Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовая природа конституционно-правового принуждения, применяемого к органам государственной власти субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений 16
1. Конституционно-правовое принуждение в системе государственного принуждения 16
2. Конституционно-правовое принуждение, применяемое к органам государственной власти субъектов Российской Федерации: особенности, виды и формы 36
3 Место конституционно-правового принуждения, применяемого к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в системе федеративных отношений 50
Глава 2. Конституционно-правовая ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и проблемы ее применения 68
1. Общетеоретические аспекты конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации 68
2. Роспуск законодательного органа субъекта Российской Федерации 90
3. Отрешение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности 110
Глава 3. Конституционно-правовое принуждение, применяемое к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в форме предупреждения, восстановления и пресечения 130
1. Меры конституционно-правового предупреждения 130
2. Меры конституционно-правового восстановления 142
2.1. Временное осуществление федеральными органами полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации 142
2.2. Признание правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации неконституционными, недействующими, недействительными 160
3. Меры конституционно-правового пресечения 182
3.1. Временное о гстранение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от исполнения обязанностей 182
3.2. Приостановление действия акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации 185
Заключение 191
Список использованных источников и литературы 201
- Конституционно-правовое принуждение в системе государственного принуждения
- Конституционно-правовое принуждение, применяемое к органам государственной власти субъектов Российской Федерации: особенности, виды и формы
- Общетеоретические аспекты конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- Меры конституционно-правового предупреждения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В результате коренных преобразований, которые начались в 80-е г. XX в., в России сложилась совершенно иная, по сравнению с советским периодом, система органов государственной власти. В настоящее время в Российской Федерации система органов государственной власти строится на принципах разделения властей и федерализма, что предопределяет отсутствие жесткой подчиненности одних органов другим. Вместе с тем, Конституция Российской Федерации в качестве основ федеративного государства закрепляет такой принцип, как государственная целостность Российской Федерации. В повседневном функционировании государственного механизма государственная целостность представляет собой слаженную, целенаправленную и соответствующую федеральной Конституции деятельность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках единой системы государст-венной власти.
Опыт существования федеративных отношений в России показывает, что между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации нередко возникают конституционные конфликты, для разрешения которых необходим механизм воздействия одних органов государственной власти на другие с целью следования всех участников федеративных отношений принципам разделения властей и федерализма.
В Российской Федерации такой механизм находится только в стадии формирования, о чем свидетельствуют многочисленные изменения в законодательстве, регламентирующем организацию и деятельность органов государственной власти.
Одним из элементов такого механизма является конституционно-правовое принуждение. Вопрос об основаниях, пределах и мерах конституционно-правового принуждения в системе организации государственной власти остается одним из важнейших, поскольку недостаточная четкость в правовой регламентации применения мер принуждения одними органами государственной власти к другим может привести к необоснованному ограничению самостоятельности отдельных государственных структур, а также к дисбалансу сочета-
4 ния таких принципов федерации, как государственная целостность Российской
Федерации и самостоятельность субъектов Российской Федерации, разделение
властей и единство системы государственной власти.
Основой для законодательной регламентации конституционно-правового принуждения должна стать четкая научная концепция - категориальный аппарат, однозначная классификация форм принуждения и оснований их применения. Одним из наиболее сложных аспектов такой концепции является вопрос применения конституционно-правового принуждения к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, так как в целях соблюдения законности при применении к ним мер принуждения, необходимо обеспечить не только принцип независимости ветвей государственной власти, но и принцип отсутствия иерархического подчинения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Отсутствие возможности применения к ним мер конституционно-правового принуждения или недостаточное их применение может вызвать злоупотребления со стороны субъекта Российской Федерации, нарушение законности и государственной целостности Российской Федерации. Напротив, чрезмерное применение мер конституционно-правового принуждения к органам государственной власти субъектов Российской Федерации со стороны федеральных властей способно фактически свести на нет федеративность организации государственной власти в России.
Обозначенные факторы свидетельствуют о необходимости не только четкого законодательного регулирования применения конституционно-правового принуждения к органам государственной власти субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений, но и разработки целостной, непротиворечивой научной концепции такого принуждения. К сожалению, в настоящее время комплексные правовые исследования в данной сфере отсутствуют, что обосновывает актуальность настоящей работы.
Степень научной разработанности темы исследования. До настоящего времени не было работ, специально посвященных применению конституционно-правового принуждения к органам государственной власти субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений.
В существующих научных исследованиях по данной проблематике в основном акцент делается на рассмотрении вопросов конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, при этом иные формы конституционно-правового принуждения, применяемые к указанным органам, не исследуются.
Некоторые аспекты конституционно-правового принуждения рассматриваются в работах,' посвященных либо исследованию конституционно-правовой ответственности в целом, либо рассмотрению конституционно-правовых санкций, закрепленных в избирательном законодательстве Российской Федерации.
В отечественной правовой науке, таким образом, не проводилось комплексных, самостоятельных научных исследований проблемы применения конституционно-правового принуждения к органам государственной власти субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений, в которых был бы реализован всесторонний подход к рассмотрению признаков и особенностей конституционно-правового принуждения, применяемого к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, проведена классификация видов и форм такого принуждения.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются конституционно-правовые отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений. Как частное таких отношений непосредственным объектом выступают отношения, складывающиеся в процессе применения к органам государственной власти субъектов Российской Федерации различных мер конституционно-правового принуждения.
Предметом исследования выступают теоретико-правовые основы применения конституционно-правового принуждения к органам государственной власти субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений, практика его закрепления и применения в Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ теоретических и практических проблем правового регулирования применения конституционно-правового принуждения к органам
государственной власти субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений.
В рамках данной цели поставлены следующие задачи:
выявить признаки и понятие конституционно-правового принуждения, применяемого к органам государственной власти субъектов Российской Федерации;
провести дифференциацию форм конституционно-правового принуждения, применяемого к органам государственной власти субъектов Российской Федерации;
определить особенности каждой из форм конституционно-правового принуждения, применяемого к органам государственной власти субъектов Российской Федерации;
проанализировать современное состояние правовой, базы и практики применения различных форм конституционно-правового принуждения к органам государственной власти субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений;
выработать предложения по совершенствованию законодательства в сфере реализации конституционно-правового принуждения к органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Методологическую базу диссертационного исследования составляют всеобщий (универсальный философский) метод, общенаучные и частнонаучные методы. Основу методологии исследования составил диалектический метод -как основной способ объективного и всестороннего познания действительности.
Из числа общенаучных методов в процессе исследования конституционно-правового принуждения, применяемого к органам государственной власти субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений, использовались методы анализа-и синтеза, которые, в частности, позволили выявить отличительные признаки конституционно-правового принуждения, применяемого к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, как вида конституционно-правового принуждения; системный метод, возможности которого позволили определить место конституционно-правового принуждения, применяемого к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в системе федеративных отношений; функциональный метод, с помо-
7 щью которого определено назначение конституционно-правового принуждения
и та объективная роль, которую он выполняет в механизме реализации конституционно-правовых норм.
Неотъемлемую часть методологии настоящего исследования составили ча-стнонаучные методы, формально-юридический и сравнительно-правовой. Использование формально-юридического метода позволило сформулировать определение конституционно-правового принуждения, применяемого к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и других юридических понятий, выявить их признаки и классификации. Сравнительно-правовой метод применялся в процессе анализа действующего законодательства Российской Федерации с целью выявления сходства и различий в процедурах, основаниях и целевой ориентации применения мер конституционно-правового принуждения к органам государственной власти субъектов Российской Федерации в системе федеративных о гношений.
Теоретические основы исследования составили труды видных отечест
венных ученых в области теории государства и права, конституционного права
и административного права. В частности, общие вопросы государственно-
правового принуждения и юридической ответственности рассматривались в ра
ботах С.С. Алексеева, В.Д. Ардашкина, Б.Т. Базылева, Д.Н. Бахраха, С.Н. Бра
туся, А.И. Каплунова, С.Н. Кожевникова, В.Н. Кудрявцева, О.Э. Лейста,
Н.С. Малеина, П.Е. Недбайло, И.А. Ребане, И.С. Самощенко, М.Х. Фарукшина,
В.В. Серегиной, М.С. Студеникиной, В.А. Тархова, А.П. Чиркова,
М.Д. Шиндяпиной, и др.
Разработку понятия, оснований и санкций конституционно-правовой ответственности в своих работах осуществляли С.А. Авакьян, М.П. Авдеенкова, Н.А. Боброва, В.А. Виноградов, Т.Д. Зражевская, Ю.П, Еременко, А.А. Конд-рашев, Н.М. Колосова, И.А. Кравец, О.Е. Кутафин, Д.А. Липинский, В.О. Лучин, В.И. Савин, Ф.С. Скифский, Д.Т. Шон, и др.
Вопросы федеративных отношений исследовались в трудах ученых - теоретиков российского федерализма, таких, как М.В. Глигич-Золотаревой, Е.В. Гриценко, И.А. Умновой, В.А. Черепанова, и др.
Вопросы конституционно-правовой ответственности должностных лиц и органов государственной власти субъектов Российской Федерации раскрыты в
8 работах А.Ю. Александрова, А.В. Безрукова, М.Н. Карасева, М.А. Краснова,
М.М. Курманова, А.С. Сучилина, и др. Отправной точкой для настоящей диссертации стали научные исследования в рамках проблематики конституционно-правового принуждения в трудах И.А. Алебастровой, А.Н. Кокотова, Ж.И. Овсепян, П.В. Смирнова, А.Е. Штурнева.
Нормативную базу диссертационного исследования составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые комплексно исследуются вопросы конституционно-правового принуждения, применяемого к органам государственной власти субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений, проводится дифференциация и анализ его форм, осуществляется их теоретическое обоснование и рассматриваются практические аспекты применения различных мер конституционно-правового принуждения к органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Конституционно-правовое принуждение - это вид государственно-
правового принуждения, состоящий в применении в особом процессуальном
порядке установленных нормами конституционного права принудительных мер,
преимущественно организационного характера, к субъектам конституционно-
правовых отношений, обладающим публично-властными полномочиями, либо
имеющим (пытающимся приобрести) специальный конституционно-правовой
статус, при нарушении или угрозе нарушения принципов конституционного
строя Российской Федерации в целях защиты и восстановления конституцион
ного правопорядка и законности.
2. Система федеративных отношений в Российской Федерации представляет
собой совокупность правоотношений между публичными образованиями и их
органами, возникающих по поводу реализации принципов федеративного уст
ройства. Складывающиеся в системе федеративных отношений связи направле
ны на обеспечение взаимодействия органов государственной власти и преодо-
9 ление конфликтов между ними. Конституционно-правовое принуждение, применяемое к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, является частью механизма, обеспечивающего реализацию принципов федеративного устройства Российской Федерации, а также способом разрешения конституционных конфликтов между различными органами государственной власти, взаимодействующими в рамках горизонтального и вертикального разделения властей в системе федеративных отношений.
Конституционно-правовое принуждение, применяемое к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, можно определить как метод воздействия, состоящий в применении в особом процессуальном порядке, закрепленных нормами конституционного права принудительных мер организационного характера, уполномоченными должностными лицами и органами государственной власти, связанными с органами государственной власти субъектов Российской Федерации системой федеративных отношений, за ненадлежащее осуществление государственно-властных полномочий или в случае невозможности реализации этих полномочий, с целью обеспечения принципов федеративного устройства и стабильности Российской Федерации. V
Конституционно-правовое принуждение, применяемое к органам государственной субъектов Российской Федерации, характеризуется следующими признаками:
целью применения конституционно-правового принуждения является обеспечение согласованного взаимодействия и функционирования органов государственной власти, обеспечение принципов федеративного устройства и стабильности Российской Федерации;
субъектами, к которым обращено принуждение, являются органы государственной власти субъекта Российской Федерации, как публичного образования, выступающие от его имени, осуществляющие его компетенцию, наделенные государственно-властными полномочиями и являющиеся участниками федеративных отношений;
основанием применения конституционно-правового принуждения является; во-первых, ненадлежащее осуществление государственно-властных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которое может выражаться в совершении ими конституционного правонарушения
10 или в неэффективности реализации государственно-властных полномочий, во-вторых, невозможность исполнения таких полномочии. При этом следует учесть, что критерии неэффективности реализации государственно-властных полномочий должны быть законодательно установлены;
данное принуждение имеет особый механизм реализации. Оно реализуется через уполномоченные органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъектов Российской Федерации, с которыми органы государственной власти субъектов Российской Федерации, претерпевающие принуждение, находятся в отношениях взаимодействия и контроля в системе сдержек и противовесов, обеспечивающей разделение властей, как по вертикали, так и по горизонтали;
меры такого принуждения имеют особый порядок применения, характеризующийся сочетанием специальных судебных процедур с внесудебными формами;
меры конституционно-правового принуждения, применяемого к органам государственной власти субъектов Федерации, имеют политико-правовой характер и оказывают воздействие на их правовой статус.
Применение конституционно-правового принуждения к органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными органами может осуществляться в рамках института федерального вмешательства. К мерам конституционно-правового принуждения, применяемого к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, которые одновременно являются и мерами федерального вмешательства, можно отнести следующие: введение временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации и временное осуществление федеральными органами полномочий исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, реализуемых за счет субвенций из федерального бюджета.
Конституционно-правовое принуждение, применяемое к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, — многоплановое и сложное явление, характеризующееся различными формами своего проявления со свойственным им специфическим и разнопорядковым содержанием. Для классификации форм конституционно-правового принуждения предлагается использовать следующий собирательный перечень критериев их дифференцпа-
11 ции: основание применения принудительных мер; правовые последствия, которые наступают для субъекта в результате применения к нему мер конституционно-правового принуждения, целевая ориентация принудительных^ мер. При этом критерий целевой ориентации принудительных мер имеет основополагающее значение. Вместе с тем, все формы конституционно-правового принуждения, применяемого к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, имеют общую цель — обеспечение-согласованного взаимодействия и функционирования органов государственной власти, обеспечение принципов федеративного устройства и стабильности федерации; различны лишь частные цели каждой из форм принуждения, что указывает на условный характер выделения форм конституционно-правового принуждения, применяемого к органам государственной'власти.
Учитывая названные критерии, можно выделить следующие формы конституционного правового принуждения, применяемого к органам государственной власти субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое предупреждение, конституционно-правовое пресечение, конституционно-правовое восстановление и конституционно-правовая ответственность.
7. Конституционно-правовое предупреждение, применяемое к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, может быть охарактеризовано как выраженное в письменной форме официальное распоряжение (рекомендация, уведомление) компетентных органов о необходимости прекращения противоправного деяния либо аннулирования противоречащего федеральному законодательству правового акта в установленный срок. Целью конституционно-правового предупреждения является предупреждение нарушения закона, а также побуждение органов государственной власти, субъектов Российской Федерации к добровольному восстановлению- законности. Меры конституционно-правового предупреждения, применяемые к органам государственной власти субъектов Российской- Федерации, как правило, содержат в себе элемент пресечения, так как применяются при наличии нарушения-закона, однако их применение не прекращает нарушения закона, а лишь побуждает органы государственной власти субъектов Российской Федерации к добровольному восстановлению законности. К таким мерам следует отнести: предупреждение Президента Российской Федерации, выносимое в адрес законодательного органа или вые-
12 шего должностного лица субъекта Российской Федерации; меры прокурорского
реагирования, являющиеся формой реализации надзорной функции (протест, представление, предостережение); предписание об отмене нормативных актов субъектов Российской Федерации или о внесении в них изменений и предписание об устранении выявленных нарушений, выносимые федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими контроль за переданными органам государственной власти субъектов Российской- Федерации полномочиями Российской Федерации по предметам ведения, Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; представление Президента- Российской Федерации законодательному органу субъекта Российской Федерации о приведении в соответствие с Конституцией. Российской Федерации, федеральными законами конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации или иного нормативного правового акта регионального парламента.
8. Конституционно-правовое принуждение в форме пресечения применяется с целью прекращения ненадлежащего осуществления публично-властных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, а также обеспечения возможности привлечения органов государственной власти к ответственности. Отличительной чертой мер пресечения является то, что их применение не преследует карательной цели, поэтому для приведения их в действие не требуется наличие вины органа, чье деяние послужило основанием применения указанных мер. К мерам конституционно-правового пресечения следует отнести: приостановление действия актов высшего должностного лица и высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации; отрешение от должности Президентом Российской Федерации высшего должностного лица в связи с утратой доверия или ненадлежащего исполнения своих обязанностей, а также в связи с выражением ему недоверия законодательным органом по причине ненадлежащего исполнения им своих обязанностей;, временное отстранение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; роспуск законодательного органа Президентом Российской Федерации в случае двукратного (трехкратного) отклонения представленной кандидатуры высшего должностно-
13 го лица субъекта Российской Федерации или непринятия в установленный законом срок решения об отклонении представленной кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
9. Конституционно-правовое принуждение в форме восстановления приме
няется к органам государственной власти субъектов Российской Федерации с
целью восстановления должного осуществления соответствующих государст
венных полномочий, восстановления правопорядка и обеспечения прав граж
дан. Основанием для применения восстановительных мер является ненадлежа
щее осуществление государственно-властных полномочий органами государст
венной власти субъекта Российской Федерации, которое может выражаться как
в нарушении закона, так и в неэффективности реализации государственно-
властных полномочий, а если основанием для их применения и является нару
шение закона, то для применения соответствующих мер не требуется установ
ление таких обязательных атрибутов юридической ответственности, как вина
соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Феде
рации. К восстановительным мерам следует отнести: введение временной фи
нансовой администрации в субъекте Российской Федерации; временное ос> ще-
ствление федеральными органами исполнительной власти отдельных полномо
чий исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Фе
дерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета; переда
ча полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федера
ции создаваемым в период чрезвычайного положения специальным органам
управления территорией, на которой такое положение введено; признание пра
вового органа государственной власти субъекта Российской Федерации некон
ституционным, недействующим или недействительным.
10. Конституционно-правовая ответственность органов государственной
власти субъектов Российской Федерации — это форма конституционно-
правового принуждения, состоящая в применении в особом процессуальном по
рядке, уполномоченным на то органом, санкций, закрепленных нормами кон
ституционного права, в виде досрочного прекращения полномочий, к органам
14 государственной власти субъектов Российской Федерации, совершившим конституционное правонарушение (деликт).
Отличительными признаками такой формы является то, что, во-первых, она применяется только за совершение конституционного правонарушения (деликта), под которым следует понимать виновное противоправное деяние (действие или бездействие)- органов государственной власти субъектов Российской Федерации, причинившее или создавшее угрозу причинения вреда общественным отношениям в сфере осуществления государственной власти, за которое конституционным законодательством предусмотрено применение мер конституционно-правовой ответственности; во-вторых, имеет карательную цель, заключающуюся в лишении органов государственной власти субъектов Российской Федерации возможности осуществлять принадлежащие им государственно-властные полномочия и в нанесении урона политическому престижу этих органов.
К мерам конституционно-правовой ответственности следует отнести роспуск законодательного органа субъекта Российской Федерации и отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Но данные меры можно отнести к мерам конституционно-правовой ответственности только в том случае, если они применяются в связи с совершением органами государственной власти субъектов Российской Федерации конституционного деликта.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования состоит в формировании комплексного концептуального подхода, позволяющего анализировать механизм применения конституционно-правового принуждения к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также во внесении авторского вклада в формирование общей доктрины конституционно-правового принуждения и ее категориального аппарата.
Практическая значимость работы состоит в том, что отдельные предложенные в ней выводы могут быть использованы для совершенствования законодательства в части регулирования применения мер конституционно-правового принуждения к органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в
15 учебном процессе при преподавании и изучении дисциплины «Конституционное право (государственное) Российской Федерации» и соответствующих спецкурсов.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы отражены в семи научных статьях, представлялись на научных конференциях, использовались автором при преподавании дисциплины «Конституционное (государственное) право Российской Федерации», спецкурсов «Конституционное право и политические институты», «Организация и деятельность законодательных органов государственной власти в Российской Федерации».
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
Конституционно-правовое принуждение в системе государственного принуждения
В юридической науке государственно-правовое принуждение различают по отраслевому критерию, т.е. в зависимости от того, какой отраслью права установлены принудительные меры, и наряду с гражданским, административным и уголовным принуждением выделяют и конституционное (государственное) принуждение . В понятийном же аппарате российского конституционного права соответствующий термин до последнего времени вообще не упоминался, и конституционно-правовое принуждение не исследовалось. Лишь в последние годы в связи с анализом нового вида юридической ответственности - конституционной - в юридической литературе появились упоминания о специфическом принудительном воздействии в конституционном праве (не исчерпываемом мерами конституционно-правовой ответственности). В единичных случаях в связи с дифференциацией мер конституционно-правового воздействия используется и сам тер-мин «конституционно-правовое принуждение»". Указанный пробел в научных исследованиях конституционно-правового принуждения имеет объективные причины и связан с наследием советского периода отечественной истории. Как известно, в СССР и РСФСР конституции являлись лишь декларациями, идеологическими документами. Легальное, конституционно-правовое принуждение подменялось, по сути, нелегальным партийно-политическим принуждением, осуществляющимся через аппарат и иные механизмы КПСС . В настоящее время в Конституции Российской Федерации 1993 года и иных источниках российского конституционного права имеются указания на возможность использования специфических принудительных мер, не совпадающих по своему содержанию с принудительными мерами других отраслей права, поэтому есть все основания утверждать о наличии конституционно-правового принуждения в российском конституционном праве.
Поскольку конституционно-правовое принуждение - это отраслевая разновидность государственно-правового принуждения, то и его понятие должно опираться на общетеоретическое понятие государственно-правового принуждения. Однако в настоящее время в юридической науке общепринятое понятие государственно-правового принуждения отсутствует. Это объясняется тем, что многие авторы, обращаясь к проблемам принуждения, рассматривают это явление с различных позиций. Одни авторы определяют государственно-правовое принуждение как «вспомогательный государственно-властный способ подавления отрицательных волевых устремлений определенных субъектов для обеспечения подчинения их нормам права»1, вторые - как «такое воздействие на субъект, которое выражается в непосредственном насилии или угрозе его применения, заставляющее выполнять предъявленные требования в случае отступления от таковых»", третьи - как «совершаемое компетентными органами и должностными лицами властное воздействие в виде предписания определенного поведения (психическое принуждение) либо в форме непосредственного действия (физическое воздействие)» , четвертые - как метод правового регулирования общественных отношений , пятые - как «наблюдение за правомерностью поведения участников общественных отношений, исследование обстоятельств допущенных нарушений, разбирательство и разрешение дел, реализацию применения санкций» .
Думается, что необходимой предпосылкой определения понятия государственно-правового принуждения является рассмотрение его основных признаков, к которым можно отнести следующие:
1. Государственно-правовое принуждение представляет собой внешнее воздействие на сознание и поведение субъекта с целью заставить его поступить согласно воле принуждающего. В юридической литературе нередко высказывается точка зрения, что акты государственного принуждения делятся на физические (внешние) и психические (внутренние) . В качестве критерия такой классификации выступает непосредственный объект воздействия, определяющий собой тот или иной способ принуждения. Меры физического (внешнего) принуждения обращены К физической стороне бытия субъекта, тогда как непосредственным объектом психического принуждения является то, что мы называем психикой человека, его разум, эмоции и воля.
Наличие психического принуждения сторонники данной позиции обосновывают императивностью правовых предписаний и возможностью применения государственного принуждения, стоящей за каждой из правовых норм. С момента официального опубликования нормативно-правового акта, считают они, принуждение начинает психологически воздействовать на сознание каждого индивида; формируя мотив дальнейшего поведения. Ив этом случае степень понимания необходимости того или иного поведения будет зависеть от уровня правосознания и правовой культуры личности, воспринимающей информацию. У одной категории субъектов императивность правовых норм вызовет положительные правовые установки, которые будут являться продуктом убеждения, у другой вырабатывается линия поведения (в данном случае речь идет о правомерном поведении), которая сформируется под влиянием таких мотивов, как боязнь наказания, страх перед общественным мнением и т.д.
Конституционно-правовое принуждение, применяемое к органам государственной власти субъектов Российской Федерации: особенности, виды и формы
Одним из субъектов, к которым применяется конституционно-правовое принуждение, являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Конституционно-правовому принуждению, применяемому к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, как виду конституционно-правового принуждения присущи все признаки и свойства, общие для института конституционно-правового принуждения. В то же время оно обладает рядом особенностей, система которых и предопределяет его качественное своеобразие. К отличительным признакам конституционно-правового принуждения, применяемого к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, можно отнести следующие:
1. Специфическими являются цели конституционно-правового принуждения, применяемого к органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Конституционно-правовое принуждение применяется к указанным органам для охраны и обеспечения принципов федеративного устройства и разделения властей, для обеспечения порядка осуществления государственной власти и следования предписаниям норм Конституции Российской Федерации, конституции (уставов) субъектов Российской Федерации, федерального и регионального законодательства органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Применительно к отдельным формам конституционно-правового принуждения, применяемого к органам государственной- власти субъектов Российской Федерации, непосредственными их целями могут являться: пресечение неправомерных действий (бездействий) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; предупреждение противоправных действий со стороны органов государственной власти субъекта или иных последствий, связанных с действием непреодолимой силы; восстановление конституционного правопорядка; наказание органов государственной власти субъектов Российской Федерации, совершивших конституционные правонарушения.
2. Специфическим является круг субъектов, к которым обращено конституционно-правовое принуждение - это органы государственной власти субъектов Российской Федерации, созданные в соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 184)1 и конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. Можно выделить следующие признаки, характеризующие указанные органы: 1) выступают как органы государственной власти публичного образования -субъекта Российской Федерации; 2) действуют от имени субъекта Российской Федерации; 3) осуществляют принадлежащую субъекту Российской Федерации компе тенцию; 4) осуществляют функции публичной власти; 5) наделены государственно-властными полномочиями; 6) обладают определенным конституционно-правовым статусом, который регулируется Федеральным законом № 184 и конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации; 7) выступают субъектами федеративных отношений.
К органам, обладающим конституционно-правовым статусом и выступающим от имени субъекта Российской Федерации в качестве участников федеративных отношений, относятся: законодательный (представительный) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (далее законодательный орган субъекта Российской Федерации), высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации и иные исполнительны органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Также к органам, обладающим вышеперечисленными признаками, можно отнести и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (далее высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации). Анализ конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации позволяет отнести его к единоличному органу государственной власти субъекта Российской Федерации. В подтверждение данного вывода можно привести и правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации в соответствии, с которой орган публичной власти и должностное лицо не являются взаимоисключающими: должностное лицо публичной власти в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве органа публичной власти1.
3. Основанием применения конституционно-правового принуждения к органам государственной власти субъектов Российской Федерации является, прежде всего, ненадлежащее исполнение ими государственно-властных полномочий, которое может выражаться как в совершении ими конституционного правонарушения, так и в неэффективности реализации государственно-властных полномочий (некомпетентности принимаемых ими решений, в отсутствии должной управляемости процессом реализации государственной власти и т.п). Например, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации должен исполнять свои полномочия таким образом, чтобы были налицо позитивные результаты, выраженные в конкретных экономических показателях.
Общетеоретические аспекты конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Для исследования сущности и содержания мер конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, выявления их особенностей представляется целесообразным, прежде всего, уточнить, что именно принято понимать под термином «конституционно-правовая ответственность» и дать ее общеправовую характеристику. Это позволит выявить отличительные признаки конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, раскрыть ее природу и назначение как правового явления в конституционном праве, установить основания и условия ее применения.
В российском законодательстве, несмотря на установление отдельных мер конституционно-правовой ответственности, соответствующий термин не используется. В этой связи исключительную важность в развитии конституционно-правовой ответственности приобретают правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, который в отличие от законодателя использует термин «конституционно-правовая ответственность» и признает наличие ее мер в законодательстве1.
Несмотря на то, что конституционно-правовая ответственность в действующем законодательстве не закрепляется в качестве самостоятельного вида юридической ответственности, в юридической литературе она рассматривается как особый вид ответственности, которому присуще наличие специфических осно ваний, санкций, субъектов и источников ответственности «Обособление конституционной ответственности, — как подчеркивает В. О. Лучин, - продиктовано спецификой конституционного статуса социальных субъектов, особенностями юридической природы неправомерного поведения - конституционных деликтов, характером конституционных предписаний на основе, которых возникает ответственность, особой процедурой ее реализации»".
В юридической литературе, вместе с тем, нет единого подхода не только к определению самого понятия конституционно-правовая ответственность, но и к названию данного вида ответственности. В 70-80 г. прошлого века преобладающим было применение термина «государственно-правовая ответственность», что было связано, в первую очередь, с единством взглядов на наименование самой отрасли - государственное право. В 90 гг. XX в. произошла смена наименования отрасли «государственное право» на «конституционное право», в связи с этим в научном обороте вместо государственно-правовой ответственности сталръ использоваться термины - «конституционная ответственность» и «конституционно-правовая ответственность».
Термины «конституционная ответственность» и «конституционно-правовая ответственность» имеют сходное смысловое значение. Ряд авторов, однако, считает, что понятие конституционно-правовой ответственности значительно шире понятия конституционной ответственности и полагает, что конституционная ответственность - это ответственность, которая предусмотрена нормами Конституции и может наступить при нарушении конституционных обязанностей, а конституционно-правовая ответственность предусмотрена нормами конституционного права и может быть применена за нарушение обязанностей, закрепленных нормами конституционного права . Следует согласиться с мнением О.Е. Кутафи-на, который выступает против противопоставления норм Основного закона и норм отрасли конституционного права, поскольку конституционные нормы являются частью отрасли конституционного права .
Боброва Н.А. и Зражевская Т.Д. также различают конституционную и конституционно-правовую ответственность, однако вкладывают в эти понятия несколько ИРГОЙ смысл. Они считают, что следует разделять государственно-правовую (конституционно-правовую) ответственность как один из видов юридической ответственности и конституционную как особый вид ответственности, объединяющий в себе политическую, моральную и юридическую ответственность. «Конституционные нормы, - указывают Н.А. Боброва, Т.Д. Зражевская, — находятся на стыке трех видов социальных норм: политических, моральных и юридических. Конституционная ответственность как категория социальной ответственности объединяет в себе политическую, моральную и юридическую1 ответственность. Именно на конституционном уровне воплощается единство этих видов ответственности, и разрешаются проблемы устранения противоречий между ними, обнаруживающихся в отдельных случаях реализации конкретных видов юридической ответственности»".
С этой позицией трудно согласиться. Несмотря на то, что юридические нормы являются разновидностью социальных норм, они имеют существенные различия по сравнению с политическими и моральными нормами. Это же относится и к конституционным нормам как разновидности юридических норм. Конституционная ответственность, несомненно, тесно связана с политической, однако их нельзя объединять в единое целое. Между этими видами ответственности имеются существенные различия. Не совпадают также моральная и юридическая ответственность. Юридическая, ответственность имеет четкое, законодательно установленное основание наступления, санкции и другие признаки, не характерные для моральной ответственности. Нормы морали зачастую не отражены в правовых нормах и потому не защищены силой государства.
Более убедительной, представляется позиция авторов, не разделяющих поня тия «конституционная ответственность» и «конституционно-правовая ответственность», подразумевающих под ними единое содержание1.
В конституционно-правовых исследованиях, конституционно-правовая ответственность так же, как и в общетеоретических юридическая ответственность в целом, часто рассматривается в двух аспектах (видах): как позитивная (проспек-тивная) и как негативная (ретроспективная)". Как уже отмечалось, позитивная ответственность не связана с государственно-правовым принуждением, поэтому ее анализ не входит в предмет настоящего исследования.
Существует мнение, что конституционная ответственность является разновидностью политической ответственности. Ее основанием выступают как совершение правонарушения, так и неверный политический курс, несвоевременное принятие решения, неэффективность, и слабость руководства, то есть ненадлежащее осуществление публичной власти без требования обязательного наличия вины3. С указанных позиций, конституционная ответственность приобретает смешанный, не всегда юридический характер.
Действительно, конституционно-правовая ответственность имеет порой ярко выраженный характер и тесно соприкасается с политической ответственностью по субъектам, неблагоприятным последствиям.
Меры конституционно-правового предупреждения
Предупредительные меры, как уже указывалось в настоящей работе, признаются в качестве разновидностей мер государственно-правового принуждения не всеми учеными. Более убедительной, однако, представляется противоположная точка зрения, поскольку угроза государственного принуждения достаточно зримо стоит за каждой мерой правового воздействия. Несмотря на ярко выраженный профилактический характер, меры подобного рода осуществляются в принудительном порядке, т.е. в процессе односторонней реализации юридически-властных полномочий компетентных органов (должностных лиц). Поэтому безосновательны попытки представить их в качестве мер, лишенных элементов государственно-правового принуждения1.
В Федеральном законодательстве предусмотрена возможность применения к органам государственной власти субъектов Российской Федерации ряда мер, которые следует отнести к такой форме конституционно-правового принуждения, как предупреждение.
Прежде всего, к мерам конституционного предупреждения можно отнести предупреждение Президента Российской Федерации высшему должностному лицу или законодательному органу субъекта Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 4 статьи 9 Федерального закона № 184 Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному органу субъекта Российской Федерации, если соответствующим судом установлено, что законодательным органом субъекта Российской Федерации приняты конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральному закону, а законодательный орган субъекта Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного, предусмотренного решением суда, срока не принял мер в пределах своих полномочий по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного органа субъекта Российской Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц.
Согласно пункту 2 статьи 29.1 Федерального закона № 184 Президент Российской Федерации выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации в случаях:
а) издания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Феде рации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если та кие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения су да;
б) уклонения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в течение двух месяцев со дня издания указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации от издания нормативно го правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативно го правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не обра тилось в соответствующий суд для разрешения спора.
Предупреждение Президента Российской Федерации является обязательным элементом процедуры привлечения законодательного органа или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации к конституционно-правовой ответственности. Вместе с тем, предупреждение можно рассматривать и как меру конституционно-правового принуждения, имеющую самостоятельное значение, поскольку данная мера имеет самостоятельную цель, отличную от карательной, и в соответствии с Федеральным законом № 184 после вынесения предупреждения не всегда может последовать применение мер конституционно-правовой ответственности к законодательному органу или высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации.
По существу, вынесение Президентом Российской Федерации предупреждения в адрес законодательного органа или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации является мерой, которая призвана побудить органы государственной власти субъекта Российской Федерации к добровольному исполнению решения суда, способствовать выполнению ими конституционных обязанностей, следовательно, данную меру следует отнести к мерам конституционно-правового принуждения в форме предупреждения.
Субъектами, к которым такая мера конституционно-правового принуждения, как предупреждение, может быть применена, являются законодательный орган субъекта Российской Федерации и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.
Основанием применения рассматриваемой меры конституционно-правового принуждения является противоправное бездействие законодательного органа или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, выражающееся в уклонении от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену или изменения нормативного правового акта, противоречащего федеральному законодательству.
