Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования.
Федерализм принято определять как политический принцип, политическую форму государственного устройства, под которыми понимается единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях1.
К моменту принятия Конституции Российской Федерации 1993 года новая структура подлинно федеративных отношений не сложилась Социально-экономические интересы регионов были неоднородны Разным регионам требовалась разная система взаимоотношений с центром
Результатом заложенной в Конституции Российской Федерации 1993 года неопределенности многих аспектов федеративных отношений стал кризис системы российского федерализма, выразившийся в эклектизме российской модели федеративного устройства, ее асимметричности и сложности взаимоотношений между центром Федерации и ее субъектами, а также множестве иных, в большей или меньшей степени изученных и изучаемых явлений.
В этой связи особую значимость представляет исследование проблем взаимоотношений России и субъектов Федерации, правового положения субъектов Российской Федерации, разграничения компетенции между центром и регионами, конституционно-правового статуса органов, осуществляющих государственную власть в субъектах Российской Федерации.
Актуальность данной темы определяется также тем обстоятельством, что при наличии большого количества научных работ по общим проблемам российского федерализма в науке конституционного права до сих пор отсутствуют значительные научные исследования по проблемам взаимоотношений Российской Федерации с ее отдельными конкретными субъектами, тем более такими мало изученными, с правовой точки зрения, как Ямало-Ненецкий автономный округ
Необходимость таких исследований очевидна, поскольку в процессе реформирования системы федеративных отношений в Российской Федерации
См УмноваИА Конституционные основы современного федерализма М, 1998 С !1
возникает сложный комплекс проблем, касающихся разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами в рамках дальнейшего развития и укрепления федеративных начал, и, вместе с тем, предоставления высшей степени экономической и политической самостоятельности составным частям Федерации как неотъемлемый элемент укрепления в целом российской государственности
Кроме того, актуальность данной проблематики подтверждается и необходимостью решения вопросов, затрагивающих разные сферы общества автономного округа и, в первую очередь, обеспечение условий для жизнедеятельности коренного населения, улучшение инфраструктуры региона, увеличение его природного потенциала.
Конституция Российской Федерации оставила нерешенными многие проблемы, возникающие из самого факта «сложносоставности» субъектов Российской Федерации, оставляя вопрос о статусе автономных округов открытым Договорная форма отношений автономных округов с краями и областями, в которые они входят, предусмотренная Конституцией Российской Федерации, не устраняет в полной мере разногласий в решении вопроса о статусе автономных округов и пределах властвования органов государственной власти края (области)
Принятые в соответствии с Программой развития бюджетного федерализма федеральные законодательные акты2 установили новые направления системы межбюджетных отношений Предусмотренная ими новая модель правового регулирования отношений «сложносоставных» субъектов привела к возникновению ряда правовых проблем, тенденции изменения субъектного состава Российской Федерации в связи с объединением (укрупнением) краев (областей) с входящими в их состав автономными округами и т д.
См Федеральный закон от 04 07 2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 0707 2003 №П7-Ф3 «О внесении изменений н дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации», Федеральный закон от 20 08 2004 № 120-ФЗ «О внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования ыежбюджетных отношений» [Справочная правовая система Консультант Плюс] -М Компания «Консультант Плюс», 2007 и другие
Таким образом, своевременность и важность изучения исследуемой темы обусловлена существующими тенденциями развития системы российского федерализма, появлением новых форм отношений федерального центра и субъектов Российской Федерации и необходимостью определения дальнейших направлений совершенствования их взаимоотношений.
Объект и предмет диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования является конституционно-правовой статус Ямало-Ненецкий автономного округа в системе российского федерализма.
Предметом диссертационного исследования служит правовой анализ проблем взаимоотношений Ямало-Ненецкого автономного округа с Российской Федерацией, правового положения автономного округа, разграничения компетенции между центром и субъектом Российской Федерации, конституционно-правового статуса органов, осуществляющих государственную власть в автономном округе.
Степень научной разработанности темы.
Реформирование государственного устройства России, осуществляемое в течение последних десятилетий, способствовало активной разработке тем, посвященных проблемам российского федерализма, в отечественной науке конституционного права. Круг таких исследований довольно широк
Особенностям российского федерализма, проблемам правовой природы федерации в России, вопросам конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, анализу разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами посвящают свои исследования С А Авакьян, Н В Варламова, М.В Баглай, И Н. Барциц, П Н Бирюков, Н.М. Добрынин, Р В Енгибарян, В Г Ермаков, Д.Л Златопольский, В.В. Иванов, Л М. Карапетян, А.В Киселева, Д А. Ковачев, А.Е Козлов, Ю К Краснов, Б С. Крылов, О Е. Кутафин, В И. Лысенко, В Н. Лысенко, С В. Нарутто, В С Нерсесянц, Е Е Никитина, Н А. Михалева, В В Пустогаров, В А. Ржевский, О.Г. Румянцев, Т С Румянцева, М.С. Саликов, В Н Синюков, М.В Столяров,
В И Ульянов, И А Умнова, Л В Фрунза, Т Я Хабриева, Л В Четверикова, В Е Чиркин, С М Шахрай, Б С. Эбзеев и другие3.
Вопросы организации и деятельности органов государственной власти рассматриваются в трудах Г.Н Андреевой, И Л Бачило, К С Вельского, С В Боботова, Н А. Богдановой, П Т. Василенкова, Б Н Габричидзе, А В Городецкого, Д Л Златопольского, М Г Кириченко, Ю М Козлова, О Е Кутафина, Б М Лазарева, М Н. Марченко, Ю И Скуратова, Г Н Чеботарева, М А. Шафира и другие4.
Вместе с тем, ввиду развития российского федерализма и необходимости совершенствования взаимоотношений Федерации и ее субъектов, изучения данных проблем в связи с изменениями федерального законодательства многие теоретические и практические вопросы требуют своего дальнейшего исследования В частности, вопросы статуса автономных округов
Из научных работ данной тематики заслуживают внимания труды С А. Авакьяна, В Д Дамдинова, Д М. Добрынина, В Г Ермакова, А Н Кокотова, В И. Степанченко, Г Н Чеботарева, А В. Шкитина и других5. Однако
См например Авакьан С А Проблемы единства н самостоятельности институтов власти в России //Журнал российского права.1997, № 7, Варламова HB Конституционная модель российского федерализма//[ЬПр// www іірр m/kpvo/kpvo429/Varlamova.htm] (01 03 2005), Баглай М В Конституционное право Российской Федерации Учебник для вузов- 3-е изд, изм и доп - М Издательство НОРМА,2003 - 800 с, Барциц ИН Договорное регулирование федеративных отношений // Законодательство, 2001 № 6, Добрынин Н M Российский федерализм проблемы и перспективы// Государство и право, 2003, №11, Енгнбарян РВ Сравнительное конституционное право Учебное пособие - М Юристь 2005 -429 с , Енгибарян Р В , Краснов Ю К, Теория государства и права Учебное пособие - 2-е издание, пересмотр и доп — М Норма, 2007 - 576 с, Лысенко В Н Развитие федеративных отношений в современной России М, 1995, Столяров MB Компетенция власти Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования Учебное пособие М ,2006 С 302, Умнова И А Конституционные основы современного федерализма М, 1998 С 11, Фрунза Л В Особенности конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации [http //poIiLmezhdunarodmk ru/art рпрЗ^шЬ*5 361&id=13360] (01 03 2005), Шахрай С М Договорный процесс в Российской Федерации // Вторая международная конференция по федерализму (16-17 декабря 1997 г, г Москва) М, 1999 С40, Эбзеев БС, Карапетян ЛМ Российский федерализм равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право 1995 N 3 С 9 Право и политика современной России М.1996 идр
Бачило ИЛ Функции органов управления М, 1976 , Богданова Н А Категория статуса в конституционном праве //Вестник Московского университета Серия 11 Право 199S № 3 , Козлова Е И, Кутафин О Е Конституционное право России Учебник - 2-е изд., перераб и доп - М Юристь, 1999, 520 С , Лысенко В Н, Лысенко Л M Институт губернаторства в истории и современной России некоторые общие и отличительные черты //Государство и право, 1998, № 5, Чеботарев Г Н Принцип разделения властей в конституционной системе Российской Федерации Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук - Екатеринбург, 1998 - 40 С идр
См например Авакьян С А Автономные округа перспективы конституционно-правового развития// Федералист, 1997, № 3, Дамдинов БД Проблема правового статуса автономных округов федеральная доктрина [http//wwwlawmstitutru/ru/science/vestnik/19993/index html] (0103 2005), Добрынин ДМ Правовое обеспечение взаимоотношений органов государственной власти Тюменской области и Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа в ее составе Сб научных статей Тюменский регион Управление и самоуправление Тюмень издательство Тюменского государственного университета, 1995, Ермаков В Г Федеральный центр и сложкосоставные субъекты// Журнал российского права 1998 № 7, Кокотов АН Вопросы реализации Федерального закона от 04 07 2003 № 95-ФЗ // Правотворчество, практика прнмененияа научно-методический сборник, выпуск 4 -Салехард. Изд-во Красный Север, 2004 -129с , Степанченко В И Проблемы законодательного обеспечения равноправия
названные исследования, хотя и рассматривают отдельные вопросы конституционно-правового статуса автономных округов, попыток комплексного и всестороннего анализа действующего федерального и регионального законодательства, затрагивающих вопросы конституционно-правового статуса Ямало-Ненецкого автономного округа, перспектив развития его взаимоотношений с Федерацией и Тюменской областью, системы органов государственной власти автономного округа, предпринято не было.
Цели и задачи исследования.
Настоящая работа представляет собой комплексное исследование, посвященное проблемам конституционно-правового статуса Ямало-Ненецкого автономного округа и правового регулирования его взаимоотношений с Тюменской областью и Российской Федерацией Целью диссертации является определение тенденций и перспектив их совершенствования и дальнейшего развития взаимоотношений с федеральными органами государственной власти, обоснование ряда теоретических выводов, разработка предложений и рекомендаций, которые могут быть полезны как для дальнейшего исследования данной проблемы, так и для использования в законотворческой и правоприменительной деятельности
В соответствии с указанной целью диссертантом поставлены следующие задачи
исследовать историю создания и становления Ямало-Ненецкого автономного округа как самостоятельного и полноправного субъекта Российской Федерации,
определить особенности конституционно-правового статуса Ямало-Ненецкого автономного округа как субъекта Российской Федерации,
- провести анализ компетенции органов государственной власти Ямало-
Ненецкого автономного округа, проблем конституционного устройства
автономного округа;
автономных образований в Российской Федерации и деятельность Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа Ihttp//konstantin-palacespbru/EUROPE/851400380html] (01 03 2005), Шютпга АВ Ямало-Ненецкий автономный округ участие в федеративных отношениях, перспективы развития // Теория и практика правового регулирования общественных отношений Сб статей и выступлений Тюмень Сибирский научно-аналитический центр 2004 С 488 и др
изучить и проанализировать федеральное и региональное законодательство, затрагивающее вопросы конституционно-правового статуса автономных округов,
- рассмотреть вопросы разграничения предметов ведения и полномочий
между Ямало-Ненецким автономным округом, Российской Федерацией и
Тюменской областью, как основу для определения компетенции органов
государственной власти автономного округа,
- исследовать опыт взаимоотношений Ямало-Ненецкого автономного
округа и Тюменской области, определить проблемы и перспективы их
развития,
рассмотреть правовые аспекты взаимоотношений в сфере недропользования, их влияние на социально-экономическое развитие автономного округа и характер взаимоотношений с федеральным центром,
сформулировать пути совершенствования взаимоотношений Российской Федерации и Ямало-Ненецкого автономного округа,
изложить основные аспекты федерального закона «О Ямало-Ненецком автономном округе»;
- обосновать концепцию развития федерального законодательства,
направленного на закрепление конституционно-правового статуса автономных
округов и обеспечение принципов равноправия субъектов Российской
Федерации,
- исследовать инструменты развития федеративных отношений, такие как,
договоры о разграничении полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации и соглашения о передаче полномочий между органами
исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов с точки зрения
их практического применения для совершенствования взаимоотношений
Ямало-Ненецкого автономного округа и Российской Федерации
Методологическую основу диссертационного исследования составляют
общенаучный диалектический метод познания и связанные с ним специальные
методы, адекватные специфике юридической науки- анализ и синтез,
историко-правовой, формально-логический, сравнительно-правовой,
структурно-системный, статистический методы При анализе проблем
федерализма в России и правового статуса «сложносоставных» субъектов Российской Федерации применялся междисциплинарный комплексный подход (юридический, политологический, социологический и другие)
В качестве теоретической и информационно-справочной основы исследования использованы фундаментальные положения науки конституционного права, теории государства и права, монографические работы, научные статьи, справочники, энциклопедии и другие материалы Содержание и результаты диссертационного исследования базируются на трудах отечественных и зарубежных ученых, затрагивающих проблемы федерализма, организации и деятельности органов государственной власти
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, решения высших судебных органов, устав и законодательство Ямало-Ненецкого автономного округа, а также нормативные правовые акты других субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена его целью и заключается в том, что впервые в таком объеме предметом специального научного исследования стал конституционно-правовой статус Ямало-Ненецкого автономного округа и связанные с его особенностями проблемы компетенции и разграничения полномочий, реализации основных принципов федерализма и межбюджетных отношений.
Новизна постановки проблемы заключается также в комплексности изучения и анализа законодательства Российской Федерации, правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации о конституционно-правовом статусе автономных округов, нормативных правовых и конституционных актов Ямало-Ненецкого автономного округа. В работе сформулированы предложения по развитию федерального законодательства, ориентированные на закрепление конституционно-правового статуса автономных округов и обеспечение принципов равноправия субъектов Российской Федерации
Кроме того, в настоящей диссертации подробно исследованы инструменты конкретизации федеративных отношений такие, как договоры о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и
соглашения о передаче полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, с точки зрения их практического применения в качестве вспомогательного механизма решения вопросов компетенции федерального центра и субъектов Российской Федерации В рамках данного исследования дана характеристика основных элементов договоров и соглашений и предпринята попытка формулировки научных определений отдельных понятий
Таким образом, диссертация представляет собой целостное, самостоятельное научное исследование, объединенное единым замыслом и целями, предметом и структурой работы, в котором впервые в российской юридической литературе была предпринята попытка провести комплексное исследование конституционно-правового статуса Ямало-Ненецкого автономного округа и показать возможные тенденции его дальнейшего совершенствования и развития
На защиту выносятся следующие основные положения
1. Нормы Конституции Российской Федерации, закрепляющие статус субъектов Российской Федерации, не способствуют практическому достижению их равноправия Конституция Российской Федерации, с одной стороны, закрепляя республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа в качестве субъектов Российской Федерации, признает их равноправными (ч. 1 ст. 5), провозглашает равноправие всех субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч 4 ст 5), то есть закрепляет принцип симметричной федерации, а с другой - устанавливает основу их неодинакового правового положения (ч 2 ст 5, ст 66, ч.2 ст 68 и др ) Пример тому - признание автономного округа равноправным субъектом Российской Федерации и одновременное вхождение его в состав края или области (ч 4 ст 66)
2 Преодоление асимметричности возможно только при построении новой модели федеративных отношений. Основной целью реформы должно стать формирование субъектов федерации экономически самодостаточных, полностью равноправных относительно друг друга, четко разграничивших полномочия и сферы компетенции с федеральным центром
3 Непоследовательность проведения принципа равноправия субъектов Российской Федерации отражена и в современном законодательстве, а именно
- нормы федеральных законов6, принятых в рамках проводимой
бюджетной и административной реформы, в части регулирования
межбюджетных отношений и разграничения полномочий между органами
государственной власти автономного округа и органами государственной
власти края, области, в который он входит, направлены на произвольное
изменение конституционно-правового статуса автономных округов как
субъектов Российской Федерации, что вступает в противоречие с
Конституцией Российской Федерации (ст. 5, ч 2, 3 ст. 11 ст. 66, ст. 72, 76, ч. 1
ст 77,ч 2ст 78),
- до настоящего времени не приняты предусмотренные Конституцией
Российской Федерации (ч 3 и ч 4 ст 66) федеральные законы, направленные
на закрепление правового статуса автономных округов В частности,
федеральные законы об автономном округе, федеральный закон об
отношениях краев, областей и входящих в их состав автономных округов;
- законодательно не регламентирован порядок изменения статуса
субъектов Российской Федерации, предусмотренный ч 5 ст 66 Конституции
Российской Федерации. Действующее в настоящее время законодательство
предусматривает лишь объединение двух граничащих между собой субъектов
Российской Федерации7.
4. Исследуя правовые средства, с помощью которых возможно совершенствование взаимоотношений Российской Федерации и Ямало-Ненецкого автономного округа, диссертант предлагает
- расширение объема полномочий органов государственной власти
субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения,
реализация которых требует учета региональной специфики, с одновременным
6 См Федеральный закон от 04 07 2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от
2008 2004 года № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части
регулирования межбюджетных отношений» [Справочная правовая система Консультант Плюс] -М Компания
«Консультант Плюс», 2007
7 См Федеральный конституционный закон от 17 12 2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в
Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»
созданием дополнительных механизмов контроля и оценки результатов деятельности региональных органов государственной власти,
- конкретизация в федеральных законах иных, не находящихся в
ведении федеральных органов государственной власти, полномочий органов
государственной власти субъектов Российской Федерации,
принятие федерального закона о Ямало-Ненецком автономном округе, призванного определить особенности Ямало-Ненецкого автономного округа как субъекта Российской Федерации, принципы регулирования отношений автономного округа с Российской Федерацией и другими субъектами Российской Федерации, в том числе Тюменской областью, с четким закреплением в нем полномочий Ямало-Ненецкого автономного округа;
- использование договоров о разграничении полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и Ямало-Ненецкого
автономного округа и соглашений о передаче полномочий между
федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной
власти Ямало-Ненецкого автономного округа в качестве вспомогательных
механизмов правового регулирования вопросов компетенции в отношениях
Российской Федерации и Ямало-Ненецкого автономного округа
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности применения содержащихся в диссертации выводов и предложений в практической деятельности органов государственной власти для дальнейшего реформирования федеративных отношений в Российской Федерации, а также в процессе работы по совершенствованию законодательства, подготовки, обсуждении и принятии нормативных правовых актов и документов справочно-методического характера, для проведения научно-практических конференций и симпозиумов по проблемам российского федерализма.
Ряд положений и теоретических выводов, содержащихся в диссертации, могут быть использованы в деятельности Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания при разработке законопроектов и принятии законов, связанных с реформированием федеративной системы России
Для научно-исследовательских учреждений и институтов, занимающихся проблемами конституционного права и федеративных отношений, выводы исследования также могут быть практически полезны
Рассмотренный опыт взаимоотношений Ямало-Ненецкого автономного округа и Тюменской области может быть учтен при решении аналогичных вопросов в других субъектах Российской Федерации.
Материал, собранный, систематизированный и обобщенный в диссертации может быть использован в процессе преподавания курса конституционного права Российской Федерации, проведении спецкурсов
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные теоретические положения и практические выводы данного диссертационного исследования были апробированы на заседании кафедры конституционного права МГИМО (У) МИД России, нашли свое отражение в опубликованных автором статьях в различных научных изданиях и выступлениях на научно-практических семинарах.
