Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, содержание и формы публичных мероприятий 21
1. Генезис конституционно-правового регулирования публичных мероприятий 21
2. Современные подходы к определению публичных мероприятий 43
3. Формы публичных мероприятий в российском законодательстве 64
Глава 2. Конституционно-правовые подходы к типологии публичных мероприятий 93
1. Классификации публичных мероприятий: основания и виды 93
2. Особенности отдельных видов публичных мероприятий 111
Глава 3. Гарантии соблюдения прав и законных интересов организаторов и участников публичных мероприятий 131
1. Правомерные ограничения прав и законных интересов организаторов и участников публичных мероприятий 131
2. Неправомерные ограничения прав и законных интересов организаторов и участников публичных мероприятий 160
3. Меры защиты прав и законных интересов организаторов и участников публичных мероприятий 178
Заключение 193
Библиография 204
- Генезис конституционно-правового регулирования публичных мероприятий
- Формы публичных мероприятий в российском законодательстве
- Особенности отдельных видов публичных мероприятий
- Неправомерные ограничения прав и законных интересов организаторов и участников публичных мероприятий
Генезис конституционно-правового регулирования публичных мероприятий
Категория публичного мероприятия впервые получила в России легальное закрепление в период с 1993 по 2004 годы в качестве обобщающей для обозначения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, проводимых в целях реализации гарантированного ст. 31 Конституции РФ 1993 года права граждан собираться мирно, без оружия. Первоначально юридическое закрепление понятия публичного мероприятия состоялось на уровне нормативных правовых актов отдельных субъектов РФ и муниципальных образований8, а в связи с принятием Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее – ФЗ № 54)9, данная категория стала использоваться и в федеральном законодательстве10.
Вместе с тем, отсутствие до 2004 года в законодательстве Российской Федерации единого наименования собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований не служило препятствием для развития их конституционно-правового регулирования. С учетом этого, юридическое оформление института публичных мероприятий в настоящем разделе работы будет рассматриваться через призму генезиса нормативной регламентации отдельных видов акций, составляющих систему публичных мероприятий. Интересно, что данная регламентация осуществлялась в условиях длительного отсутствия юридического разграничения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, дефиниции которых были впервые предложены на общегосударственном уровне лишь в ФЗ № 54. Принимая во внимание это обстоятельство, а также для удобства авторского изложения материала детальная характеристика содержания и объема понятий публичного мероприятия, собрания, митинга, демонстрации, шествия и пикетирования будет представлена в дальнейших частях диссертационного исследования. Учитывая, что генезис института публичных мероприятий протекал в условиях учреждения конституционных гарантий свободы собраний, с определенной долей условности в рамках настоящего параграфа понятие публичного мероприятия будет использоваться для обозначения связанного с выражением общественных интересов открытого и доступного для участия неопределенного круга лиц сбора граждан.
В связи с тем, что с течением времени правовой регламентации в России подвергался различный перечень видового многообразия подобных сборов, справедливо уточнить, что содержательное наполнение термина «публичное мероприятие» в историческом разрезе динамично и предопределено особенностями конкретного этапа конституционно-правового регулирования. Так, институт публичных мероприятий в России, как и в большинстве государств, исторически получил юридическое оформление как институт публичных собраний, а только затем уже – как институт собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований.
Оформление юридических основ института публичных собраний приходится в мировой практике на период внутригосударственных буржуазно-демократических преобразований. Так, во Франции свобода собраний гарантировалась Конституцией 1791 года, а в США – вступившей в силу 15 декабря 1791 года первой поправкой к Конституции 1787 года. В Англии же публичные собрания получили государственное признание в 1825 году, с момента утраты юридической силы последнего чрезвычайного акта, направленного на сдерживание собраний граждан11. В то же время, в Германии общеимперский закон о собраниях был принят лишь в 1908 году12, однако в отдельных государствах, входивших в состав Германского Союза, собственное правовое регулирование вопросов мирных собраний имелось уже с середины XIX века.
В связи с тем, что буржуазно-демократические процессы затронули российское государство лишь в начале XX века, в России юридические основы института публичных собраний были заложены на волне революционных процессов 1905-1906 годов. Именно в это время состоялось наделение российских подданных свободой собраний положениями Высочайшего Манифеста об усовершенствовании государственного порядка 17 октября 1905 года13 (далее – Манифест 1905 года) и статьи 36 Основных государственных законов Российской империи, изложенными в редакции от 23 апреля 1906 года14 (далее – Основные законы 1906 года). Условия реализации данной свободы детально регламентировались именными высочайшими указами Императора Правительствующему Сенату о временных правилах собраний 12 октября 1905 года и 4 марта 1906 года15 (далее – Правила 1905-1906 годов).
Безусловно, отдельные формы публичного выражения гражданами своих общественных интересов активно применялись на практике задолго до начала XX века. Как известно, в Древней Руси основной формой обсуждения и решения общественно значимых вопросов выступало народное собрание – вече16, функционировавшее как самостоятельный государственный институт. Историческое подтверждение имеет сложившийся в форме обычая строго упорядоченный характер проведения вечевых совещаний17, что сближает данный институт с современными собраниями18. В российском государстве исторически также сложилась практика, в соответствии с которой допускалось давление общества на власть посредством народных выступлений. Так, важное государственное значение имели Киевское восстание 1068 года, Соляной бунт 1648 года, а также городские восстания середины XVII века. Что важно, историки отмечают мирные намерения участников подобных выступлений, изначально пытавшихся получить удовлетворение своих требований ненасильственным путем19.
Между тем, с середины XVII века в России стало осуществляться сдерживание собраний на нормативном уровне из соображений угроз, которые усматривала царская власть в народных выступлениях и сборах людей. Так, в 1649 году, в связи с принятием Соборного уложения, состоялся официальный запрет скопов, или иначе, скоплений людей20. В дальнейшем ответственность за скопища, возмущения и бунты устанавливалась на уровне уголовного законодательства21, а положения актов в области охраны общественного порядка закрепляли полномочия должностных лиц по запрету проведения собраний22. В то же время, наличие в российской системе права к началу XX века запрещающих публичные выступления норм уголовного и административного законодательства не свидетельствует, как утверждают отдельные ученые, о формировании правового института публичных мероприятий23. Очевидно, что данные нормы были направлены на регулирование отношений в сфере охраны государственного и общественного порядка, а не в области организации и проведения публичных мероприятий.
Между тем, к началу XX века в России сложился целый ряд объективных условий, действие которых обеспечило процессы нормативной регламентации организации и проведения публичных собраний. К числу таковых справедливо отнести, прежде всего, высокий уровень распространения в обществе просветительских и либеральных взглядов. В Российской империи весомый вклад в процесс создания благоприятной почвы для последующей нормативной регламентации публичных собраний внесли представители русской либеральной мысли конца XIX – начала XX века Б.А. Кистяковский, М.М. Ковалевский, Н.М. Коркунов, П.И. Новгородцев, В.С. Соловьев и Б.Н. Чичерин, работы которых лежат в основе отечественной теории гражданских и политических свобод, юридического равенства, правового государства и гражданского общества24.
Юридическое оформление публичных собраний также было закономерно связано и с высоким уровнем развития системы народного представительства25. В Российской империи юридическое закрепление возможности организации и проведения публичных собраний так же, как и в большинстве государств, темпорально совпало с учреждением Государственной Думы как особого законодательного и представительного органа. В стенах Государственной Думы Российской империи первого созыва (1906 год) велась, но так и не получила логического завершения активная деятельность в области разработки закона о мирных собраниях как призванной прийти на смену императорскому указу формы регламентации данных акций26.
В отличие от Англии, в правовой системе которой свобода собраний выводилась из свободы передвижения и свободы слова27, в Российской империи нормативная регламентация публичных собраний осуществлялась в условиях тесной взаимосвязи между свободой собраний и свободой союзов. По точному замечанию исследователей начала XX века, именно активная деятельность союзов «пробила» к 1904 году «брешь» в государственной политике сдерживания собраний28. Не наделяя подданных свободой собраний де-юре, государство, тем не менее, де-факто не препятствовало проведению обществами «политических банкетов» – собраний, организуемых с целью обсуждения программ политических реформ и выдвижения политических требований29.
С учетом вышеизложенного, справедливо утверждать о наличии неразрывной объективно существующей связи между процессами генезиса института публичных мероприятий как акций, связанных с выражением интересов представителей общества, и особенностями государственного и общественно-политического устройства конкретного исторического периода. В этой связи развитие конституционно-правового регулирования публичных мероприятий возможно рассматривать в рамках трех крупных этапов, – дореволюционного, советского и современного. В целях раскрытия специфики каждого из выделяемых этапов дальнейший анализ их содержания будет строиться с учетом критерия уровня внутригосударственного правового регулирования публичных мероприятий (общегосударственного, регионального и местного).
Формы публичных мероприятий в российском законодательстве
Как уже было установлено ранее, критерий формы используется отечественным законодателем в качестве одного из ведущих для определения понятия публичного мероприятия. Перечень форм публичных мероприятий ограничивается в ФЗ № 54 собраниями, митингами, демонстрациями, шествиями и пикетированиями, что вполне согласуется с положениями статьи 31 Конституции РФ, в которой гарантируется проведение гражданами абсолютно идентичной системы акций в целях реализации права собираться мирно, без оружия.
Как представляется, наличие в Российской Федерации выводимой из положений ФЗ № 54 системы форм публичных мероприятий следует признать одним из достоинств современного отечественного законодательства о свободе собраний. Несмотря на то, что ФЗ № 54 не дифференцирует порядок проведения мероприятия в зависимости от его формы133, что зачастую является объектом критических научных замечаний134, выделение данной системы поддерживается большинством ученых. В науке конституционного права справедливо отмечается, что регламентация форм публичных мероприятий существенно облегчает задачу правоприменителя по отнесению фактических действий граждан к соответствующей форме гражданской активности135.
В условиях отсутствия нормативного определения понятия «форма публичного мероприятия» и на основе анализа легальных дефиниций собрания, митинга, демонстрации, шествия и пикетирования, можно установить, что законодатель разграничивает отдельные формы на основе нескольких основных критериев, к числу которых относятся критерий особенностей действий участников публичного мероприятия (присутствие / перемещение); критерий численности участников публичного мероприятия (массовый / немассовый характер публичного мероприятия); критерий места проведения мероприятия (специально отведенное / не специально отведенное место), а также критерий целей, разделяемых участниками конкретной формы публичного мероприятия (из смысла ФЗ № 54 – обсуждение общественно значимых вопросов / выражение мнений / выражение настроений / привлечение внимания к общественно значимой проблеме). Между тем, предложенные законодателем критерии разграничения форм публичных мероприятий не представляются универсальными по следующим соображениям.
Во-первых, очевидно, что законодатель весьма узко определяет цели, для достижения которых проводятся отдельные формы публичных мероприятий, в результате чего обнаруживается некоторый дисбаланс между обозначенными в легальных дефинициях целями публичного мероприятия и целями собраний, ми-тингов, демонстраций, шествий и пикетирований. Так, из текста ФЗ № 54 следует, что собрание направлено на обсуждение каких-либо вопросов: эта цель конкретизирует более общую цель, указанную в определении понятия публичного мероприятия, – цель выражения мнений. Следуя логике ФЗ № 54, проведение митинга также направлено на публичное выражение общественного мнения, а проведение шествия – на привлечение внимания к каким-либо проблемам.
Вместе с тем, умолчание законодателя об иных возможных целях, которые могут преследоваться участниками митинга, не вполне понятно. Как показывает анализ практики, действия участников митинга направлены не только на выражение своего мнения, но и на формирование позиции иных лиц и выдвижение требований. Имеется также и неопределенность в вопросе о том, какую цель из перечисляемых в дефиниции публичного мероприятия конкретизирует цель шествия. Понятия же демонстрации и пикетирования в Законе и вовсе определяются через признак цели выражения настроений и выражения мнений.
Как представляется, в связи с тем, что в определении понятия «публичное мероприятие» уже обозначены цели такой акции, в дефинициях отдельных форм целесообразно указать цели с оглядкой на специфику каждой формы публичного мероприятия. В последнем случае нормативное определение целей собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования должно находиться в гармонии с общими целями публичного мероприятия, конкретизируя их.
Во-вторых, не представляется удобным в практическом отношении используемый законодателем критерий массовости как критерий, на основе которого предлагается разграничивать отдельные формы публичных мероприятий. Так, в ФЗ № 54 через критерий массового характера определяются понятия митинга и шествия. Интересно, что как массовые данные мероприятия мыслятся и в русском языке, в котором митинг определяется как массовое собрание, а шествие – как массовая демонстрация136. Между тем, количественный эквивалент массовости найти достаточно сложно: в собраниях и в шествиях также может быть задействовано большое количество людей, и это обстоятельство не служит основанием для изменения природы. Вывод об отсутствии у данного критерия универсального характера можно сделать и на основе материалов современной правоприменительной практики, в которой критерий массовости практически не применяется в целях разграничения митингов и собраний. При этом встречаются лишь единичные судебные решения, в которых суды предпринимают безуспешные попытки установления количественного эквивалента массовости. К примеру, как было указано мировым судьей судебного участка № 87 Центрального административного округа г. Омска, мероприятие с численностью участников в двадцать-пятьдесят человек не отвечает признакам массового характера, а значит не может быть определено в качестве митинга137.
В-третьих, не представляется универсальным и разграничение отдельных форм публичных мероприятий на основе критерия места их проведения. Так, в ФЗ № 54 собрание определяется как акция, которая может быть организована в специально отведенном или приспособленном месте. Между тем, в современном законодательстве понятие специально отведенных для публичных мероприятий мест мыслится через призму территорий, включенных в установленный на уровне субъекта РФ перечень мест, в которых допускается организация акций в безуведомительном порядке. В этой связи справедливо утверждать, что в специальных местах публичное мероприятие гипотетически может проводиться в любой форме.
Не следует понимать признак специально отведенного места и через призму указания на возможность организации собрания в закрытом помещении, несмотря на то, что подобные точки зрения и обосновываются в юридической литературе138. На основе анализа практики можно установить, что собрания проводятся не только в закрытых местах, но и вне помещений (во дворах, на площадях, в парках и т.д.)139.
С учетом указанных выше размышлений представляется справедливым прийти к выводу о том, что, руководствуясь философским пониманием формы как внешнего выражения содержания, разграничение отдельных форм публичных мероприятий следует проводить с использованием критерия совершаемых их участниками действий и в условиях конкретизации целей, указанных в дефиниции публичного мероприятия. Исходя из этого, понятие формы публичного мероприятия целесообразно определить через призму совокупности способов внешнего выражения общественных интересов участников публичного мероприятия. Как было установлено ранее, любое публичное мероприятие выступает способом внешнего выражения общественных интересов, а отличия между отдельными формами состоят преимущественно в особенностях средств, с помощью которых данные интересы обнаруживаются: дискуссия, декларирование, демонстрация и т.д.
В целях установления особенностей способов внешнего выражения общественных интересов участников каждой из форм публичных мероприятий, обратимся к легальным дефинициям последних и к смыслу, который придается данным определениям в русском языке и в правоприменительной практике.
Понятия «собрание» и «митинг» определяются в ФЗ № 54 через термин «присутствие». В русском языке присутствие означает нахождение или пребывание в каком-либо месте140. Следовательно, используя именно данное слово, законодатель, по-видимому, желал подчеркнуть статический характер митингов и собраний. При этом как в законодательстве, так и в русском языке присутствие участников собрания характеризуется через призму совместности, которая мыслится в русском языке с позиции категории общности. Кроме того, в отдельных толковых словарях понятие собрания отождествляется с понятием сходок141 либо акцентируется внимание на том, что данное мероприятие представляет обсуждение и решение ряда вопросов142.
В то же время, значение слова «митинг» (от англ. «to meet» – собираться, сходиться) раскрывается в русском языке через понятие собрания143. При этом в ряде юридических и толковых языковых словарей подчеркивается такая объективная черта митинга, как его высокий уровень эмоциональности144. Что интересно, в современном языке появились такие производные от термина «митинг» слова, как «митинговость», «митинговщина», «митинговый»145. В конституционно-правовой науке обозначенные характеристики митинга дополняются указанием на такие его отличительные особенности, как проведение на открытом воздухе и принятие резолюции по его итогам146.
С учетом вышеизложенного, можно прийти к выводу о наличии признаваемой законодателем и имеющей лингвистическую основу неразрывной связи между способами внешнего выражения общественных интересов участников собраний и митингов, которые состоят в связанном с обсуждением общественно значимого вопроса присутствии. Как было отмечено Конституционным Судом РФ, данное присутствие связано с двусторонним диалоговым взаимодействием участников собраний и митингов147. Между тем, правоприменительная практика испытывает острую потребность в более четком разграничении собраний и митингов. В поисках новых критериев суды в отдельных случаях прибегают к весьма спорному объяснению отличий между данными формами мероприятий.
Особенности отдельных видов публичных мероприятий
Порядок организации публичных мероприятий преимущественным образом определяется условием места, в котором планируется проведение акции, а также спецификой совершаемых ее участниками действий. С учетом этого обстоятельства, в настоящем разделе работы будет уделено внимание исследованию особенностей отдельных видов публичных мероприятий, выделяемых в рамках рассмотренных ранее классификаций, – публичных мероприятий, проводимых с использованием транспортных средств; мероприятий, организуемых в местах, принадлежащих на вещном или обязательственном праве физическим и юридическим лицам, и одномоментных публичных мероприятий.
Использование гражданами средств транспорта при проведении публичных мероприятий, проведение акций на частных территориях, а также в условиях общности места и времени сопровождается повышенными рисками нарушения общественного порядка и общественной безопасности, прав и законных интересов третьих лиц. В частности, транспортные публичные мероприятия связаны с потенциальной угрозой жизни, здоровью и свободному перемещению участников дорожного движения. Проведение публичных мероприятий в местах, принадлежащих на вещном или обязательственном праве третьим лицам, создает препятствия осуществлению правомочий собственника в области владения и пользования своим имуществом. Одномоментные публичные мероприятия сопровождаются рисками срыва одной из нескольких одномоментных акций, а также беспорядками, в случае, если участники одномоментных мероприятий враждебно настроены по отношению друг к другу. Столь высокий уровень рисков, связанных с проведением указанных видов публичных мероприятий, оправдывает их особый порядок правового регулирования. Вместе с тем, вопросы природы и оптимального порядка организации и проведения указанных видов акций вызывают большое число споров как среди ученых, так и среди практиков, и потому нуждаются в дополнительном научном осмыслении.
1. Как было определено ранее, публичные мероприятия, предполагающие передвижение их участников на транспортных средствах, являются особой разновидностью динамичных акций, которые выделяются на основе критерия особенностей совершаемых участниками мероприятий действий. Как правило, данные акции проводятся на объектах транспортной инфраструктуры.
Что интересно, наличие специального правового регулирования транспортных акций отличает законодательство весьма ограниченного круга государств. Обратившись к опыту зарубежных стран, можно установить, что их законодатели, несмотря на то, что публичные мероприятия с использованием транспортных средств организуются, как правило, на объектах транспортной инфраструктуры, устанавливают соотношение понятий «мероприятия, проводимые на проезжих частях улиц», и «мероприятия, проводимые с использованием транспортных средств»: объем первого понятия, как правило, совпадает с объемом второго, но не наоборот. Так, в законодательстве Республики Беларусь особо указывается, что на проезжих частях улиц, дорог, бульваров, проспектов и площадей могут проводиться шествия, а демонстрации организуются на пешеходных и проезжих частях улиц с использованием либо без использования транспортных средств221. В то же время, в российском законодательстве каких-либо оговорок относительно того, может ли проводиться та или иная форма публичного мероприятия на проезжей части улиц, не содержится. Однако исходя из правила о возможности организации публичного мероприятия в любых пригодных для его проведения местах, проезжая часть не является пригодной для митингов, собраний и пикетирований.
В РФ возможность организации и проведения публичных мероприятий с использованием транспортных средств официально была признана в 2010 году, когда были внесены изменения в понятийный аппарат ФЗ № 54. Однако введение в российское законодательство категорий «публичное мероприятие, проводимое с использованием транспортных средств» и «публичное мероприятие, проводимое на объекте транспортной инфраструктуры, используемом для транспорта общего пользования» способствовало появлению правовой неопределенности в вопросе о том, в каких формах возможно проведение подобных транспортных акций. Каких-либо положений, из содержания которых складывалось бы представление о природе таких мероприятий, в ФЗ № 54 не содержится: данный Закон лишь отсылает к региональным нормативным пра вовым актам, регулирующим исключительно организационную, техническую сторону проведения таких акций.
Обратившись к легальной дефиниции публичного мероприятия, можно установить отсутствие в ней оговорки о недопустимости организации какой-либо формы публичного мероприятия с использованием транспорта. Напротив, указание на возможность использования в ходе акций транспортных средств, следующее за перечислением пяти форм публичных мероприятий в совокупности с союзом «в том числе», означает допустимость организации мероприятий с транспортом как в форме собрания, так и в форме митинга, демонстрации, шествия или пикетирования. Законодательство субъектов РФ подтверждает справедливость данного утверждения: в региональных актах оговаривается, что на объектах транспортной инфраструктуры публичные мероприятия могут проводиться в пяти формах222. С другой стороны, из содержания представленных в федеральном законодательстве дефиниций отдельных форм публичных мероприятий вывод о возможности проведения с использованием транспортных средств каждой из пяти форм акций не следует.
Примечательно, что в науке конституционного права публичное мероприятие, проводимое с использованием транспортных средств, зачастую именуется автопробегом, который рассматривается в качестве законодательно не предусмотренной формы публичного мероприятия, нуждающейся в правовой защите223. Вместе с тем, понятие «автопробег» является более узким по своему объему, чем понятие транспортного мероприятия в целом: передвижение участников публичного мероприятия может осуществляться не только на автомобилях, но и на велосипедах, мопедах, мотоциклах и иных транспортных средствах, перечень которых четко определен на нормативном уровне224. В этой связи при характеристике публичных мероприятий, проводимых с использованием транспортных средств, следует либо упоминать о том, что такие акции проводятся с использованием как автомобилей, так и остальных видов транспорта, либо использовать более корректное понятие транспортного публичного мероприятия.
Обратившись к материалам отечественной юридической практики, можно обнаружить, что должностные лица органов публичной власти склонны возвращать как оформленные с нарушением закона направляемые им уведомления о проведении публичных мероприятий, содержащие в графе «форма публичного мероприятия» форму «автопробег». Между тем, термин «автопробег» прочно вошел в оборот в судебной практике, в которой стали использоваться конструкции «публичное мероприятие в форме автопробега» и «демонстрация в форме автопробега»225. В то же время, встречаются единичные судебные решения, связанные с обоснованием неравносильности понятий «акция, проводимая с использованием транспортных средств» и «автопробег». В рамках аргументации своей позиции, при отсутствии законодательной регламентации объема последнего термина, суды ссылаются на определения автопробега в толковых словарях. Так, в толковом словаре Т.Ф. Ефремовой автопробег определяется как пробег на автомобилях по определенному маршруту со спортивными, испытательными и тому подобными целями226. Автопробегом также признается групповое или индивидуальное мероприятие, представляющее собой движение на автомобилях по заданному маршруту, как правило, между несколькими го родами и странами227. Как видим, отнесению автопробега к публичному мероприятию препятствуют, по мысли отдельных судов, цели его организации.
В 2016 году в ФЗ № 54 были внесены изменения, призванные преодолеть неопределенность в вопросе о том, в какой из пяти форм публичных мероприятий может быть организована акция с использованием транспортных средств. В соответствии с обновленным законодательным регулированием, определение демонстрации дополнено указанием на возможность осуществления предполагаемого ею передвижения с использованием транспорта228. Как видим, проблема правового режима акций, проводимых с использованием неподвижных транспортных средств, до сих пор остается за пределами внимания законодателя. Интересно, что в пояснительной записке, сопровождавшей проект закона о внесении анализируемых изменений, публичное мероприятие, проводимое с использованием транспортных средств, определенно именовалось автопробегом229. Однако понятие автопробега, которое используется для обозначения акций, проводимых с использованием транспортных средств, ввести в ФЗ № 54 не предлагалось. Внесенные изменения не связаны также и с определением понятия мероприятия, проводимого с использованием транспортных средств.
Неправомерные ограничения прав и законных интересов организаторов и участников публичных мероприятий
Неправомерные ограничения прав и законных интересов организаторов и участников публичных мероприятий можно в целом определить как такие лишения управомоченных субъектов возможностей выбора меры своего поведения в рамках отношений, складывающихся в сфере организации и проведения акций, которые не имеют законной цели, либо хотя и преследуют законную цель, не способствуют ее достижению, являются чрезмерными, несвоевременными, произвольными или не вызываемыми необходимостью. Установление подобных ограничений, безусловно, подрывает гарантии осуществления и охраны прав и законных интересов в сфере организации и проведения публичных мероприятий и, в то же время, предопределяет необходимость использования гражданами правозащитных механизмов, а также служит основанием привлечения законодателя, который ввел неправомерное ограничение, к конституционной ответственности, а правоприменителя – к конституционной или административной ответственности331.
Как было установлено ранее, правомерные ограничения прав и законных интересов организаторов и участников публичных мероприятий вводятся по итогам юридического прогнозирования возможных рисков, связанных с организацией и проведением публичного мероприятия. В этой связи представляется справедливым предположить, что неправомерные ограничения свободы собраний устанавливаются в условиях, когда подобная деятельность не производится, либо в случае возникновения определенного сбоя (как сознательного, так и неосознанного, ошибочного) на этапах выявления, оценки или выбора средства минимизации риска, связанного с публичным мероприятием. Определим основания и формы проявления неправомерных ограничений в сфере организации и проведения публичных мероприятий в целях получения представления о конкретных гарантиях, провозглашение которых необходимо для предупреждения нарушений прав и законных интересов организаторов и участников.
1. Неправомерные ограничения прав и законных интересов организаторов и участников публичных мероприятий могут быть следствием некорректного выявления круга рисков, объективно сопровождающих процесс организации и проведения публичного мероприятия. При этом о неправильном обнаружении связанных с публичным мероприятием угроз можно вести речь в том случае, если законодатель или правоприменитель на данном этапе прогнозирования приписывает публичному мероприятию объективно ему не присущие, «мнимые риски», связанные с посягательством на имеющие особую значимость юридические ценности, круг которых был проанализирован ранее. Наиболее опасным действием властного субъекта выступает так называемая «подмена угроз». Подобное явление имеет место в ситуации, когда связанные с мероприятием угрозы, прежде всего, политико-социальной природы, под влиянием субъективных факторов ложно расцениваются как угрозы охраняемым законом ценностям.
Во-первых, права и законные интересы организаторов и участников пуб личных мероприятий могут быть неправомерно ограничены в случае, если законодатель или правоприменительный орган очерчивает круг угроз, связанных с организацией и проведением публичного мероприятия, через призму субъективно определяемой приемлемости взглядов участников публичного мероприятия и личности носителей выражаемых мнений. Фактически речь идет о том, что распространение неприемлемых с позиции властного субъекта взглядов необоснованно расценивается в качестве обстоятельства, оправдывающего наложение ограничений, хотя подобное распространение само по себе не несет угрозы ни одной из ценностей, охраняемых законом. В этой связи справедливо утверждать, что не вызываемые объективными обстоятельствами разные подходы в оценке последствий распространения одних, неодобряемых с позиции общества и власти, взглядов по сравнению с оценкой последствий распространения иных мнений, являются проявлением дискриминации.
Дискриминационный подход к обнаружению круга рисков, связанных с публичными мероприятиями, традиционно критикуется на международно-правовом уровне. Как неоднократно отмечалось ЕСПЧ, осуществление свободы собраний исходя из интересов большинства населения недопустимо ввиду того, что подобная практика противоречит ценностям ЕКПЧ332. В этой связи, по мнению данного межгосударственного органа правовой защиты, национальные власти должны обратить особое внимание на обеспечение возможности меньшинств высказывать взгляды, противоречащие общественному мнению333.
Между тем, практика установления ограничений прав и законных интересов организаторов и участников публичных мероприятий исходя из неприемлемости выражаемых гражданами взглядов, является весьма распространенной. Причем зачастую органы, уполномоченные на введение ограничений, усматри вают опасность в распространении взглядов представителями нетрадиционной сексуальной ориентации, доступ которых к свободе собраний может существенно ограничиваться на национальном уровне. К примеру, при рассмотрении дела «Алексеев против России», связанного с имевшим место в российской правоприменительной практике ограничением проведения публичного мероприятия представителями нетрадиционной сексуальной ориентации, ЕСПЧ, не приняв во внимание аргумент РФ о невозможности обеспечения общественного порядка как основании ограничения, сформулировал вывод о пронизывающей российскую практику дискриминации граждан по признаку сексуальной ориентации в отношении доступа к гарантируемой им свободе собраний334.
В РФ достаточно распространена практика неправомерных ограничений представителей сексуальных меньшинств в возможностях организации и проведения публичных мероприятий. Так, в российском законодательстве с 2013 года содержится запрет пропаганды нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних (ст. 6.21 КоАП РФ). Данное правило, сформулированное по результатам взвешенной оценки пользы подобной пропаганды с точки зрения свободы выражения мнений и ее вреда для нравственности, здоровья, физического и психического развития детей, представляется преследующим законную цель и вызываемым необходимостью. Вместе с тем, в условиях существования анализируемого законодательного запрета, при отсутствии нормативно установленного круга критериев, используя которые можно квалифицировать определенные действия в качестве такой пропаганды, российские правоприменительные органы склонны расценивать любое публичное мероприятие, проводимое в защиту прав лиц нетрадиционной сексуальной ориентации, как пропагандирующее среди детей нетрадиционные сексуальные отношения335. Так, опасность пропаганды в правоприменительной практике РФ необоснованно связывается с простым освещением в ходе публичного мероприятия тематики нетрадиционных сексуальных отношений безотносительно к то-33му, какова целевая аудитория проводимого мероприятия: публичный характер мероприятия автоматически, по мысли властных субъектов, связан с негативным воздействием на детей, имеющих доступ к публичному мероприятию336. Как следствие, ограничения, устанавливаемые в целях минимизации угроз, объективно не присущих публичному мероприятию, проводимому в защиту прав лиц нетрадиционной сексуальной ориентации, не могут быть расценены в качестве правомерных.
Для преодоления практики неправомерного ограничения свободы собраний лиц, организующих и проводящих публичные мероприятия по вопросам защиты прав представителей нетрадиционной сексуальной ориентации, в ФЗ № 54 следует установить запрет на использование форм публичных мероприятий в целях пропаганды нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних. Подобную пропаганду целесообразно связывать с совершаемыми в навязчиво-популяризирующей форме действиями, посредством которых осуществляется целенаправленное воздействие на несовершеннолетних в части их побуждения к вступлению в нетрадиционные сексуальные отношения.
Во-вторых, неправомерные ограничения прав и законных интересов организаторов и участников публичных мероприятий могут являться следствием реализации широких дискреционных полномочий законодателя или правоприменителя по вопросам, связанным с выявлением рисков, которые сопровождают процесс организации и проведения публичного мероприятия. Высокий уровень дискреции властного субъекта в сфере публичных мероприятий, как правило, служит источником произвольного ограничения свободы собраний. Оно имеет место в случаях, когда вопрос о сопряженных с публичным мероприятием негативных последствиях решается не через призму угроз охраняемым законом ценностям, или объективного риска, а через призму иных факторов и обстоятельств, существование которых не придает мероприятию опасный характер.