Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Избирательные документы как объект конституционно-правового регулирования 16
1.1. Понятие и признаки избирательного документа как вида юридических документов 16
1.2. Функции избирательных документов в правовом регулировании избирательных отношений 43
1.3. Классификация избирательных документов, её теоретическое и практическое значение 58
1.4. Становление и развитие правового регулирования избирательных документов в российском избирательном праве 76
ГЛАВА 2. Особенности требований, предъявляемых законодательством к отдельным избирательным документам 105
2.1. Избирательные документы, создаваемые кандидатами и избирательными объединениями 105
2.2. Избирательные документы, создаваемые избирательными комиссиями 150
Заключение 182
Библиографический список использованной
Литературы 191
- Функции избирательных документов в правовом регулировании избирательных отношений
- Становление и развитие правового регулирования избирательных документов в российском избирательном праве
- Избирательные документы, создаваемые кандидатами и избирательными объединениями
- Избирательные документы, создаваемые избирательными комиссиями
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В соответствии с Конституцией России выборы – это непосредственное выражение власти народа (ч. 3 ст. 3). Реализация конституционного права избирать и быть избранным характеризует взаимосвязь между гражданином и властью, что предопределяет научный интерес к проблемам избирательного права.
В избирательном процессе документооборот является одним из обязательных условий осуществления данной деятельности. Эффективность организации и проведения выборов, степень доверия к ним населения зависят не только от совершенства нормативной регламентации стадий избирательного процесса, но и от качества их документационного обеспечения.
Несмотря на то, что избирательные документы являются правовыми средствами, используемыми в любой избирательной кампании, законодатель не дает определения понятия «избирательный документ», отсутствует также единая концепция в отношении установления требований к избирательным документам. Законодательные нормы, регулирующие создание и использование избирательных документов при организации и проведении выборов, содержатся в различных нормативных актах, что в немалой степени усложняет правильное понимание и применение данных нормативных актов при проведении конкретной избирательной кампании. Присущие такой деятельности разноплановость и многоаспектность, участие в ней различных субъектов, вызывают необходимость разработки понятия «избирательный документ», выявления его основных признаков, выполняемых им функций в механизме правового регулирования избирательных отношений. Кроме того, изучение требований, предъявляемых к отдельным избирательным документам, дефектов, которые могут допускать лица, разрабатывающие их, необходимо для создания качественных избирательных документов.
В настоящее время существует много научных публикаций, посвященных анализу различных аспектов теории избирательного права и практики применения законодательства о выборах. Однако одним из малоисследованных направлений в современной науке конституционного права является изучение теории и практики правового регулирования создания и использования избирательных документов в российском избирательном праве. В настоящее время отсутствуют комплексные монографические исследования, посвященные правовой категории «избирательный документ», неизученными остаются отдельные прикладные правовые вопросы документационного обеспечения избирательного процесса.
Выбор темы настоящей работы обусловлен также многочисленными проблемами, возникающими на практике в области соблюдения установленных законом требований к документальному оформлению совершаемых избирательных действий и процедур. Анализ и обобщение практики толкования судами общей юрисдикции при рассмотрении избирательных споров дефектов, допускаемых при создании и использовании избирательных документов, позволяет выявить пробелы в правовом регулировании избирательных отношений и выработать рекомендации в целях повышения эффективности правоприменения, осуществляемого при организации и проведении выборов. Необходимость осуществления данных исследований подтверждается также изменчивостью законодательного регулирования организации и проведения выборов, большим количеством избирательных споров по вопросам документального оформления избирательных правоотношений на различных стадиях избирательного процесса, наличием противоречивой судебной практики разрешения соответствующих избирательных споров.
Недостаточная изученность указанных проблем, а также их научная и практическая значимость предопределили актуальность и выбор темы настоящего исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. К настоящему времени накоплен обширный массив отечественных научных публикаций по проблемам избирательного права. Вместе с тем теоретические и практические проблемы создания и использования избирательных документов в российском избирательном праве практически не являлись предметом специального научного анализа.
Фрагментарно вопрос об избирательных документах поднимался при рассмотрении проблем избирательного права А.А. Вешняковым, В.В. Игнатенко, С.Д. Князевым, Е.В. Корчиго, М.С. Матейковичем.
До настоящего времени в науке конституционного права остаются недостаточно изученными вопросы о функциях и видах избирательных документов, о дефектности избирательных документов и ее влиянии на юридическую силу этих документов.
Объект исследования составляют общественные отношения, возникающие в процессе создания и использования избирательных документов в российском избирательном праве.
Предмет исследования включает понятие, признаки, правовое значение, функции и виды избирательных документов, требования, предъявляемые к созданию и использованию избирательных документов, дефекты, часто встречающиеся в них.
Цель диссертационного исследования состоит в осуществлении теоретического анализа понятия избирательного документа, рассмотрении функций и видов избирательных документов, их роли в правовом регулировании избирательных правоотношений.
Задачи исследования, опосредованные указанной целью и направленные на ее достижение, предполагают:
– установить обобщающие признаки и особенности избирательных документов;
– на основе анализа признаков, присущих избирательному документу, сформулировать определение понятия «избирательный документ»;
– охарактеризовать функции избирательных документов, показать их роль в механизме правового регулирования избирательных отношений;
– выявить основные исторические закономерности становления и развития документационного обеспечения организации и проведения выборов;
– провести научно обоснованную классификацию избирательных документов;
– изучить специфику основных видов избирательных документов;
– установить, какие дефекты могут содержаться в различных видах избирательных документов и определить степень их влияния на реализацию избирательных прав граждан;
– проанализировать практику судов общей юрисдикции по вопросам защиты избирательных прав граждан применительно к тематике работы;
– сформулировать выводы, рекомендации и предложения теоретического и прикладного характера.
Методологическая основа исследования включает комплекс как общенаучных методов – всеобщий диалектический метод познания, общенаучные методы: сравнения, анализа и синтеза, системный и структурный подходы, индукция, дедукция, логический, так и частнонаучных методов познания – сравнительно-правовой, структурно-функциональный, формально-юридический, толкования норм права.
Теоретическая основа исследования опирается на работы правоведов, как представителей общей теории права, так и отраслевых дисциплин.
Специфика исследуемых в настоящей диссертации проблем вызвала необходимость обращения к научной литературе, освещающей различные аспекты избирательной системы и избирательного права, а также проблемы защиты избирательных прав граждан. Разносторонние теоретические подходы, характеризующие актуальные проблемы избирательного права и народовластия в целом, нашли свое отражение в работах следующих российских ученых и практиков: И.С. Алехиной, В.Н. Андриянова, К.В. Арановского, Т.А. Артеменко, С.В. Большакова, А.Н. Борисова, А.Ю. Бузина, А.А. Бучина, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, Л.Д. Волковой, В.Н. Волченко, А.Г. Головнина, Ю.А. Дмитриева, С.В. Загайнова, В.В. Игнатенко, У.С. Искандрова, В.Б. Исраеляна, Л.Н. Кальченко, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, И.В. Кольжанова, Е.И. Колюшина, К.В. Краснова, Е.О. Кудряшова, М.И. Кукушкина, Э.Г. Кулиговской, А.С. Кучина, В.И. Лысенко, М.С. Матейковича, Н.М. Миронова, В.В. Невинского, Н.Н. Неровной, Н.А. Новиковой, Л.А. Нудненко, О.А. Плешковой, С.И. Сивкова, Е.А. Сунцовой, Е.Н. Хрусталева, Н.Н. Ураева, Г.Н. Чеботарева, А.Н. Черткова, Н.Н. Чучелиной, В.В. Шабуни, А.А. Югова и других ученых.
При написании работы использовались труды теоретиков и историков права, в т.ч. С.С. Алексеева, А.М. Васильева, А.Б. Венгерова, М.А. Дьяконова, М.Ф. Владимирского-Буданова, Е.Ю. Жаровой, Д.И. Здуновой, К.В. Каргина, С.А. Князькова, И.С. Крамского, А.А. Мелькина, Д.Д. Мещерякова, И.В. Минникес, Е.В. Новикова, Р.Р. Палехи, А.В. Пчелкина, Н.А. Пьянова, В.А. Сапуна, И.Е. Сенникова, В.В. Смирнова, С.В. Стародубцева, С.К. Стрункова, Ю.А. Тихомирова, А.Ф. Черданцева, О.В. Шопиной и других ученых.
В науке уголовного права проблемам избирательных документов также уделяется некоторое внимание. Так, например, вопросы фальсификации избирательных документов рассматривались в работах А.Г. Груздевой, Т.Н. Елисеевой, Н.А. Турищевой, С.М. Шапиева, Ю.В. Щиголева.
Нормативно-правовую и эмпирическую основы исследования составляют Конституция РФ и федеральные законы; законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации; постановления и определения Конституционного Суда РФ; акты Верховного Суда РФ, принятые в связи с рассмотрением конкретных избирательных споров в сфере действия норм законодательства о выборах, регламентирующих создание и использование избирательных документов. Изучение практики деятельности судов общей юрисдикции использовано для аргументации и иллюстрации теоретических конструкций и выводов диссертационного исследования.
Научная новизна исследования выражается в том, что оно представляет собой комплексный теоретический и практический анализ категории «избирательный документ» как одной из разновидностей юридических документов. В диссертационной работе наряду с исследованием общетеоретических аспектов значительное место уделено рассмотрению практических вопросов, связанных с использованием избирательных документов, особенностями их действия на различных этапах правового регулирования избирательных отношений.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. В настоящее время в российском законодательстве существует правовая неопределенность по вопросу о содержании понятия «избирательный документ». В законодательстве о выборах не содержится определения избирательного документа и отсутствует единый исчерпывающий перечень избирательных документов. Анализ действующего законодательства позволяет констатировать наличие разных подходов в понимании документов, используемых в избирательном процессе.
2. Под избирательным документом следует понимать составленный (изготовленный) субъектами избирательного процесса и (или) адресуемый им официальный юридический документ, с которым законодательство о выборах связывает возможность наступления юридически значимых последствий для организации и проведения выборов.
Избирательный документ обладает следующими юридическими признаками: 1) представляет собой материальный носитель информации, имеющей юридическое значение (способной повлечь правовые последствия) для организации и проведения выборов; 2) предусмотрен законодательством о выборах; 3) создается субъектами избирательного процесса и (или) адресован им; 4) имеет определенную форму и порядок заверения.
3. Избирательные документы в правовом регулировании избирательных отношений проявляют полифункциональную природу и выполняют как общие функции, свойственные всем юридическим документам, так и специальные функции избирательных документов. К последним относятся: 1) функция подтверждения законности избирательных процедур и действий; 2) функция обеспечения поступательности и непрерывности избирательного процесса; 3) инструментальная функция; 4) организационно-конретизирующая функция.
4. Периодизация исторического развития правового регулирования регламентации создания и использования избирательных документов в России включает в себя следующие этапы:
1) этап практически полного отсутствия письменной фиксации выборных процедур (X – XV вв.);
2) этап минимального документационного обеспечения организации и проведения выборов (XVI – XVII вв.);
3) этап детального обязательного документирования избирательного процесса (c XVIII в. и до настоящего времени).
5. Классификация избирательных документов может проводиться на основании следующих критериев: 1) субъект избирательного процесса, который создает избирательный документ; 2) стадия избирательного процесса; 3) специальные меры, обеспечивающие подлинность избирательных документов; 4) принадлежность к документам строгой отчетности; 5) количество экземпляров, в которых избирательные документы должны изготавливаться; 6) требование к опубликованию избирательных документов; 7) обязательность создания избирательных документов при организации и проведении выборов.
6. Анализ практики применения законодательства о выборах и судебной практики разрешения избирательных споров показывает, что в качестве основных и наиболее распространенных нарушений установленного порядка документального оформления избирательных правоотношений выступают: 1) отсутствие требуемого в соответствии с законодательством о выборах избирательного документа; 2) несоблюдение установленной процедуры создания избирательного документа; 3) отсутствие обязательных сведений в избирательном документе; 4) несоблюдение требований к оформлению избирательного документа; 5) несоблюдение установленного порядка совершения процедур с избирательными документами, которое ставит под сомнение достоверность и подлинность документов; 6) представление избирательных документов за пределами установленного законодательством о выборах пресекательного срока; 7) непредоставление субъектам избирательного процесса возможности исправить допущенные в содержании и оформлении избирательных документов дефекты.
Рассмотрение в правоприменительной практике указанных нарушений в качестве носящих несущественный, технический характер зачастую не основано на законодательстве о выборах. В силу быстротечности, конкурентности и политического характера избирательного процесса отсутствие единообразного подхода к оценке допускаемых дефектов в избирательных документах, колебания правоприменительной практики между формальным и оценочным подходами к квалификации нарушений порядка документирования избирательных процедур и действий снижают эффективность защиты избирательных прав граждан и публичных интересов избирательного корпуса. Признание нарушений порядка документирования организации и проведения выборов в качестве существенных должно основываться исключительно на законодательстве о выборах.
7. Предлагается дополнить п. 14 ст. 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предписанием следующего содержания: «При выявлении неполноты сведений о кандидатах или несоблюдения требований закона к оформлению документов соответствующая избирательная комиссия не позднее чем за три дня до дня заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о заверении списка кандидатов, извещает об этом избирательное объединение. Не позднее чем за три дня до дня заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о заверении списка кандидатов, избирательное объединение вправе внести уточнения и дополнения в документы, содержащие сведения о выдвинутом им кандидате (выдвинутых им кандидатах), в том числе в составе списка кандидатов, и представленные в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 33 настоящего Федерального закона, а также в иные документы, представленные в избирательную комиссию для уведомления о выдвижении кандидата (кандидатов), списка кандидатов, в целях приведения указанных документов в соответствие с требованиями закона, в том числе к их оформлению. Избирательное объединение вправе заменить представленный документ только в случае, если он оформлен с нарушением требований закона».
8. Предлагается второе предложение п. 8 ст. 37 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» изложить в следующей редакции: «Избиратель, участник референдума ставят в подписном листе свою подпись и дату ее внесения, а также указывают свои фамилию, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет на день голосования – дополнительно день и месяц рождения), серию, номер паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, а также адрес места жительства, указанный в паспорте или документе, заменяющем паспорт гражданина, и содержащий наименование субъекта Российской Федерации, района, города, иного населенного пункта, улицы, номера дома и квартиры, по которому гражданин Российской Федерации зарегистрирован по месту жительства в органах регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации».
9. Предлагается п. 5 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» изложить в следующей редакции: «Не могут служить основанием для признания подписи избирателя, участника референдума недействительной имеющиеся в сведениях об избирателе, участнике референдума, содержащихся в подписных листах, сокращения и исправления слов и дат, не препятствующие однозначному восприятию этих сведений».
10. Предлагается первое предложение п. 5 ст. 63 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» изложить в следующей редакции: «При проведении голосования за кандидатов фамилии зарегистрированных кандидатов размещаются в бюллетене в алфавитном порядке одинаковым шрифтом черно-белого цвета, при этом бюллетень содержит следующие сведения о каждом из зарегистрированных кандидатов:».
Научно-практическая значимость исследования заключается в том, что оно содержит авторское определение избирательного документа, выявляет его роль для избирательного процесса, исследует функции избирательного документа и его виды. Положения, выносимые на защиту, иные выводы автора могут применяться в учебном процессе для преподавания и изучения дисциплин «Конституционное право России», «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации».
Положения исследования, связанные с обобщением и анализом правоприменительной практики и выработкой практических рекомендаций, имеют прикладную направленность и могут использоваться в деятельности судов общей юрисдикции и избирательных комиссий, а также иных участников избирательного процесса для юридической оценки дефектов в избирательных документах.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных и научно-практических публикациях. Результаты исследования были также использованы автором при ведении семинарских занятий по дисциплине «Конституционное право России» в Байкальском государственном университете экономики и права.
Диссертант выступал с научными сообщениями по теме исследования на научно-практических конференциях и «круглых столах», проводившихся Избирательной комиссией Иркутской области, Институтом законодательства и правовой информации имени М.М. Сперанского, Сибирским федеральным университетом, Байкальским государственным университетом экономики и права.
Научная работа автора «Избирательные документы в российском избирательном праве» получила III премию Центральной избирательной комиссии РФ по итогам конкурса среди студентов и аспирантов высших юридических учебных заведений на лучшую научную работу по вопросам избирательного процесса, избирательного права и законодательства о референдуме в 2008/2009 учебном году.
Структура и объем работы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Функции избирательных документов в правовом регулировании избирательных отношений
Цель настоящего параграфа заключается в том, чтобы выделить и проанализировать функции избирательных документов, раскрыть их научно-практическое значение.
До настоящего времени нет научных работ, в которых бы уделялось внимание анализу функций избирательных документов. Только Н.Ю. Турищева указывает на удостоверительную функцию избирательного документа, под которой она понимает способность содержащейся в документе информации фиксировать основания возникновения, изменения или прекращения избирательных правоотношений100. При этом такая информация является необходимым и достаточным условием возникновения, изменения или прекращения статуса участника избирательного процесса либо подтверждает предоставляемые указанным статусом правомочия. Таким образом, избирательный документ подтверждает личность или статус какого-либо лица, удостоверяет определенные факты, имеющие юридическое значение. Однако, как представляется, избирательному документу может быть дана более подробная функциональная характеристика.
Вопрос о функциях избирательных документов имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение. Он позволяет взглянуть на избирательные документы не только со стороны их формы и содержания, но и рассмотреть их с точки зрения разносторонних возможностей в ходе правового регулирования избирательных отношений.
Понятия «функция», «функция документа» и «функция юридического документа» являются родовыми по отношению к функции избирательного документа. Известно, что общее всегда в той или иной степени находит свое выражение в особенном и отдельном1 . Следовательно, функция избирательного документа неизбежно будет включать в себя черты родовых по отношению к ней понятий.
Термин «функция» происходит от лат. functio - совершение, исполнение и раскрывается как «деятельность, обязанность»; «деятельность, обязан-ность, работа, назначение» ; «1) деятельность, обязанность, работа, 2) круг обязанностей государственного или общественного органа, учреждения»103; «1) обязанность, круг деятельности; 2) назначение»104.
Понятие «функция» не является специфически юридическим термином, а используется во всех сферах научной деятельности. Общее понятие функции, которым пользуются все науки как технического, так и гуманитарного профиля, дает нам философия. Функция в ее философском понимании представляет собой «внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений»105, вид связи между объектами, когда изменение одного из них влечет изменение другого, при этом второй объект также называется функцией первого106. В философской литературе встречается следующее понимание функции: это форма воздействия предмета, вещества или явления на другие предметы, вещества, явления .
Как справедливо отмечается, сущность функции как научной категории заключается в том, что она всегда выражает некое отношение одного предмета (явления) к другому предмету (явлению), зависимость между ними108. В окружающей нас объективной реальности все явления и процессы взаимосвязаны. Эта связь может быть прямой, очевидной или скрытой от непосред 45 ственного наблюдения. Посредством функций эта связь между предметами, явлениями и процессами находит свое выражение в объективной реальности. В качестве итога проведенного нами анализа можно сделать вывод о том, что с функцией связывается динамичное, целенаправленное воздействие системы (структуры, целого) на определенные стороны внешней среды. Таким образом, функции избирательных документов - это относительно устойчивые основные направления воздействия указанных документов на избирательные правоотношения, через которые достигаются цели создания и использования избирательных документов, а также проявляются их сущность и назначение в механизме правового регулирования избирательных правоотношений.
Избирательные документы как разновидность юридических документов, несомненно, выполняют функции, присущие всем юридическим документам. Вместе с тем они обладают своими специфическими функциями, которые свидетельствуют об их качественном своеобразии в юридической практике. Прежде всего, следует признать, что функции юридического документа необходимо рассматривать не только как функции информации, которая зафиксирована на материальном носителе, но и функции, свойственные самому материальному носителю . Функциями информации являются, например, правоустановительная, правореализационная, правоохранительная и др. Функциями, свойственными материальному носителю, является функция сохранения информации, функция передачи информации. Рассмотрение документа в единстве формы и содержания, в их взаимодопонении и неотрывной связи информации от материального носителя позволяет относить к функциям документа как функции, присущие в большей степени материальному носителю, так и функции зафиксированной на нем информации. Таким образом, функции документа представляется возможным понимать в качестве комплексной категории, в полной мере отражающую сложную правовую природу документа как формы существования информации.
Становление и развитие правового регулирования избирательных документов в российском избирательном праве
В целях осознанного волеизъявления граждан в процессе избирательных кампаний должен быть обеспечен доступ к достоверной информации о политических партиях, политике, проводимой кандидатом, а также о самом избирательном процессе. Оценивая устанавливаемое законодательством о выборах требование к опубликованию (обнародованию) некоторых избирательных документов, необходимо обратить внимание на следующее. В рамках информирования избирателей в зависимости от субъектов, от которых исходит информация, можно выделить два вида информирования избирателей: «официальное информирование и неофициальное информирование, хотя законодательство о выборах не содержит таких терминов»184. Официальное информирование избирателей осуществляется определенными законом субъектами информирования: избирательными комиссиями, органами государственной власти и местного самоуправления, соответствующими должностными лицами на принципах достоверности, беспристрастности и юридической значимости распространяемой информации . Основным способом подачи избирательными комиссиями официальной информации является опубликование (обнародование) в установленные сроки определенной информации. Официальное опубликование определенных сообщений, решений, преду I смотренное законодательством о выборах в качестве обязательного, делает доступным содержание различных избирательных документов.
В качестве публикуемых избирательных документов законодательство о выборах, например, называет следующие документы: списки избиратель-ных участков ; список политических партий, иных общественных объединений, имеющих право принимать участие в выборах в качестве избирательных объединений187; сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов ; копии итогового финансового отчета и первого финансового отчета и др. Кроме того, в законодательстве о выборах содержится общее требование, согласно которому решения избирательных комиссий, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, публикуются в государственных или муниципальных периодических печатных изданиях либо доводятся до сведения избирателей иным путем, а также передаются в иные средства массовой информации в объеме и в сроки, которые установлены законом (п. 2 ст. 30 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав).
Избирательные документы могут быть классифицированы на обязательные и факультативные на основании критерия обязательности их создания при организации и проведении выборов. Данная классификация позволяет акцентировать внимание на значении избирательного документа в соблюдении установленного порядка документального оформления избирательных правоотношений.
Без избирательных документов, относимых нами к группе обязательных, проведение выборов не допускается (это большинство избирательных документов, например, списки избирателей, избирательные бюллетени, протоколы об итогах голосования). Юридически значимая информация в избирательном процессе должна быть документирована в требуемых законодательством о выборах случаях с соблюдением установленных требований к ее письменной фиксации. При этом среди обязательных избирательных документов можно выделить: документы, обязательность создания которых вытекает из федерального законодательства о выборах; документы, обязательное создание которых требуется законодательством о выборах субъектов РФ; документы, обязательность создания которых следует из подзаконных нормативных правовых актов о выборах.
Возможность создания факультативных избирательных документов также предусматривается законодательством о выборах, однако отсутствие данных документов не является нарушением порядка организации и проведения выборов (как правило, такие документы создаются субъектами избирательного процесса в связи с реализацией своих избирательных прав). Так, гражданину РФ, обладающему активным избирательным правом, предоставляется право обратиться в участковую комиссию с заявлением о включении его в список избирателей, о любой ошибке или неточности в сведениях о нем, внесенных в список избирателей. Однако гражданин может и не подавать в избирательную комиссию указанное заявление, а отсутствие указанного избирательного документа не будет являться нарушением установленного порядка документирования избирательных процедур и действий.
Вместе с тем отсутствие избирательного документа в том случае, если согласно законодательству о выборах данный документ является необходимым элементом надлежащего порядка документирования совершаемой избирательной процедуры, влечет негативные правовые последствия. Так, в случае если голосование вне помещения для голосования проводилось без специального реестра регистрации обращений избирателей о предоставлении возможности проголосовать вне помещения для голосования, отсутствие таких реестров не может быть компенсировано наличием другой документации, в которой содержатся сведения о количестве избирателей, проголосовавших вне помещения для голосования. В соответствии с п. 12 ст. 66 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав члены избирательной комиссии вправе выдавать бюллетени только тем избирателям, которые зарегистриро 76 ваны в реестре. Как указал суд, отсутствие реестров не может быть преодолено наличием отметок в списках избирателей и данными актов о проведении голосования и делает невозможным определение результата выборов на указанных избирательных участках в целом190.
Рассмотренные подходы к классификации не являются исчерпывающими, так как развитие общественных отношений, несомненно, оказывает воздействие на систему избирательных документов, предопределяя появление в ней новых видов и новых связей между ними.
В главе второй настоящего диссертационного исследования представляется необходимым рассмотреть подробнее с использованием материалов судебной практики избирательные документы, создаваемые следующими основными субъектами избирательного процесса: непосредственно заинтересованными в результатах выборов (кандидатами, избирательными объединениями) и организаторами избирательного процесса (избирательными комиссиями).
Избирательные документы, создаваемые кандидатами и избирательными объединениями
Кандидат, избирательное объединение, участвуя в избирательном процессе, осуществляют реализацию избирательно-правовых норм. Реализацию права понимают как определенный, строго обусловленный процесс осуществления правовых предписаний, воплощение этих предписаний в поведении людей . Создание кандидатом, избирательным объединением требуемых в соответствии с законодательством о выборах избирательных документов является обязательным элементом установленного порядка реализации избирательных прав указанных субъектов.
Создание избирательного документа кандидатом, избирательным объединениям необходимо, на наш взгляд, понимать не только как непосредственные действия кандидата, избирательного объединения, их уполномоченных представителей по письменной фиксации определенной избирательной информации на материальном носителе, но и как действия кандидата, избирательного объединения, их уполномоченных представителей, направленные на получение от других лиц требуемого в соответствии с законодательством о выборах документа, представление которого в органы и организации является обязательным в силу указания законодательства о выборах. Сказанное выше позволяет отнести к группе избирательных документов, создаваемых кандидатами, избирательными объединениями, например, такие документы, как копия приказа об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата, выборного должностного лица, большинство финансовых избирательных документов. Фактически физическое изготовление таких документов осуществляется не самим кандидатом, избирательным объединением. Однако эти документы имеют юридическое значение в избирательном процессе именно для целей реализации прав кандидата, избирательного объединения. В силу этого они должны быть предъявлены указанными субъектами, их уполномоченными представителями в установленные законодательством органы и организации. Следовательно, кандидат, избирательное объединение должны предпринять определенные действия, направленные на получение этих документов, обеспечить их непосредственное физическое создание другими лицами.
Характеризуя избирательные документы, создаваемые кандидатом, избирательным объединением, считаем возможным отметить, что наибольшее значение для организации и проведения выборов имеют документы, изготовление которых предусматривается на таких стадиях избирательного процесса, как выдвижение и регистрация кандидатов, списков кандидатов и предвыборная агитация.
Реализация законодательства, предусматривающего требования к порядку создания и использования избирательных документов на указанных стадиях избирательного процесса, вызывает наибольшие затруднения в правоприменительной практике. Вследствие этого считаем целесообразным более подробно рассмотреть следующие избирательные документы: избирательные документы, создаваемые в целях уведомления о выдвижении кандидата, списка кандидатов; избирательные документы, представляемые для целей регистрации кандидата, списка кандидатов; документы, создаваемые при ведении кандидатом, избирательным объединением предвыборной агитации; договорные избирательные документы; финансовые избирательные документы, представляемые кандидатами, избирательными объединениями в целях открытия специального избирательного счета, а также осуществления учета и отчетности о поступлении средств в их избирательный фонд и расходовании этих средств. Вместе с тем приходится констатировать, что выделение некоторых из отмеченных групп избирательных документов является условным вследствие возложения законодательством на кандидата, избирательное объединение обязанности создать в рамках предвыборной агитации значительное количество документов, имеющих агитационный, финансовый, а в ряде случаев договорный характер.
Порядок выдвижения кандидатов неоднороден и предполагает различия в его нормативной регламентации в зависимости от субъекта и способа выдвижения кандидатов. В соответствии с пунктами 1, 2 ст. 32 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав кандидат может реализовать свое пассивное избирательное право как непосредственно (путем самовьщвижения или выдвижения избирательным объединением), так и в составе списка кандидатов.
В целях уведомления о самовыдвижении кандидатом предоставляются следующие избирательные документы: — документ, подтверждающий односторонний акт-волеизъявление кан дидата на свое выдвижение и содержащий достоверные сведения о личности и статусе выдвигающегося лица (заявление в письменной форме выдвинуто го лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу с обязательством в случае его избрания прекратить деятельность, не совместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной долж ности); — документы, подтверждающие достоверность сведений, которые должны быть в обязательном порядке указаны в заявлении о согласии балло тироваться; — документы, предоставление которых носит факультативный характер вследствие того, что они подтверждают сведения, указываемые в заявлении кандидата о согласии баллотироваться только при их наличии ; — документ, содержащий сведения о размере и об источниках доходов кандидата, а также об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собст венности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, цен ных бумагах. Некоторой спецификой отличается документальное оформление самовыдвижения кандидата на должность Президента РФ288. Особенность такого самовыдвижения заключается в необходимости представить документированные сведения об образовании группы избирателей для поддержки самовыдвижения кандидата. Так, в частности, в данном случае, помимо указанных выше документов, предоставляются следующие документы: — документ, оформляющий факт выдвижения кандидатом своей кандидатуры на должность Президента РФ, а также удостоверяющий наличие полного комплекта документов, предоставляемых в ЦИК РФ для целей уведомления о выдвижении (письменное уведомление о самовыдвижении кандидата на должность Президента РФ ).
Избирательные документы, создаваемые избирательными комиссиями
Как показывает практика регионального законодательства, абсолютное большинство субъектов РФ усложняют процедуру документационного подтверждения выдвижения избирательным объединением кандидата в одномандатном (многомандатном) избирательном округе посредством установления дополнительных императивных требований к представлению списка кандидатов, выдвинутых избирательным объединением по одномандатным (многомандатным) избирательным округам . Избирательная комиссия субъекта РФ осуществляет в установленный срок заверение списка кандидатов, выдвинутых по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, или отказывает в заверении. Только после осуществления описанной выше процедуры представления в избирательную комиссию субъекта РФ дополнительного документа, содержащего сводную информацию о кандидатах, выдвинутых избирательным объединением по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, и его заверения указанным государственным органом, кандидат, выдвинутый избирательным объединением в соответствующем округе, может подавать в окружную избирательную комиссию заявление о согласии баллотироваться по одномандатному (многомандатному) округу с приложением требуемых документов. Отмеченный вариант правового регулирования характеризуется наличием фактического двойного уведомления о выдвижении такого кандидата, сопровождаемого представлением полного пакета документов как в вышестоящую избирательную комиссию, организующую выборы, так и в избирательную комиссию, наделенную полномочиями регистрировать кандидатов, выдвигаемых в одномандатных (многомандатных) избирательных округах. Рациональный характер отмеченного порядка выдвижения заключается в том, что на уровне избирательной комиссии субъекта РФ проверяется совокупность требуемых документов, и тем самым создается единообразная практика по приему и проверке избирательных документов на уровне всех окружных избирательных комиссий. Однако считаем, что в рассматриваемом случае содержание избирательной процедуры непосредственного выдвижения кандидата избирательным объединением нивелирует смысл непосредственного выдвижения. Таким образом, непосредственное выдвижение кандидата также осуществляется в составе списка кандидатов.
В ФЗ об основных гарантиях избирательных прав ФЗ от 1 июля 2010 г. № 133-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Рос-сийской Федерации» были внесены изменения, делающие законным критикуемый нами подход к правовому регулированию непосредственного выдвижения кандидата избирательным объединением.
Регистрация кандидата, списка кандидатов осуществляется соответствующей избирательной комиссией при наличии документов, представляемых в комиссию для уведомления о выдвижении кандидата, списка кандидатов, а также при наличии необходимого количества подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, либо в случае, указанном в законе, при наличии решения политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения. Кроме того, законодательство о выборах предъявляет требование относительно предъявления на регистрацию кандидата, списка кандидатов следующих избиратель-ных документов: первый финансовый отчет ; сведения о кандидатах, выбывших из списка кандидатов после его заверения318; сведения о произошедших изменениях в данных о выдвинутом кандидате, о каждом кандидате из списка кандидатов319.
Основным избирательным документом, составляемым в поддержку выдвижения кандидатов, списка кандидатов с целью их последующей регистрации, является подписной лист. Одновременно с подписными листами законодательство о выборах требует также предоставить следующие документы: протокол об итогах сбора подписей избирателей320; список лиц, осуществлявших сбор подписей, с нотариально удостоверенными сведениями об указанных лицах и подписями указанных лиц ; документ, подтверждающий факт оплаты изготовления подписных листов за счет средств избирательного фонда322.
Наличие дефектов в оформлении подписных листов может повлечь признание недействительными как всех подписей, содержащихся в подписном листе, или некоторых подписей (при несоблюдении порядка внесения конкретной подписи в подписной лист). Юридические дефекты, допускаемые в подписных листах, правовая оценка которых осуществляется избирательными комиссиями и судами общей юрисдикции, можно подразделить на: дефекты, касающиеся формы подписного листа; дефекты, возникающие вследствие нарушения требований законодательство относительно порядка заполнения данного документа; дефекты, возникновение которых обусловлено несоблюдением установленной процедуры заверения подписного листа; дефекты, возникающие вследствие несоблюдения предъявляемых законодательством о выборах требований к представлению подписных листов.