Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования во многом обусловлена произошедшими в последние годы изменениями законодательства, связанными с реформированием и модернизацией России, выдвигающими перед государством и обществом качественно новые задачи.
С начала 2000-х годов в России все большее внимание уделяется вопросам правового регулирования сферы образования, организации предоставления образовательных услуг, контролю за их деятельностью, повышению качества управления образовательным комплексом.
Еще 29 августа 2001 г. в своем выступлении на заседании Государственного совета России Президент Российской Федерации В.В. Путин особо подчеркнул стратегическое значение образования для будущего страны.
Полномочия в указанной сфере разделены между федеральными органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Их регламентация осуществляется нормами Конституции России, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов.
Несмотря на испытания последних лет, выпавшие на долю нашей страны, российское образование по-прежнему остается одним из лучших в мире. При этом за прошедшие десятилетия в российском образовании произошли и существенные изменения, направленные в основном на модернизацию его содержания и совершенствование образовательного комплекса. Значительно повысилась автономия учебных заведений, расширились права педагогов, разработано многообразие образовательных программ. Произошло становление новых видов образовательных организаций: гимназий, лицеев, колледжей, реализующих программы повышенного уровня. В стране создан негосударственный сектор образования.
Именно по этой причине особую значимость обозначенная проблема реформирования образования приобретает на уровне муниципальной системы образования. Это связано с тем, что местное самоуправление является одним из важнейших инструментов становления гражданского общества, и многие проблемы, в том числе проблемы образования, гораздо эффективнее могут быть решены на уровне местного самоуправления. Именно здесь фокусируются вместе заказ государства, образовательные потребности и ожидания личности, конкретных социальных групп, сосредоточены обеспечение и организация образовательного процесса.
В Послании Федеральному Собранию Президентом Российской Федерации Д.М. Медведевым, по существу, была предложена стратегия развития сферы образования и сформулированы цели государственной научно-технической политики. Россия должна приобрести статус мировой державы на основе перехода на инновационный курс развития общества и модернизация экономки России, которые не возможны без совершенствования законодательства в сфере образования.
29 декабря 2012 г. был принят Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», который вступит в силу с 1 сентября 2013 г. Но уже сейчас очевидно, что новый закон об образовании предлагает новое правовое регулирование общественных отношений в сфере образования, в том числе, компетенции органов местного самоуправления.
В целом Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» соответствует современным требованиям, предъявляемым к уровню и качеству образования, а также международным договоренностям России. В нем обозначены принципиально важные и положительные направления модернизации российского образования, совершенствования правовой основы функционирования системы образования нашей страны, гарантии прав граждан на образование, равно как и гарантии деятельности образовательных организаций и педагогов, значительно уточнен категориальный аппарат законодательства об образовании.
Новое правовое регулирование сферы управления образованием в Российской Федерации диктует необходимость подробного изучения норм российского законодательства о компетенции органов местного самоуправления в сфере образовании и практики ее реализации.
Все указанное выше обуславливает актуальность, важность, научную и теоретическую значимость диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Вопросы становления и развития местного самоуправления как института гражданского общества, его взаимодействия с государством рассмотрены в работах таких отечественных философов, историков, правоведов дореволюционного периода как В.Г. Афанасьев, М.Ф. Владимирский-Буданов, В.М. Гессен, Г. Еллинек, Р. Иеринг, И.А. Ильин, Б.А. Кистяковский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, М.М. Сперанский, Б.Н. Чичерин, и др.
Вопросы места и роли института местного самоуправления в системе современного российского государства рассмотрены в трудах таких ученых как А.М. Васильев, Н.В. Витрук, В.М. Жуйков, И.А. Исаев, Б.М. Лазарев, А.В. Мадьярова, М.Н. Марченко, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, Н.И. Матузов, В.С. Нерсесянц, Ю.А. Тихомиров, О.И. Чистяков, и др.
Отдельными вопросами формирования компетенции и исполнения полномочий органов местного самоуправления занимались следующие российские ученые-правоведы: В.И. Бутов, И.В. Выдрин, В.Г. Игнатов, И.Д. Саначев, А.Н. Кокотов, В.В. Маклаков, Р.Ф. Турковский, Г.Н. Чеботарев, А.И. Черкасов, В.Е. Чиркин, И.В. Шутенко и др.
Вопросами реформирования школьного образования в контексте российской государственной образовательной политики занимались И.В. Абанкина, И.С. Алексеева, В. Болотов, Б.Л. Вульфсон, В.В. Ванчугов, Д.И. Гильманов, И.А. Рожков, О.Н. Смолин и др.
Исследования компетенции органов местного самоуправления зарубежных стран в области образования проводили следующие российские и зарубежные ученые: Н.С. Крылова, П.А. Ореховский, К. Плоккер, Я. Рейльян, Э. Рейльян, Г. Холлинс и др.
В разные годы был защищен ряд диссертационных исследований, в которых, в частности, рассматривались отдельные вопросы предоставления образовательных услуг на уровне местного самоуправления в Российской Федерации. Среди авторов этих работ И.С. Алексеева, А.И. Иванникова, М.Г. Ибрагимов, М.Ю. Дитятковский, К.Г. Оганесян, А.К. Куранов, Т.М. Матюшева, Р.А. Эфрикян и др.
Таким образом, в настоящее время отсутствуют комплексные конституционно-правовые исследования, охватывающие своим содержанием компетенцию органов местного самоуправления в сфере образования в ситуации перехода Российской Федерации на новый закон «Об образовании в Российской Федерации».
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере правового регулирования и реализации компетенции органов местного самоуправления в сфере образования в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются нормы законодательства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, закрепляющие и регулирующие вопросы реализации компетенции органов местного самоуправления в сфере образования.
Целью диссертационного исследования является изучение компетенции органов местного самоуправления в сфере образования в Российской Федерации.
Для достижения указанной цели автором поставлены следующие задачи:
- изучить понятие и выявить сущность полномочий органов местного самоуправления в области образования в Российской Федерации;
- исследовать понятие и содержание муниципального образовательного комплекса;
- исследовать становление и развитие правового регулирования полномочий местного управления и местного самоуправления в России в XVII-XX веках;
- провести анализ нормативно-правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в области образования в зарубежных странах;
- изучить правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в сфере учреждения и реорганизации образовательных организаций в субъектах Российской Федерации;
- изучить полномочия органов местного самоуправления по финансово-экономическому и материально-техническому обеспечению деятельности муниципальных образовательных организаций в субъектах Российской Федерации;
- исследовать контроль и надзор в сфере предоставления гражданам услуг муниципальных образовательных организаций в субъектах Российской Федерации.
Теоретическую основу настоящей работы составили труды российских ученых в области конституционного и муниципального права: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, В.А. Баранчикова, А.А. Безуглова, Н.А. Бобровой, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Ю.А. Дмитриева, В.В. Еремяна, А.А. Замотаева, Т.Д. Зражевской, В.Т. Кабышева, В.А. Кикотя, Д.С. Князева, Е.М. Ковешникова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, А.Н. Кокотова, Н.Л. Пешина, Н.В. Постового, А.А. Сергеева, С.Г. Соловьева, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, Н.Г. Чеботарева, В.Е. Чиркина, Е.С. Шугриной, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева, и др.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Закон РФ «Об образовании», Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», иные федеральные законы, законодательство субъектов Российской Федерации, подзаконные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, уставы муниципальных образований и другие муниципальное правовые акты, а также международные правовые акты и законодательство зарубежных стран.
Эмпирическую основу исследования составляют решения Конституционного Суда РФ, Конституционных (уставных) судов субъектов РФ, материалы мониторинга законодательства и правоприменения в сфере государственного и муниципального управления образовательным комплексом, материалы совещаний и иных координационных мероприятий органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам компетенции органов местного самоуправления в сфере образования, проект Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», иные аналитические материалы, материалы периодической печати и данные, размещенные в сети Интернет по теме диссертационного исследования.
Научная новизна диссертационного исследования. Настоящее диссертационное исследование является первым в отечественной государственно-правовой науке исследованием конституционно-правового регулирования и реализации полномочий органов местного самоуправления, проведенным на основе принятого 29 декабря 2012 г. Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и его сопоставлении с действующим в настоящее время Законом РФ от 10.07.1992 N 3266-1 «Об образовании».
В диссертации изложена концепция особенностей компетенции местного самоуправления в сфере образования и взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти по поводу предоставления населению образовательных услуг, обеспечения функционирования образовательного комплекса муниципалитетов в современных политико-правовых и социально-экономических условиях.
Предложено новое научное определение компетенции органов местного самоуправления в сфере образования; определено место полномочий органов местного самоуправления в системе полномочий этих органов в социально-культурной сфере; определены основные этапы исторического развития законодательства России, регулирующего компетенцию органов местного самоуправления в сфере образования; выявлены недостатки Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», осложняющие качественную реализацию законодательства об образовании в муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации; разработаны рекомендации, направленные на совершенствование реализации компетенции органов местного самоуправления в области образования.
Научная новизна исследования состоит в обосновании следующих положений, выносимых на защиту:
1. Под компетенцией органов местного самоуправления в сфере образования необходимо понимать совокупность полномочий органов местного самоуправления и вопросов местного значения, закрепленных в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральном законодательстве об образовании, законах субъектов Российской Федерации об образовании и об организации и осуществлении местного самоуправления, муниципальных правовых актах, связанных с управлением муниципальным образовательным комплексом, включающим в себя муниципальные органы управления образованием, муниципальные образовательные организации, педагогов, родителей (законных представителей) несовершеннолетних, и т.д., предоставлением услуг в сфере образования, осуществлением контроля за деятельностью муниципальных образовательных организаций.
2. Полномочия органов местного самоуправления в сфере образования являются частью полномочий органов местного самоуправления в социально-культурной сфере. Образовательные услуги, предоставляемые органами местного самоуправления тесно переплетаются и не могут существовать в отрыве от муниципальных и государственных услуг в области культуры и искусства. Рассмотрение их именно в таком контексте позволяет говорить о завершенном правовом регулирование социально-культурно-образовательного пространства муниципального образования.
3. Под муниципальными образовательными организациями необходимо понимать организации, которые учреждены органами местного самоуправления, финансируются полностью или частично из бюджета муниципального образования, находятся на балансе органов местного самоуправления, не являются собственностью государства, физических или юридических лиц, предоставляющие образовательные услуги в области дошкольного, общего или высшего образования, ориентированы на реализацию задачи социально-культурно-образовательного развития муниципального образования и удовлетворение интересов населения в области культуры и образования.
4. Под муниципальным образовательным комплексом необходимо понимать совокупность образовательных организаций, независимо от формы собственности, находящихся на территории муниципального образования, педагогических работников, обучающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, взаимодействующих в интересах населения муниципального образования, его комплексного развития, между собой и с органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования.
5. Развитие правового регулирования компетенции органов местного самоуправления в области образования в России может быть рассмотрено в контексте 11 исторических этапов, в основу выделения которых положен принцип изменения и обновления законодательства об образовании на фоне государственных реформ государственного и муниципального управления:
первый этап – 1680 – 1801 гг. – появление и постепенное формирование правовой основы взаимодействия органов публичной власти с образовательными организациями;
второй этап – 1801 – 1905 гг. – создаются государственные органы управления образованием (Министерство народного просвещения), расширяется сеть образовательных организаций, у земских и городских органов управления появляются отдельных полномочия в сфере образования;
третий этап – 1905 – 1917 гг. – органы городского и земского самоуправления решают значительное количество вопросов местного значения, в том числе в сфере образования;
четвертый этап - 1917-1930 гг. - ликвидируется классовость среднего образования, складывается новая система органов управления народным образованием, в том числе и меняется компетенция органов местного самоуправления – советов, заменивших городские и земские учреждения самоуправления;
пятый этап - 1930 – 1953 гг. – несмотря на то, что местное самоуправление в СССР отсутствовало, на местах существовали органы государственного управления (местные советы и исполнительные комитеты), которые осуществляли контроль за деятельностью образовательных организаций;
шестой этап - 1953 – 1985 гг. – продолжая осуществлять контроль за деятельностью образовательных организаций городов, сел и районов, местные советы постепенно превращаются не только в органы административного контроля, но и органы, предоставляющие государственные услуги в сфере образования;
седьмой этап – 1985-1991 гг. – на волне демократических преобразований в СССР и дестабилизации политической ситуации существовавшая система местных советов постепенно перестает удовлетворять требованиям эффективного управления; назревает необходимость реформы системы управления государством; принимаются первые акты СССР и РСФСР об организации местного самоуправления;
восьмой этап – 1992 – 1995 гг. - был принят Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании», в котором появились положения о разграничении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в области образования; была определена базовая компетенция органов местного самоуправления в области образования;
девятый этап - 1995-2003 гг. – характеризуется развитием законодательства о местном самоуправлении, его уточнением и дополнением, в том числе с целью регулирования взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области образования, а также органов местного самоуправления и муниципальных образовательных организаций;
десятый этап – 2003 - 2013 гг. - с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были конкретизированы полномочия органов местного самоуправления в сфере образования, указанные в Законе РФ от 10 июля 1992 года №3266-1 «Об образовании».
одиннадцатый этап – начнется 1 сентября 2003 г. со вступлением в силу Федерального закона от 29 декабря 2012 г. №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
6. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» имеются нормы, определяющие территориальные пределы муниципальных образований в зависимости от пешеходной или транспортной доступности центра поселения (муниципального района). При этом, в действующем законодательстве России отсутствуют нормы о территориальной организации системы образовательных организаций, которыми бы закреплялись требования доступности, например, муниципальных образовательных организаций для учащихся. В связи с этим предлагается включить в Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» положения, обязывающие органы местного самоуправления планировать развитие муниципального образования и его застройку с учетом территориального расположения муниципальных образовательных организаций в соответствии с их пешеходной доступностью обучающимися, а также осуществлять подвоз школьников в случае превышения установленных законом требований к пешеходной доступности образовательной организации для учащихся.
7. В целях приведения Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соответствие с действующим законодательством и вступающим в силу с 1 сентября 2013 г. новым Федеральным «Об образовании в Российской Федерации» заменить в его тексте слова «образовательные учреждения» на «образовательные организации».
8. В связи с тем, что действующим законодательством Российской Федерации о местном самоуправлении полномочия органов местного самоуправления искусственно разделены на сферы образования, культуры и спорта, социально-культурно-образовательная среда муниципальных образований оказалась разорванной в таких видах муниципальных образований как городские и сельские поселения. Полномочия в указанных сферах должны быть в одинаковой степени предоставлены всем видам муниципальных образований во избежание дисбаланса в предоставлении органами местного самоуправления услуг населению в социально-культурной сфере, для чего необходимо внести соответствующие изменения в ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
9. Для совершенствования правового регулирования компетенции органов местного самоуправления в области образования и повышения качества предоставления органами местного самоуправления услуг в сфере образования, необходимо внести дополнения в п.11 ч.1 ст.15 и п.13 ч.1 ст.16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указав, что создание условий и обеспечение предоставления на территории муниципального образования общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, предоставление дополнительного образования детям, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также участие в организации учебного процесса муниципальных образовательных организаций, обеспечение прав обучающихся, их родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся в сфере образования, относится к ведению органов местного самоуправления муниципальных образований субъектов Российской Федерации.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что автором на основе сравнении и сопоставлении норм Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», Федерального закона от 29 декабря 2012 г. №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» в контексте применения Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ проведено исследование компетенции органов местного самоуправления муниципальных образований субъектов Российской Федерации в области образования и сформулированы новые определения компетенции органов местного самоуправления в области образования, муниципального образовательного комплекса, муниципальной образовательной организации; дополнены представления науки муниципального права о компетенции органов местного самоуправления в области образования; введена новая классификация этапов исторического развития правового регулирования компетенции органов местного самоуправления в области образования.
Практическая значимость исследования состоит в том, что автором на основе проведенного анализа конституционно-правового регулирования и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере образования разработаны практические рекомендации, которые могут быть использованы в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Материалы диссертации могут использоваться для последующих научных исследований в данной области. Также результаты диссертационного исследования могут быть применены в учебном процессе в рамках дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право России» и других дисциплин специализации государственно-правового цикла.
Апробация результатов диссертационного исследования. Сформулированные в диссертации и в опубликованных автором работах положения и выводы одобрены на заседаниях кафедры конституционного права и государственного строительства ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет». Результаты исследования оглашены публично на международных, региональных и вузовских конференциях, в том числе автор принял участие и стал победителем VI Всероссийского конкурса "Моя законотворческая инициатива", представив проект по теме диссертационного исследования.
Выводы и предложения автора исследования нашли отражение в 10 научных публикациях, из них 3 в журналах, из перечня рекомендованных ВАК России, для опубликования основных результатов диссертационных исследований.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка источников и литературы.
