой природы, объема понятия "дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемые субъектами Российской Федерации".
Степень научной разработанности темы.
В научной литературе до настоящего времени отсутствует комплексное исследование, посвященное вопросам установления субъектами Российской Федерации дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина. Однако в научных исследованиях достаточно широко освещены вопросы конституционных прав и свобод человека и гражданина, закрепления гарантий прав и свобод человека и гражданина. Без анализа указанных исследований представляется невозможным исследовать заявленную тему, выявить проблемы и предложить пути их решения. В связи с этим теоретической основой диссертационного исследования выступили труды следующих ученых.
А.Р. Акопян, Р.Р. Амирова, Н.И. Амрахов, А.П. Анисимов, Ю.В. Анохин, М.В. Баглай, С.Г. Баранова, Л.И. Валитова, Р.Г. Вахрамеев, Л.Д. Воеводин, А.Н. Волчанская, А.Н. Гайнетдинов, Д.Л. Гусева, А.Л. Зимина, Е.А. Златопольский, В.В. Игнатенко, А.Т. Карасев, В.Н. Кивель, О.А. Кожевников, М.И. Кукушкин, В.А. Лебедев, Д.И. Луковская, Т.Т. Ляшенко, А.В. Малько, Т.И. Мирская, А.С. Мордовец, М.В. Морозова, С.Э. Несмеянова, Е.Е. Никитина, В.Н. Руденко, М.В. Рыбкина, О.В. Савин, М.С. Саликов, А.В. Савоськин, А.Г. Тарасова, Е.Н. Хазов, С.А. Широбоков, Е.С. Шугрина, Б.С. Эбзеев, А.А. Югов занимались анализом отдельных конституционных прав и свобод человека и гражданина, исследовали общие вопросы гарантирования конституционных прав и свобод человека и гражданина.
В работах Д.А. Авдеева, Н.А. Баиевой, Т.В. Бережной, С.Н. Болдырева, Н.С. Бондаря, Л.И. Валитовой, Н.В. Витрука, Т.П. Водкиной, О.М. Гвоздевой, Н.В. Гончаровой, М.С. Зайцева, С.С. Егорова, С.В. Калашникова, И.С. Колосова, Н.С. Кочикян, В.А. Лебедева, Н.А. Михалевой, Л.П. Наймушиной, В.В. Пятака, И.В. Ростовщикова, Д.Б. Сергеева, В.Ю. Синюгина, Т.В. Синюковой, Р.П. Сипока, М.С. Смольянова, Ю.Н. Старилова, Н.А. Ткачевой, С.Ю. Францифоровой, В.Д. Хилинского рассматриваются отдельные проблемы установления и реализации юридических гарантий прав и свобод, в том числе на основе анализа законодательства субъектов Российской Федерации.
Особо следует выделить работы, посвященные проблемам правового статуса личности, правоведов Н.В. Витрука, А.А. Выходова, В.Н. Кивеля,
А.Г. Седышева, Т.В. Синюковой, А.Л. Шигабутдиновой, Б.С. Эбзеева, Г.А. Якимова.
Исследование принципов установления субъектами Российской Федерации дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина основывалось на работах Н.А. Арапова, Н.С. Бондаря, А.Н. Кокотова, В.В. Лапаевой, Н.Е. Таевой, Г.Р. Хабибуллиной и др.
Отдельные вопросы конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации нашли отражение в работах К.А. Ишекова, Т.Н. Карасевой, Н.А. Михалевой, З.М. Мусаловой, С.В. Нарутто, С.А. Фоменко.
В исследованиях Б.С. Эбзеева, С.А. Жинкина, О.С. Лустовой, А.А. Малюшина, Т.В. Синюковой затронуты проблемы эффективности действия правового статуса личности, права в целом и механизма реализации гарантий прав и свобод.
Несмотря на значительный объем научных работ, посвященных
общетеоретическому и конституционно-правовому анализу основных прав и
свобод человека и гражданина, гарантий их реализации, охраны и защиты,
отсутствуют комплексные исследования, непосредственно касающиеся вопросов
познания правовой категории «дополнительные гарантии реализации
конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемые субъектами Российской Федерации». В работах З.Р. Гаджиевой, Н.В. Гончаровой, А.А. Демидова, С.С. Егорова, М.С. Зайцева, Т.Н. Карасевой, С.А. Фоменко анализируются дополнительные гарантии отдельных конституционных прав и свобод либо рассматриваются вопросы закрепления института прав и свобод человека и гражданина в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. В указанных исследованиях в большей степени акцентируется внимание на институциональных гарантиях защиты прав и свобод человека и гражданина, а также на видовой специфики закрепления института прав и свобод в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации.
Данные работы не в полной мере раскрывают проблемы теоретического понимания правового института дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод, устанавливаемых субъектами Российской Федерации в рамках всей системы регионального законодательства; способствуют однозначному проведению понятийного разграничения дополнительных гарантий реализации прав и свобод от гарантий их защиты и охраны; определяют принципы установления дополнительных гарантий реализации прав и свобод; отражают подходы к познанию проблем эффективности их действия. Все эти и многие другие вопросы требуют своего детального рассмотрения.
Объектом настоящего исследования явились общественные отношения, связанные с установлением субъектами Российской Федерации дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина и их действием.
Предметом настоящего исследования явились теоретические аспекты установления субъектами Российской Федерации дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также конституционно-правовые нормы, регулирующие отношения в указанной сфере, в
том числе содержащиеся в законодательстве Российской Федерации и законодательстве субъектов Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы определить
теоретико-правовые основы установления субъектами Российской Федерации
дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и
гражданина; проанализировать содержание дополнительных гарантий
реализации; выявить проблемы эффективности действия таких гарантий на примере законодательства субъектов Российской Федерации и предложить некоторые пути их решения.
Для достижения указанной цели нами были поставлены следующие задачи:
-
Сформулировать понятие дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации.
-
Определить принципы установления дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации.
-
Провести классификации дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации.
4. Проанализировать содержание дополнительных гарантий реализации
конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых
субъектами Российской Федерации.
5. Определить проблемы реализации и действия дополнительных гарантий
реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина,
устанавливаемых субъектами Российской Федерации, и выработать направления
совершенствования правового регулирования общественных отношений в
обозначенной сфере.
Методологическую основу исследования составили диалектический метод познания, метод системного анализа, сравнительного анализа и другие общенаучные методы познания. Применены частнонаучные и специальные методы познания: структурно-функциональный, формально-логический и формально-правовой.
Метод системного анализа позволил взглянуть на дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемые субъектами Российской Федерации, как на элемент системы юридических гарантий прав и свобод в целом.
Метод сравнительного анализа использовался при анализе законодательства субъектов Российской Федерации в области установления и действия дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Формально-правовой метод был использован при анализе полномочий субъектов Российской Федерации в части установления дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Кроме того, совокупность всех методов позволила определить понятие и правовую природу дополнительных гарантий реализации конституционных прав
и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации.
Правовую основу диссертационного исследования составляют
Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 1999 года
№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1, другие федеральные законы и подзаконные акты, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации и подзаконные акты, а также постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
В качестве эмпирической базы диссертационного исследования использованы стенограммы, материалы, документы (1990 – 1993 гг.) Конституционной комиссии2, послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, доклады Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации», доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, доклады уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, а также сведения Федеральной службы государственной статистики.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно представляет собой комплексное изучение правовой категории «дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемые субъектами Российской Федерации». В работе на основе анализа подходов к пониманию юридических гарантий прав и свобод, с учетом рассмотрения диалектической связи основных и дополнительных гарантий, нашедшей отражение в практике Конституционного Суда Российской Федерации и в практике органов государственной власти субъектов Российской Федерации, сформулировано авторское определение дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации.
Исходя из понимания дополнительных гарантий реализации прав и свобод, предложен авторский подход к определению видов и принципов установления субъектами Российской Федерации дополнительных гарантий. Приведенная классификация дополнительных гарантий позволила раскрыть концептуальные основы правового режима их установления субъектами Российской Федерации.
На основе проведенного анализа структуры конституций (уставов) субъектов Российской Федерации применительно к закреплению дополнительных гарантий автором выделены соответствующие группы конституций (уставов)
1 Российская газета. – 1999. – 19 октября. – № 206.
2 Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия:
стенограммы, материалы, документы (1990 – 1993 гг.) в 6 т. (10 кн.) // под общ. ред.
О.Г. Румянцева.
субъектов Российской Федерации по указанному основанию.
Выявлена и обоснована высокая степень зависимости содержания дополнительных гарантий, устанавливаемых субъектами Российской Федерации, от нормативного регулирования на федеральном уровне соответствующих общественных отношений.
Предложен авторский подход к рассмотрению вопросов эффективности
действия дополнительных гарантий, заключающийся в анализе как
количественных, так и качественных критериев оценки эффективности их действия. Указанный подход позволил выделить ряд проблем в эффективном действии дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод.
В целях устранения недостатков правового регулирования отношений, связанных с установлением дополнительных гарантий, предложен авторский подход к решению выявленных проблем.
Положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся основные положения и выводы, получившие обоснование в диссертационном исследовании:
1. Сформулировано авторское определение дополнительных гарантий
реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина,
устанавливаемых субъектами Российской Федерации, под которыми следует
понимать правовые установления, обусловленные волей законодателя субъекта
Российской Федерации, направленные на конкретизацию конституционных прав
и свобод человека и гражданина и обеспечительных механизмов (правовых
условий, средств, способов) реализации этих прав с учетом особенностей
развития соответствующего субъекта Российской Федерации. Волеизъявление
субъекта Российской Федерации при установлении дополнительных гарантий
выражается в свободном определении их содержания, в том числе в свободном
выборе направлений конкретизации конституционных прав и свобод человека и
гражданина, условий и средств, способов их реализации, на основе достигнутого
субъектом Российской Федерации уровня своего развития.
2. Исходя из уровня развития современного конституционного права и
законодательства выделены принципы деятельности субъектов Российской
Федерации по установлению дополнительных гарантий реализации
конституционных прав и свобод человека и гражданина. Такими принципами
являются: принцип адекватности, заключающийся в соответствии
дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод реальным
общественным отношениям, сложившимся на территории субъекта Российской
Федерации и требующим принятия мер по обеспечению реализации
конституционных прав и свобод на указанной территории; принцип системного
установления дополнительных гарантий реализации конституционных прав и
свобод, направленный на достижение кумулятивного эффекта действия
дополнительных гарантий; принцип стабильности, направленный на
формирование устойчивой системы дополнительных гарантий вне зависимости от
изменяющихся обстоятельств, в том числе социально-экономического положения
субъектов Российской Федерации, отражающий планомерное совершенствование
системы дополнительных гарантий.
3. Предложено классифицировать дополнительные гарантии реализации
конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемые
субъектами Российской Федерации:
- в зависимости от характеристики полномочий субъекта Российской
Федерации на дополнительные гарантии реализации конституционных прав и
свобод человека и гражданина установленные в рамках полномочий органов
государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам
исключительного ведения субъектов Российской Федерации; собственных
полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации; делегированных органам государственной власти субъекта
Российской Федерации федеральных полномочий по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
делегированных органам государственной власти субъекта Российской
Федерации федеральных полномочий по предметам исключительного ведения
Российской Федерации; полномочий, право осуществления которых
предоставлено органам государственной власти субъекта Российской Федерации
федеральными законами;
- в зависимости от связи дополнительной гарантии с конституционным
правом или свободой, обеспечению которого гарантия призвана содействовать, на
прямые (обеспечивают непосредственную зависимость реализации
конституционного права или свободы от содержания дополнительной гарантии) и
косвенные (обусловливают опосредованную связь реализации конституционного
права или свободы от содержания дополнительной гарантии);
- в зависимости от количества конституционных прав и свобод,
обеспечение которых осуществляется дополнительной гарантией, на общие
дополнительные гарантии и конкретные (специальные);
в зависимости от отражения в гарантиях приемов и способов правового регулирования общественных отношений на дополнительные гарантии, сформулированные в форме запретов, дозволений, позитивных обязываний;
в зависимости от источника закрепления на дополнительные гарантии, закрепленные в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, законах субъектов Российской Федерации и подзаконных актах субъектов Российской Федерации.
4. На основе анализа структуры конституций (уставов) субъектов
Российской Федерации применительно к закреплению дополнительных гарантий
реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина,
устанавливаемых субъектами Российской Федерации, выделены следующие
группы конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.
В рамках первой группы конституции (уставы) субъектов Российской Федерации характеризуются наличием отдельной главы, посвященной гарантиям прав и свобод человека и гражданина (например, Республика Алтай, Забайкальский край, Московская область, Брянская область).
Вторая группа конституций (уставов) субъектов Российской Федерации отдельного структурного элемента, касающегося гарантий конституционных прав
и свобод человека и гражданина не содержит (например, Чувашская Республика – Чувашия, Республика Татарстан (Татарстан), Алтайский край, Кемеровская область). Вместе с тем вопросы гарантирования конституционных прав и свобод человека и гражданина находят отражение в отдельных структурных элементах конституций (уставов), закрепляющих правовой статус личности, а также в общих положениях, направленных на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина.
В конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации третьей группы находят отражение только общие вопросы гарантирования всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации (например, Красноярский край, город Москва, Свердловская область).
В тех субъектах Российской Федерации, в конституциях (уставах) которых
имеется отдельная глава, посвященная гарантиям конституционных прав и
свобод, в большей степени созданы юридико-технические возможности для
закрепления в системном виде дополнительных гарантий реализации
конституционных прав и свобод и тем самым созданы условия для
дополнительного совершенствования правового статуса личности на
соответствующей территории.
5. Анализ особенностей нормативного закрепления субъектами Российской
Федерации прямых дополнительных гарантий реализации конституционных прав
и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской
Федерации, (например, право на бесплатную юридическую помощь, право на
проведение публичных мероприятий) позволил выделить подход федерального
законодателя к возможным вариантам установления субъектами Российской
Федерации соответствующих гарантий. Указанная детализация федерального
законодателя способствует единству правового пространства, но в меньшей
степени стимулирует субъект Российской Федерации к отражению особенностей
своего развития при закреплении дополнительных гарантий. В связи с этим
требуется расширение сферы общественных отношений, в рамках которой
субъект Российской Федерации имеет право устанавливать прямые
дополнительные гарантии, в ином случае придется констатировать отсутствие
воли субъекта Российской Федерации при закреплении соответствующих
положений.
6. Предложено рассматривать вопросы эффективности действия
дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и
гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации, в контексте
как количественных, так и качественных критериев оценки эффективности их
действия.
Количественные критерии оценки эффективности действия
дополнительных гарантий необходимо определять исходя из показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденных Президентом Российской Федерации. Данными показателями являются: ожидаемая продолжительность жизни при рождении; численность населения; оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; уровень безработицы в
среднем за год; смертность населения; объем инвестиций в основной капитал; доля жителей субъекта Российской Федерации, столкнувшихся с проявлениями коррупции.
Качественными критериями оценки эффективности действия
дополнительных гарантий являются:
1) недопустимость установления субъектами Российской Федерации
дополнительных гарантий в нарушение общей правовой политики Российской
Федерации;
-
исключение юридико-технического несовершенства норм федерального законодательства, обусловливающего неопределенность в вопросе полномочий субъекта Российской Федерации по установлению дополнительных гарантий. Наличие таких норм приводит к отсутствию реализации полномочий и может привести к нарушению конституционных прав и свобод отдельных категорий граждан;
-
исключение практики установления субъектами Российской Федерации дополнительных гарантий в форме подзаконного нормативного правового акта, поскольку в данном случае недостаточным образом обеспечивается учет интересов населения при закреплении дополнительных гарантий и стабильность их предоставления;
-
стабилизация финансово-экономической основы деятельности субъектов Российской Федерации, существенным образом влияющей на уровень реализации дополнительных гарантий;
-
исключение практики установления субъектами Российской Федерации дополнительных гарантий, имеющих временный характер, поскольку это приводит к нарушению конституционного принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства и не обеспечивает стабильность правового положения человека и гражданина.
7. Анализ правоприменительной практики действия дополнительных
гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина,
устанавливаемых субъектами Российской Федерации, позволил выделить ряд
проблем, влияющих на указанные выше количественные показатели:
1) при формулировании дополнительных гарантий не учитываются
положения Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов»;
-
необходимость отражения в содержании дополнительных гарантий адресного характера их предоставления при отсутствии его единообразного понимания в законодательстве и правоприменительной практике;
-
закрепление дополнительных гарантий в законодательстве субъекта Российской Федерации имеет во многом формальный характер, проявляющийся в приостановлении их действия либо в отсутствии порядка их реализации.
8. Сформулированы следующие предложения по совершенствованию
правового регулирования отношений, связанных с установлением субъектами
Российской Федерации дополнительных гарантий реализации конституционных
прав и свобод человека и гражданина:
1) внести изменения в ст. 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года
№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» путем закрепления полномочий субъекта Российской
Федерации устанавливать дополнительные гарантии;
2) закрепить обязанность федерального законодателя при делегировании
субъекту Российской Федерации полномочий по принятию дополнительных
гарантий согласовывать с его финансовым органом объем финансово-
экономических ресурсов, подлежащих перечислению (передаче) субъекту
Российской Федерации для осуществления таких полномочий;
3) в целях аккумуляции дополнительных гарантий реализации
конституционных прав и свобод применительно к конкретным условиям
жизнедеятельности населения региона рекомендовать органам законодательной
власти субъектов Российской Федерации все дополнительные гарантии отразить в
отдельной главе конституции (устава) субъекта Российской Федерации,
посвященной дополнительным гарантиям реализации конституционных прав и
свобод человека и гражданина;
4) следует модернизировать процедуру участия субъектов Российской
Федерации в правотворческом процессе на федеральном уровне путем
закрепления необходимости прямого одобрения проекта федерального закона,
касающегося установления новых полномочий органов государственной власти
субъектов Российской Федерации по установлению дополнительных гарантий,
органами государственной власти более чем половины субъектов Российской
Федерации с указанием в финансово-экономическом обосновании затратности
данного проекта для бюджетов субъектов Российской Федерации и предлагаемых
источников их финансирования, а также путем внесения изменений в Регламент
Правительства Российской Федерации, утвержденный постановлением
Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года № 260, предусмотрев
возможность субъекта Российской Федерации обращаться непосредственно в
Правительство Российской Федерации по вопросу принятия основной гарантии
реализации прав и свобод;
5) в ст. 6 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» необходимо
закрепить обязательность предоставления права законодательной инициативы
гражданам, проживающим на территории соответствующего субъекта Российской
Федерации, в части законопроектов, предусматривающих установление
дополнительных гарантий.
Теоретическая значимость диссертации обусловлена тем
обстоятельством, что оно направлено на восполнение существующего пробела в
изучении дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод
человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации, в
том числе в части определения соответствующего понятия и принципов их
действия, выработки классификации дополнительных гарантий.
Проанализирован опыт субъектов Российской Федерации по закреплению
дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, исходя из чего предложена классификация конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в зависимости от отражения в них вопросов гарантирования конституционных прав и свобод. Выводы, изложенные в диссертационном исследовании, позволят углубить теоретические знания в отношении конституционно-правового института прав и свобод человека и гражданина и гарантий их реализации.
Практическая значимость диссертации. Основные результаты
диссертационного исследования могут найти применение в изучении проблем конституционного права и в отраслевых научных исследованиях, связанных с рассмотрением вопросов гарантирования прав человека и гражданина, а также в учебном процессе, направленном на повышение уровня правовых знаний, в процессе преподавания конституционного права, теории права при изучении или разрешении проблемных вопросов.
Кроме того, результаты диссертационной работы могут быть использованы в правотворческом процессе как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации, в том числе в части совершенствования конституций (уставов) субъектов Российской Федерации по закреплению дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод. Результаты диссертационного исследования также могут быть учтены при формировании судебной практики, в том числе конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Степень достоверности результатов исследования. Содержащиеся в диссертации выводы основаны на анализе значительного количества действующих нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, решений Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, а также широкого круга теоретических работ ученых.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена посредством принятия участия в международной научно-практической конференции в г. Екатеринбурге в 2016 году, международной научно-практической конференции в г. Санкт-Петербурге в 2016 году.
Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в 8 научных статьях автора, 5 из которых опубликованы в ведущих рецензируемых журналах ВАК РФ.
Результаты диссертационного исследования нашли применение при подготовке ряда проектов нормативных правовых актов, предусматривающих установление дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод, в рамках осуществления законодательного процесса в Омской области. Выводы диссертации также нашли применение в ходе осуществления преподавательской деятельности в Омской юридической академии.
Структура диссертации состоит из введения, трех глав (включающих в совокупности семь параграфов), заключения, библиографии и приложений.
Понятие дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации
Прежде чем рассматривать гарантии реализации конституционных прав и свобод считаем необходимым остановиться на месте и значении конституционных прав и свобод человека и гражданина в системе российского права.
В научной литературе понимание конституционных прав и свобод человека и гражданина осуществляется сквозь призму наличия в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод человека и гражданина4. При этом следует отметить, что в научной литературе исследуются вопросы понимания конституционных прав и свобод человека и гражданина, основных прав и свобод сквозь призму конституционного статуса человека5, а также с учетом анализа всей совокупности статей Конституции Российской Федерации, а не только положений главы 2 (например, Е.С. Шугрина относит к конституционным правам право граждан на осуществление местного самоуправления на основании ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 32, ст. 130 – 133 Конституции Российской Федерации6).
В связи с этим под конституционными правами и свободами человека и гражданина понимаются основные права и свободы человека и гражданина, закрепленные Конституцией Российской Федерации7. Такому толкованию способствует ст. 55 Конституции Российской Федерации8. Указанной позиции придерживается ряд ученых, например, Л.Д. Воеводин9. С данной трактовкой конституционных прав и свобод человека и гражданина в целях настоящего исследования можно согласиться. При этом нельзя не отметить, что в научной литературе обращается внимание на соотношение категорий "конституционные права и свободы человека и гражданина" и "основные права и свободы человека и гражданина"10. Л.Д. Воеводин выделяет признаки и свойства конституционных прав и свобод человека и гражданина, к которым относится и характеристика прав и свобод в качестве основных11. Заслуживает внимания и позиция Д.Л. Златопольского, который указал, что различная терминология обусловлена различными аспектами познания прав и свобод человека и гражданина. Так, "конституционные" отражают правовую сторону закрепления прав, а "основные" – содержательную12.
В этой связи важно, не допустить создания впечатления, что все понимание конституционных прав и свобод человека и гражданина сводится исключительно к форме их закрепления Конституцией Российской Федерации, поскольку характеристика прав и свобод человека и гражданина, отражающая их фундаментальность, высшую ценность и высшую юридическую защиту, выходит за рамки термина "конституционные".
Вместе с тем общеизвестно, что содержание всегда оформлено, а форма всегда содержательна, в связи с чем их условное разграничение возможно только в целях научного анализа. В связи с этим под конституционными правами и свободами человека и гражданина можно понимать являющиеся высшей ценностью фундаментальные права и свободы человека и гражданина, закрепленные Конституцией Российской Федерации, в силу чего обладающие высшей юридической защитой.
При этом В.А. Лебедев пишет: "…сейчас главное, на наш взгляд, в этой области – обеспечить претворение в жизнь конституционных прав граждан, наполнить их реальным содержанием, воплотить в действительность. Вопросы создания эффективного государственного механизма обеспечения прав и свобод индивида являются, таким образом, важнейшей задачей науки и практики"13.
Простое закрепление конституционных прав и свобод на уровне Конституции Российской Федерации, к сожалению, еще не означает, что указанные права и свободы будут реально соблюдены и наполнены содержанием.
В ст. 1 и 2 Конституции Российской Федерации закреплено, что Россия есть демократическое федеративное правовое государство, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства, то есть, как Российской Федерации, так и ее субъектов. Кроме того, на основании ст. 17, 18 Конституции Российской Федерации в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, а права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Указанные положения определяют конституционно-правовую основу и смысл всей деятельности органов государственной власти, в том числе и субъектов Российской Федерации, ради обеспечения высшего ценностного статуса человека, а также его прав и свобод (ст. 2 Конституции Российской Федерации).
Толкование соответствующих положений Конституции Российской Федерации позволяет определить принцип гарантирования прав и свобод человека и гражданина как конституционный принцип, который распространяется не только на уровне Российской Федерации, но и на уровне субъектов Российской Федерации. Необходимо также отметить, что принцип гарантирования прав и свобод человека и гражданина уже на протяжении подготовки проекта Конституции Российской Федерации всегда рассматривался как основополагающий в механизме реализации прав и свобод и в отдельных проектах Конституции Российской Федерации выделялись разделы, посвященные именно гарантиям прав и свобод человека и гражданина14.
В связи с этим первостепенную важность приобретает рассмотрение принципа гарантирования конституционных прав и свобод. Рассматривая конституционный принцип гарантирования прав и свобод человека и гражданина, следует отметить наличие значительного количества научных трудов по данной тематике (ссылки см. ниже). При этом импульс развитию научного анализа в сфере гарантирования прав и свобод человека и гражданина с присущими ему различными аспектами познания придало принятие Конституции Российской Федерации в 1993 году.
В научной литературе рассмотрение гарантий прав и свобод осуществляется сквозь призму конкретного конституционного права или свободы. Например, А.П. Анисимов пишет: "Под гарантиями успешной реализации экологических прав граждан следует понимать совокупность таких государственно-правовых условий и средств их осуществления, которые обеспечивают фактическую реализацию права и его надежную защиту в случае посягательства как отдельных граждан, их групп, так и государства в целом"15. С учетом данного понимания гарантий экологических прав А.П. Анисимов рассматривает специфику гарантирования конституционного права на благоприятную окружающую среду16. М.В. Морозова при исследовании юридических гарантий конституционного права на благоприятную окружающую среду считает целесообразным основываться на принципе отраслевой дифференциации, в рамках которого конституционные гарантии являются общими гарантиями17. А.Л. Гусева в результате исследования гарантий реализации конституционного права на свободу предпринимательской деятельности пришла к выводу, что под конституционными гарантиями прав и свобод личности следует понимать совокупность согласованных и взаимосвязанных правовых средств и механизмов, закрепленных в Конституции Российской Федерации и законах Российской Федерации, с помощью которых государство воздействует на процесс реализации конституционных прав и свобод, обеспечивая безопасность и благополучие личности, достижение социально полезных целей для общества и государства18.
Механизм гарантирования реализации прав и свобод является ядром анализа общетеоретических и отраслевых работ. Например, как утверждает Ю.В. Анохин: "В настоящее время особую значимость для выработки концепции обеспечения прав и свобод личности в России имеет использование, хотя и слабо разработанного в теории государства и права и в юридической науке в целом конструктивно-критического подхода. В его основу заложена теория правовой технологии."19 Как гарантию обеспечения прав и свобод человека и гражданина Е.А. Зимина рассматривает общетеоретический и конституционный принцип законности20. Т.И. Мирская признает, что ядром правового положения личности в Российской Федерации являются права, свободы и обязанности, а также рассматривает гарантии прав и свобод человека в качестве одного из элементов правового статуса личности21. А.А. Югов рассматривает проблемы реализации конституционных прав, свобод и обязанностей, понимая под реализацией основных прав и свобод правомерную деятельность субъектов правоотношений для достижения желаемых результатов юридическими средствами22. Вопросы социально-юридического механизма обеспечения прав человека и гражданина рассматривались в теоретическом аспекте А.С. Мордовцевым23. При этом проблемы исследования механизма осуществления прав и свобод актуальны и в настоящее время. А.Г. Тарасова пишет: "Юридический механизм реализации прав человека и их гарантии – это тесно взаимосвязанные, но неоднозначные понятия, так как они отражают различные стороны процесса осуществления прав человека".24 Данный подход позволяет в общетеоретическом плане абстрагировать гарантии реализации прав и свобод от самих прав и свобод.
Классификации дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации
Классификация любого явления или процесса является способом научного познания данного явления или процесса. В связи с этим классификация, проведенная в целях научного исследования, обладает как теоретической, так и практической значимостью.
Теоретическая значимость видовой классификации дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации, в первую очередь определяется многоаспектностью анализа дополнительных гарантий, отсутствием единообразного понимания объема их содержания и правовой природы.
Классификация дополнительных гарантий позволит обеспечить не только познание объема соответствующего понятия, но и упорядочить элементный состав в условиях системного их представления. Так, классификация дополнительных гарантий способствует выявлению отличительных видовых различий дополнительных гарантий, что не может не иметь значения при анализе соотношения основных и дополнительных гарантий, а также при познании системы юридических гарантий в целом как системы более высокого порядка.
Практическая значимость классификации дополнительных гарантий состоит в упорядочении процесса их установления субъектами Российской Федерации, что в свою очередь способствует четкому пониманию правовых режимов действия таких гарантий применительно к каждому их виду. В конечном итоге познание правового режима действия отдельных видов дополнительных гарантий позволит определить компетенцию субъекта Российской Федерации в части возможности выбора средств и способов формально-юридического закрепления данных гарантий.
Таким образом, построение классификационных видовых различий дополнительных гарантий нельзя осуществить, не проследив их соотношение с юридическими гарантиями в целом как вид и род. В этой связи следует обратиться к результатам научной деятельности по классификации гарантий прав и свобод человека и гражданина как юридических гарантий.
В научной литературе имеется множество подходов к классификации гарантий прав и свобод человека и гражданина. При этом основаниями классификации выступают различные факторы, выражающие общие или конкретные их особенности.
Следует отметить, что в целях настоящего исследования представляется важным деление гарантий прав и свобод человека и гражданина на гарантии охраны, гарантии защиты и гарантии реализации, несмотря на то, что в зависимости от подхода классификационный ряд может изменяться101.
Классификация юридических гарантий прав и свобод отражает функциональное предназначение указанных гарантий и показывает специфичность соответствующей правовой категории. Функциональные отличия указанных гарантий обусловлены различиями фактической основы, порождающей правоотношения, в рамках которых происходит реализация норм права, установивших соответствующие гарантии.
Вместе с тем единства в научных исследованиях относительно самостоятельности указанных правовых категорий не имеется, а классификации юридических гарантий, проводимые учеными, в полной мере отражают их научные подходы. В данном случае возможность применения классификаций юридических гарантий прав и свобод человека и гражданина конкретного ученого к дополнительным гарантиям реализации, устанавливаемым субъектами Российской Федерации, обусловливается единством понимания самостоятельности правовой категории «дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемые субъектами Российской Федерации».
В научной литературе существуют различные подходы к классификациям гарантий прав и свобод человека и гражданина.
Так, Т.П. Водкина выделяет прямые и косвенные гарантии реализации применительно к праву на приобретение достаточного жилья102. Косвенные гарантии содействуют самостоятельной реализации личностью своего права.
М.С. Зайцев при рассмотрении классификации конституционных норм, закрепляющих политические права и свободы, применительно к праву на участие в управлении делами государства, выделяет две группы соответствующих норм: непосредственно определяющие возможность реализации данного права и опосредованно определяющие возможность такой реализации103. Представляется, что в содержательном аспекте речь идет о гарантиях реализации права граждан на участие в управлении делами государства.
Отдельные ученые проводят классификации гарантий реализации в зависимости от их закрепления в отдельных источниках, например, Т.П. Водкина по порядку закрепления гарантий реализации конституционного права граждан на жилище в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации выделяет общие гарантии, конкретные и смешанные104.
Кроме того, в зависимости от круга субъектов, на которых распространяют свое действие юридические гарантии, они могут быть общими или специальными (распространяют свое действие на определенный круг субъектов)105. При этом А.Н. Волчанская указывает на классификацию юридических гарантий в зависимости от связи с правовым статусом личности (общие, специальные и индивидуальные)106. Другим пониманием указанной классификации может служить смысловое наполнение специальных гарантий содержанием в зависимости от прав и свобод, реализуемых в какой-либо сфере общественных отношений107.
Следует отметить, что в некоторых научных работах выделяется особый вид гарантий прав и свобод человека и гражданина – организационные гарантии. Данные гарантии рассматривают наряду с экономическими, юридическими и иными гарантиями. Например, А.Н. Волчанская отмечает особый подход к организационным гарантиям, которые непосредственно направлены на организацию деятельности государственных и негосударственных институтов, обусловливающих эффективную реализацию прав и свобод108. Думается, что организационные гарантии могут относиться к юридическим гарантиям общего или конкретного характера. В целом можно констатировать, что группа общих юридических гарантий сложна в познании, поскольку трудно прогнозировать влияние тех или иных решений, в том числе организационного характера, на обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Учитывая, что система юридических гарантий прав и свобод человека и гражданина и система дополнительных гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина соотносятся как род и вид, следовательно, отдельные критерии классификации юридических гарантий в равной степени могут быть применены к классификации дополнительных гарантий. Но полностью нельзя вести речь о тождественности указанных критериев классификации. Например, в этих целях можно обратить внимание на классификацию юридических гарантий реализации в зависимости от их отраслевой принадлежности109. Вместе с тем применительно к дополнительным гарантиям, устанавливаемым субъектами Российской Федерации, в рамках данной классификации следует учитывать положения ст. 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации. Так, в сфере исключительного ведения Российской Федерации находится уголовное и уголовно-исполнительное законодательство; гражданское законодательство и т.д. В связи с этим можно утверждать, что все отрасли законодательства не могут быть нормативным источником дополнительных гарантий, устанавливаемых субъектами Российской Федерации. Указанные обстоятельства нарушают требование единства основания видовой классификации.
Таким образом, прежде чем приступить непосредственно к классификации дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации, следует обратить внимание на следующее. В рамках любой классификации дополнительных гарантий необходимо учитывать его функциональное предназначение, в рамках которого проявляется его сущность. Нам представляется, что этому способствует широкий подход к пониманию дополнительных гарантий реализации, исходя из которого дополнительные гарантии реализации, устанавливаемые субъектами Российской Федерации, могут быть выражены не только в рамках принятия правовых актов субъекта Российской Федерации исключительно по собственной инициативе, но и при принятии обязательных с точки зрения федерального законодателя правовых актов субъектов Российской Федерации в рамках содержательной их специфики.
Особенности нормативного закрепления дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации
Ранее были рассмотрены дополнительные гарантии реализации прав и свобод, закрепленные в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, отличительной особенностью которых можно считать их общий, обязывающий органы государственной власти и местного самоуправления характер. Данные особенности вытекают из сущности конституций (уставов) субъектов Российской Федерации как основополагающих, учредительных, обладающих высшей юридической силой источников права.
Особенности нормативного закрепления дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в законодательстве субъектов Российской Федерации во многом обусловлены видовой принадлежностью таких гарантий. Специфика конкретного вида дополнительных гарантий проявляется в соответствующих способах и средствах юридико-технического закрепления указанных гарантий в нормативном источнике.
При этом особенности закрепления дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод в законах субъекта Российской Федерации и подзаконных актах субъекта Российской Федерации не столь очевидны, поскольку одна и та же дополнительная гарантия может быть закреплена как в законе субъекта Российской Федерации, так и в подзаконном акте.
Важным представляется деление дополнительных гарантий реализации на прямые и косвенные. Рассматривая специфику прямых и косвенных гарантий, мы обращали внимание на правовой режим их установления и действия, связанный с непосредственным или опосредованным правовым регулированием соответствующих отношений. Законодательство субъектов Российской Федерации в полной мере отражает указанную специфику правового регулирования общественных отношений по обеспечению конституционных прав и свобод.
Так, в отдельных субъектах Российской Федерации приняты законы субъекта Российской Федерации, регулирующие вопросы рассмотрения обращений граждан201, связанные с реализацией конституционного права гражданина избирать и быть избранным, осуществлением бесплатной юридической помощи и т.д. В рамках данных законодательных актов, предусмотрены прямые дополнительные гарантии реализации соответствующих конституционных прав.
Законы субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы рассмотрения обращений граждан, направлены на установление дополнительных гарантий реализации конституционного права граждан, предусмотренного ст. 33 Конституции Российской Федерации, в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"202. В рамках указанных законов предусмотрена процедура рассмотрения обращений граждан на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в части, не противоречащей Федеральному закону от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Данная процедура в ряде случаев имеет особенности в зависимости от предмета обращения. Например, при организации рассмотрения обращения, поступившего в результате личного приема руководителем, по фактам коррупционной направленности. В отдельных субъектах Российской Федерации (например, Омская область, Республика Тыва, Московская область) предусмотрены категории граждан, имеющих право на внеочередной личный прием, а также установлена обязанность органов возвращать документы гражданину, направленные вместе с обращением. Безусловно, это не полный перечень дополнительных гарантий. В научной литературе имеются работы, посвященные анализу законов субъекта Российской Федерации об обращениях граждан203.
Интерес отдельных субъектов Российской Федерации к регламентации отношений, связанных с установлением дополнительных гарантий реализации конституционного права граждан на обращение, связан с востребованностью данного права у населения. Как отметил С.А. Широбоков: "востребованность такой организационной формы, как обращение, настолько велико, что различные варианты и модели данной формы присутствуют практически во всех иных формациях участия граждан в управлении делами государства"204. Действительно, дополнительные гарантии реализации конституционного права на обращение одновременно являются дополнительными гарантиями реализации иных конституционных прав и свобод. В связи с этим значимость дополнительных гарантий реализации конституционного права граждан на обращение заключается в гарантировании обширного круга конституционных прав и свобод и не исчерпывается лишь одним конституционным правом граждан на обращение.
Следует отметить, что не во всех субъектах Российской Федерации приняты законы, направленные на организацию рассмотрения обращений граждан (например, город Москва). В большей степени этому способствуют положения ст. 3 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", предусматривающие возможность дополнительного регулирования указанных отношений субъектами Российской Федерации.
Кроме того, Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. При этом Конституционный Суд Российской Федерации исходит из того, что положения Конституции Российской Федерации требуют от государства максимально широких гарантий реализации конституционных прав и свобод, с тем чтобы они были не иллюзорными, а реально действующими и эффективными. Соответствующие обязанности возлагаются, исходя из конституционных начал разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, как на органы государственной власти Российской Федерации, так и на органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Содержащаяся в названном Федеральном законе, регламентация отношений граждан и органов публичной власти в связи с реализацией права на обращение по своему содержанию в значительной части относится к сфере защиты взаимосвязанных прав, закрепленных в статьях 33 и 45 Конституции Российской Федерации, а также в ряде других ее статей. Соответственно, реализуя в данной сфере конституционную модель разграничения полномочий, субъекты Российской Федерации могут принимать нормативные правовые акты, предусматривающие дополнительные гарантии права на обращение, в рамках, определенных Конституцией Российской Федерации, ее ст. 72 и 76 (части 2, 5 и 6), и федеральными законами, в том числе применительно к данным отношениям, положениями ст. 3 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в системном единстве с другими его положениями, прежде всего с частью 1 ст. 1 и частью 1 ст. 2.
Вместе с тем расширение законодателем субъекта Российской Федерации объема гарантий права на обращение не должно влечь распространение соответствующих обременений на лиц, не осуществляющих отдельные функции государственной власти данного субъекта Российской Федерации.
Таким образом, федеральный законодатель детальным образом регламентирует возможность субъектов Российской Федерации устанавливать дополнительные гарантии реализации конституционного права граждан на обращение. Именно поэтому субъекты Российской Федерации, понимая важность реализации конституционного права граждан на обращение в политико-правовом значении, принимают законы, во многом дублирующие нормы федерального законодательства. Указанные законы носят декларативный характер, что связано с нежеланием публичной власти дополнительно себя ограничивать, поскольку Федеральный закон уже достаточно регламентирует данную сферу общественных отношений.
В связи с этим судебная правоприменительная практика и принятие Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" во многом способствовали отсутствию соответствующих законов субъектов Российской Федерации в данной области общественных отношений. Так, А.Т. Карасев, А.В. Савоськин, проанализировав законы субъектов Российской Федерации об обращениях граждан, пришли к выводу, что после принятия Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" 44 субъекта Российской Федерации отменили свои законы об обращениях граждан205. Отсутствие закона субъекта Российской Федерации, конечно, не препятствует реализации Федерального закона на территориях субъектов Российской Федерации, но в целях совершенствования правового статуса личности считаем принятие закона субъекта Российской Федерации, предусматривающего дополнительные гарантии реализации конституционного права граждан на обращение без дублирования норм федерального законодательства, необходимым.
Применительно к реализации конституционного права, предусмотренного ст. 38 Конституции Российской Федерации, в субъектах Российской Федерации приняты необходимые в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 года № 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" правовые акты206.
Направления совершенствования правового регулирования отношений, связанных с установлением дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод
Сфера правового регулирования закрепления и действия дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации, еще достаточно далека от совершенства. В данной области общественных отношений множество проблем. Об отдельных из них уже упоминалось выше. Причины данных проблем лежат в плоскости как объективных, так и субъективных факторов.
Финансово-экономическое положение субъектов Российской Федерации обусловливает различные стартовые возможности в процессе формирования системы дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод. Эти объективные условия развития субъектов Российской Федерации определяют естественные ограничения при установлении дополнительных гарантий реализации прав и свобод, в основе которых лежит предоставление материальных ценностей.
Между тем несовершенство норм федерального и регионального законодательства, в том числе в части разграничения финансовых потоков между уровнями публичной власти, в части процедурных вопросов взаимоотношения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, оказывает огромное влияние на возможность субъектов Российской Федерации устанавливать дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина.
В связи с этим анализ правоприменительной практики позволяет выделить ряд направлений ее совершенствования.
1. Законодательное закрепление полномочий субъекта Российской Федерации устанавливать дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина. В настоящей работе определены виды дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод в зависимости от компетенции субъектов Российской Федерации по их установлению. Указанную компетенцию субъектов Российской Федерации следует отразить в ст. 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", регламентирующей общие вопросы определения полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Нормативное закрепление указанных полномочий обусловлено положением пункта 4 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который определяет, что полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации и (или) пересмотра ее положений, путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в настоящий Федеральный закон, путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты.
Закрепление полномочий субъекта Российской Федерации по установлению дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" позволит избежать множества проблем правоприменения, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий, о которых идет речь в научной литературе269.
Соответствующие положения измененного Федерального закона выстроят четкую систему полномочий субъекта Российской Федерации в области установления дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод, которые будут учитываться в ходе судебного правоприменения, в правотворческом процессе, как на уровне Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации.
2. Необходимо трансформировать традиционные подходы к финансово-экономическому обременению субъектов Российской Федерации обеспечивать ряд дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод в силу федерального законодательства и правоприменительной практики.
В настоящее время традиционным можно считать, во-первых, вертикальное распределение финансовых ресурсов на основе программно-целевого метода финансирования. Во-вторых, обязанность субъектов Российской Федерации финансировать ряд дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод в силу федерального законодательства и правоприменительной практики.
В связи с этим, с одной стороны, федеральный законодатель посредством множественности федеральных программ обусловливает установление субъектами Российской Федерации дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод, в связи с чем в определенной мере способствует отсутствию ответственности субъектов Российской Федерации за положение дел в регионе.
С другой стороны, Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в противоречии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" фактически обязал субъектов Российской Федерации предоставлять отдельные дополнительные меры социальной поддержки, например, работникам учреждений здравоохранения, находящимся в сельской местности.
При этом не учитывается, что в 2012 году в связи с принятием Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" изменилась система управления в области здравоохранения, в части перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Согласно такому перераспределению компетенции вся система здравоохранения стала региональной. Вместе с тем обязанности по предоставлению дополнительных гарантий, предусмотренные Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ также перешли с муниципального уровня на уровень субъектов Российской Федерации без адекватного финансового обеспечения.
Во многом именно Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ способствовал перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации без должного перераспределения финансовых потоков в сфере установления субъектами Российской Федерации дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод. Указанный федеральный закон также способствовал наличию противоречий в судебной правоприменительной практике270.
В целях устранения противоречий между федеральными законами необходимо внести изменения в Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ и исключить положения способствующие пониманию процесса закрепления дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод как обязанности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Проект федерального закона "О внесении изменения в Федеральный закон "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прилагается (приложение № 2).