Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы организации и деятельности механизма внешней политики Австрии 14
1. Понятие конституционно-правового механизма внешней политики: 14
2. История развития конституционно-правового механизма и основных направлений внешней политики Австрии 22
3. Конституционные принципы внешней политики Австрии и их значение 27
1) Принцип постоянного нейтралитета 30
2) Приоритет норм международного права над национальным законодательством 38 ,
3) Возможность ограничения суверенитета государства 45
4) Участие Австрии в европейской интеграции 56,
Глава 2. Конституционное разграничение внешнеполитической компетенции между Федерацией и землями 67
1. Общие положения 67 .
2. Заключение и исполнение государственных договоров 79
3. Конституционная реформа 1988 года 84
4. Процедура заключения государственного договора землями 94
5. Участие австрийских земель в принятии решений на уровне ЕС 109
Глава 3. Конституционное разграничение внешнеполитической компетенции между органами федерации 118
1. Участие парламента в формировании и проведении внешней политики Австрии 118
1) Формы парламентского контроля за внешней политикой 123
2) Участие Национального Совета и Федерального Совета в принятии решений на уровне ЕС 129
2. Внешнеполитическая роль Федерального президента 136
1) Участие Федерального президента в формальной внешней власти 138
2) Участие Федерального президента в материальной внешней власти 151
3. Конституционные основы внешнеполитической деятельности Федерального правительства 156
4. Судебный контроль внешней политики 170
5. Специализированные органы внешних сношений Австрии 177
6. Конституционная реформа 2008 года 185
Заключение 199
Приложение 206
Литература
- История развития конституционно-правового механизма и основных направлений внешней политики Австрии
- Принцип постоянного нейтралитета
- Участие Национального Совета и Федерального Совета в принятии решений на уровне ЕС
- Конституционные основы внешнеполитической деятельности Федерального правительства
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Процессы демократизации общественной жизни привлекают все большее внимание к внешней политике государства и механизму ее формирования. В современном мире все более значимую роль приобретает фактор международного общения, следствием чего является совершенствование и возрастание интенсивности международных отношений. Ранее сфера внешней политики была уделом правящих кругов, носила закрытый характер. Во всех государствах мира политические отношения с другими субъектами международного права, прежде всего дипломатические отношения, всегда представляли собой обособленную сферу государственной жизни, реализуемую, как правило, внешнеполитической деятельностью глав государств, глав правительств, а также специализированными дипломатическими органами государства и их должностными лицами.
В настоящее время внешняя политика государства как одна из важнейших сфер его функционирования характеризуется открытостью и подвержена активному влиянию различных общественных сил. Внешнеполитические отношения складываются не только из соответствующей деятельности государственных органов и их должностных лиц – в них участвуют также и ведущие политические партии и общественные организации. Например, программы политических партий могут содержать заявления внешнеполитического характера по вопросам реализации внешнеполитического курса государства или по актуальным событиям международной жизни и т.п.
Возрастающую значимость внешнеполитической сферы деятельности государства обуславливают также процессы глобализации. Глобальные проблемы, возникающие как объективный фактор развития общества, взаимосвязаны, охватывают все стороны жизни людей и касаются всех стран мира. Поэтому для своего решения они требуют объединённых усилий всего мирового сообщества, в том числе и малых государств.
Вместе с тем интеграция в европейском регионе делает актуальными новые проблемы, например, проблему соотношения национальной внешней политики государств-участников Европейского Союза и совместной внешней политики и политики безопасности в рамках ЕС. С вступлением в силу Лиссабонского договора появился пост министра иностранных дел ЕС (высокого представителя ЕС по внешней политике и безопасности), в компетенцию которого входят все внешнеполитические вопросы сообщества, а также председательство на встречах глав МИД ЕС. Это делает европейский уровень принятия внешнеполитических решений вполне самостоятельным институциональным звеном осуществления внешней политики государств-участников ЕС.
В свете вышеизложенных факторов, а также ввиду традиционного тяготения внешнеэкономических и внешнеполитических связей России к странам европейского континента, в том числе к германоязычным государствам, становится актуальным исследование процессов формирования и реализации внешней политики, а также структуры внешнеполитического механизма Австрии как одного из перспективных партнеров нашей страны на международной арене.
В результате все большего развития глобализационных и интеграционных процессов результаты осуществления внешней политики сказываются на всех направлениях жизни общества и государства. Отсюда конституционно-правовой механизм внешней политики является неотъемлемой составной частью структуры государственного механизма любого современного государства, в том числе Австрийской республики. Ведущую роль в формировании и реализации внешней политики Австрии, а следовательно, и в конституционно-правовом механизме этой страны играют государственные органы, наделенные законодательством внешнеполитической компетенцией. Именно эти органы призваны определять основные направления внешней политики государства, устанавливать и поддерживать политические отношения с другими государствами и народами, обеспечивать международное сотрудничество в различных областях государственной и общественной жизни.
При этом особое значение приобретает эффективность функционирования государственных органов, наделенных внешнеполитическими полномочиями, четкое разграничение компетенции между ними, а также между органами власти федерации и земель, наличие подробного правового регулирования в данной области, слаженная работа всего механизма осуществления внешней политики государства. Основополагающие начала внешней политики Австрии находят свое отражение, прежде всего, в конституции страны, конституционных законах, а также в текущем законодательстве и в международных договорах.
Теоретическая база и степень научной разработанности темы. Анализ поставленных в диссертации вопросов предопределил необходимость использования широкой информационной и нормативной базы, обращения к обширному кругу источников. Теоретической основой диссертационного исследования стали труды отечественных и зарубежных ученых в области конституционного права.
Проблемы существования, эволюции, функционирования и структуры конституционно-правового механизма внешней политики зарубежных государств в той или иной степени рассматривались в научных трудах отечественных конституционалистов: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, В.Б. Аверьянова, Г.В. Александренко, А.П. Алехина, М.В. Баглая, A.M. Барнашова, B.A. Власихина, В.Ф. Воловича, Л.Я. Дадиани, М.С. Джунусова, Г.В. Игнатенко, И.П. Ильинского, А.И. Ковалева, Ю.М. Козлова, Ф.Ф. Кокошкина, Б.С. Крылова, М.И. Кукушкина, Б.П. Курашвили, В.И. Лафитского, Ю.И. Лейбо, А.И. Лепешкина, А.Е. Лунева, В.В. Маклакова, П.Ф. Мартыненко, А.А. Мишина, М.А. Могуновой, Р.А. Мюллерсона, В.В. Невинского, Е.Я. Павлова, М.И. Пиголкина, В.В. Пустогарова, П.И. Савицкого, Б.А. Страшуна, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, Л.М. Энтина и др.
Комплексным исследованием, анализирующим конституционные основы организации и функционирования конституционно-правового механизма осуществления внешней политики в отдельных странах, является коллективная монография под редакцией И.П. Ильинского, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина "Конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики государств" (1986 г.). Кроме того, необходимо особо упомянуть монографию Ю.И. Лейбо "Внешнеполитический механизм буржуазных стран Центральной Европы: Австрия, ФРГ, Швейцария" (1984 г.), монографию Л.М. Энтина "Разделение властей. Опыт современных государств" (1995 г.), монографию А.С. Деева "Современная Франция: механизм формирования внешней политики" (1985 г.), а также учебное пособие под редакцией В.П. Воробьева, Ю.И. Лейбо, А.Г. Орлова "Конституционно-правовой механизм внешней политики" (2004 г.), подготовленное коллективом авторов кафедры конституционного права МГИМО (У) МИД РФ.
Отдельным аспектам организации и функционирования конституционно-правового механизма внешней политики зарубежных государств и, в частности, Австрийской республики посвящены оригинальные научные работы зарубежных государствоведов: Л. Адамовича, К. Берхтольда, К. Грабенвартера, С. Гриллера, К. Земанека, Г. Иеллинека, Ф. Койи, Х. Майера, Т. Маунца, Т. Олингера, А. Пелинки, П. Пернталера, М. Талера, Р. Уолтера, У. Фастенрата, А. Фердросса, Б.-К. Функа, К. Хессе, С. Штадльмайера, Г. Штуржа, Ф. Эрмакоры и др.
Научные работы отечественных правоведов, затрагивающие отдельные элементы конституционно-правового механизма внешней политики Австрии (Л.Я. Дадиани «Государственный строй Австрии» (1958 г.), И.П. Ильинский «Парламент Австрии» (1990 г.), Ю.И. Лейбо «Внешнеполитический механизм буржуазных стран Центральной Европы: Австрия, ФРГ, Швейцария» (1984 г.)), опираются на нормативную основу, которая в настоящее время претерпела существенные изменения, обусловленные назревшей необходимостью проведения конституционных реформ, которые имели место в 1988 и 2008-2009 годах. Данные изменения норм конституционного законодательства еще не являлись предметом научного исследования в работах российских ученых и юристов.
Вместе с тем какое-либо комплексное исследование структуры и функционирования конституционно-правового механизма внешней политики Австрийской республики, а также анализ упомянутых конституционных реформ, непосредственно затронувших данную сферу деятельности государства, в отечественной и в известной автору зарубежной литературе отсутствуют.
Таким образом, необходимость научного исследования современного конституционно-правового механизма внешней политики Австрии определяется как потребностями развития науки конституционного права зарубежных стран, так и практическими задачами по совершенствованию структуры и функционирования внешнеполитической сферы современного государства.
Нормативную основу диссертационного исследования образуют Конституция Австрийской республики – Федеральный конституционный закон Австрии от 10 ноября 1920 года с изменениями и дополнениями 1929, 1991-1994 и 2008 года, Федеральный конституционный закон о нейтралитете, Федеральный конституционный закон о вступлении Австрии в Европейский Союз, а также другие законодательные акты, регулирующие внешнеполитическую сферу деятельности австрийского государства. Кроме того, автор исследовал судебную практику Конституционного суда Австрии и Суда ЕС, затрагивающую данную проблематику.
Объектом диссертационного исследования является конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики Австрии, его главные направления, формы и методы деятельности, а также совокупность правоотношений, возникающих в ходе осуществления внешнеполитических полномочий федеральными государственными органами Австрии, их должностными лицами, органами австрийских земель и общин.
Предметом данного исследования выступают правовые нормы, закрепляющие основные конституционные принципы осуществления внешней политики Австрии, разграничение внешнеполитической компетенции между Федерацией и землями, порядок формирования и компетенцию федеральных органов государственной власти, составляющих конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики Австрии, а также функциональные связи между ними.
Цели диссертационного исследования. Отсутствие в отечественной и зарубежной литературе комплексных исследований, посвященных изучению проблем теории и практики функционирования конституционно-правового механизма внешней политики Австрии, обуславливает не только актуальность, но и новизну данной диссертации, целями написания которой являются: установление отличительных особенностей структуры и функционирования конституционно-правового механизма внешней политики Австрийской республики; выявление его характерных черт, а также способов взаимодействия государственных органов во внешнеполитической сфере на основе анализа конституционно-правовых норм данной страны; оценка результатов проведенных конституционных реформ и их влияния на дальнейшее совершенствование структуры и порядка функционирования исследуемого механизма.
Поставленные цели определяют следующие исследовательские задачи:
- выявление и исследование закономерностей и тенденций в развитии конституционно-правового регулирования механизма осуществления внешней политики Австрии;
- анализ конституционно-правовых принципов внешней политики австрийского государства, таких как принцип постоянного нейтралитета, приверженность принципам международного права, участие в интеграции на европейском континенте, признание приоритета норм международного права над национальным законодательством;
- рассмотрение проблем, связанных с конституционно-правовым закреплением разграничения компетенции между федеральными государственными органами и органами земель;
- анализ конституционно-правовых норм, закрепляющих полномочия отдельных государственных органов, в том числе связанных с членством Австрии в Европейском Союзе, и практики их осуществления;
- введение в оборот науки конституционного права зарубежных стран современного нормативно-правового материала, касающегося регулирования сферы внешних сношений Австрийской республики.
Методологическая основа диссертационного исследования. Методологической основой диссертации являются такие методы научного познания, как историзм, объективность, системность и комплексность. При анализе законодательных актов и теоретических конструкций, раскрывающих структуру и методы деятельности конституционно-правового механизма внешней политики, автором использован формально-юридический метод, традиционный для юридических наук. С помощью данного метода проведен анализ нормативно-правовых источников, что позволило систематизировать конституционно-правовой материал и выявить особенности юридической техники австрийского законодателя.
В работе использован также сравнительно-правовой (компаративистский) метод, который позволил сопоставить конституционно-правовой механизм внешней политики Австрии с аналогичным механизмом соседних германоязычных государств, различающихся историческими традициями и спецификой государственной деятельности в сфере внешних сношений, прежде всего с ФРГ.
Исторический метод помог изучить процессы возникновения, формирования и развития отдельных элементов внешнеполитического механизма в хронологической последовательности, выявить и проанализировать противоречия в развитии отдельных конституционно-правовых институтов.
Кроме того, решение указанных задач предопределяет использование автором таких общенаучных и частнонаучных методов исследования, как структурно-функциональный, аналитический, статистический, юридическое моделирование, метод толкования. Структурно-функциональный метод позволяет выделить в государственном механизме различные государственные органы с точки зрения их назначения, роли, функций, взаимоотношений с другими органами государственной власти, а также раскрыть взаимозависимость и взаимовлияние различных государственных органов, наделенных конституцией внешнеполитической компетенцией. Аналитический метод позволяет обрабатывать сведения о функционировании конституционно-правового механизма внешней политики с целью получения нового знания. Статистический метод призван систематизировать числовую информацию и отражать данные о количественной характеристике явления.
Научная новизна диссертации определяется прежде всего тем, что она является первым комплексным специально-юридическим исследованием конституционно-правового механизма внешней политики Австрийской республики в отечественной науке конституционного права зарубежных стран.
В рамках сформулированных задач и обозначенных целей автором сформулирован ряд новых положений и выводов, которые выносятся на защиту:
1. Вывод о том, что конституционно-правовой механизм внешней политики Австрии является основным каналом формирования и осуществления внешней политики этой страны.
2. Сформулировано понятие «внешней власти», не разработанное в отечественной науке конституционного права зарубежных стран, которое можно охарактеризовать как разновидность государственной власти, выражающуюся в совокупности действий и решений высших органов государственной власти в сфере формирования и проведения в жизнь внешней политики государства. Обосновано деление внешней власти на формальную и материальную. Формальная внешняя власть охватывает действия, посредством которых государство изъявляет свою волю вовне, обращается как субъект международного права к остальным субъектам международного права, заявляет о принятии на себя прав или обязанностей. К сфере материальной внешней власти относится предшествующий формальным действиям процесс принятия решений на внутригосударственном уровне.
3. Положение о том, что закрепленный в конституционном законодательстве Австрии принцип постоянного нейтралитета в современных условиях членства Австрии в ЕС получил новое истолкование и на практике трансформировался в политику неучастия в военных союзах. Об этом свидетельствует и то, что при вступлении в ЕС Австрия не сделала оговорки о своем особом статусе постоянно нейтрального государства. В новой доктрине национальной безопасности и обороны Австрия характеризуется уже не как нейтральное, а как "неблоковое" государство.
4. Вывод о появлении в Австрии ограниченной внешнеполитической компетенции земель вследствие введения в ходе конституционной реформы 1988 года конкурирующей компетенции Федерации и земель во внешнеполитической сфере. Согласно новой редакции ст. 16 п. 1 ФКЗ в вопросах собственного ведения земли могут заключать государственные договоры с пограничными с Австрией государствами или их составными частями (обладающими полномочиями на заключение таких договоров).
5. Тезис о том, что Федеральный парламент в Австрии обладает ограниченными внешнеполитическими полномочиями: его роль ограничивается в основном созданием нормативной основы внешней политики (принятием законов, регулирующих сферу внешних сношений), ратификацией международных договоров и осуществлением контрольных функций за деятельностью исполнительных органов в данной сфере.
6. Вывод о том, что ключевая роль в конституционно-правовом механизме внешней политики Австрии принадлежит Федеральному правительству как коллегиальному органу. Практическое осуществление внешнеполитических полномочий Федерального правительства осуществляет Федеральный канцлер, который располагает для этого соответствующим аппаратом. Вследствие этого глава правительства имеет возможность оказывать решающее влияние на принятие внешнеполитических решений и таким образом контролировать внешнюю политику страны.
7. Выявлено противоречие в том, что согласно Конституции Федеральный президент обладает обширными внешнеполитическими полномочиями, но на практике в его компетенцию попадает в основном только формальная внешняя власть, в то время как материальная внешняя власть сосредоточена в руках Федерального правительства. Сделан вывод о наличии у главы государства в основном репрезентативных полномочий в сфере внешних сношений. Приведена аргументация в поддержку толкования полномочия Федерального президента по «представительству страны за рубежом» согласно ст. 65 п. 1 ФКЗ как осуществления чисто репрезентативных полномочий.
8. Вывод о том, что Конституционный суд Австрии обладает определенными контрольными полномочиями в осуществлении внешней политики страны, но до сих пор он весьма осторожно ими пользовался. Как правило, Конституционный суд избегает давать оценку заключаемым Австрией международным договорам. В частности, Конституционный суд Австрии признал автономность и приоритет права сообществ над собственным конституционным правом, но до сих пор не высказал свою точку зрения в отношении мнения господствующей австрийской доктрины, что основные конституционно-правовые принципы стоят выше европейского права, поскольку при вступлении в ЕС Австрия сделала оговорку против приоритета права сообществ над основными конституционно-правовыми принципами.
9. Обоснован тезис о необходимости трансформации норм международных договоров, участником которых является Австрийская республика, в нормы действующего конституционного права. Выдвинуто положение об упрощении трансформации международных договоров, заключаемых Австрией, в национальную правовую систему в результате конституционной реформы 2008 года.
10. Положение о том, что международные договоры, содержащие конституционные нормы, отныне нуждаются в принятии отдельных конституционных законов. Тезис о том, что международные договоры, закрепляющие или изменяющие основы участия Австрии в ЕС, исключаются из данного правила: они требуют всего лишь одобрения в парламенте квалифицированным большинством голосов в соответствии с процедурой принятия конституционного закона. Сделан вывод, что такие международные договоры в результате реформы сохраняют конституционно-правовой ранг во внутренней правовой системе Австрии.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что ряд теоретических положений и выводов, сформулированных в работе, может быть использован при разработке общих проблем науки конституционного права, а также может служить основой для последующих компаративистских исследований внешнеполитического механизма государств Европы и России. Рассмотренные в диссертации положения могут быть использованы при подготовке учебных пособий, разработке спецкурсов и учебных программ по конституционному праву зарубежных стран в высших учебных заведениях юридического профиля, а также в процессе дальнейшего научного изучения проблем функционирования и структуры конституционно-правового механизма осуществления внешней политики различных государств.
Практическая значимость исследования для совершенствования механизма осуществления внешней политики РФ заключается в том, что сделанные в нем выводы могут быть применены в работе различных государственных органов, наделенных полномочиями в области осуществления внешней политики России, а также при разработке законодательства о внешнеполитической деятельности субъектов Российской Федерации и международных соглашений субъектов РФ.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, сформулированные в диссертации, нашли отражение в опубликованных автором научных статьях и монографическом исследовании, а также в выступлениях на научно-практических конференциях. Результаты исследования используются в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Конституционное право зарубежных стран» на различных факультетах МГИМО (У) МИД России, а также в практической деятельности отдельных структурных подразделений МИД России. В частности, копия диссертационного исследования включена в стабильное досье Отдела Австрии, Швейцарии и Лихтенштейна Третьего Европейского департамента МИД России для последующего использования в работе, включая подготовку информационно-справочных и аналитических материалов.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения и приложения. Работа содержит также список научной литературы и нормативного материала, изученного автором в процессе разработки темы исследования.
История развития конституционно-правового механизма и основных направлений внешней политики Австрии
Функциональная составляющая конституционно-правового механизма осуществления внешней политики складывается из совокупности сложившихся устойчивых взаимосвязей между государственными органами — организационными элементами данного механизма. Например, министерство иностранных дел призвано играть координационную роль в осуществлении внешних сношений с другими государствами. Также можно отметить необходимость обязательного рассмотрения в Федеральном совете законов о ратификации и денонсации международных договоров Австрии, принятых Национальным советом.
Таким образом, конституционно-правовой механизм внешней политики -сложное в структурном отношении образование. Организация этого механизма отражает сложившуюся в государстве общую систему и иерархию органов государственной власти и управления, их соотношение и соподчиненность.. Конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики включает в себя как органы общеполитического руководства (парламент, правительство, главу государства), так и специализированные органы внешних сношений (различные-федеральные министерства и ведомства). Нормативная регламентация организации и порядка деятельности этих органов в сфере внешних сношений обеспечивается нормами конституционного права и отчасти административного права.
Если говорить об институциональном закреплении конституционно-правового механизма осуществления внешней политики Австрии, Конституция Австрии в ст. 10 п. 1 пп. 2 содержит следующее положение: «внешние сношения, включая политическое и хозяйственное представительство за границей, в частности, заключение всех государственных договоров...относится к ведению Федерации»6. Содержание данной компетенции может быть установлено только путем толкования, так как конституционный законодатель не раскрывает понятие «внешние сношения». Для установления смысла не раскрываемых Конституцией понятий Конституционный суд Австрии в качестве основного правила толкования разработал так называемую «теорию окаменелостей» (Versteinerungstheorie) .
Согласно этой теории, понятию, которое четко не определено в Конституции, придается то значение, которое сложилось в австрийском правопорядке и доктрине в отношении данного термина ко времени возникновения этого конституционного положения.
Понятие «внешние сношения» можно найти уже в законодательстве монархического периода, а именно в 1 Закона об общих делах всех земель Австрийской монархии и о порядке управления ими от 21.12.1867 г., RGB1 Nr. 146, который гласил: «Общими делами королевств и земель, представленных в рейхсрате, и земель венгерской короны объявляются: а) иностранные дела, включая дипломатическое и торговое представительство за границей, а также распоряжения, необходимые для заключения международных договоров...» . Согласно «теории окаменелостей», термин «внешние сношения» необходимо понимать таким образом, как он трактовался в момент вступления в силу ст. 10 Конституции Австрии. В то время под «внешними сношениями» понималось «представительство прав и общих интересов монархии и регулирование отношений Империи и ее подданных с другими государствами»9. Аналогичное значение имеет и состав внешнеполитических полномочий в. ст. 10 п. 1 пп. 2 Конституции.
Однако эта компетенция, принадлежащая государству как единому целому, должна осуществляться каким-либо государственным органом, который бы конкретизировал необходимые для осуществления данной компетенции действия. Из текста Конституции, основанной на принципе разделения властей, прямо не вытекает указание на такой орган, так как изначально данный принцип предусматривал ограничение абсолютной власти монарха лишь во внутригосударственной сфере и не охватывал сферу внешних сношений. Только с переходом от конституционной монархии к республиканской форме правления была осуществлена попытка включить внешние сношения в систему разделения властей, вследствие чего эта сфера заняла особое положение среди отдельных направлений деятельности государства.
Действующая Конституция передала внешнеполитические полномочия исполнительной власти, которая должна получить одобрение законодательного органа только в том случае, если она своими внешнеполитическими действиями вмешивается в ту сферу, которая обычно закреплена за законодательной властью. Так, например, согласно ст. 50 п. 1 ФКЗ политические государственные договоры и государственные договоры, которые изменяют или дополняют законы, могут заключаться лишь с одобрения Национального совета10.
Статья 10 Конституции закрепляет, что внешние сношения относятся, к исключительному ведению Федерации. Соответственно, осуществление внешнеполитических полномочий должен взять на себя высший государственный орган исполнительной власти. Однако согласно ФКЗ и Федеральный президент, и Федеральный канцлер либо отдельные федеральные министры выступают как высший орган управления Федерации в пределах переданных им Конституцией полномочий. Разграничение внешнеполитической компетенции между высшими государственными органами будет подробно проанализировано в соответствующей главе.
Для австрийского конституционного права характерно выделение понятия «внешней власти» (auswaertige Gewalt), которое можно сформулировать как разновидность государственной власти, выражающуюся в совокупности действий и решений высших государственных органов в сфере формирования и проведения в жизнь внешней политики государства. Внешняя власть подразделяется на формальный и материальный уровни. Формальная внешняя власть охватывает те действия, посредством которых государство выражает свою законную волю вне страны, выступая как международно-правовой субъект по отношению к остальным субъектам международного права, заявляя о принятии на себя прав и обязанностей. К сфере материальной внешней власти относится предшествующий формальным действиям процесс принятия решений на внутригосударственном уровне, когда решается вопрос о необходимости осуществления и содержании соответствующих внешнеполитических действий.
Принцип постоянного нейтралитета
Передача суверенных прав ограничена во многих отношениях. С одной стороны, ст. 9 п. 2 ФКЗ уполномочивает исключительно к передаче суверенных прав Федерации. С другой, передача широкого объема полномочий не может быть основана на данном положении, поскольку в нем такая передача ограничена определенными «отдельными» суверенными правами. Более того, в правовом регулировании не содержится общего уполномочия к передаче межгосударственным учреждениям широкой компетенции по принятию изменяющих Конституцию решений, кроме внесения поправок в решения, одобренные в качестве изменяющих Конституцию до вступления в силу ст. 9 п. 2 ФКЗ66. Поскольку в принятии решений происходит отступление от организационных и процедурных конституционно-правовых предписаний, такое отступление по сути уже закреплено в уполномочии ст. 9 п. 2 ФКЗ и поэтому, строго говоря, не представляет собой изменения конституционной нормы. В особенности исключается изменение разграничения компетенции, включая изменение перечня внешнеполитических полномочий в ст. 10 п. 1 абз. 2 ФКЗ. Далее, решения межгосударственных учреждений должны соблюдать закрепленные стандарты прав человека. В решениях о передаче суверенных прав межгосударственным учреждениям согласно ст. 9 п. 2 Конституции должно соблюдаться также обязательство постоянного нейтралитета , которое наложило определенные ограничения на возможность Австрии участвовать в надгосударственных учреждениях и организациях.
Первым шагом Австрии на пути к европейской интеграции стало ее участие в плане Маршалла в 1947 году. Однако страна не участвовала в созданном в 1951 году Европейском сообществе угля и стали (ЕОУС), что показало границы австрийских интеграционных возможностей. С подписанием Государственного договора на австрийскую интеграционную политику наложил границы im провозглашенный постоянный нейтралитет: по причинам проведения политики нейтрального государства Австрия решила не участвовать в Римских договорах и, соответственно, в ЕЭС и Евратоме. У Австрии были две причины для данного решения: 1) Европейские сообщества обладали наднациональными признаками, которые сделали бы возможным навязывание решения Австрии против ее воли. 2) Европейские сообщества были образованы исключительно государствами участниками НАТО, поэтому их экономическая интеграция не представлялась в отрыве от военной.
В 1956 году Австрия вступила в Совет Европы, у которого не было двух вышеперечисленных признаков. Этим Австрия обозначила, что, несмотря на нейтралитет, она хочет продолжать интеграцию. В 1960 году Австрия была одним из государств-учредителей ЕАСТ (Европейской ассоциации свободной торговли), которая была образована нейтральными государствами и государствами-членами НАТО как менее обязывающее, так как не наднациональное сообщество государств. Такую внешнюю политику, реализующую участие Австрии в интеграции Западной Европы в рамках определенных границ, поддерживало внутринациональное согласие всех политических сил. «Полное членство» в ЕС на тот момент находилось вне данных границ. Тем не менее, Австрия стремилась как можно ближе к членству в ЕС. Здесь представлялись возможными две модели:
Ассоциирование с ЕС: эта модель находилась в центре внимания, прежде всего, в 60-е гг. и пропагандировалась - в первую очередь Австрийской национальной партией (АНП) - для того, чтобы способствовать прорыву австрийских интересов вне параллельных попыток других нейтральных государств. Австрия стремилась обеспечить себе посредством заключения соглашения наиболее полный доступ к общему рынку ЕС, не становясь при этом членом ЕС. Эта политика потерпела поражение в 1967 году из-за неформального вето Италии68.
Соглашение о свободной торговле с ЕС: в принципе эта модель преследовала те же самые намерения - свободный доступ австрийского экспорта на общий рынок ЕС. Однако она вытекала не из особого соглашения между ЕС и Австрией. Австрия действовала в согласовании с другими государствами-участниками ЕАСТ, которые не стремились к членству в ЕС - такими как Великобритания, Дания и Ирландия. Соответствующее соглашение было заключено в 1972 году между ЕС и «остальными» государствами-участниками ЕАСТ (включая Австрию).
Соглашение о свободной торговле, которое принципиально означало свободный доступ австрийского экспорта на рынок ЕС и экспорта стран ЕС на австрийский рынок (важнейшее исключение - сельскохозяйственные продукты), завершило формулу «западной интеграции без вступления». В течение длительного времени это считалось наилучшей формулой для соединения интеграции и нейтралитета.
Изменения произошли в середине 80-х гг., когда постепенно начал ставиться под вопрос запрет на вступление в ЕС по причине приверженности страны политике нейтралитета. Тому было несколько решающих причин: ЕС связал себя качественным углублением общего рынка в форме внутреннего рынка. Австрийская экспортная экономика опасалась, что одного соглашения о свободной торговле будет уже недостаточно для того, чтобы избежать убытков от растущей конкуренции. Австрийская народная партия (АНП) постепенно стала позиционировать себя как «европартия». Образование коалиции СПА-АНП в январе 1997 года привело к полному снятию запрета на членство в ЕС.
Участие Национального Совета и Федерального Совета в принятии решений на уровне ЕС
В ст. 32 п. 3 ОЗ землям предоставляется компетенция по заключению международных договоров только в той мере, в какой они обладают законодательной компетенцией. Однако это положение распространяется только на договоры, имеющие силу закона. Земли могут также заключать административные соглашения, но при этом неясно, на какие сферы распространяется их компетенция по заключению таких соглашений. Из смысла ст. 32 п. 3 03 вытекает, что административные соглашения могут заключаться землями также только по тем вопросам, которые входят в их законодательную компетенцию. В сфере исключительной законодательной компетенции Федерации у земель вообще отсутствует возможность заключать договоры, даже если они обладают по этим вопросам исполнительными полномочиями. В сфере конкурирующей законодательной компетенции приоритет по заключению договоров принадлежит Федерации. Если Федерация воспользуется своим правом заключить договор, то соответствующая компетенция земель по этому вопросу перестает существовать. Земли могут заключать договоры в данной сфере лишь постольку, поскольку Федерация не воспользовалась своим правом на их заключение. Соответственно, землям принадлежит компетенция по заключению 130 договоров по следующим вопросам : 1) вопросы исключительной законодательной компетенции земель 2) вопросы конкурирующей законодательной компетенции, пока Федерация не воспользовалась своим правом по заключению договоров
До 2005 года существовала также рамочная компетенция Федерации. Компетенция по заключению договоров в этой сфере у земель была неограниченной до издания рамочного закона, после его издания - только в пределах данного рамочного закона.
Основной Закон прямо не закрепляет, что Федеральное правительство должно быть уведомлено о начале землей переговоров по заключению международного договора. Однако предполагается, что, исходя из требования
лояльности Федерации, обязанность земли уведомить Федеральное правительство возникает тогда, когда такие переговоры могут нарушить интересы Федерации131.
Согласно ст. 59 п. 1 ОЗ Федеральный президент осуществляет международно-правовое представительство Федерации. Он заключает от имени Федерации договоры с иностранными государствами. Данное полномочие по представительству страны и заключению международных договоров прямо отнесено к компетенции Федерации. Таким образом, Федеральный президент не представляет отдельные земли и не заключает договоры этих земель. Кроме того, международные договоры земель подлежат расторжению самими землями.
Из истории принятия Основного Закона можно сделать вывод, что ст. 32 03 не распространяется на заключение конкордатов. Отношения с Римской католической церковью исключены из компетенции Федерации и отнесены к компетенции земель. Соответствующая компетенция земель основывается на ст. 30 03, согласно которой осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач принадлежит землям. Следовательно, заключенные землями конкордаты не подлежат одобрению Федерацией согласно ст. 32 п. 3 ОЗ132.
Сравнение трех моделей:
1. Во всех трех государствах федерации принадлежит обширная и всеобъемлющая компетенция по заключению международных договоров. Она может заключать договоры даже по тем вопросам, в отношении которых правом заключать договоры обладают и субъекты федерации. Заключение договоров по таким вопросам попадает в сферу конкурирующей компетенции федерации и субъектов, которая закреплена в конституциях Швейцарии и ФРГ. Если федерация воспользуется своим правом по заключению договора в этой сфере, то субъекты теряют соответствующую компетенцию. Следовательно, федерация имеет приоритет по заключению договоров в сфере конкурирующей компетенции. В Австрии земли могут заключать государственные договоры с соседними государствами или их составными частями только по вопросам собственного ведения.
2. Во всех трех странах предусмотрено право Федерального правительства или иного компетентного органа на одобрение договоров, заключаемых субъектами федерации. В Австрии, более того, губернатор земли обязан сообщить Федеральному правительству о начале землей переговоров по заключению договора. Такое положение отсутствует в Основном Законе ФРГ. В Швейцарии подобная норма отсутствует постольку, поскольку кантоны могут вести переговоры по заключению договоров только при посредничестве Федерального совета.
3. В Австрии уполномочие правительства земли на заключение государственных договоров земель принадлежит Федеральному президенту. Это в основном соответствует компетенции Федерального президента представлять страну во внешних сношениях и заключать государственные договоры согласно ст. 65 ФКЗ. В Швейцарии эти полномочия осуществляются Федеральным советом. Поэтому именно Федеральный совет заключает договоры кантонов, причем понятие «заключение договоров» в отличие от Австрии включает здесь также и подготовку к переговорам, и их проведение. В ФРГ полномочия Федерального президента ограничены международно-правовым представительством Федерации и заключением договоров Федерации.
4. В Австрии договоры земель подлежат расторжению землями по требованию Федерального правительства или - в случае своевременного невыполнения землей данной обязанности - расторжению Федерацией. В Швейцарии Федерация обладает правом расторжения договоров кантонов, поскольку это вытекает из смысла ст. 186 п. 4 Конституции. В ФРГ договоры земель могут быть расторгнуты только самими землями.
5. В Австрии договоры Федерации по вопросам, относящимся к собственной компетенции земель, нуждаются в одобрении Федерального совета. Аналогичное положение не предусмотрено в Швейцарии. В ФРГ согласно Соглашению между Федерацией и землями от 14 ноября 1957 года договоры Федерации по вопросам, попадающим в сферу исключительной законодательной компетенции земель, нуждаются в одобрении земель.
Конституционные основы внешнеполитической деятельности Федерального правительства
Кроме того, специальный конституционный закон предусматривает отправление австрийских военных или полицейских за границу для оказания У 1 О помощи по просьбе международных организаций . Федеральное правительство принимает решение об отправлении частей федеральной армии в иностранное государство с согласия Главного комитета Национального совета. Такое отправление также должно соответствовать статусу Австрии как постоянно нейтрального государства.
В качестве еще одной разновидности парламентского контроля для сферы вооруженных сил при федеральном министре обороны была создана Комиссия по рассмотрению жалоб в военных делах , которая состоит из трех председателей, каждый из которых исполняет свои обязанности по два года, и шести членов. Срок полномочий Комиссии составляет шесть лет. Председатели избираются Национальным советом на основе совместного предложения Главного комитета, для которого каждая из трех обладающих наибольшим количеством мест в парламенте партий имеет право предлагать кандидатуры. Партии избирают членов Комиссии пропорционально их представительству в Главном комитете. При этом. каждая представленная в Главном комитете партия должна выдвинуть по меньшей мере одного представителя, председатели Комиссии также включаются в это число. Кроме того, в Комиссию входят генеральный инспектор войск и один чиновник с правом совещательного голоса. Задачей Комиссии является рассмотрение жалоб призывников, солдат и т.д. и принятие рекомендаций по их урегулированию. О своей деятельности и рекомендациях Комиссия ежегодно составляет отчет, который каждые два года представляется Национальному совету федеральным министром обороны вместе с его позицией по рекомендациям, данным Комиссией.
Фактически действенным контрольным инструментом за внешней политикой являлся также Совет по иностранным делам, созданный в 1976 году при Ведомстве федерального канцлера на основе соответствующего федерального закона . В него входили Федеральный канцлер, Вице-канцлер, министр иностранных дел, компетентные федеральные министры или государственные секретари и на пропорциональной основе представители от политических партий, представленных в Национальном совете. Данный орган был управомочен высказывать свою точку зрения по всем внешнеполитическим вопросам, которые, по мнению канцлера, министра иностранных дел или представителя какой-либо политической партии, имели существенное значение. Перед заседанием Совета представители политических партий могли получить необходимую информацию о вопросах, подлежащих обсуждению в Совете. Эта информация должна была в любом случае рассматриваться как конфиденциальная. Совещания Совета могли быть также объявлены закрытыми. Совет созывался как минимум два раза в год и. служил прежде всего местом неформального обмена мнениями и формирования мнений во внешнеполитической сфере. Полномочия по непосредственному участию в принятии решений в данном случае законодательному органу не предоставлялись. Такое положение вынуждало Федеральное правительство вести постоянный диалог не только с представителями правящих партий, но и с оппозицией. С 1989 года существует также учрежденный федеральным законом от 29.06.1989 г. Совет по вопросам австрийской интеграционной политики, в который кроме вышеперечисленных должностных лиц входят также представители крупных общественных организаций (Verbande). Впоследствии Совет по вопросам австрийской интеграционной политики и Совет по иностранным делам были преобразованы в Совет по интеграционной и внешней политике, который является совещательным органом при Федеральном правительстве.
Вступление Австрии в ЕС потребовало включения законодательных органов в работу по участию в делах Европейского Союза и контролю за ними, а также по имплементации права сообществ в национальное право. Для компенсации потерь в компетенции парламента, вызванных передачей суверенных прав наднациональным органам ЕС, конституционная новелла 1994 года («Beitritts-Begleit-BVG») предусматривает права участия Национального совета и Федерального совета в принятии решений на уровне ЕС.
В развитие полномочий по такому участию, как они возникли для Национального Совета и Федерального Совета уже после подписания ФКЗ о Европейском экономическом пространстве223, ст. 23 е ФКЗ устанавливает основные принципы сотрудничества законодательных органов в рамках Европейского Союза. Данные положения действуют не только в отношении планируемых мероприятий Европейских сообществ, но и распространяются на соответствующие мероприятия в рамках совместной внешней политики и политики безопасности, а также, сотрудничества в правовой сфере и сфере внутренних дел. Ст. 23 с п. 2 ФКЗ закрепляет, что в отношении назначения членов Комиссии и других органов ЕС Федеральное правительство обязано провести согласование с Главным комитетом Национального совета. Кроме того, согласно ст. 23с п. 5 ФКЗ Федеральное правительство обязано информировать о назначениях Федеральный совет.
