Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы реализации общественных инициатив граждан в системе государственного управления и местного самоуправления 17
1.1. Понятие и классификация форм общественных инициатив граждан.. 17
1.2. Конституционные принципы реализации общественных инициатив граждан 30
Глава 2. Формы общественных инициатив граждан в системе государственного управления и местного самоуправления 43
2.1. Гражданская законодательная инициатива 43
2.2. Правотворческая инициатива граждан 60
2.3. Отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации 69
2.4. Отзыв депутата представительного органа местного самоуправления 85
2.5. Обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления 93
Глава 3. Механизмы реализации права граждан на общественную инициативу в системе государственного управления и местного самоуправления 103
3.1. Митинги, шествия, демонстрации, пикетирования 103
3.2. Собрания, конференции (собрания делегатов) граждан 131
3.3. Территориальное общественное самоуправление 140
Заключение 157
Список литературы
- Конституционные принципы реализации общественных инициатив граждан
- Правотворческая инициатива граждан
- Обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления
- Собрания, конференции (собрания делегатов) граждан
Конституционные принципы реализации общественных инициатив граждан
Проблема взаимоотношений и взаимосвязи гражданина с властью всегда была чрезвычайно актуальна. В последнее время о демократии говорят очень часто в силу политической природы этого явления, однако известно, что «политическая анатомия цивилизованного общества так или иначе оформляется правом»3. Демократия, как абстрактный принцип, закрепленный в Конституции России, находит свое выражение в конкретных формах проявления, в том числе и в реализации субъективного права гражданина на участие в общественных инициативах и в их создании.
Всеобщая декларация прав человека4 широко трактует право человека на участие в делах государства. Согласно ее 21 статье: 1. Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. 2. Каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране. 3. Воля народа должна быть основой власти правительства, а также должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, проводящихся при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других, равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования.
Конечно, в 1948 г. эти права оставались идеалом, к достижению которого подписавшие Всеобщую декларацию прав человека страны должны были стремиться. Так было и в 1950 г. при подписании Европейской конвенции о защите прав человека5. В ней право на самоуправление не нашло себе места. В ходе работы над ее проектом говорилось о необходимости создания эффективных гарантий того, чтобы мнение народа было представлено не только законодательными органами, но и правительствами. Но затем ссылка на правительство была исключена из текста документа на том основании, что избрание правительства необязательно требует прямого участия народа.
Кроме того, в ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах6 сказано, что каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений имеет право и возможность: 1) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; 2) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; 3) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.
Согласно ст. 32 Конституции Российской Федерации7 граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ.
По мнению ученых А. А. Безуглова и С. А. Солдатова8, суверенитет народа означает: а) народ (совокупность всего населения страны) выступает субъектом публичной власти, как государственной, так и негосударственной; б) О полноте суверенной власти народа свидетельствует то, что объектом данной суверенной власти могут выступать все те общественные отношения, которые представляют общественный интерес в масштабе всей страны; в) Когда народ является единым целым и выступает как единственный носитель публичной власти и выразитель верховной власти во всех ее формах и конкретных проявлениях, то это означает верховенство суверенитета власти народа.
Право граждан посредством общественных инициатив принимать участие в управлении государственными делами юридически обеспечивает вовлечение граждан в область национальной политики, в область принятия и осуществления государственных решений в своей стране, в связи с чем реализация данного права обеспечивается демократической организацией всей политической и законодательной системы общества, позволяющей вовлекать граждан в активную политическую деятельность. Юридическим выражением суверенитета народа и формой осуществления им своей учредительной власти выступает право граждан России на управление делами государства, обеспечивающее их включение в сферу политики.
Следовательно, общественная инициатива граждан является одним из элементов, обеспечивающих эффективное развитие общества и демократического государства. В современных российских реалиях институт общественной инициативы только начинает формироваться. Общественные инициативы в настоящее время стали важным регулятором жизни людей во всем мире, тогда как в России взаимодействие институтов гражданского общества и органов власти носит эпизодический характер и касается в основном принятия отдельных решений. Вместе с тем обнаруживаются новые способы выражения населением своего мнения, в частности образование «ситуационных объединений» (например, групповые образования в социальных сетях).
Впервые термин «общественная инициатива граждан» был законодательно закреплен в Указе Президента Российской Федерации от 04.03.2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива"»9, которым были утверждены Правила рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива».
В данном Указе термин «общественная инициатива граждан» включает в себя лишь некоторые из возможностей проявления активной гражданской позиции - предложения граждан Российской Федерации по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления, направленные с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива».
Правотворческая инициатива граждан
Развитие гражданской законодательной инициативы населения выступает одним из необходимых условий формирования демократического гражданского общества. Гражданская законодательная инициатива - это форма непосредственного осуществления населением государственной власти посредством внесения законодательного предложения либо проекта нового закона, проекта закона об отмене или изменении ранее принятых законов с целью последующего принятия такого нормативного акта законодательным органом соответствующего уровня. Граждане подготавливают проект акта и собирают подписи за то, чтобы именно г 39 данный проект был рассмотрен уполномоченным органом власти .
Гражданская законодательная инициатива является одной из исходных, первичных форм демократии и нормотворчества, выражением народом своей воли наряду с референдумом и выборами. Она заключается в том, что определенная группа избирателей обладает правом внести проект закона, подлежащий обязательному рассмотрению законодательным органом власти. При этом принятие решения по проекту является прерогативой данного органа, который, как правило, может либо принять проект, либо внести в него поправки или вовсе не согласиться с ним. Именно это отличает гражданскую законодательную инициативу как от референдума, итог которого обладает силой закона, так и от права граждан на обращения в органы власти с предложениями (петициями), на которые предполагается ответ, но которые не являются обязательными для рассмотрения на уровне законодательной власти.
Право законодательной инициативы может быть реализовано в двух формах: законодательное предложение или готовый законопроект. Различие между этими двумя формами заключается в следующем: законодательно предложение подразумевает под собой идею, концепцию будущего закона, а законопроект предполагает наличие полноценного текста, обладающего всеми атрибутами закона (точными формулировками, преамбулой, статьями, параграфами и др.), т. е. первая форма является более простой при реализации (например, может быть вынесена в устной форме).
В Российской Федерации до апреля 2013 г. не было предусмотрено право гражданской законодательной инициативы на федеральном уровне. Граждане могли внести свои законопроекты только при посредстве субъектов, обладающих правом законодательной инициативы согласно п. 1 ст. 104 Конституции РФ (Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные органы субъектов Федерации, а также Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ, Высший арбитражный суд РФ по вопросам их ведения). В настоящее время Указом Президента Российской Федерации от 04.03.2013 г.40 предусмотрена возможность подачи гражданами законодательных предложений посредством электронного ресурса «Российская общественная инициатива».
При этом Федеральный закон от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»41 в ст. 6 по-прежнему предусматривает только возможность предоставления конституцией (уставом) субъекта РФ права законодательной инициативы гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации. По нашему мнению, то, что механизм реализации гражданской Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005. законодательной инициативы не закреплен на федеральном уровне, затрудняет ее установление в регионах.
В большинстве зарубежных стран законодательная инициатива граждан закреплена в Конституции государства и является формой выражения народовластия. В зарубежных государствах понятие законодательной инициативы граждан и механизм ее реализации сформировались гораздо раньше, чем в России, потому в зарубежных странах законодательная инициатива до настоящего времени применялась более широко.
Конституции стран, в которых предусмотрена возможность народной инициативы, предписывают, что для внесения проекта закона необходимо собрать определенное число подписей избирателей (как правило, это число соотносится с числом подписей для инициативы референдума). Подлинность подписей проверяется и подлежит удостоверению нотариусом или должностным лицом местного самоуправления на уровне общин.
Законодательные акты ряда стран предусматривают, что при осуществлении народной законодательной инициативы, различные районы страны должны быть представлены в определенной пропорции. Указанные положения включены для того, чтобы инициатива носила общегосударственный, а не местный характер. Так, в Бразилии граждане-инициаторы должны представлять не менее пяти штатов (из двадцати шести), в Румынии - не менее одной четверти общей численности уездов страны. Зачастую установлен срок сбора подписей: обычно он составляет не более шести месяцев.
Гражданская законодательная инициатива, как и референдум, обычно не допускается по вопросам налогообложения, амнистии, бюджетного процесса, международным вопросам и вопросам конституционной реформы.
В Швейцарии народная законодательная инициатива по частичному пересмотру Конституции должна исходить от 100 тысяч избирателей (п. 2 ст. 139 Конституции 1999 г.)42. Если Федеральное собрание одобряет гражданскую инициативу, составленную в форме законодательного предложения, то оно подготавливает соответствующий законопроект и передает его на голосование народа и кантонов, если же отклоняет инициативу, то передает данное законодательное предложение на голосование народа, который принимает решение о том, нужно ли его претворить в жизнь. В случае одобрения населением Федеральное собрание подготавливает проект, требуемый гражданами.
С начала 1990-х гг. гражданские или народные законодательные инициативы как институт закрепились в ФРГ повсеместно на коммунальном и земельном уровнях. Граждане все активнее пользуются этим инструментом, дающим возможность напрямую решать насущные политические вопросы. В 1993-1994 гг. пять восточных земель включили гражданские законодательные инициативы и плебисциты в свои новые коммунальные уставы, а к 1997 г. «непосредственная демократия» была введена повсеместно. Реформы продолжаются и в настоящее время. Так, некоторые федеральные земли понижают порог принятия к рассмотрению народной законодательной инициативы с 20 до 10 % избирателей.
Использование института народной законодательной инициативы в отдельных землях за прошедшие годы количественно различается. Земля Баден-Вюртемберг входит в число мало использующих данный институт: инициировано 197 гражданских законодательных инициатив за 35 лет. Одним из лидеров является Бавария, которая по широте использования народных законодательных инициатив и плебисцитов превосходит все остальные федеральные земли.
Обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления
Эффективность проводимой государством политики, направленной на обеспечение устойчивого и комплексного социально-экономического развития, в значительной степени связана с качеством организации и функционирования системы местного самоуправления, призванного обеспечивать демократизацию и вместе с тем рационализацию механизма управления делами государства и общества. Выполнение местным самоуправлением (как проявлением власти самого местного сообщества) стоящих перед ним задач по жизнеобеспечению населения в пределах территории его компактного проживания предполагает формирование институтов демократического контроля и ответственности органов и должностных лиц муниципальной власти перед населением, а разнообразие и развитость таких институтов служат одним из важных показателей уровня зрелости муниципальной демократии".
В своей предвыборной программной статье, посвященной развитию демократии, В. В. Путин подчеркнул необходимость настройки механизмов политической системы, чтобы она своевременно улавливала и отражала интересы социальных групп и обеспечивала публичное согласование этих интересов, гарантировала не только легитимность власти, но и уверенность людей в ее справедливости100. Связанные с этим задачи по усилению роли местного самоуправления, а также по усилению гражданской активности на
Джагарян Н. В. Институт отзыва выборных лиц в системе демократического контроля и ответственности местного самоуправления: отдельные вопросы теории // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 6. С. 45-49. 100 Путин В. В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. 6 февр. местах поставлены в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2013 г.
Усложнение социально-экономической системы и связанное с этим возрастающее значение профессионализации публичного управления, развитие демократических отношений со свойственными им различными формами проявления общественно-политической солидарности и протеста, повышение правовой культуры общества и иные подобные обстоятельства определяют насущную потребность укрепления существующих и внедрения новых институтов (форм) демократического контроля и ответственности на уровне местного самоуправления, адекватных его конституционной природе и предназначению.
Институты (формы) демократического контроля и ответственности в отношении выборных лиц местного самоуправления по своей сущности и содержанию определяются конституционно-правовой природой местного самоуправления и свойственного носителям муниципальной власти мандата, как имеющего в своей основе императивный характер101. В демократических государствах на местном уровне институт отзыва депутатов избирателями используется, как правило, в федеративных государствах. Избиратели отзывают депутатов местных органов самоуправления (Япония), выборных должностных лиц (США). В США этот институт существует достаточно давно, будучи предусмотрен конституциями или обычным законодательством около трети штатов. Инициирование отзыва осуществляется путем сбора подписей, причем требуемое число таких подписей довольно значительно. Например, в Алабаме и на Аляске оно составляет 25 % от числа голосов, поданных за данное должностное лицо на последних выборах, сроки сбора голосов ограничены, а в случае отклонения избирателями предложения об отзыве инициаторы должны возместить расходы по его проведению. Впрочем, установление слишком легкой
Джагарян Н. В. Муниципальная представительная демократия в России: конституционно -институциональные аспекты. Ростов н/Д: Изд-во ЮФУ, 2010. С. 120-124. процедуры отзыва создало бы постоянную угрозу для депутата и могло бы повлиять на эффективность его работы. Несмотря на это, процедура отзыва существует, поскольку закрепляет связь депутата с избирателями, а также отражает возможность населения участвовать таким образом в местном самоуправлении.
Можно согласиться с Н. С. Бондарем, что именно на уровне местного самоуправления ярко и одновременно наиболее зримо, результативно обнаруживаются личностные моменты развития демократических процессов, поскольку в пределах конкретного города или района, села или поселка люди получают возможность реального участия в решении вопросов хозяйственно-экономической, политической жизни, здесь они могут безошибочно оценить по деловым качествам своих руководителей, избранников в представительные органы . Поэтому в условиях местного самоуправления, в особенности в муниципальных образованиях низового, поселенческого уровня, важное значение имеет поддержание максимально тесных взаимоотношений населения с органами и должностными лицами муниципальной власти, при которых члены местного сообщества на основе прямых личных контактов с выборными лицами и непосредственной оценки ситуации в муниципальном образовании могли бы не только обусловливать избрание того или иного лица на должность требованием безусловного выполнения определенных взятых им перед населением обязательств, но и отстранять его от должности досрочно в случае неисполнения этого требования. В этом плане нельзя не согласиться, что ответственность выборных лиц местного самоуправления в виде их отзыва при утрате доверия населения, в том числе за ненадлежащее исполнение публичных обязанностей, вытекает из природы местного самоуправления и отвечает принципам правового государства, закрепленным в Конституции РФ . отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа С точки зрения своей правовой природы отзыв выборных лиц местного самоуправления может рассматриваться в различных аспектах, в частности, как: а) атрибутивная характеристика российской модели муниципальной демократии; б) составная часть правового статуса выборного лица местного самоуправления, относящаяся к элементному содержанию императивного мандата; в) мера ответственности выборных лиц местного самоуправления перед населением; г) предпосылка и возможный материализованный итог демократического контроля местного сообщества в отношении выборных лиц местного самоуправления; д) форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления; е) форма общественной инициативы в составе комплексного по своему содержанию права граждан на участие в осуществлении местного самоуправления.
Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления впервые получило довольно подробное процедурное урегулирование в федеральном законодательстве с принятием Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»104.
Собрания, конференции (собрания делегатов) граждан
В России ранее действовавший Федеральный закон 1995 г. № 154-ФЗ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (ст. 24) не устанавливал различия между собраниями и сходами граждан как формами осуществления населением местного самоуправления и допускал возможность их созыва по вопросам местного значения независимо от числа жителей в муниципальном образовании. Вместе с тем в соответствии с законами субъекта Российской Федерации уставом муниципального образования закреплялись пределы компетенции собрания, а также порядок его созыва и проведения, принятия и изменения его решений. При этом допускалось, что уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ в отдельных поселениях собраниям (сходам) граждан могло быть предоставлено полномочие по осуществлению функций представительных органов местного самоуправления. Следовательно, федеральный законодатель фактически допускал возможность проведения собраний (сходов) граждан в целях реализации полномочий представительного органа местного самоуправления и не ограничивал такой вариант осуществления муниципальной власти определенным числом жителей поселения.
В Федеральном Законе 2003 г., который вступил в силу в полном объеме с 01 января 2009 г.168, изменился подход законодателя к условиям использования и реализации институтов собраний и конференций граждан как форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Был закреплена возможность проведения сходов граждан для непосредственного решения вопросов местного значения, в том числе вопросов, отнесенных к полномочиям представительного органа муниципального образования, только в поселениях с установленной численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Следовательно, законодатель исключил возможность их созыва в указанных целях в муниципальных образованиях с большей численностью населения. Как отметил Конституционный суд РФ169, подобное законодательное регулирование направлено на обеспечение сбалансированного использования гражданами институтов прямой и представительной демократии при осуществлении местного самоуправления. Оно учитывает реальные возможности непосредственного решения населением вопросов местного значения в небольших по числу жителей поселениях, при этом не выходя за рамки дискреционных полномочий федерального законодателя, и Гарантированное Конституцией РФ право граждан, которые проживают в других муниципальных образованиях, на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, и иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления не нарушается. Подобный подход также согласуется и с пунктом 2 статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления170, которая предусматривает осуществление местного самоуправления советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем тайного, свободного, прямого, равного, и всеобщего голосования, а также не исключает обращение к собраниям граждан, референдумам или любой иной форме непосредственного участия граждан в управлении, при условии, если это допускается законодательством.
Собрания (конференции) граждан - это форма осуществления непосредственного решения населением вопросов, имеющих значение для части территории муниципального образования. Среди целей и задач
Вместе с тем, несмотря на признание важности развития форм общественного участия в управлении делами муниципального образования, в юридической науке институт собраний и конференций разработан не в должной мере. Как в законодательстве, так и в теории отсутствует четкое разграничение собраний (конференций) в зависимости от круга рассматриваемых вопросов. Следует различать собрания (конференции), проводимые по вопросам осуществления территориального общественного самоуправления, и собрания (конференции) по иным вопросам местного значения.
Собрание граждан, которое проводится по инициативе, выдвинутой представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования, назначается соответственно представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования.
Собрание граждан, которое проводится по инициативе населения, назначается представительным органом муниципального образования в порядке, предусмотренном в уставе муниципального образования.
В целях осуществления территориального общественного самоуправления уставом территориального общественного самоуправления регулируется порядок назначения и проведения собрания граждан.