Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Конституционно-правовое положение градостроительного законодательства росссийской федерации и города Москвы 19
1.1. Конституционно-правовое положение градостроительного законодательства в системе законодательства Российской Федерации 19
1.2.Особенности конституционно-правового положения фадостроительного законодательства города федерального значения Москвы, столицы Российской Федерации 45
1.3. Формирование системы градостроительного законодательства города Москвы 56
ГЛАВА 2. Структура градостроительного законодательства города Москвы 65
2.1. Законодательство о градостроительном планировании и зонировании территории города Москвы 65
2.2. Законодательство о разрешенном использовании и застройке земельных участков в городе Москве 101
2.3. 3аконодательство об организации строительства и комплексном благоустройстве города Москвы 109
2.4.3акон об основах градостроительства в городе Москве 116
ГЛАВА 3. Перспективы совершенствования градостроительного законодательства города Москвы ...119
3.1. Создание Градостроительного кодекса Москвы и новых законов города Москвы в сфере градостроительства 119
3.2. Актуализации Генерального плана города Москвы и столичные функции Москвы 126
Заключение.. 131
Список использованных источников 140
- Конституционно-правовое положение градостроительного законодательства в системе законодательства Российской Федерации
- Законодательство о градостроительном планировании и зонировании территории города Москвы
- 3аконодательство об организации строительства и комплексном благоустройстве города Москвы
- Создание Градостроительного кодекса Москвы и новых законов города Москвы в сфере градостроительства
Введение к работе
Для города федерального значения Москвы - столицы Российской Федерации, крупнейшего в экономическом отношении субъекта Российской Федерации и самого значительного городского поселения на территории России, законодательство в области архитектуры и градостроительства имеет особое, решающее социально-экономическое значение.
В первую очередь, это объясняется тем, что Москва - это финансовый, культурный, политический, исторический центр России. Кроме того, Москва - субъект Российской Федерации, практически единое городское поселение, полностью окруженное другим субъектом Российской Федерации - Московской областью (частично экономически интегрированным с ним в единую городскую агломерацию), столица России, то есть федеральный политический центр, и, наконец, естественный центр северо-востока Евразии - перекресток важнейших геополитических линий Восток-Запад и Север-Юг.
В этой ситуации необходимо отметить, что Москва играет сегодня в России роль не меньшую, нежели Париж - во Франции, Токио - в Японии, Брюссель - в Бельгии, Будапешт - в Венгрии, и наличие других крупнейших городов в России, в частности города федерального значения Санкт-Петербурга, отнюдь не умаляет эту особую роль города Москвы1.
Развитие города Москвы в перспективе непосредственно определяет развитие всей европейской части России и серьезно влияет на различные общеевропейские, евразийские и глобальные политические, экономические и социальные процессы.
Саушкин Ю.Г., Глушкова В.Г. Москва среди городов мира. Экономико-географическое исследование. М. Мысль, 1983;
В связи с этим, сегодня, казалось бы, специальные и частные проблемы перспективного развития и градостроительства в Москве тесным образом смыкаются с политикой, становятся местом соприкосновения общества и власти, своего рода катализатором политической, социальной и общественной жизни города и страны. Ведь столица является образцом и примером для других городов и регионов России, которые внимательно наблюдают за тем, как посредством градостроительной деятельности в значительной степени реализуются конституционные права человека и гражданина на жилище, на благоприятную окружающую среду, на свободное использование своих способностей. и имущества для экономической деятельности, на владение, пользование и распоряжение городской землей, а также иные конституционные права граждан.
В городе Москве, в едином городском сообществе, исторически централизованном поселении, использование земли, природных ресурсов, зданий, строений, сооружений и иной недвижимости подчиняется задачам градостроительного развития. Законодательство в области градостроительства является основополагающим регулятором общественных отношений, вокруг которого строится экономика и социальная сфера Москвы.
В то же время, градостроительное законодательство Москвы является частью единой правовой системы России, с которой оно связано согласно нормам и принципам, заложенным в Конституцию Российской Федерации, Федеративный договор и Устав города Москвы.
Именно' поэтому исследование конституционно-правого положения градостроительного законодательства в системе законодательства Российской Федерации дает возможность создавать не противоречащее федеральному, а дополняющее его, городское законодательство в целях не только решения проблем городского
сообщества, но и обеспечения общенациональных задач, в том числе, при выполнении специфичных для Москвы столичных функций.
Решение многих вопросов реализации прав и свобод человека и гражданина в социально-экономической сфере города Москвы, в том числе, в области градостроительства, во многом зависит от реального объема прав и полномочий городской власти, а, следовательно, от точного определения и анализа конституционно-правового положения субъекта федерации - города Москвы в составе Российской Федерации.
В частности, конституционные принципы российского федерализма определяют правовое положение объектов государственной и муниципальной собственности в городе Москве, которые должны быть, в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации, разграничены между федеральными органами власти и городом, как субъектом Российской Федерации, что встречает большие, часто неоправданные затруднения.3 Например, проблема собственности на объекты историко-культурного наследия в Москве в последнее время была осложнена судебными тяжбами между органами власти Москвы и России, которые велись в Конституционном Суде Российской Федерации и в Арбитражном суде города Москвы.
Значительные проблемы, связанные с разграничением собственности между городом Москвой и федеральным центром, в соответствии с принципами, заложенными в Конституции Российской Федерации, Федеративном договоре, Уставе города Москвы, касаются и объектов природного комплекса, и земель, прилегающих к железным дорогам, объектов промышленности и их территорий, земель,
2 Комментарий к Конституции Российской Федерации. Под редакцией клан. Л.А.Окунькова, М., БЕК, 1996; ИА.Умнова. Конституционные основы современного российского федерализма. M., Дело, 1998; Королева-Коноплянная Г. В поисках средства соединения разделенного. Федерализм. 1996, N3.
Ф.Бабицкий. Федеральная и городская собственность: что чье? Московские торги, 2005. № 1
находящихся в ведении Министерства обороны России и многого другого недвижимого имущества.
Изъяны системы разграничения собственности, совместного управления собственностью и хозяйственного взаимодействия города Москвы и Российской Федерации приводят к большим и неоправданным экономическим и социальным потерям, препятствуют масштабному привлечению инвестиций в недвижимость и выполнению столичных функций городом Москвой.
Эта ситуация дополнительно осложняется необходимостью решать в соответствии со статьями 12, 130, 131, 132 и 133 Конституции Российской Федерации вопросы, связанные с развитием местного самоуправления, наделения его собственностью для ведения им хозяйственной деятельностью в районах города Москвы.
Таким образом, не менее актуальную проблему, чем
разграничение собственности, представляет необходимость на основе
определения правового положения градостроительного
законодательства в системе законодательства российского государства разграничить права и полномочия в этой сфере Российской Федерации и ее субъектов, в частности города Москвы, определить объем прав местного самоуправления, граждан и их объединений.
Иными словами, перед нами стоит комплекс серьезных и глубоких конституционно-правовых проблем, который требует системного научного анализа и имеет огромное практическое значение.
Конституционно-правовым основам действующего московского градостроительного законодательства и его особенностям, вытекающим из его положения в системе российского законодательства, и посвящено настоящее диссертационное исследование.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере градостроительной деятельности в Москве, представляющие собой совокупность связей между органами власти города Москвы, как субъекта Российской Федерации, Российской Федерацией, институтами местного самоуправления в районах Москвы, гражданами и их объединениями по поводу развития градостроительной среды, обеспечения права на жилище, на благоприятные и безопасные условия проживания, на сохранение природного и культурного наследия, использование имущества, в том числе земли, для предпринимательской и иной деятельности, иных конституционных прав и свобод человека и гражданина в городе Москве.
Предметом диссертационного исследования является конституционно-правовое регулирование отношений, возникающих в результате реализации публичных интересов в сфере градостроительства на основе принципов российского федерализма, а также пути максимально полного учета и согласования этих интересов с частными интересам граждан и их объединений, с задачами органов местного самоуправления в районах города и органами государственной власти Российской Федерации.
Научной задачей диссертационного исследования является выявление конституционно-правового положения градостроительного законодательства города Москвы и его отдельных институтов в системе российского законодательства, установление его места и роли в системе законодательства города Москвы в свете требований Конституции Российской Федерации, реализации принципов российского федерализма в сфере градостроительства и перспективного развития, а
также определение путей дальнейшего совершенствования законодательства города Москвы.
Целью диссертационного исследования является решение
актуальной научно-практической задачи: формирование
конституционно-правовой базы для дальнейшего развития
градостроительного законодательства Москвы, выявление
теоретическими и прикладными методами закономерностей эволюции предмета исследования и обоснование практических рекомендаций, направленных на совершенствование московского и федерального законодательства в области градостроительства.
Методологическая основа диссертационного исследования
При решении поставленной общей научной задачи использовались методы системного функционального анализа, формально-юридический, сравнительно-сопоставительный, индукции и дедукции, анализа и синтеза, а также методы других наук: исторический, социологический, статистический и экономический.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов в области права, градостроительства, социологии, истории и экономики.
Были использованы работы по теории права и конституционному законодательству СС.Алексеева, Г.Ф.Гегеля, В.Н.Лысенко, А.А.Нечитайленко, А.Токвиля, Р.Д.Путнема, В.С.Нерсесянца, В.Острома, У. Райкера, Ю.А.Тихомирова.4
4 Токвиль А. Демократия в Америке. М., Прогресс, 1992. В.НЛысенко. Разделение власти и опыт Российской Федерации./ Федерализм власти и власть федерализма/ Под ред. М.Н.Губогло,- М.: ТОО ИнтелТЕХ, 1997; Алексеев С.С. Теория права. - М., 1994; Нечитайленко А.А. Теория права.- Харьков, 1998; Тихомиров Ю.А. Публичное право. - М.: БЕК, 1995;
В исследовании использовались работы по законодательству Москвы в сфере градостроительства А.В.Кузьмина, Ю.М.Лужкова, В.М.Платонова, В.И.Ресина, Г.С.Юсина, О.А. Баевского.5
Нормативная база исследования
на международном уровне: Градостроительная Хартия стран СНГ;
на федеральном уровне: Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, Градостроительные кодексы Российской Федерации, иные федеральные законы, акты Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Правительства Российской Федерации.
на уровне субъекта Российской Федерации - города Москвы: Устав города Москвы, Законы города Москвы, постановления Московской городской Думы и Правительства Москвы.
Информационную и эмпирическую базу исследования
составляют материалы базы данных и информационной сети Московской городской Думы, данные статистических и социологических исследований, материалы о работе органов государственной власти Москвы и России, размещенные на официальных сайтах в системе Интернет, материалы научных
5 Кузьмин А.В. Город, удобный для жизни людей. - М.: КТСМИ, «Правительство, город, люди», 1999, № 10, 113; Кузьмин А.В. Проект нового Генерального плана развития Москвы на период до 2020 года //Архитектура, строительство, дизайн. - М.: 1999, № 4, 14; Кузьмин А.В. Развитие Москвы как глобального города //Архитектура, строительство, дизайн. - М.: 1999, № 7,110; Кузьмин А.В. Свобода творчества - миф или реальность?// Архитектура и градостроительство Москвы, 2000. № 2; Лужков Ю.М. Москва на пороге XXI века и проблемы устойчивого развития. /Научные проблемы «феномена Москвы»; Москва и крупнейшие города мира на пороге XXI века. - М.: КТСМИ, 1998; Ю.М.Лужков. Путь к эффективному государству. - М.: 2002; Платонов В.М. Москва живет по законам в интересах ее населения //Ведомости Московской городской Думы. [Специальный выпуск] 1998; Платонов В.М. 500 законов для города// Тверская 13, 2004 , 13 января; Баевский О.А. Стратегия градостроительного развития Москвы в XXI веке.- М., 1999; Баевский О.А. Стратегия градостроительного развития Москвы//Архитектура, строительство, дизайн. - М.:1999, № 4, 74; Баевский О.А. Новый Генеральный план Москвы, особенности состава, содержания и путей реализации//Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2004 № 2 (19) стр. 61 - 64; Ресин В.И. Правовые аспекты градостроительной деятельности в городе Москве//Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2001 № 2 - 3 (7 - 8); Раев Ю.В., Юсин Г.С. Градостроительное законодательство Москвы (Теория, практика, перспектива). - М.: Комитете по телекоммуникациям и средствам массовой информации Правительства Москвы, 1999.
конференций, семинаров и круглых столов, отчеты и стенограммы о заседаниях Московской городской Думы и профильных комиссий, практика работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Московской городской Думы, судебная практика, материалы специализированной печати и средств массовой информации.
Научная новизна исследования
Ни в императорской России, ни в России советского периода не существовало регионального законодательства в области градостроительства, и нормативная база в этой сфере в советский период формировалась по преимуществу актами союзной и республиканской администрации.
В диссертации была проанализирована сложившаяся практика работы строительно-инвестиционного комплекса в городе Москве, других регионах России, деятельность Научно-исследовательского и проектного института Генерального плана города Москвы ,(НИиПИ Генерального' плана Москвы), Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы, Департаментом строительства города Москвы по созданию «с нуля» градостроительного законодательства города Москвы.
Координация деятельности по разработке и анализу правовых институтов, проверка их на соответствие федеральному законодательству и Конституции Российской Федерации, обеспечение гарантий прав граждан и учет законных интересов местного самоуправления были, в частности, возложены Московской городской Думой и Правительством Москвы на Комиссию Московской городской Думы и Правительства Москвы по нормативной базе перспективного
развития и градостроительства города Москвы, опыт которой нашел обобщение в настоящем исследовании.
Осуществляя в Московской городской Думе координацию вопросов градостроительства и перспективного развития, автор настоящего исследования в 2001 - 2005 годах возглавлял вместе с Главным архитектором города Москвы А-В.Кузьминым названную Комиссию, которая проводила работу по приведению законопроектов, разработанных коллективом сотрудников НИиПИ Генерального плана города Москвы под руководством Г.С.Юсина, в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Одним из научных результатов этой работы стало создание конституционно-правовой концепции о месте градостроительного законодательства Москвы в системе российского законодательства, которая была поддержана Московской городской Думой и стала основой градостроительного законодательства Москвы. Научное исследование конституционно-правовых основ градостроительного законодательства субъекта Российской Федерации проведено в Российской Федерации впервые.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту
1. Градостроительное законодательство города Москвы, призванное комплексно обеспечить в максимальной степени благоприятную среду жизнедеятельности человека на территории города Москвы, защиту его прав и свобод, опирается на фундаментальные положения статьи 7 Конституции Российской Федерации, которая определяет Российскую Федерацию как социальное государство. Оно также реализует в условиях современного города положения статей 7, 8, 35, 36 и 40 Конституции Российской Федерации о правах граждан и их
объединений на землю, собственность, свободное распоряжение своим имуществом, на жилище, статей 42, 44 и 58 Конституции Российской Федерации, определяющих права и обязанности человека по охране и использованию памятников истории и культуры, объектов природной окружающей среды. При этом градостроительное законодательство также призвано гарантировать, в том числе, в части обеспечения доступа к городским объектам, права граждан на получение услуг здравоохранения, образования, культуры, социального обслуживания, реализацию иных конституционных прав и обязанностей человека и гражданина.
Градостроительное законодательство представляет собой комплексную отрасль в системе законодательства Российской Федерации, включающую в себя как основные базовые институты, относящиеся к таким сферам, как планирование и зонирование территории, разрешенное ее использование и застройка, организация строительства и комплексное благоустройство, так и иные межотраслевые комплексные правовые институты, принадлежащие иным смежным отраслям российского законодательства.
Градостроительное законодательство не входит в исчерпывающие (закрытые) перечни статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации, определяющие предметы собственного (исключительного) ведения Российской Федерации и предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, и его базовые институты, в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации, относятся к предметам ведения субъектов Российской Федерации, по которым они обладают всей полнотой государственной власти, и регулируются в соответствии с пунктом 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации.
Структура градостроительного законодательства Москвы включает в себя комплексные межотраслевые правовые институты градостроительного законодательства (владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, охраны окружающей среды, особо охраняемых природных территорий, памятников истории и культуры, обеспечения экологической безопасности, предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий), которые относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и регулируются в соответствии с пунктом 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации.
Особенностью градостроительного законодательства города Москвы является обеспечение выполнения Москвой функций столицы Российской Федерации. Закон о статусе столицы Российской Федерации предписывает согласование Генерального плана Москвы с Правительством Российской Федерации в части выполнения ее столичных функций, что входит в противоречие с пунктом 4 статьи 5 Конституции Российской Федерации, устанавливающим равенство органов государственной власти субъектов Российской Федерации во взаимоотношения с органами государственной власти Российской Федерации. Данное противоречие нашло свое разрешение в Уставе города Москвы и градостроительном законодательстве Москвы, установившим обязанность для органов государственной власти города Москвы согласовывать соответствующий раздел Генерального плана города Москвы с Правительством Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в районах города Москвы осуществляется в соответствии с историческими традициями города Москвы, для которой характерно централизованное
градостроительное развитие. В связи с этим, а также с тем, что Градостроительным кодексом Российской Федерации органы государственной власти Москвы наделены полномочиями городского округа местного самоуправления, участие органов местного самоуправления в градостроительной деятельности в Москве ограничено и осуществляется на основе градостроительного законодательства Москвы.
7. Статья 42 Конституции Российской Федерации и
Градостроительного кодекса Российской Федерации дают основания для вывода о том, что граждане имеют право на достоверную информацию о градостроительной деятельности и на выражение своего мнения путем публичных слушаний. Особенности их проведения, порядок участия в них органов местного самоуправления должны быть установлены градостроительным законодательством города Москвы.
Практическая значимость работы
На основании правовой концепции (доктрины) о месте градостроительного законодательства Москвы в системе российского законодательства были:
- уточнены нормы Устава города Москвы и ряда законов города
Москвы;
-приняты постановления и обращения Московской городской Думы, в том числе в Конституционный Суд Российской Федерации, направлены поправки и предложения к Градостроительному кодексу Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации;
- устранены до внесения на рассмотрение Московской городской
Думой противоречия с Конституцией Российской Федерации ряда
законопроектов в области градостроительства и смежных областях
права, сняты противоречия с Конституцией Российской Федерацией и новым федеральным законодательством Закона города Москвы о Генеральном плане города Москвы до его принятия;
- внесены в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации предложения по законодательному оформлению прав и полномочий органов местного самоуправления по участию в градостроительной деятельности в городе Москве (концептуально поддержаны федеральным законодателем и отражены в Градостроительном кодексе Российской Федерации);
-внесены предложения (многие из которых вошли в состав законов города Москвы) по защите прав граждан при принятии градостроительных и связанных со строительством решений в целях обеспечения конституционных прав и свобод жителей Москвы.
Апробация результатов исследования.
Материалы диссертации были доложены на Научно-практической конференции «15 лет создания системы управления московским строительно-инвестиционным комплексом» (октябрь 2003 года, Москва), IV Конференции «Земельный кодекс РФ: инвестиционная привлекательность земельного ресурса центра Москвы» (февраль 2004 года, Москва), на парламентских слушаниях в Государственной Думе ФС РФ «О проекте Градостроительного кодекса Российской Федерации» (октябрь 2004 года, Москва), на слушаниях «Инвестиции в недвижимость в России, особенно в Москве» (ноябрь 2004 года, Берлин), V Конференции «Земельный кодекс РФ: эффективное использование городских земель с целью привлечения инвестиций» (апрель 2005 года, Москва), II Международном конгрессе «Государство и бизнес: социально ответственное партнерство» (май 2005 года, Москва), конференции «Инвестиции в недвижимость мегаполиса» (май 2005 года, Москва), Международном круглом столе законодателей
«Изменение объема и эффективности осуществления полномочий законодательными органами субъектов Российской Федерации: тенденции, проблемы, перспективы» (октябрь 2005 года, Москва), круглом столе «Социально-экономические перспективы реализации пакета документов «Доступное жилье» (ноябрь 2005 года, Москва).
Положения диссертационного исследования были опубликованы в журнале «Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование» в июле 2004 года, Вестнике Московской городской Думы в июне 2005 года, журнале «Право и экономика» в августе 2005 года, журнале «Архитектура и строительство Москвы» в октябре 2005 года, в издании Государственной Думы в октябре 2005 года, в «Российской правовой газете - Экономика и жизнь - Юрист» в ноябре 2005 года.6
На протяжении ряда лет результаты работа широко освещалась в периодической печати и электронных СМИ, докладывались на круглых столах, совещаниях и слушаниях в органах власти города Москвы и Российской Федерации.
Выводы и результаты диссертации широко применялись при создании московского градостроительного законодательства, анализировались и учитывались федеральным законодателем и органами власти ряда регионов России, специалистами в области градостроительной деятельности, юридическими и инвестиционными организациями.
Москвин-Тарханов М.И. Правовое регулирование градостроительной деятельности в городе Москве. Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование, 2004, N 2 (19), 56; Москвин-Тарханов М.И. Конституционные основания градостроительного законодательства Москвы. Вестник Московской городской Думы, 2005 № б, 284; Москвин-Тарханов М.И. Формирование градостроительного законодательства Москвы в 1997 - 2005 г.г. Право и экономика, 2005, № 8; Москвин-Тарханов М.И. Реализация конституционных принципов российского федерализма в градостроительном законодательстве Москвы. Архитектура и строительство Москвы, 2005, № 5, 19; О проекте градостроительного кодекса Российской Федерации. Материалы парламентских слушаний 26 октября 2004 года. Издание Государственной Думы, М., 2005, 35; Москвин-Тарханов М.И,
Структура диссертационной работы.
Диссертационная работа состоит из основной части, введения, заключения и списка использованных источников и литературы.
Основная часть работы включает в себя три главы, из которых первая посвящена изложению концепции (доктрины) о месте градостроительного законодательства в системе права Российской Федерации. Также в этой главе содержится раздел, посвященный анализу особенностей градостроительного законодательства Москвы, как города федерального значения и столицы Российской Федерации, и часть, излагающая подходы и описывающая процесс создания градостроительного законодательства Москвы на первом этапе его развития, начавшемся в 1996 году и завершившемся принятием Закона города Москвы «О Генеральном плане города Москвы» от 27 апреля 2005 года №14.7
Во второй главе основной части работы описывается система градостроительного законодательства города Москвы так, как она сложилась к концу 2005 года в соответствии с основным конституционными полномочиями города Москвы как субъекта Российской Федерации, в областях градостроительного планирования и зонирования территории, разрешенного использования и застройки земельных участков, организации строительства и комплексного благоустройства территории.
Третья глава основной части работы посвящена второму этапу формирования градостроительного законодательства, ведущему отсчет от принятия Закона города Москвы о Генеральном плане города Москвы
Градостроительство: комплексные правовые институты. «Российская правовая газета - Экономика и жизнь - Юрист», 20.05, № 45, 1.
7 О Генеральном плане города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы). Закон города Москвы от 27 апреля 2005 года № 14//Ведомости Московской городской Думы, 2005, №4. С.38; Постановление Московской городской Думы «О комиссии Московской городской Думы и Правительства Москвы по нормативной базе перспективного развития и градостроительства Москвы» от 06.11.1996 № 96 (ред. от 07.04.2002)// Ведомости Московской городской Думы, 1997, Jul. С.55.
27 апреля 2005 года. В ней намечены проблемы второго этапа формирования и развития градостроительного законодательства Москвы, включающего приведение ряда норм действующих законов города Москвы в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации (по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов), кодификации данных законов города Москвы и создания Градостроительного кодекса Москвы.
Кроме того, в ней намечены пути актуализации Генерального плана города Москвы с учетом конституционно-правовых особенностей положения города Москвы, как столицы Российской Федерации.
Конституционно-правовое положение градостроительного законодательства в системе законодательства Российской Федерации
Для определения места градостроительного законодательства в системе российского законодательства необходимо исходить из особенностей построения российской модели федерализма, установленной Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором с учетом общемирового опыта создания и развития правовых систем современных демократических государств.
Из мировой практики известно, что федерации образуются либо в результате договора между независимыми государствами, осознавшими необходимость государственного объединения для совместной реализации своих общих интересов, превращающимися затем в субъекты этих федераций, либо вследствие присоединения к государству территорий, с сохранением их определенной государственной обособленности, либо в результате возрастания степени автономии территориальных единиц до высшего статуса субъектов федерации.8
При этом во всем мире ключевым является вопрос, как и каким образом распределяются полномочия и предметы ведения (компетенция) между федерацией и ее субъектами, в том числе, и по вопросам, касающимся самих основ государства и принципов государственного суверенитета, что, в конечном итоге, определяет собственно специфику федераций, их главное отличие, как от межгосударственных объединений (конфедераций), так и от децентрализованных унитарных государств. Решение этого вопроса в рамках той или иной федерации определяет баланс власти в территориальном аспекте.
У.Райкер, обобщая мировой опыт федерализма, заметил, что при всем многообразии федеративное устройство характеризуется следующими признаками: - два уровня правления осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и одного и того же населения, - каждый уровень имеет, по крайней мере, одну сферу, в которой он является автономным, - имеются определенные гарантии (хотя бы в форме простого декларирования в конституции) автономности каждого уровня правления в своей собственной сфере.9 В современных взглядах на федеративное устройство предполагается, что власть в федеративном государстве осуществляется не в сферах, находящихся рядом друг с другом, как это было характерно для "классических" теорий начального этапа становления федеративных государств, и не одна над другой, а "друг в друге". Научный анализ правовых реалий привел к созданию теорий кооперативного федерализма, который может работать только в обществе, где люди обладают уровнем образования и опыта, который правильней всего следует охарактеризовать как культуру решения проблем. Существует несколько моделей конституционно-правового распределения полномочий между федерацией и ее субъектами, проявляющихся в отношении предметов ведения, которые образуют следующие сферы компетенции: - исключительно федеральную, где только федеральные органы могут обладать властными полномочиями, однако их отдельные права могут делегироваться субъектам федерации; - исключительно субъектов федерации, где только их органы могут осуществлять полномочия власти; - совместную федерации и субъектов федерации, где властные полномочия могут осуществляться по принципу, как распределения, так и конкуренции; - остаточную, которая не определена конституцией, но может быть путем конституционной презумпции отнесена к любой из вышеперечисленных. В различных странах реализуются сложившиеся в ходе исторического развития, устойчиво функционирующие или относительно нестабильные модели распределения компетенций между федерациями и их субъектами. Однако для всех длительно существующих федераций показано, что реализация принципов субсидиарности и кооперация могут создавать такие национальные модели федерализма, которые способны обеспечить устойчивое функционирование власти и гармонизировать общество, не допуская его скатывания в сепаратизм и дальнейший распад государства, и в то же время противостоя неэффективной и нарушающей права регионов централизации. Россия сравнительно недавно вступила на путь реализации принципов современного федерализма. При этом уже в самом начале своего пути она столкнулось с проблемой реализации основных принципов федеративного устройства и разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, установленных Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором, в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.10 Известно, что совокупность полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации устанавливаются Конституцией РФ в отношении следующих категорий предметов ведения: - предметы ведения Российской Федерации (в соответствии со статьей 71 Конституции РФ), - предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (в соответствии со статьей 72 Конституции РФ), - иные, не входящие в две вышеперечисленные группы предметы ведения, по которым всей полнотой государственной власти обладают субъекты Российской Федерации (в соответствии со статьей 73 Конституции РФ).
Законодательство о градостроительном планировании и зонировании территории города Москвы
Данные Законы города Москвы формируют систему норм и правовых институтов, позволившую реализовать Генеральный план города Москвы, на его основе создавать планы развития административных округов и районов, зон природного комплекса и исторических территорий, формировать базы данных, разрабатывать градостроительные регламенты и нормативы, принимать органам исполнительной власти города Москвы конкретные градостроительные решения.
Генеральный план города Москвы разрабатывался в течение ряда лет, на основании и во исполнение Закона города Москвы от 10 декабря 1997 года № 53 (в редакции Закона города Москвы от 27 апреля 2001 года № 18) «О составе, порядке разработки и принятия Генерального плана развития города Москвы» (утратил силу после принятия Закона города Москвы о Генеральном плане Москвы) . Этим Законом города Москвы № 53 было установлено, что Генеральный план (развития) города Москвы разрабатывается Правительством Москвы на период 20-25 лет и принимается законом города Москвы по представлению Мэра Москвы. Каждые четыре года Генеральный план актуализируется на новый срок, что обеспечивает его регулярную ориентацию на решение приоритетных задач развития города.
При этом Градостроительный кодекс Российской Федерации от 27 декабря 2004 года № 190-ФЗ предоставил полномочия городам Москве и Санкт-Петербургу самостоятельно определить состав, порядок разработки и принятия своих генеральных планов, которые в Москве ранее были определены Законом города Москвы о составе, порядке разработки и принятия Генерального плана (развития) города Москвы. Таким образом, Градостроительный кодекс Российской Федерации предоставил возможность городам федерального значения поднять статус генеральных планов этих городов на уровень законов субъектов Российской Федерации, что и было сделано Москвой с принятием Закона города Москвы «О Генеральном плане города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы)» 27 апреля 2005 года.
Проект Закона города Москвы о Генеральном плане города Москвы был подготовлен НИиПИ Генерального плана города Москвы с учетом предложений Комиссии Московской городской Думы и Правительства Москвы по нормативной базе перспективного развития и градостроительства Москвы, Центра законотворчества Мэрии Москвы, Управления развития Генплана, Союза Московских архитекторов. Проект Закона был одобрен Коллегией Комитета по архитектуре города Москвы, Государственной экологической экспертизой, Советом
Комплекса перспективного развития города, префектами административных округов Москвы и Правительством Москвы59. Принятый Правительством Москвы нормативный документ Генеральный план развития города Москвы на период до 2020 года является приложением к проекту Закона, который с вступлением в силу данного закона им утверждается и становится подзаконным актом исполнительной власти Москвы60.
Проект данного закона был внесен в установленном порядке в Московскую городскую Думу, рассмотрен и одобрен Комиссией Московской городской Думы и Правительства Москвы по нормативной базе перспективного развития и градостроительства города Москвы, принят в двух чтениях и, в соответствии с требованиями Закона Российской Федерации о статусе столицы Российской Федерации, в 2001 году направлен на согласование в Правительство Российской Федерации, где он в течение пяти лет дожидался согласования в части столичных функций, и так не был согласован.
В результате, после принятия нового Градостроительного кодекса Российской Федерации, уменьшения общей остроты конфликтной ситуации с федеральными органами власти после административной реформы, переосмысления ситуации рядом политиков федерального центра в связи с неудачным стартом социальных реформ, появилась возможность утвердить Законом города Москвы Генеральный план города Москвы. (Поскольку в новом Градостроительном кодексе РФ термин «Генеральный план развития» заменен на просто «Генеральный план», то для того, чтобы привести в соответствие с этим понятийный аппарат данного Закона города Москвы перед принятием его в третьем чтении, его название было уточнено, и он был принят как закон города Москвы «О Генеральном плане города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы»). Данный Закон города Москвы был принят Московской городской Думой 27 апреля 2005 года за№1461.
Законом устанавливаются основные направления градостроительного развития города Москвы, функциональное, строительное, ландшафтное назначение территорий планировочных районов, градостроительный баланс территории города и административных округов, порядок реализации, контроля за реализацией, а также мониторинга и актуализации утвержденного Генерального плана города Москвы. В данном документе наиболее полно реализуются принципы устойчивого развития и обустройства территорий, заложенные в Градостроительной хартии независимых государств 1999 года и Стамбульской декларации по населенным пунктам Международной конференции ООН 1996 года62.
3аконодательство об организации строительства и комплексном благоустройстве города Москвы
Третья группа законов, входящих в состав градостроительного законодательства Москвы в той его части, где город Москва осуществляет собственное законодательное регулирование и обладает всей полнотой государственной власти, относится к организации строительства и комплексному благоустройству территории, являющемуся завершающей его стадией. Большая часть норм и правил, действующих в сфере строительства, относятся либо к нормам технического регулирования, находящимся в исключительном ведении Российской Федерации, либо к санитарным, противопожарным и иным нормам, по которым федеральные органы исполнительной власти выпускают акты, содержащие государственные стандарты (ГОСТ), строительные и санитарные нормы и правила (СНиП, СанПиН). Архитекторы руководствуются также федеральным законом об архитектурной деятельности, рядом подзаконных нормативных актов федерального уровня. Конкретные же участники инвестиционно-строительной деятельности в договорных отношениях между собой и с городом Москвой опираются на гражданское законодательство Российской Федерации,
Все это не подменяет и не отменяет действие московских градостроительных законов, обязательных для всех участников строительства и реконструкции объектов на территории города Москвы,
Важным Законом города Москвы, регламентирующим проведение строительных работ методами и способами, максимально щадящими покой и комфорт граждан, является Закон города Москвы от 11.06.2003 года № 41 «Об обеспечении благоприятной среды жизнедеятельности в период строительства, реконструкции, комплексного капитального ремонта градостроительных объектов в городе Москве»99.
Этот закон направлен на защиту граждан от неблагоприятных воздействий, в нем отражены требования Конституции Российской Федерации о защите прав граждан на благоприятную окружающую среду, на охрану здоровья, на безопасность и гигиену труда.
Целью закона является обеспечение в период строительства надлежащего уровня безопасности и благоустройства, сохранение транспортного, инженерного и социального обслуживания прилегающих к зоне строительства территорий, уменьшение неблагоприятного влияния строительства, предотвращение возникновения чрезвычайных ситуаций при производстве работ вблизи существующих зданий, инженерных сооружений и коммуникаций. Кроме того, закон призван ограничить шум, вибрацию, загазованность и запыление атмосферного воздуха, загрязнение почвы, повреждение зеленых насаждений, нарушение транспортного и коммунально-бытового обслуживания территорий, обеспечить беспрепятственный доступ граждан к объектам торговли, бытового обслуживания, отдыха. Этот закон города Москвы устанавливает обязательные требования к среде жизнедеятельности в период строительства, к ее безопасности и санитарному благополучию, благоустройству, доступности объектов инфраструктуры, бесперебойному транспортному и коммунально-бытовому обслуживанию территории, внешнему виду объекта строительства. Он предоставляет правовые гарантии и создает юридические основания для обращения граждан, их объединений, органов местного самоуправления в органы контроля и надзора, в судебные органы в случае нарушения требований благоприятной среды жизнедеятельности.
Важным положением данного закона является то, что право на ввод в эксплуатацию объекта предоставляется только после полного завершения комплексного благоустройства участка строительства и прилегающей к нему территории.
Закон также устанавливает ответственность за нарушение требований обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности в период строительства в виде штрафных санкций, приостановления работ, ведущихся с нарушениями, вплоть до прекращения действия разрешения на строительство.
Таким образом, данный Закон города Москвы способствует реализации главной задачи Генерального плана Москвы - созданию безопасной, социально комфортной и эстетически привлекательной городской среды путем комплексной реконструкции и благоустройства территории города, реализуя в условиях огромного современного города конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду.
Особо жестко регулируются законодательством города Москвы строительные работы на объектах природного комплекса, вопросы сохранения зеленых насаждений, особый порядок проведения реставрационных работ на недвижимых памятниках исторического и культурного наследия. Это обеспечивается также нормами Законов города Москвы «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве», «О защите зеленых насаждений», «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры»100.
Особое место в градостроительном законодательстве Москвы занимает Закон города Москвы от 17 января 2001 года № 3 «Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры Москвы», который призван исполнить требования Конституции Российской Федерации, Устава города Москвы, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Генерального плана города Москвы, Декларации прав инвалидов ООН в части обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности для всех граждан без исключения, содействия доступа инвалидов к объектам жилой, социальной, транспортной и иной городской инфраструктуры101.
Создание Градостроительного кодекса Москвы и новых законов города Москвы в сфере градостроительства
На сегодняшний день московское градостроительное законодательство охватывает и подробно регулирует как градостроительное планирование городского поселения - города Москвы и его частей, так и определяет разрешенное использование земельных участков, порядок подготовки документации и получения разрешения на строительство, взаимодействия с гражданами, организацию строительных работ и, отчасти, последующее благоустройство территории строительства. Также устанавливаются особенности градостроительной деятельности на некоторых особых территориях и объектах (историко-культурных, природных, промышленных). При этом вся градостроительная деятельность подчиняется целям и задачам, установленным Генеральным планом города Москвы.
В силу исходной организованности, последовательности и согласованности частей градостроительного законодательства Москвы, с целью его дальнейшей систематизации по аналогии с федеральным законодательством, решено объединить основные московские законы в единый Градостроительный кодекс города Москвы (за понятным исключением Закона города Москвы «О генеральном плане города Москвы»).
Именно такую основную цель - создание Градостроительного кодекса Москвы имела в виду Комиссия Московской городской Думы и Правительства Москвы по нормативной базе перспективного развития Москвы, одобрив 17 июня 2005 года концепцию второго этапа формирования градостроительного законодательства Москвы.
В качестве основы для кодификации московского градостроительного законодательства будет использоваться действующий организующий, «скелетный» Закон города Москвы от 3 марта 004 года № 13 «Од основах градостроительства в городе Москве»106.
В соответствии с данным законом должен быть кодифицирован целый пакет взаимоувязанных городских нормативно-правовых актов, регламентирующих отдельные стороны градостроительной деятельности.Основной частью этого пакета являются действующие законы Москвы о градостроительстве, о которых было сказано выше, при этом нормы некоторых из них, в частности, регламентирующие отношения с гражданами и их объединениями при принятии градостроительных решений, должны быть модернизированы при кодификации.
В настоящее время в НИиПИ Генерального плана города Москвы идет работа над первым вариантом проекта Градостроительного кодекса Москвы.
Параллельно в Правительстве Российской Федерации и Госсовете России с представителями органов власти города Москвы проходят обсуждения возможности внесений изменений и дополнений в действующий Градостроительный кодекс Российской Федерации с целью сгладить или предотвратить конфликты между уровнями государственной власти, которые необходимо избежать в общих интересах Москвы и Российской Федерации для наиболее полного соответствия Москвы своему конституционному статусу столицы Российской Федерации.
Очевидно, что в этом процессе сторонам необходимо твердо базироваться на конституционных положениях и ясном понимании места градостроительного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в системе российского права в условиях российской модели федерализма.
У представителей московской власти в диалоге с федеральным законодателем есть понимание того, что при развитии и совершенствовании градостроительного законодательства федеральный законодатель должен сосредоточить свое внимание на «рамочном», острожном регулировании некоторых вопросов, относящиеся к совместному ведению федерации и ее субъектов, не более того.
При этом федеральное законодательство должно быть преимущественно нацелено на решение задач, относящихся к исключительным полномочиям Российской Федерации (размещение федеральных энергетических систем, объектов ядерной энергетики, обороны и безопасности, связанных с космической деятельностью, принятие ряда федеральных программ развития, разработки федеральных стандартов в области градостроительного планирования и застройки территорий и поселений, вопросы геодезии, картографии, технического регулирования и немногих других).
Также должны быть установлены точные границы исключительных государственных полномочий субъектов Российской Федерации в сфере градостроительства, откуда федеральный законодатель должен «уйти», которые определяются в соответствии с базовыми конституционно-правовыми принципами, изложенными в настоящей работе.
