Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Конституционно-правовые основы деятельности российской федерации и Республики Беларусь по созданию союзного государства 14
1. Исторические предпосылки интеграционных процессов Российской Федерации и Республики Беларусь 14
2. Значение основ конституционного строя Российской Федерации и Республики Беларусь в осуществлении деятельности становления Союзного государства 25
3. Роль национального законодательства Российской Федерации и Республики Беларусь в становлении Союзного государства 49
ГЛАВА 2. Союзное государство - новый тип межгосударственного объединения 63
1. Договорная стадия создания Союзного государства: государственно- правовой аспект 63
2. Нормотворческая деятельность органов Союзного государства 77
3. Особенности правового статуса Союзного государства 84
4. Перспективы развития конституционно-правового регулирования Союзного государства 101
Заключение 120
Библиографический список 123
- Исторические предпосылки интеграционных процессов Российской Федерации и Республики Беларусь
- Значение основ конституционного строя Российской Федерации и Республики Беларусь в осуществлении деятельности становления Союзного государства
- Договорная стадия создания Союзного государства: государственно- правовой аспект
- Нормотворческая деятельность органов Союзного государства
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Важной вехой начавшихся в первые постсоветские годы процессов интеграции Российской Федерации и Республики Беларусь в государственной сфере стал Договор от 8 декабря 1999 г. о создании Союзного государства и их последующие действия по его реализации. Российская Федерация ратифицировала этот Договор 2 января 2000 г. Республика Беларусь - 24 декабря 1999 г.
С этого времени начался качественно новый этап развития отношений между двумя названными государствами по созданию Союзного государства и его укреплению. Глобальностью этой задачи обусловлена актуальность темы настоящего диссертационного исследования.
Особая значимость Договора о создании Союзного государства проявляется в том, что в процессе его реализации на пространстве, ранее занимаемом Советским Союзом, образовано новое межгосударственное объединение. Таким образом, созданы условия для укрепления братской дружбы народов России и Беларуси и повышения уровня их благосостояния и безопасности, сохранения многополярной мировой цивилизации.
Происходящие процессы становления Союзного государства открывают новые перспективы для науки конституционного права, чем также обусловлена важность научного изучения проблемы. Востребованность исследований данного направления подтверждается и необходимостью развития конституционно-правовой основы Союзного государства, установления законодательного механизма взаимодействия его органов государственной власти, определения конституционного статуса граждан Союзного государства, создания его правовой системы. Актуализирует тему диссертации и предстоящее принятие Конституционного Акта, возможная последующая разработка Основного закона Союзного государства, а затем ряда статусных законов, обеспечивающих функционирование органов власти Союзного государства.
Таким образом, имеются все основания для вывода о том, что тема настоящего диссертационного исследования достаточно актуальна, ее разработка имеет научное и практическое значение.
Объектом исследования выступают нормы конституционного права Российской Федерации и Республики Беларусь, допускающие объединение и способствующие развитию интеграционных процессов двух названных госу дарств, наднациональные акты конституционно-правового содержания, оформляющие создание Союзного государства, функционирование его органов, статус граждан, проекты будущих конституционно-правовых актов нового государственного объединения. Изучается и весь комплекс общественных отношений, урегулированных нормами национального конституционного права, актами наднационального права, которые складываются в процессе деятельности России и Беларуси по становлению Союзного государства и формированию его правовой системы. Объектом диссертационного исследования стали также политические и правовые взгляды, предложения, теоретические обобщения, позиции, выводы по вопросам, касающимся становления, правового оформления и перспектив развития Союзного государства.
Предметом исследования является обоснование наиболее оптимального варианта конституционно-правового сближения России и Беларуси, нормативного оформления статуса Союзного государства с учетом особенностей основ конституционного строя государств-участников Договора от 8 декабря 1999 г. и практики реализации соответствующих норм, а также разработка концептуальных положений Конституции Союзного государства, формирование системы источников наднационального конституционного права Союзного государства.
Цели исследования - поиск оптимального варианта конституционно-правового регулирования деятельности Союзного государства с учетом особенностей его природы; разработка концептуальных положений Конституции Союзного государства; структурирование источников наднационального конституционного права Союзного государства; определение перспектив его формирования и развития.
Задачи:
. проанализировать и критически оценить наиболее значимые научные труды об интеграционной деятельности Российской Федерации и Республики Беларусь в сфере совместного государственного строительства;
• выявить общность и отличия основ конституционного строя Российской Федерации и Республики Беларусь, определить их значимость в осуществлении деятельности по созданию Союзного государства;
. провести анализ законодательных источников, на основе которых осуществлялись формирование и развитие совместной государственности Российской Федерации и Республики Беларусь;
. исследовать особенности природы Союзного государства и его отношений с государствами-участниками соответствующего Договора;
• определить перспективы конституционно-правового регулирования
деятельности Союзного государства и его органов государственной власти; • разработать основные положения концепции Конституции Союзного государства;
• определить особенности формирования наднационального конституционного права Союзного государства.
Степень научной разработанности исследования. Становление совместной российско-белорусской государственности, процессы создания Союзного государства и его органов государственной власти исследуют многие российские ученые-государствоведы С. А. Авакьян, А. С. Автономов, С. Н. Бабурин, И. Н. Барциц, И. Л. Бачило, Е. А. Лукьянова, С. И. Семилетов, а также белорусские В. Н. Артемов, М. П. Баранова, Д. Т. Демичев, К. Н. Кунцевич, Н. В. Сторожев, В. И. Шабайнов, А. В. Щукин и др.
В начале XXI в. появились диссертационные исследования по данной проблематике. Их авторами являются А. П. Антоненко, В. К. Ботков, О. П. Долгополова, А. Л. Козик, П. А. Кохно, С. П. Куракина, В. О. Миронов, Ю. В. Недилько, Н. Б. Пастухова. Н. Б. Пастухова — одна из первых авторов, обратившихся к правовым аспектам интеграции России и Беларуси. В ее диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук на тему «Союз России и Беларуси: этапы, особенности, перспективы (конституционно-правовой аспект)» (2000) рассматривались вопросы государственного устройства Союза Беларуси и России на переходном этапе от Содружества к Союзному государству и обосновывалась целесообразность его образования.
Вопросы формирования Союзного государства Беларуси и России исследовал В. И. Ботнев в диссертации «Становление Союзного государства Беларуси и России: конституционно-правовой анализ» (2002). Союз Беларуси и России автор расценивал как конфедеративный союз, обладающий международной правосубъектностью. При этом, по мнению В. И. Ботнева, конфедеративный характер Союза соответствовал достигнутому этапу интеграции, но не отвечал стратегическим целям развития российско-белорусских отношений. Нами сделан вывод о том, что исторический опыт пребывания России и Белоруссии в Союзе ССР позволяет государственно-правовые отношения Российской Федерации и Республики Беларусь развивать по федеративному пути4.
В кандидатской диссертации О. П. Долгополовой «Организационно-правовые основы создания Союзного государства» (Минск, 2003) также затрагивались организационно-правовые основы формирования Союзного государства.
В диссертации Ю. В. Недилько проанализированы политико-идеологические и правовые основы процессов развития российско-белорусских
отношений. Автор рассмотрела взаимоотношения России и Беларуси в государственно-правовой сфере и предложила создание «двухэтажной» федерации, т. е. объединения России и Беларуси в форме федерации с сохранением их государственного устройства .
Объектом исследования в работе С. И. Куракиной стали государственно-правовые отношения Республики Беларусь и Российской Федерации, которые складываются в ходе развития интеграции. Она характеризовала Союзное государство как специфический вид объединения государств, имеющего признаки международно-правового объединения и федеративного государства, и попыталась обосновать целесообразность организации деятельности его органов на основе принципов разделения властей и предметной компетенции. Кроме того, предложено создать орган конституционного контроля — Суд Союзного государства и Высший экономический Суд Союзного государства6. Характеризуя исполнительный орган Союзного государства, С. И. Куракина высказала мнение о необходимости наделения его широкими полномочиями. По ее мнению, в систему органов Союзного государства должна войти и Счетная Палата.
Целью исследования работы В. О. Миронова была разработка и обоснование теоретической модели оптимальной формы государственного устройства Союзного государства России и Белоруссии. За основу строящегося Союзного государства автор предложил принять модель Европейского Союза как организации, в которой межгосударственная интеграция достигла наивысшего уровня. В. О. Миронов раскрыл исторические предпосылки политико-правового союза Белоруссии и России, проанализировал правовой статус населения, проживающего на территории образуемого Союзного государства, высказал мнение о перспективах его развития, предложил ввести в научный оборот понятие «квазифедерация» и использовать его для определения сущности Союзного государства России и Беларуси7.
Труд А. П. Антоненко «Российско-белорусское государство: органы публичной власти» посвящен исследованию системы органов публичной власти Союзного государства. Автор считает, что задача создания функциональной системы органов Союзного государства требует учреждения должности Президента Союзного государства. В диссертации проанализирован правовой статус и реальное положение Парламента Союзного государства России и Белоруссии в системе органов Союзного государства. Делается вывод о его исключительном правовом положении как единственного органа, в формировании которого народ Союзного государства участвует непосредственно. Затрагиваются и вопросы вопросы формирования Высшего Государственного Совета, его персонального состава, компетенции, порядка принятия решений, создания судебных органов Союзного государства8.
Таким образом, в поле зрения ученых находится достаточно широкий диапазон актуальных проблем становления Союзного государства и его органов. Их работы вносят вклад в развитие науки конституционного права, имеют определенное практическое значение. Однако процесс формирования Союзного государства России и Беларуси весьма многогранный и сложный. Он характеризуется относительно высокой степенью динамизма, качественными изменениями. Этим обусловлена потребность в новых научных исследованиях различных аспектов деятельности Российской Федерации и Республики Беларусь по созданию и развитию Союзного государства. Кроме того, не все ее направления разработаны в должной мере. Отсутствуют работы, раскрывающие на монографическом уровне особенности конституционно-правового регулирования деятельности Союзного государства, не исследовано влияние конституционных принципов Конституций Российской Федерации и Республики Беларусь на процессы становления нового государственного образования, не проводился сравнительный научный анализ конституционных основ Российской Федерации и Республики Беларусь с целью выявления их общих и специфических признаков, способствующих или тормозящих процессы интеграции названных государств, не систематизированы источники конституционного права Союзного государства, не определены концепция его Конституции и основные положения основ конституционного строя, перспективы их развития в конституционном законодательстве Союзного государства. Все это свидетельствует о необходимости проведения новых научных исследований вышеперечисленных вопросов. Потребность в них обусловлена также относительно высокой степенью динамизма, качественными изменениями сущности Союзного государства, все возрастающей его ролью в решении социально-экономических и иных задач, стоящих перед Россией и Беларусью.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания. Исследование проводилось также на основе исто-рико-правового, логического, статистического, системно-структурного методов. Особое значение придавалось применению метода сравнительного анализа основ конституционного строя Российской Федерации и Республики Беларусь, моделированию основ конституционного строя Союзного государства.
Теоретическую основу исследования составляют научные труды отечественных и зарубежных ученых в области государства и права, государствове-дов и политологов, концепции законов и других нормативных правовых актов. Мы ориентировались на идеи, позиции и выводы С. А. Авакьяна, A. С. Автономова, С. Н. Бабурина, М. В. Баглая, Н. А. Богдановой, B. П. Бородина, И. П. Блищенко, Н. А. Бобровой, Г. А. Василевича, Ю. А. Дмитриева, Д. Л. Златопольского, В. Б. Исакова, Д. А. Керимова, Е. И. Козловой, Б. С. Крылова, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, А. П. Любимова, А. И. Лукьянова, Е. А. Лукьяновой, Т. М. Мальцева, Н. А. Михалевой, A. Е. Постникова, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, Т. Я. Хабриевой, B. Е. Чиркина и других ученых.
На авторскую позицию по диссертационной проблематике оказали влияние труды современных ученых, исследующих истоки формирования Союзного государства, его сущность и перспективы развития — А. И. Азарова, В. Н. Артемовой, Б. А. Бариновского, Ю. П. Боровик, С. И. Вихарева, И. М. Игнатенко, В. А. Круталевича, К. К. Калазяна, С. В. Косилкина, Ы. И. Мартановича, В. П. Осмолковского, В. Ф. Романовского, Е. И. Степанова, Ф. А. Сурганова, В. Г. Шадурского, Г. Г. Шинкарецкого и др.
Эмпирическую основу исследования составили договоры и другие двусторонние правовые акты Российской Федерации и Республики Беларусь, направленные на создание и укрепление Союзного государства, конституции, иные источники конституционного права России и Беларуси, нормативные правовые акты Союзного государства, а также Российской Федерации и Республики Беларусь, предназначенные для решения интеграционных задач, материалы научно-практических конференций, парламентских слушаний, доклады о деятельности Совета Министров Союзного государства, послания Высшего Государственного Совета о положении дел в Союзном государстве, концепции законодательных актов и модельные законы.
Научная новизна исследования состоит в том, что она является одной из первых научных работ, в которой особенности статуса Союзного государства раскрываются через анализ основ конституционного строя объединяющихся государств, высказаны предложения об изменении порядка принятия проекта Конституционного Акта, сформулированы и обоснованы основные положения концепции Конституции Союзного государства. Впервые разработана модель первой главы проекта этой Конституции «Основы конституционного строя Союзного государства», показано развитие принципиальных положений этой главы в следующих главах - «Основы конституционного статуса граждан Союзного государства», «Система органов государственной власти Союзного государства», дается характеристика источников конституционного права Союзного государства, определены перспективы его развития.
На защиту выносятся следующие выводы и предложения, нашедшие обоснование в настоящем диссертационном исследовании.
1. Союзное государство, созданное в результате интеграционной деятельности Российской Федерации и Республики Беларусь в соответствии с волей их народов и Договором от 8 декабря 1999 г., представляет собой новый тип межгосударственного объединения, сочетающего признаки международной организации (например, бюджет Союзного государства формируется из взносов России и Беларуси), федерации (так, между Союзным государством и его учредителями разграничиваются предметы ведения, территория Союзного государства включает в себя территориальное пространство России и Беларуси) и конфедерации (в частности, Союзное государство не обладает государственным суверенитетом). При этом Союзное государство является более высоким уровнем межгосударственного объединения по сравнению с ранее существовавшим Сообществом России и Беларуси и Союзом Беларуси и России .
2. Деятельность России и Беларуси по созданию нового межгосударственного объединения соответствует основам конституционного строя этих государств и нормам их национального законодательства. Реальному воплощению важнейшего принципа конституционного строя о признании человека высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ и ст. 2 Конституции РБ) будет способствовать законодательное закрепление равных экономических условий для российских и белорусских товаропроизводителей, установление равного правового статуса граждан Беларуси во время пребывания в России и граждан России во время пребывания в Беларуси, а также завершение унификации налогового, финансового, инвестиционного, гражданского и социального законодательства государств-участников Договора от 8 декабря 1999 г.
3. В регулировании процессов становления и развития Союзного государства выделяются договорная и конституционно-правовая стадии. Договор от 8 декабря 1999 г. в настоящее время является основным международным правовым актом, которым руководствуются субъекты и органы Союзного государства. В развитие этого Договора Россия и Беларусь 24 января 2006 г. приняли Договор о сотрудничестве в области социального обеспечения", Соглашение о регулировании вопросов собственности Союзного государства12 и Соглашение о порядке оказания медицинской помощи гражданам РФ в учреждениях здравоохранения Республики Беларусь и гражданам Республики Беларусь в учреждениях здравоохранения Российской Федерации . Однако, по мере роста активности органов власти Союзного государства, договорная форма регулирования их деятельности будет сведена к минимуму.
На начальном этапе находится конституционно-правовая стадия деятельности Союзного государства. Она характеризуется принятием нормативных правовых актов его органами власти. К числу наиболее важных актов относится Постановление Высшего Государственного Совета Союзного государства от 12 апреля 2002 г. об утверждении Порядка формирования и исполнения бюджета Союзного государства, который охарактеризован в его вводной части как нормативный правовой акт Союзного государства . Представляется, что после принятия Конституционного Акта нормотворческая деятельность органов власти Союзного государства активизируется.
4. В целях более точного следования идее Договора от 8 декабря 1999 г. и учитывая предназначение Конституционного Акта, принятие которого предусмотрено статьей 62 названного Договора, целесообразно:
• ограничить предмет Конституционного Акта вопросами государственного устройства и правовой системы Союзного государства;
изменить установленный порядок вынесения проекта Конституционного Акта на референдумы государств-участников, так как национальное законодательство, в частности Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»15, не допускает вынесение на референдум Российской Федерации вопросов, противоречащих Конституции Российской Федерации (статьей 62 Договора от 8 декабря 1999 г. предусмотрено, что только после одобрения Конституционного Акта на референдумах государства-участники вносят необходимые дополнения и изменения в свои конституции, т. е. запрограммировано его несоответствие национальным конституциям государств-участников данного Договора). С нашей позиции, дополнения и изменения в Конституции России и Беларуси должны быть внесены до внесения указанного Акта на национальные референдумы.
5. Необходимо активизировать законотворческую деятельность Союзного государства, принять в первую очередь Закон «О собственности Союзного государства». Это позволит существенно укрепить материальную базу Союзного государства, формировать его бюджет из собственных источников. Для обеспечения реализации Закона «О собственности Союзного государства» следует создать специальный орган - комитет по управлению союзной собственностыо при Совете Министров Союзного государства, наделив его правом, в частности, вести реестр союзной собственности и осуществлять управление союзной собственностью.
6. В статье 2 Договора от 8 декабря 1999 г. записано, что по мере становления Союзного государства будет рассмотрен вопрос о принятии его Конституции. Постановка этого вопроса представляется актуальной, ибо с принятием Конституционного Акта вопросы конституционно-правового оформления Союзного государства будут решены лишь частично. Согласно статье 62 указанного Договора предназначение этого Акта ограничено определением государственного устройства Союзного государства и его правовой системы. Принятие Конституции Союзного государства позволит решить более широкий круг вопросов конституционного уровня, в том числе определить основы конституционного строя Союзного государства и конституционный статус граждан Союзного государства. Гарантией ее разработки и принятия может стать статья Конституционного Акта, предусматривающая принятие Конституции Союзного государства.
7. Образование Союзного государства предопределило потребность в формировании конституционного права Союзного государства. В настоящее время имеется ряд нормативных правовых актов, которые по своему содержанию являются источниками наднационального конституционного права. К их числу относятся двусторонние договоры Российской Федерации и Республики Беларусь, направленные на создание и развитие Союзного государства, декреты Высшего Государственного Совета и постановления Правительства Союзного государства по принципиальным вопросам организации союзной власти и правового положения граждан Союзного государства. Полностью сформируется конституционное право Союзного государства после принятия Конституции Союзного государства и статусных законов Союзного государства о Высшем Государственном Совете, Парламенте, Совете Министров и Суде Союзного государства.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в диссертации положения углубляют теорию конституционного строя, обогащают науку конституционного права новыми идеями и выводами, расширяют сферу научных знаний о государстве и его правовой системе, раскрывают особенности конституционных устоев Союзного государства. Теоретическую значимость имеют и разработанные нами концепция Конституции Союзного государства, предложения о содержании ее главы «Основы конституционного строя Союзного государства» и ее развитию в следующих главах, а также постановка вопроса о формировании конституционного права Союзного государства. Практическая значимость исследования заключается в том, что в ней сформулированы и обоснованы предложения по совершенствованию конституционно-правового регулирования деятельности Союзного государства, унификации национального законодательства государств-участников, показана необходимость его гармонизации с законодательством Союзного государства. Практическую значимость имеют предложения о содержании главы «Основы конституционного строя» Конституции Союзного государства и определение предмета ряда статусных законов Союзного государства, обеспечивающих его укрепление.
Представляется, что результаты настоящего исследования могут быть полезны для органов законодательной и исполнительной власти России и Беларуси при реализации Договора о создании Союзного государства, при доработке экспертами проекта Конституционного Акта, а в дальнейшем - при разработке проекта Конституции Союзного государства. Положения и выводы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания конституционного права России, Беларуси и Содружества Независимых Государств, а также при подготовке учебных пособий и учебников. Выводы диссертации могут стать отправной точкой для проведения новых научных исследований, посвященных развитию конституционно-правового регулирования Союзного государства, формированию основ его конституционного строя, совершенствованию концепции Конституции Союзного государства.
Апробация результатов исследования проходила в процессе обсуждения материалов диссертации на научно-практических конференциях и семинарах, при подготовке публикаций по диссертационной тематике.
В исследовании нашли научное обоснование проекты нормативных правовых актов, в подготовке которых диссертант участвовал в период его работы в Аппарате Постоянного комитета Союзного государства (г. Москва) и работы экспертом совместной белорусско-российской комиссии по подготовке проекта Конституционного Акта Союзного государства.
Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова, где проведено ее обсуждение. Положения диссертации обсуждались на научных конференциях, в научных журналах с грифом Высшей аттестационной комиссии Российской Федерации и Республики Беларусь, а также на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова. Структура диссертации. Цели, задачи и методика исследования предопределили структуру диссертации. Она состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных правовых актов. Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по главам, параграфам и в заключении.
Исторические предпосылки интеграционных процессов Российской Федерации и Республики Беларусь
Российская Федерация и Республика Беларусь как демократические правовые государства существуют более пятнадцати лет. На протяжении этого периода они решают стратегически важную проблему сближения внешней и внутренней политики, создания общей государственности, единого экономического пространства, укрепления братской дружбы народов. Объективная необходимость такого рода совместной деятельности Российской Федерации и Республики Беларусь обусловлена прежде всего многовековой совместной жизнедеятельностью русского и белорусского народов в едином государстве.
На территории современной Республики Беларусь находились четыре губернии, входящие в Российскую империю, где компактно проживали белорусы. Управление на этой территории в годы царизма осуществлялось как и во всей стране на основании «Учреждения о губерниях» б.
С другими народами Российской империи белорусов связывали общие политические, экономические и социальные устои. Они имели возможность перемещаться по стране, осуществлять коммерческую деятельность, участвовать в общественной жизни. Упрочению отношений между русскими и белорусами способствовало распространение русского языка как средства межнационального общения, осознание ими принадлежности к одной группе славянских на родов .
Распад в ноябре 1917 г. Российской империи и установление Советской власти на ее территории повлекли образование государств советского типа, в том числе Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (далее - РСФСР) и Белорусской Советской Социалистической Республики (да-лее - БССР) . 30 декабря 1922 г. они совместно с Украинской Советской Социалистической Республикой и Закавказской Советской Федеративной Респуб ликой в составе Азербайджана, Грузии и Армении объединились в новое, по существу единое союзное государство — Союз Советских Социалистических Республик. Правовой основой образованного государства явились Декларация об образовании Союза ССР и Договор об образовании Союза ССР19. Эти учредительные документы вошли составными частями в Основной закон (Конституцию) Союза ССР20.
Как соучредители Советского Союза РСФСР и БССР де-юре обладали признаками, которые характеризуют любое государство. В Конституции СССР подтверждались их суверенитет и право на выход из Союза ССР. Они имели собственную территорию, органы государственной власти, свои Конституции и другие атрибуты государства.
Вхождение в Союз ССР предопределяло особенности их конституционного статуса. Суверенитет союзных республик ограничивался предметами, отнесенными Конституцией СССР к компетенции Союза. Территория союзных республик не могла быть изменена без их согласия. Для граждан союзных республик устанавливалось единое союзное гражданство. Из делегатов, избираемых в республиках, формировался Съезд Союза ССР, который образовывал Центральный Исполнительный Комитет СССР и его палаты - Союзный Совет и Совет Национальностей. Представители Верховных судов союзных республик входили в состав Верховного Суда СССР. ЦИКи союзных республик имели право законодательной инициативы в Союзный Совет и Совет Национальностей, две союзные республики наделялись правом созыва чрезвычайных съездов Советов СССР, а таюке правом амнистии, помилования и реабилитации в отношении граждан, осужденных судебными и административными органами союзных республик.
Для отмены статьи Конституции СССР 1924 г., установившей право союзных республик свободного выхода из Союза, требовалось согласие всех республик, входящих в Союз ССР, что реально блокировало возможность их выхода из Союза ССР. В целом, в первой общесоюзной конституции достаточно четко закреплялись тенденция централизации власти в масштабах всего Союза ССР. В то же время принятие Конституции СССР 1924 г. способствовало приобретению союзными республиками, в том числе Россией и Беларусью опыта конституционного регулирования внутриреспубликанских отношений. Соот ветствующее право было впервые реализовано ими принятием в 1925 г. новой (второй) Конституции РСФСР и в 1927 г. - Конституции БССР.
Упрочение сотрудничества РСФСР и БССР в рамках Советского Союза закреплялось в Конституции СССР 1936 г. и в республиканских конституциях, принятых в 1937 г. Согласно этим конституциям РСФСР и БССР продолжали оставаться государствами рабочих и крестьян. Однако политическую основу составляли новые органы власти - Советы депутатов трудящихся. Экономической основой СССР и входящих в него союзных республик стала социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность на орудия и средства производства. Примечательно, что в статье 3 Конституции СССР 1936 г. констатировались отмена частной собственности на орудия и средства производства и уничтожение эксплуатации человека человеком. В то же время допускалось ведение мелкого частного хозяйства единоличных крестьян и кустарей, основанного на личном труде и исключающего эксплуатацию чужого труда. Аналогичные нормы содержались в конституциях союзных республик.
Конституционный статус Советского Союза как союзного государства закреплялся в статье 13 Конституции СССР. При этом СССР характеризовался как союзное государство, образованное на основе добровольного объединения равноправных Советских Социалистических Республик.
В то лее время достаточно четко проявлялись тенденции к созданию централизованного государства. В ее статье 14 к ведению Союза ССР были отнесены наиболее важные сферы экономики, международные сношения, а также установление общего порядка во взаимоотношениях союзных республик с иностранными государствами. Конституция СССР 1936 г. определяла компетенцию Верховных Советов и Советов Министров союзных республик, республиканских министерств и местных органов государственной власти, а также характер их взаимоотношений между собой. Устанавливалась подотчетность высших исполнительных и распорядительных органов государственной власти союзных республик Верховным Советам союзных республик. Местные исполнительные органы имели двойное подчинение. Они подчинялись соответствующему Совету депутатов трудящихся и исполнительному органу вышестоящего Совета депутатов трудящихся.
Значение основ конституционного строя Российской Федерации и Республики Беларусь в осуществлении деятельности становления Союзного государства
Процессы формирования Российской Федерации и Республики Беларусь на постсоветском пространстве завершились принятием конституций этих государств. В середине 90-х гг. XX в. начали реализовываться идеи сближения российско-белорусской государственности. Но их воплощение в реальную жизнь могло состояться лишь при условии если не полной, то существенной близости конституционных основ Российской Федерации и Республики Беларусь, иных разделов (глав) их конституций, а также национального законодательства. Ведь деятельность государств и органов государственной власти обусловлена прежде всего содержанием их конституций, закрепленными в них конституционными принципами, их развитием в национальном законодательстве. В этой связи представляет особый научный интерес содержание первой главы Конституции Российской Федерации и первого раздела Конституции Республики Беларусь, в которых установлены основы конституционного строя Российской Федерации и Республики Беларусь. Раскрытие их сущности диктуется и необходимостью поиска оптимальных форм конституционного регулирования деятельности Союзного государства.
Значимость основ конституционного строя обусловлена прежде всего тем, что соответствующие конституционные нормы регулируют наиболее важные общественные отношения, участниками которых являются общество, государство и граждане. Именно поэтому эти нормы сгруппированы в первой главе Конституции Российской Федерации и в первом разделе Конституции Республики Беларусь.
Несмотря на признание учеными первостепенной значимости конституционного строя и его основ, среди них нет единства мнений об их сущности. Вполне обоснованно начать анализ позиций государствоведов о сущности конституционного строя с позиции О. Г. Румянцева. Он первым в постсоветский период написал монографию, посвященную этой важной теме. По мнению О. Г. Румянцева, конституционный строй — это целостная система социально-правовых отношений и институтов, подчиненная безусловным нравственным и конституционным велениям44. Видимо, понимая абстрактность такого определения конституционного строя, О. Г. Румянцев конкретизирует его следующим образом. Он утверждает, что названная система основана на совокупности основополагающих регуляторов, которые содействуют закреплению в общественной практике и в правосознании стабильных, справедливых, гуманных и правовых связей между человеком, гражданским обществом и государством . На наш взгляд, данное пояснение не раскрывает в должной мере понятие «конституционный строй». Во-первых, нужно догадываться, о каких «основополагающих регуляторах» идет речь, во-вторых, если иметь в виду, что под «регуляторами» понимаются конституционные, а, возможно иные, по меньшей мере, законодательные нормы, то они не «содействуют», а непосредственно формируют общественную практику и правосознание.
Серьезное исследование сущности конституционного строя России провела Н. А. Боброва. В посвященной этой теме монографии она уделяет особое внимание необходимости признания народа в качестве источника всей власти . Солидаризируясь с позицией В. О. Лучина, считающего, что «конституционный строй представляет собой механизм выражения и реализации естественного права народа быть носителем суверенитета и единственным источником власти в государстве»47, Н. А. Боброва пишет: «Конституционный строй означает, что народ признается (формальный конституционный строй) и является (реальный конституционный строй) источником всей государственной власти, участвуя в ее учреждении, формировании и функционировании в виде прямой и представительной демократии с гарантированием монополии народа и представитель-ного органа народа на законодательную деятельность» . Таким образом, конституционный строй по существу отождествляется с принципом народовластия, что вряд ли верно. Нам представляется, что понятие «конституционный строй» существенно шире и не сводится к данному принципу. Доказательством тому является содержание главы 1 Конституции РФ, в которой закреплены основы конституционного строя Российской Федерации.
Критикуя содержание первой главы Конституции Российской Федерации, PL А. Боброва считает, что невключение в основы конституционного строя таких принципов, как защита государственных интересов, гарантирование интересов народа и охраны народного достояния, укрепление государственности и накопление национального богатства, повышение качества жизни населения, реальной ответственности органов и должностных лиц за конечные результаты деятельности.государства и своей деятельности позволило произрасти в России «мутантному» государству и обществу, эклектично соединяющим в себе противоречивые признаки тоталитаризма и демократии
Действительно, закрепленный в статье 3 Конституции Российской Федерации принцип народовластия не подкрепляется в должной мере механизмом его реализации. Однако это не означает, что принцип народовластия игнорируется в Российской Федерации. В реальности он отражен не только в Конституции, но и в избирательном законодательстве. И то, что граждане не в должной мере учитывают свое право на осуществление власти, прежде всего обусловлено недостаточным уровнем их политического и правового сознания, низкой правовой культурой общества, слабой развитостью его политической системы.
Обстоятельно раскрывает сущность конституционного строя С. А. Авакьян. Он считает, что конституционный строй - это закрепленные в конституции и реально существующие устои жизни общества и государства . Эта категория как бы символизирует единство трех постулатов нашей жизни: человек, общество и государство, построенной на конституционном (т. е. отраженном в нормах Основного закона РФ) фундаменте. Конституционный строй государства охватывает сущностную и структурную характеристику государства как властной организации и явления, находящегося в обществе, тесно взаимодействующего с ним51. В данном определении С. А. Авакьян подчеркивает, что конституционный строй является основой, прежде всего, общества в целом, а затем и государства.
Г. В. Василевич видит в конституционном строе закрепленный в демократической конституции способ (систему) организации государства и общества. В связи с этим он разделяет его на две части: государственный строй и общественный строй52.
Аналогичную позицию занимает Ю. А. Дмитриев, утверждающий, что в нормах Основного закона закреплены самые общие нормы и принципы государственного и общественного устройства Российской Федерации53.
В. В. Лазарев считает, что конституционный строй — это система конституционных отношений как предмета конституционного регулирования, а также конституционные нормы, регулирующие и закрепляющие существующий социальный строй
Договорная стадия создания Союзного государства: государственно- правовой аспект
В период разработки и принятия Конституций Российской Федерации и Республики Беларусь начинался активный процесс сближения Российской Федерации и Республики Беларусь в государственно-правовой сфере. В основном этот период завершается подписанием в Москве 8 декабря 1999 г. Договора о создании Союзного государства, который был ратифицирован государствами-участниками в следующем году " . Ратификации названного Договора предшествовало принятие важных двусторонних международных нормативных актов, обеспечивающих поступательное развитие интеграционных процессов Российской Федерации и Республики Беларусь в области государственного строительства.
Начало эволюционного пути двустороннего сближения Российской Федерации и Республики Беларусь было положено подписанием в апреле 1994 г. Соглашения «О порядке объединения денежной системы Республики Белоруссия и денежной системы Российской Федерации и механизме функционирова-ния общей денежной системы» . Этот нормативный правовой акт следует рассматривать как своеобразный договор о намерениях создать межгосударственное двустороннее объединение. Испокон веков известно, что единая валюта имеет объединяющее значение для укрепления отношений между народами различных государств. В современной истории этот вывод подтвержден введением в 2000 г. новой денежной единицы - евро в масштабах всего Европейского союза, после чего деньги стали средством укрепления взаимодействия входящих в этот Союз государств. Выше названное соглашение между Россией и Беларусью не было проведено в жизнь. Однако актуальность его реализации сохраняется.
В начале 1995 г. последовало принятие базисного договора, определившего стратегические цели взаимодействия Российской Федерации и Республики Беларусь. Таковым документом стал подписанный главами государств 21 февраля 1995 г. в городе Минске Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве127. Учитывая исторически сложившиеся тесные связи между российским и белорусским наро дами, оба государства решили строить дружественные, добрососедские отношения и развивать сотрудничество в целях сохранения мира, укрепления стабильности, региональной и глобальной безопасности.
Данным Договором были определены следующие основные направления взаимодействия Российской Федерации и Республики Беларусь: согласовывать основные направления осуществления экономических реформ, содействовать экономической интеграции, созданию условий для формирования единого экономического пространства. Для достижения этой цели предусматривалось координировать финансовую, денежно-кредитную, бюджетную, валютную, инвестиционную, ценовую, налоговую, платежно-расчетную и таможенную политику, а также создавать равные возможности и условия для хозяйствующих субъектов, способствовать созданию финансово-промышленных групп и кооперации, объединений и банков, производителей и потребителей продукции на основе свободного перемещения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы; углублять взаимовыгодное сотрудничество в области национальных энергетических, транспортных систем и систем связи, а также телекоммуникаций и информатики; координировать деятельность в военной области, не заключать каких-либо договоров против другой договаривающейся стороны и не допускать, чтобы ее территория была использована в ущерб безопасности другой стороне Договора; обеспечить введение безвизового въезда, выезда и пребывания граждан одного государства на территории другого, создавать благоприятные условия для прямых связей и всестороннего сотрудничества на уровне административно-территориальных единиц в рамках их компетенции, особенно развития торгово-экономических связей приграничных территорий обоих государств; содействовать развитию всесторонних контактов между их гражданами государств, политическими партиями и движениями, профсоюзными, женскими, молодежными, религиозными, спортивными и другими объединениями и союзами, органами печати и информации;
содействовать расширению парламентских связей; взаимодействовать в области защиты и улучшения состояния окружающей среды, предотвращения трансграничных загрязнений, рационального и ресурсосберегающего природопользования, а также ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС;
сотрудничать в области фундаментальных и прикладных наук, способствовать углублению контактов между их национальными академиями и другими учреждениями, обеспечивать разработку и создание единой информационной сети в научно-технической сфере, поощрять осуществление общих
программ и проектов, обмен учеными, специалистами, стажерами, создавать благоприятные условия в деле подготовки научных кадров. Для поощрения равноправного и взаимовыгодного сотрудничества в области образования были взаимно признаны эквивалентность документов об образовании, ученых степенях и ученых званиях;
сотрудничать в области здравоохранения, санитарно-эпидемиологического надзора, охраны труда, социальной защиты, пенсионного обеспечения;
заложить основы сотрудничества Российской Федерации и Республики Беларусь в области культуры. Стороны взяли на себя обязательства поощрять изучение языков, литературы, искусства, расширение деловых контактов между творческими союзами и объединениями;
взаимодействовать в мероприятиях по борьбе с различными видами преступности, в том числе с организованной преступностью, терроризмом, актами, направленными против безопасности движения на всех видах транспорта, незаконным оборотом наркотиков, оружия, ядерных расщепляющих материалов, контрабандой и нелегальной миграцией, а также в вопросах задержания и возврата незаконно вывозимых или ввозимых культурных ценностей.
Таким образом, в Договоре между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве были закреплены практически все наиболее значимые стороны межгосударственных отношений между Россией и Беларусью, в том числе стимулирующих воплощение в жизнь принципов конституционного строя, закрепленных в Конституциях Российской Федерации и Республики Беларусь. Данный Договор создал правовые предпосылки для формирования прочных основ взаимодействия обоих государств, которые в относительно короткий срок (через пять лет) начали трансформироваться в основы конституционного строя Союзного государства. Все это дает основания для вывода о том, чтобы Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве расценивать как важнейший источник конституционного права как Российской Федерации и Республики Беларусь, так и создаваемого Союзного государства. Его непреходящая значимость видится в создании реальных правовых условий для сближения позиций обоих государств в государственно-правовой сфере.
Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве был заключен сроком на десять лет. Однако его следует считать постоянно действующим, так как согласно статье 26 действие Договора автоматически продлевается на последующий десятилетний период, если ни одна из договаривающихся сторон не заявит другой Договаривающейся стороне о своем желании прекратить его действие.
Нормотворческая деятельность органов Союзного государства
В Договоре от 8 декабря 1999 г. большое место занимают вопросы организации нормотворческой деятельности органов Союзного государства. В статье 2 этого договора к числу целей Союзного государства отнесено формирование его единой правовой системы. Деятельность по ее достижению ведется более восьми лет. За эти годы органы Союзного государства приняли более ста нормативных правовых актов. Прежде всего это акты Высшего Государственного Совета Союзного государства. Особое значение имело его постановление от 12 апреля 2002 г. об утверждении Порядка формирования и исполнения бюджета Союзного государства, который охарактеризован в его вводной части как нормативный правовой акт Союзного государства1 2. В соответствии с Договором от 8 декабря 1999 г. Высший Государственный Совет ежегодно утверждает бюджеты Союзного государства, которые рассмотрены Парламентским Собранием. Следует заметить, что бюджеты формируются посредством ежегодных согласованных отчислений государств-участников Договора о создании Союзного государства. В бюджет 2008 г. Российская Федерация внесла 2640,0 млн руб., Республика Беларусь - 1421,0 млн руб. Кроме ежегодных декретов об утверждении бюджетов Союзного государства, Высший Государственный Совет принимает постановления. 22 апреля 2005 г. он принял постановление «О полномочиях Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Комитета государственной безопасности Республики Беларусь по решению задач обеспечения безопасности Союзного государства». 22 апреля 2005 г. Высшим Государственным Советом Союзного государства принято постановление «Об обеспечении равных прав граждан Российской Федерации и Республики Беларусь» и постановление «О плане совместных мероприятий по обеспечению функционирования региональной группировки (сил) Республики Беларусь и Российской Федерации в 2005 году». 27 июня 2000 г. Высший Государственный Совет принял постановление «Об обеспечении правопреемственности в деятельности органов Союза Беларуси и России и Союзного государства». Постановлениями оформляются и решения Совета Министров Союзного государства. Так, 9 апреля 2002 г. было принято постановление «О ходе выполнения Договора о создании Союзного государства и программы действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации его положений». В нем содержались поручения Постоянному Комитету Союзного государства и ряду министерств Российской Федерации и Республики Беларусь. 24 августа 2006 г. постановлением Совета Министров одобрены предложения по разработке программы Союзного государства «Совершенствование системы обеспечения населения и отраслей экономики Российской Федерации и Республики Беларусь информацией о сложившихся и прогнозируемых погодно-климатических условиях, состоянии и загрязнении природной среды на 2007— 2011 годы». Постановлением Совета Министров Союзного государства от 11 октября 2005 г. было утверждено Положение о премиях Союзного государства в области литературы и искусства143: 28 марта 2005 г. постановлением Совета Министров утверждены предложения Постоянного Комитета Союзного государства о проведении 2 апреля 2005 г. мероприятий, посвященных Дню единения России и Беларуси в г. Москве и г. Минске. В этом же акте содержалось предложение руководителям субъектов Российской Федерации и областей Республики Беларусь отметить День единения народов России и Беларуси собраниями общественности и культурно-массовыми мероприятиями .
Анализ нормативных правовых актов названных ранее органов Союзного государства показывает, что они адресованы не только его органам, но и исполнительным органам Российской Федерации и Республики Беларусь. Так, в постановлении Совета Министров Союзного государства от 9 апреля 2002 г. «О ходе выполнения Договора о создании Союзного государства и Программы действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации его положений» было предложено Правительствам Республики Беларусь и Российской Федерации завершить доработку соглашений о создании равных условий в области ценовой политики, о расширении сотрудничества в газовой отрасли, а также соглашений между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь по решению проблем взимания косвенных налогов при экспорте и импорте товаров (работ, услуг), во взаимной торговле между Республикой Беларусь и Российской Федерацией. Постоянному Комитету Союзного государства поручалось предусмотреть рассмотрение на заседаниях Совета Министров Союзного государства в 2002 г. хода выполнения соглашения о завершении унификации и создании единой системы тарифного и нетарифного регулирования в Союзном государстве, а Министерству юстиции Республики Беларусь и Министерству юстиции Российской Федерации рекомендовалось рассмотреть вопрос о целесообразности образования единого информационно-правового фонда гармонизированных правовых актов Союзного государства
Такая особенность обусловлена специфическим статусом Союзного государства. Она проявляется в том, что его деятельность обеспечивают не только органы Союзного государства, но и органы государственной власти Российской Федерации и Республики Беларусь. Этой же особенностью объясняется и формирование функциональных исполнительных органов Союзного государства, которыми являются Комитет по вопросам безопасности и Таможенный комитет Союзного государства, который принял в 2005 г., например, постановление «Об утверждении новой редакции Временной технологии обмена электронной информацией о контроле за доставкой товаров, перемещаемых под таможенным контролем между таможенными органами Республики Беларусь и Российской Федерации, утвержденной приказом Таможенного комитета Союзного государства от 19.03.2001 г. № 3»и «О ходе работы над проектом Соглашения о транзите товаров, перемещаемых между белорусскими и российскими таможенными органами в Союзном государстве».
