Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические, нормативные и организационные основы осуществления исполнительной власти в странах Содружества Независимых Государств19
1. Организация осуществления исполнительной власти в странах Содружества Независимых Государств 19
2. Понятие и структура конституционно-правового статуса правительств стран Содружества Независимых Государств 41
Глава 2. Элементы конституционно-правового статуса правительств стран Содружества Независимых Государств 53
1. Конституционно-правовая характеристика, состав, порядок формирования, структура и организация деятельности правительств стран Содружества Независимых Государств 53
2. Ответственность и досрочное прекращение полномочий правительств стран Содружества Независимых Государств 81
3. Компетенция правительств стран Содружества Независимых Государств 100
4. Конституционно-правовой статус членов правительств стран Содружества Независимых Государств 115
Глава 3. Проблемы взаимодействия правительств с другими органами государственной власти в странах Содружества Независимых Государств 143
1. Взаимодействие правительств с главами государств в странах Содружества Независимых Государств 143
2. Взаимодействие правительств с парламентами в странах Содружества Независимых Государств 165
Заключение 190
Библиографический список
- Понятие и структура конституционно-правового статуса правительств стран Содружества Независимых Государств
- Ответственность и досрочное прекращение полномочий правительств стран Содружества Независимых Государств
- Конституционно-правовой статус членов правительств стран Содружества Независимых Государств
- Взаимодействие правительств с парламентами в странах Содружества Независимых Государств
Понятие и структура конституционно-правового статуса правительств стран Содружества Независимых Государств
Следует особо отметить, что «форму правления» и «форму организации исполнительной власти» необходимо различать. Под формой правления обычно понимают «способ организации верховной государственной власти, порядок образования ее органов, их взаимодействия между собой и с населением, степень участия населения в их формировании» . Понятие «форма организации исполнительной власти» входит в объем понятия «форма правления» и характеризует главным образом конституционно-правовой статус высших органов, осуществляющих исполнительную власть, в то время как понятие «форма правления» одновременно характеризует конституционно-правовые статусы высших органов всех трех базовых ветвей власти, однако, при всем при этом статус главы государства все же является определяющим
Первая субформа («дуалистическая комбинированная с приоритетом главы государства») предполагает, что исполнительную власть осуществляет коллегиальный орган общей компетенции (правительство), который возглавляет систему органов исполнительной власти и несет ответственность перед парламентом и главой государства одновременно, а президент именуется главой государства и осуществляет как полномочия соответствующие его арбитражно-гарантийно-координационной функции , так и значительные по объему полномочия в сфере исполнительной власти, прежде всего, по формированию и прекращению полномочий высшего органа исполнительной власти. Правительство в первоочередном порядке должно пользоваться поддержкой главы государства (президента), а уже во вторую очередь поддержкой парламента. Однако поддержка парламентского большинства остается необходимой (Российская Федерация, Республика Беларусь, Казахстан).
Вторая субформа («дуалистическая комбинированная») занимает промежуточное положение, поскольку предполагает, что исполнительную власть осуществляет коллегиальный орган общей компетенции (правительство или кабинет министров), который возглавляет систему органов исполнительной власти и несет ответственность перед парламентом и главой государства одновременно, а президент именуется главой государства и осуществляет полномочия соответствующие его арбитражно-гарантийно-координационной функции. При этом правительство должно пользоваться поддержкой как большинства в парламенте, так и президента, причем обязательно одновременно (данная субформа до недавнего времени была принята на Украине).
Стоит отметить, что данная модель таит в себе очевидные трудности в стабильном функционировании правительства, особенно в случае различной партийной принадлежности парламентского большинства и главы государства.
Подробно о ней см. 1 главы 3. Конституция Украины в редакции 2011 года26 именовала Президента главой государства. Премьер-министр назначался Президентом, но только с согласия более половины депутатов от конституционного состава Верховной Рады, а персональный состав Кабинета Министров назначался Президентом по представлению Премьер-министра. Принятие Верховной Радой резолюции недоверия Кабинету Министров влекло отставку последнего, то есть Кабинет должен был пользоваться постоянной поддержкой большинства в парламенте. Однако правом отправить Кабинет в отставку обладал и Президент .
Данная субформа в целом близка к дуалистической форме организации исполнительной власти по Конституции РСФСР 1978 г. в редакции от 3 июля 1991 г., согласно которой Президент хоть и именовался главой исполнительной власти, однако, Совет Министров формировался им с участием Верховного Совета, чье согласие требовалось при назначении его Председателя, а по редакции от 10 декабря 1992 г. еще и при назначении ряда ключевых министров. При этом Совет Министров был ответственен как перед Съездом народных депутатов и Верховным Советом, так и перед Президентом. В то же время Президент мог отправить его в отставку только с согласия Верховного Совета . Третья субформа («дуалистическая комбинированная с приоритетом парламента») предполагает, что исполнительную власть осуществляет коллегиальный орган общей компетенции (правительство или кабинет министров), который возглавляет систему органов исполнительной власти и несет ответственность перед парламентом и главой государства одновременно или только перед парламентом, а президент именуется главой государства и осуществляет полномочия соответствующие его арбитражно-гарантийно-координационной функции. При этом правительство в первоочередном порядке должно пользоваться
Конституция Украины от 28 июня 1996 г. (в ред. от 01.02.2011) // Информационно-правовая система «Законодательство стран СНГ».
Новая редакция Конституции Украины 2014 года установила именно данную субформу взамен второй («дуалистической комбинированной») . Теперь Премьер-министр назначается Верховной Радой, при этом кандидатуру вносит Президент на основе предложения депутатской фракции или коалиции фракций. Члены Кабинета назначаются Верховной Радой30. Кабинет теперь фактически ответственен только перед Верховной Радой31.
Данная субформа наиболее близка к дуалистической форме организации исполнительной власти по Конституции СССР 1977 г. в редакции от 14 марта 1990 г., при которой Президент исполнительную власть не возглавлял, Совет Министров был наделен собственной компетенцией, был ответственен только перед Съездом народных депутатов и Верховным Советом, и формировался Верховным Советом .
Четвертая субформа («дуалистическая с приоритетом главы государства») предполагает, что исполнительную власть осуществляет глава государства (президент), который является главой исполнительной ветви государственной власти, и коллегиальный орган общей компетенции (правительство или кабинет министров), который возглавляет систему органов исполнительной власти. Причем, может существовать отдельная должность председателя (премьер-министра) коллегиального органа (Азербайджан, Таджикистан) или им является президент по должности (Туркменистан). Правительство ответственно только перед президентом и должно пользоваться его безусловной поддержкой. Поддержка парламентского большинства не является необходимой.
Ответственность и досрочное прекращение полномочий правительств стран Содружества Независимых Государств
В принципе включение в состав Правительства РФ лиц, обладающих полномочиями руководителя федерального органа исполнительной власти помимо министерства, противоречит буквальному смыслу ст. 26 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», которая содержит положение о том, что федеральные министры обладают полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Слово «соответствующих» является ключевым, указьшая на руководителей именно министерств, исключая руководителей служб и агентств.
В научной литературе данный вопрос остается дискуссионным. Одни авторы толкуют положения ст. 26 расширительно и понимают под «соответствующими федеральными органами исполнительной власти» просто органы исполнительной власти163. Другие же соглашаются, что данная практика противоречит ст. 26, однако, выступают за ее легализацию с целью обеспечения учета потребностей управленческой деятельности164.
С нашей точки зрения представляется верным утверждение о том, что «нормы о «приравненности» в статусе к федеральным министрам отдельных членов Правительства размывают единство конституционно-правового института федерального министра»165, поэтому данная практика представляется нежелательной и не подлежит легализации.
В-четвертых, федеральный министр - лицо, не обладающее полномочиями руководителя соответствующего федерального органа исполнительной власти (так называемые «министры без портфеля»166). Среди них можно выделить еще две разновидности.
Федерального министра, полномочия которого установить затруднительно . Данные должности учреждались, как правило, под конкретных лиц168, «участие которых в Правительстве должно было повышать его интеллектуальный потенциал»169. С уходом данных лиц с должности последние упразднялись.
А также федерального министра, полномочия которого четко определены . Данные должности создаются «с целью решения той или иной социально значимой проблемы» . В состав Правительства РФ, сформированного в 2012 г., входит один «министр без портфеля» - М.А. Абызов, на которого «возложена организация работы Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства»172.
В странах СНГ также есть подобные примеры. Так, в состав Кабинета Министров Украины входят Премьер-министр, Первый вице-премьер-министр, вице-премьер-министры и министры. При этом по представлению Премьер-министра Верховная Рада может назначать министрами лиц, которые не возглавляют министерства. Однако в состав Кабинета может быть назначено не более двух таких министров . В Кабинете 2014 г. есть один «министр без портфеля»174.
Включение в состав Правительства РФ «министров без портфеля» противоречит положениям ст. 26 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», согласно которым федеральный министр должен обладать полномочиями руководителя соответствующего федерального органа исполнительной власти. Тем не менее, в научной литературе подавляющее большинство авторов высказьшают мнение о том, что практика включения в состав Правительства РФ «министров без портфеля» себя зарекомендовала и нуждается в законодательном оформлении .
Представляется, что с данным мнением следует согласиться, поскольку иногда правительству просто необходимо повысить свой авторитет и уровень доверия к себе в глазах граждан или разрешить какую либо проблему, требующую координации усилий государства в лице его органов и гражданского общества. Кроме того, в случае формирования коалиционного правительства «министры без портфеля» являются универсальным средством достижения равного представительства в правительстве заинтересованных политических сил. Однако, должность «министр без портфеля» не должна становиться выгодной синекурой, для чего, следуя опыту стран СНГ, необходимо законодательно ограничить количество таких должностей.
В ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» также предусмотрена отдельная должность Заместитель Председателя Правительства (федеральный министр) - Руководитель Аппарата Правительства176.
В ст. ПО Конституции Российской Федерации данная должность не упоминается, не упоминается она и в ст. 6 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», то есть налицо противоречие в самом федеральном конституционном законе, который в ст. 11 предусматривает запрет на совмещение должностей.
М.К. Топоркова абсолютно справедливо отмечала, что «возглавлять аппарат Правительства может либо Руководитель Аппарата Правительства - Заместитель Председателя Правительства РФ, либо только лишь некий федеральный министр. В последнем случае должность уже не двойная, а обычная, т.е. речь можно вести о том, что аппарат Правительства РФ может возглавлять, по сути дела, министр без портфеля» .
Выходом из сложившегося противоречия может послужить, во-первых, непосредственное включение должности Руководителя Аппарата Правительства в перечень членов Правительства РФ (ст. 6 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и ч.2 ст. ПО Конституции Российской Федерации) по аналогии с тем, как это сделано, например, в Республике Беларусь.
Во-вторых, изменение формулировки ч. 2 ст. ПО Конституции по аналогии с аналогичными формулировками в странах СНГ. Например, в Молдове Правительство образуется в составе премьер-министра, первого заместителя, заместителей премьер-министра, министров и других членов, определенных законом . В Узбекистане в состав Кабинета Министров входят Премьер-министр, его заместители, министры, председатели государственных комитетов, а также по должности глава правительства Республики Каракалпакстан . Однако, подобные изменения повлекут необходимость внесения изменений в Конституцию Российской Федерации.
И, наконец, в-третьих, выходом может послужить изменение формулировки ч. 2 ст. 47 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» следующим образом: Аппарат Правительства РФ возглавляет Заместитель Председателя Правительства РФ. Противоречия со ст. 11 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» не будет возникать, так как Аппарат Правительства является государственным органом180, а не органом государственной власти. Министр не должен возглавлять Аппарат Правительства, поскольку он заведомо станет «министром без портфеля», а данные должности, по нашему мнению, должны быть скорее исключением, нежели обычной практикой. К тому же Заместитель Председателя Правительства, в отличие от федерального министра, может осуществлять иные полномочия, предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства
Конституционно-правовой статус членов правительств стран Содружества Независимых Государств
Во всех остальных странах СНГ (Молдова, Республика Беларусь, Таджикистан, Кыргызстан, Туркменистан) компетенция президента и правительства по принятию нормативных правовых актов также является нормативно ограниченной, в отличие от аналогичной компетенции парламента, которая является неограниченной.
Представляется, что вторая модель, согласно которой компетенция президента и правительства по принятию нормативных правовых актов является нормативно ограниченной, а аналогичная компетенция парламента, является неограниченной, наиболее предпочтительна, потому как принятие нормативных правовых актов, не во исполнение закона принятого парламентом, противоречит основной функции органов исполнительной власти335.
В нормативных правовых актах стран СНГ понятия «полномочия» и «функции» органов исполнительной власти точно не разграничиваются. Хотя данные понятия не являются равнозначными по своему содержанию.
Под функцией следует понимать «ведущее направление в деятельности органов государственной власти»336 или «назначение данного органа в государственном механизме» . Функции определяют конкретные властные полномочия органов осуществляющих государственную власть. Функции формализуются через полномочия, которые прописываются в правовых актах.
Под полномочиями следует понимать юридически закрепленные за органом права одновременно являющиеся обязанностями данного органа, которые соответствуют функциям ветви власти, к которой он принадлежит. Полномочия материализуют конкретную функцию государственного управления338.
Основная функция исполнительной ветви власти - это организация исполнения законодательства и контроль за его исполнением. Нормотворческая функция также присутствует, но должна всегда носить вторичный, подчиненный характер. В целом в научной литературе выделяют следующие функции исполнительной ветви власти: регулятивно-управленческую, нормотворческую, оперативно-исполнительскую, контрольную, юрисдикционную339. Причем, оперативно-исполнительская является основной.
В Конституции Российской Федерации закреплены такие полномочия Правительства, как проведение единой политики (финансовой, кредитной и денежной), разработка и исполнение бюджета, предоставление Государственной Думе отчетов (об исполнении федерального бюджета, о результатах своей деятельности за год), управление федеральной собственностью, осуществление мер (по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью)340.
Следует отметить, что в одной статье закреплены как конкретные полномочия Правительства (разработка и исполнение бюджета), так и абстрактные функции Правительства (например, проведение единой политики, осуществление мер).
В Конституции Республики Беларусь закреплены схожие полномочия, такие как разработка и исполнение бюджета, предоставление отчета о его исполнении, проведение единой политики (экономической, финансовой, кредитной и денежной), принятие мер (по обеспечению прав и свобод граждан, защите интересов государства, национальной безопасности и обороноспособности), управление государственной собственностью. Также закреплены такие полномочия, как обеспечение исполнения Конституции, законов, указов и распоряжений Президента и руководство системой подчиненных ему органов исполнительной власти. Данные «полномочия» скорее являются не собственно полномочиями, а скорее соответствуют определению понятия функции Правительства (Совета Министров)341.
В положениях Конституции Казахстана, Кыргызстана, Армении, Молдовы, Украины, Азербайджана, Таджикистана и Туркменистана наблюдается идентичная ситуация .
В Российской Федерации в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» выделяются общие полномочия Правительства и специальные полномочия в конкретных сферах общественных отношений343. Аналогичным способом закреплены полномочия правительств и в ряде других стран СНГ (Таджикистан, Молдова, Украина).
В ст. 13 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» сказано, что Правительство в пределах своих полномочий организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, обеспечивает единство системы исполнительной власти (направляет и контролирует деятельность ее органов), формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию, реализует предоставленное ему право законодательной инициативы, по соглашению с органами исполнительной власти субъектов может передавать им осуществление части своих полномочий, а также осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов.
Анализируя положения ст. 13 нетрудно заметить, что законодатель не разделяет понятия «функция» и «полномочия», хотя очень близок к такому разделению. На это указывает формулировка «в пределах своих полномочий», то есть перечисленные в ст. 13 ведущие направления деятельности Правительства (например, регулирование в социально-экономической сфере - регулятивно-управленческая функция), должны, по мнению законодателя, материализоваться в реальной жизни через реализацию конкретных специальных полномочий перечисленных в ст. 14, ст. 15, ст. 16, ст. 17, ст. 18, ст. 19, ст. 20, ст. 21, ст. 22 и ст. 12 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
В Молдове Правительство аналогично в соответствии со своими полномочиями проводит в жизнь (законы, указы Президента), осуществляет контроль за исполнением собственных постановлений и ордонансов, определяет функции министерств, других центральных административных органов, иных подведомственных ему органов управления, обеспечивает содержание центральных органов публичного управления, координирует и контролирует деятельность органов местного публичного управления, осуществляет программы экономического и социального развития республики, создает условия для функционирования самоуправления, руководит органами охраны территории, безопасности, обеспечивает реализацию внутренней и внешней политики344.
В Таджикистане Правительство принимает участие в реализации внутренней и внешней политики, осуществляет эффективное руководство социально-экономической и культурной сферами, разрабатывает государственные целевые программы и обеспечивает их реализацию, имеет право законодательной инициативы
Взаимодействие правительств с парламентами в странах Содружества Независимых Государств
Основой отчета могут также быть вопросы депутатских фракций. Причем, необходимо, чтобы вопросы фракции парламентского большинства и других фракций (оппозиционных фракций) не смешивались, а шли двумя разными списками. Потому как в отчете ответы на вопросы оппозиции должны обязательно структурно выделяться.
Причем, в случае, если парламент или его нижняя палата отчет не утверждает, на основании того, что правительством не были достигнуты цели, поставленные в программе. Или в случае, если отчет не был утвержден повторно, по причине того, что его структура не соответствует законодательству. Правительство должно подать в отставку, которую Президент обязан принять.
Институт так называемого «правительственного часа» как одной из форм парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти закреплен далеко не во всех странах СНГ. Он не предусмотрен во всех странах СНГ, где президент является главой исполнительной ветви государственной власти (Азербайджан, Таджикистан, Туркменистан), а также в Узбекистане и Казахстане. В остальных странах СНГ он закреплен.
Данная форма парламентского контроля в плане процедуры предполагает регулярное предоставление возможности членам парламента задать письменные и устные вопросы членам правительства и руководителям других органов исполнительной власти, которые лично присутствуя на заседании на них отвечают. Что позволяет парламенту регулярно получать интересующую его информацию о деятельности органов исполнительной власти, что называется от первого лица.
Данная форма парламентского контроля в отличие от парламентского или депутатского запроса не ограничивается рамками письменных вопросов и письменных ответов, а значит, позволяет за более короткий промежуток времени получить больше информации. Кроме того, данная форма предполагает личный контакт руководителей органов исполнительной власти и членов парламента, что увеличивает моральную ответственность и тех и других за результат своих действий. Поэтому, по нашему мнению, институт «правительственного часа» должен быть закреплен в законодательстве всех стран СНГ, особенно тех, где президент является лишь главой государства и правительство должно коллективно отвечать за осуществление исполнительной власти перед парламентом (Казахстан и Узбекистан).
Институт парламентского расследования закреплен в законодательстве лишь нескольких стран СНГ (Российской Федерации, Молдовы, Украины и Кыргызстана).
В Российской Федерации с инициативой о возбуждении парламентского расследования может выступить только группа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы при наличии указанных в законе оснований. Инициатива должна быть поддержана обеими палатами. Парламентское расследование осуществляется специально созданной комиссией, в которую входят на паритетных началах члены обоих палат Федерального Собрания. Причем, в состав комиссии от Государственной Думы должно входить равное число представителей всех депутатских объединений. По результатам деятельности комиссия принимает итоговый доклад, который палаты Федерального Собрания рассматриваю и утверждают. В случае если итоговый доклад не утвержден хотя бы одной из палат, деятельность комиссии просто прекращается628.
В Молдове, в отличие от Российской Федерации, парламентское расследование деятельности органов публичного управления может проводиться как специально созданной следственной комиссией, так и постоянными комиссиями Парламента по собственной инициативе, в пределах своей компетенции, но с согласия Постоянного бюро Парламента .
Решение о создании следственной комиссии принимает Парламент по инициативе парламентской фракции или группы депутатов. Данная комиссия, в отличие от постоянной, обладает более широкими полномочиями по осуществлению расследования. Причем, в отличие от Российской Федерации, персональный состав постоянных и следственных комиссий избирается Парламентом с учетом пропорционального представительства фракций в Парламенте630. Кроме того, в отличие от Российской Федерации, в законодательстве Молдовы какие-либо основания для проведения расследования как постоянной, так и следственной комиссиями вообще не установлены. Также ничего не сказано об утверждении итогового доклада Парламентом.
На Украине Верховная Рада для проведения расследования по вопросам, представляющим общественный интерес, может создавать временные следственные комиссии631. Данная комиссия образуется, также как и аналогичная комиссия в Молдове, из числа депутатов с учетом принципа пропорционального представительства депутатских фракций (депутатских групп). При этом, закон не указывает кто может выступать с инициативой о ее образовании, ограничиваясь указанием на то, что вопрос об образовании временной следственной комиссии включается в повестку дня пленарных заседаний без голосования. Видимо с инициативой может выступить даже один депутат. Однако, в отличие от Российской Федерации, итоговый отчет комиссии не требует утверждения парламентом632.
Вообще следует отметить, что в законодательстве Украины, посвященному парламентскому расследованию много пробелов. Причиной этому послужило решение Конституционного Суда Украины, согласно которому Закон «О временных следственных комиссиях, специальной следственной комиссии и временных специальных комиссиях Верховной Рады Украины» был признан неконституционным , а замены ему до сих пор принято не было.
В Кыргызстане при наличии определённых в законе оснований, с инициативой о возбуждении парламентского расследования может выступить гораздо более широкий, по сравнению с Российской Федерацией и другими рассмотренными государствами, но в тоже время строго определённый круг субъектов: Председатель (Торага), комитет, временная комиссия, фракция Жогорку Кенеша, а также Омбудсмен. Временная комиссия по парламентскому расследованию, в отличие от аналогичной комиссии в Российской Федерации и также как аналогичные комиссии в Молдове и Украине, создается из числа депутатов фракций в пропорциональном соотношении. По результатам деятельности комиссия принимает заключение, которое, также как и аналогичный доклад в Российской Федерации, должно быть утверждено Жогорку Кенешем. Однако, в отличие от Российской Федерации, Украины и Молдовы, комиссия в случае выявления ею факта правонарушения вправе самостоятельно без участия парламента поставить вопрос перед государственным органом или должностным лицом о пресечении правонарушения либо возбуждении уголовного дела, административного или дисциплинарного производства634.
Представляется, что данная форма парламентского контроля может быть крайне эффективной при соблюдении нескольких условий. Во-первых, в случае если с инициативой сможет выступать достаточно широкий круг субъектов как в Кыргызстане. Во-вторых, в случае если в структуру парламента входят две палаты с принципиально разным порядком формирования, каждая из них должна иметь возможность самостоятельно проводить расследование. При этом, конкретные меры по результатам расследования должны приниматься палатами совместно.