Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовая природа и пределы осуществления полномочий органов местного самоуправления в сфере образования 18
1. Эволюция полномочий органов местного самоуправления в сфере образования 18
2. Разграничение полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти в сфере образования 36
3. Услуги, оказание которых включается в полномочия по предоставлению образования 63
4. Финансирование полномочий органов местного самоуправления в сфере образования 72
Глава II. Деятельность органов местного самоуправления по реализации отдельных видов образовательных программ 86
1. Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению реализации основных программ дошкольного образования 88
2. Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению реализации основных программ общего образования 105
3. Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению реализации дополнительных образовательных программ 125
Заключение 142
Список источников права и источников литературы 163
- Эволюция полномочий органов местного самоуправления в сфере образования
- Услуги, оказание которых включается в полномочия по предоставлению образования
- Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению реализации основных программ дошкольного образования
- Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению реализации дополнительных образовательных программ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституционное признание в Российской Федерации человека, его прав и свобод высшей ценностью, определяющее смысл, содержание и применение законов и деятельность органов публичной власти (государственных органов и органов местного самоуправления), объясняет значительный интерес к проблеме взаимоотношений власти и личности, что находит свое отражение во многих современных научных исследованиях.
Как отмечается в литературе, «власть получила новое измерение -личностное, персонифицированное, ее базовой ориентацией стала деятельность по обеспечению прав и законных интересов граждан. Народный источник власти, по-прежнему признаваемый базисным, сочетается с ее обязанностями перед каждым человеком, гражданином. Эти обязательства становятся императивом для всех органов публичной власти».
В связи с этим развитое и эффективно действующее местное самоуправление является необходимым условием демократического развития общества и государства.
Европейская хартия местного самоуправления провозглашает, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя, а право граждан участвовать в управлении государственными делами наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне. В демократическом государстве народ является источником власти, «однако, более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть».
Представляется, что именно местное самоуправление призвано обеспечивать одновременно эффективное и приближенное к населению управление местными делами. Отсюда возникает проблема участия местного самоуправления в обеспечении реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина по месту жительства, в местных сообществах, в муниципальных образованиях.
До недавних пор в отечественной литературе права человека и деятельность органов местного самоуправления, как правило, рассматривались лишь как самостоятельные проблемы. Между тем сама правовая природа этих современных демократических институтов, их нормативно-правовое содержание, функциональное назначение, механизмы реализации и гарантирования свидетельствуют о тесном взаимодействии, взаимопроникновении и взаимодополнении во многом уравновешивающих друг друга (в плане сочетания принципов индивидуализма и коллективизма) соответствующих институционных средств развития демократии, в особенности - в специфических социокультурных условиях России.
Недостаточное внимание, которое уделялось в отечественной литературе участию органов местного самоуправления в обеспечении прав и свобод человека и гражданина, обусловлено, в частности, тем, что это не нашло своего должного закрепления в Федеральном законе от 6 октября 2003
г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Степень и глубину участия органов местного самоуправления в обеспечении прав и свобод человека и гражданина можно продемонстрировать на примере системы законодательных и организационных мер, направленных на обеспечение реализации в Российской Федерации конституционного права граждан на образование.
Право на образование - основное и естественное право человека - имеет целью удовлетворение потребности человека в информации и непосредственно в обучении и воспитании. Потребность в информации и образовании стоит на одном уровне с первичными потребностями человека: физиологическими, в обеспечении безопасности и защищенности.
Вышеперечисленные факторы предопределили выбор темы, характер и направление настоящего исследования, в котором сделана попытка проанализировать компетенцию и полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения конституционного права граждан на образование, обосновать собственное видение проблем, связанных с поиском наиболее оптимальных и эффективных форм реализации полномочий в сфере образования на местном уровне.
В связи с этим, актуальность исследования полномочий органов местного самоуправления в области образования поддерживается продолжающимся реформированием и муниципальной, и образовательной сфер российского общества и государства. В условиях преобразований, как представляется, наиболее внятно проявляются проблемы, требующие соответствующего научного осмысления, обобщения и выводов. При этом их практическая проверка и внедрение обусловлены динамикой проводимых реформ, а также уточнением приоритетов государственной политики России в пользу названных сфер.
Степень научной разработанности темы исследования обусловлена ее социальной значимостью, проводимыми в Российской Федерации муниципальной и иными реформами, а также процессами реализации приоритетных национальных проектов, прежде всего, в сфере образования. Это способствовало усилению научного интереса представителей конституционной и муниципальной отраслей российской юридической науки, обращенного к исследованию вопросов правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в различных сферах, в том числе в области образования.
Значительный вклад в понимание конституционных прав и свобод человека и гражданина внесли такие авторы теоретико-правовых и государствоведческих исследований, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, М.И. Байтин, Н.С. Бондарь, Л.Д, Воеводин, Н.В. Витрук, С.А. Глотов, Л.И. Глухарева, Ю.А. Дмитриев, Н.М. Добрынин, В.Т. Кабышев, А.Н. Кокотов, Г.Н. Комкова, О.Э. Лейст, Е.А. Лукашева, М.С. Матейкович, Н.И. Матузов, А.С. Мордовец, Р.А. Мюллерсон, В.В. Невинский, Ф.М. Рудинский, В.Н. Синюков, Г.Н. Чеботарев,
B.A. Четверний, B.E. Чиркин, И.Е. Фарбер, О.И. Цьібулевская, Б.С. Эбзеев и
др.
Что касается права на образование, проблем его реализации, то данную проблему исследует более узкий круг авторов: В. Д. Абрамов, СИ. Братановский, Л.М. Волосникова, Г.А. Ермошин, В.М. Жураковский, Л.П. Кураков, Г.Ю. Курскова, Т.Н. Матюшева, В.М. Сырых, О.А. Теплякова, М.Ф.Тучков, М.Ю. Федорова, В.И. Шкатулла, Д.А. Ягофаров.
Изучению проблем регионального нормотворчества и состояния образовательного законодательства субъектов Российской Федерации посвящены работы таких ученых, как Е.Д. Волохова, И.Г. Дудко, В.М. Манохин, И.Р. Метшин, Ф.Р. Муратшин, М.Г. Потапов, В.М. Сырых и др.
Отдельные аспекты правового регулирования сферы образования и формирования муниципальной образовательной системы представлены в трудах СВ. Анюшина, Е.Б. Баянова, СВ. Безуглова, СН. Братановского, Е.В. Буслова, Ю.А. Варфоломеева, Л.П. Волковой, Е.Д. Волоховой, Т.А. Гусевой, З.П. Дащинской, Г.А. Дороховой, Л.А. Дольниковой, СЮ. Дубровиной, Г.Т. Ермошина, СА. Иванова, СВ. Курова, Т.Н. Матюшевой, В.Л. Назарова, В.В. Спасской, В.М. Сырых, Н.Н. Хридиной, Ю.Н. Царева, Г.Д. Шкарлупиной, В.И. Шкатуллы, В.Е. Шудегова, Д.А. Ягофарова и др.
Изучением полномочий органов местного самоуправления в сфере образования занимались такие исследователи как: Е.А. Абрамова, И.А. Алексеев, П.А. Астафичев, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, М.Ю. Дитятковский, А.Р. Еремин, А.К. Куранов, А.В. Мадьярова, СБ. Нанба, Е.А. Незнамова, А.Н. Нифанов, О.В. Новиченко, Н.Л. Пешин, Н.В. Постовой, Т.А. Савина, Л.М. Середа, О.Э. Черненко, В.В. Шейко, Е.С Шугрина, В.Н. Широковских, Р.А. Эфрикян и др.
Некоторые аспекты финансово-бюджетного обеспечения деятельности органов местного самоуправления в сфере образования раскрыты такими учеными, как А.Н. Козырин, СЕ. Ларина, В.Ф. Новикова, А.Н. Романов и др.
Проблемы государственного управления образованием и образовательными учреждениями нашли свое отражение в работах А.А. Андрушкевич, СВ. Барабанова, Е.В. Бондаревской, Б.А. Виноградова, А.А. Вихрева, П.П. Глущенко, Л.М. Гохберг, Н.В. Ковалевой, Ю.А. Кудрявцева, СВ. Кульневича, B.C. Леднева, Н.П. Макаркина, Е.Ф. Мосина, Н.А. Наумовой, Н.Ш. Никитиной, А.В. Николаевой, Н.Б. Озеровой, Н.Н. Пахомова, В.В. Пылина, Н.А. Селезневой, А.В. Соколова, А.И. Субетто, Е.А. Суханова, П.Е. Щеглова и др.
Тем не менее, в настоящее время отсутствуют комплексные исследования, охватывающие содержание компетенции органов местного самоуправления в сфере образования, особенности деятельности по обеспечению реализации отдельных видов образовательных программ, проблемы повышения эффективности реализации полномочий органов местного самоуправления по обеспечению конституционного права граждан на получение общедоступного образования.
Несмотря на многообразие научного материала по теме исследования, имеющиеся публикации сосредоточены на раскрытии отдельных вопросов деятельности органов местного самоуправления в сфере образования. В условиях отсутствия научной разработки концепции правового регулирования деятельности муниципальных органов в области образования, с учетом огромного количества изменений, ежегодно вносимых в законодательные акты, регулирующие компетенцию органов местного самоуправления в сфере образования, сохраняется необходимость комплексного исследования заявленной проблемы.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления полномочий в сфере обеспечения конституционного права на образование.
Предмет исследования составила совокупность правовых норм, регулирующих полномочия органов местного самоуправления в связи с обеспечением реализации конституционного права граждан на образование, а также накопленный опыт применения соответствующих норм на практике.
Цель диссертационной работы состоит в определении новейших тенденций развития конституционно-правовых основ деятельности органов местного самоуправления, направленной на реализацию в Российской Федерации конституционного права граждан на образование, выявлении законодательных ограничений и препятствий для эффективной деятельности органов местного самоуправления в сфере образования, разработке предложений по совершенствованию законодательства в данной области.
Для достижения поставленной цели представляется необходимым выполнение следующих основных задач:
- изучить эволюцию полномочий органов местного самоуправления в
сфере образования, выявить возможности использования накопленного
исторического опыта для повышения эффективности деятельности органов
местного самоуправления в сфере образования;
- рассмотреть правовую природу полномочий органов местного
самоуправления в сфере образования;
исследовать порядок разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления в сфере образования;
- выработать предложения по дальнейшему совершенствованию
разграничения компетенции в сфере образования между федеральными
органами государственной власти, органами государственной власти
субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
изучить особенности оказания на местном уровне услуг, оказание которых включено в полномочия в сфере образования;
выявить проблемы финансирования деятельности органов местного самоуправления в сфере образования и разработать рекомендации по их разрешению;
изучить особенности деятельности органов местного самоуправления по обеспечению реализации различных видов образовательных программ.
Методологическая основа исследования сформирована, исходя из диалектического метода познания социально-экономических, правовых, политических процессов и явлений, позволившего не только рассмотреть особенности полномочий органов местного самоуправления в сфере образования, но и оценить эффективность осуществления правовых норм, устанавливающих полномочия этих органов публичной власти в связи с реализацией конституционного права на образование.
В диссертации применен ряд общенаучных (системный, анализа и синтеза, логический и др.), специально-гносеологических (лингво-юридический, структурно-функциональный) и частно-научных (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой) методов.
Исследование теоретических проблем компетенции органов местного самоуправления в сфере образования с позиций материалистической диалектики позволяет всесторонне, полно, объективно рассмотреть соответствующие конституционно-правовые категории, определить их общие признаки, связи, соотношения.
Характер исследования потребовал привлечения ряда социологических (моделирование, экстраполяция) и статистических (классификация, корреляция) методов познания, что позволило выявить особенности деятельности органов местного самоуправления в сфере образования, систематизировать связанное с этим законодательство, подкрепить теоретические позиции конкретными примерами из современной российской практики.
Использованный методологический инструментарий дал возможность комплексно проанализировать, обобщить, классифицировать различные по правовой природе полномочия органов местного самоуправления в сфере образования.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, федеральные законы «О некоммерческих организациях», «О свободе совести и о религиозных объединениях», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «О науке и государственной научно-технической политике», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», закон Российской Федерации «Об образовании»).
Проанализированы также связанные с решением заявленных научных задач указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, Министерства образования и науки Российской Федерации, Министерства культуры Российской Федерации, органов санитарно-эпидемиологического надзора, региональные и
муниципальные подзаконные акты, имеющие отношение к полномочиям органов публичной власти в сфере образования. Кроме того, рассмотрены некоторые имеющие отношение к теме настоящего исследования решения Конституционного Суда Российской Федерации.
В диссертации использованы соответствующие положения международных актов, связанных с реализацией права на образование и деятельностью в связи с этим публичных структур.
Теоретическая основа диссертационной работы сформирована с учетом научных исследований, посвященных проблемам конституционно-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в сфере образования, становления муниципальной системы образования, реализации конституционного права на образование в контексте проводимых в Российской Федерации реформ и государственной образовательной политики.
В ходе исследования использованы общетеоретические и отраслевые правовые разработки, позволившие выявить природу и масштаб проблем, сложившихся в исследуемом социальном секторе, а также правовые механизмы их преодоления.
Эмпирическая база диссертационной работы охватывает правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, судебную практику Верховного Суда Российской Федерации, статистические материалы.
Научная новизна диссертационной работы связана с поставленными целью и задачами исследования и заключается в том, что диссертация представляет собой одну из первых научных работ, комплексно с позиции доктрины и практики конституционного и муниципального права раскрывающих правовые основы деятельности органов местного самоуправления в сфере образования.
Основные научные результаты проведенного исследования заключаются в том, что на основе анализа действующего законодательства Российской Федерации и региональных нормативно-правовых актов определены современные тенденции развития конституционно-правовых основ деятельности органов местного самоуправления, направленной на реализацию в Российской Федерации конституционного права граждан на образование.
В ходе исследования выявлены пробелы и неясности в законодательстве препятствующие эффективной деятельности органов местного самоуправления в сфере образования.
В целях устранения выявленных недостатков разработаны предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства в данной области.
Научную новизну диссертации дополняют следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Компетенцию органов местного самоуправления в сфере обеспечения конституционного права на образование составляют их полномочия (права и обязанности) по нормативному регулированию
соответствующих общественных отношений, текущему (оперативному) управлению и контролю (надзору) в сфере образования. Иными словами, регулятивный сегмент компетенции включает полномочия по нормативному регулированию общественных отношений в сфере образования и воспитания. Управленческий (оперативный) сегмент компетенции образуют полномочия по осуществлению исполнительно-распорядительных функций в сфере обеспечения конституционного права на образование. В контрольный (надзорный) блок входят полномочия по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению нарушений законодательства в области образования, а также лицензированию и государственной аккредитации образовательных организаций.
2. Учитывая, что действующее законодательство не предоставляет
каких-либо полномочий в сфере образования городским и сельским
поселениям, автором разработаны рекомендации по внесению изменений в
законодательные нормы, определяющие компетенцию муниципальных
образований в сфере образования, поскольку, как показывает
территориальная организация сельских и городских поселений, нередко
наблюдается значительная разница в потенциале разных поселений одного
типа.
Абсолютное исключение из компетенции данных типов муниципальных образований полномочий в сфере образования представляется неоправданным. Необходимо на законодательном уровне закрепить условия, порядок и механизм передачи отдельных полномочий в сфере образования городским и сельским поселениям, которые с учетом местных особенностей действительно в состоянии эффективно решать вопросы местного значения, связанные с организацией предоставления гражданам общедоступного и бесплатного общего образования.
3. Исходя из характера, осуществляемых полномочий в сфере
образования в структуре компетенции органов местного самоуправления,
выделяются:
полномочия, связанные с управлением образовательной сферой муниципального образования;
полномочия, связанные с осуществлением функций учредителя муниципальных образовательных учреждений, находящихся на территории муниципального образования;
полномочия, являющиеся в соответствии с законодательством расходными обязательствами органов местного самоуправления.
В зависимости от способа закрепления компетенция органов местного самоуправления включает в себя:
полномочия, изначально закрепленные за органами местного самоуправления законодательством Российской Федерации;
полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области образования, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления;
3) полномочия, не являющиеся обязанностью органов местного самоуправления и дополнительно осуществляемые органами местного самоуправления за счет собственных средств.
4. Для решения актуальных проблем деятельности органов местного
самоуправления в сфере обеспечения реализации права граждан на
образование, следует предпринять следующие меры:
установление дополнительных к федеральным требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений;
создание условий для привлечения предприятий и работодателей к инвестированию средств на развитие образовательной сферы в целях формирования необходимых в регионе трудовых ресурсов;
формирование и функционирование образовательных комплексов, обеспечивающих преемственность образовательных программ разных уровней.
Полномочия органов местного самоуправления выступать в качестве учредителей муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования и в сфере предоставления услуг дополнительного образования взрослым гражданам предлагается использовать в целях регулирования рынка труда на территории муниципального образования, подготовки необходимых трудовых ресурсов, переподготовки нетрудоустроенных граждан.
Действующий порядок осуществления финансирования деятельности муниципальных образовательных учреждений зависит от их типа. В отношении дошкольных муниципальных образовательных учреждений и муниципальных образовательных учреждений дополнительного образования детей обязанность по финансовому обеспечению образовательного процесса в полном объеме возлагается на местный бюджет. В отношении муниципальных общеобразовательных учреждений, реализующих программы дошкольного и дополнительного образования, расходы по финансовому обеспечению образовательного процесса возлагаются на бюджет субъекта Российской Федерации.
Во втором случае субъекты Российской Федерации должны в полном объеме, как и в случае общего образования, финансировать расходы на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходы на учебники и учебные пособия, на технические средства обучения, на расходные материалы и хозяйственные нужды.
7. Представляется целесообразным поддерживать и стимулировать
открытие и деятельность на территории муниципальных образований
частных образовательных учреждений, реализующих различные виды
образовательных программ.
Органы местного самоуправления должны вести активную политику, направленную на стимулирование развития на территории муниципального образования частных учреждений высшего профессионального образования.
Формами поддержки могут выступать следующие правовые инструменты: налоговые льготы, материальное стимулирование талантливых студентов, финансирование научных исследований, бесплатное выделение земельных участков для размещения образовательных учреждений, бюджетные инвестиции в развитие материальной базы образовательных учреждений. Финансовая поддержка может осуществляться в виде предоставления субсидий образовательным учреждениям либо бюджетных кредитов. Финансирование негосударственных образовательных учреждений может быть также осуществлено на взаимовыгодной основе через систему муниципальных контрактов.
8. Актуальной проблемой для многих муниципальных образований
является эффективное использование кадрового потенциала муниципальной
системы образования.
К правовым средствам его реализации следует отнести формирование эффективной в условиях рынка системы планирования подготовки и переподготовки педагогических кадров, совершенствование оценки их деятельности (прежде всего посредством аттестации) и усиление социальной защищенности работников сферы образования.
9. Особое внимание органам местного самоуправления надлежит
уделять платным образовательным услугам, предоставляемым в
муниципальных образовательных учреждениях всех типов. Увеличение
видов образовательных программ, расширение перечня образовательных
услуг, оказываемых в том числе и на платной основе, в конечном итоге будет
способствовать реализации права граждан на образование.
В этих целях целесообразно предусмотреть в составе органа местного самоуправления осуществляющего полномочия в области образования, штатные единицы специалистов (или отделы), курирующие оказание платных образовательных услуг.
К полномочиям таких специалистов (отделов) предлагается отнести контроль за объемом преподавания профильной для каждого учреждения образовательной программы, пресечение необоснованных перекосов в сторону оказания непрофильных, дополнительных образовательных программ.
Теоретическая значимость диссертации состоит в возможности использования ее результатов при дальнейшем научно-теоретическом изучении конституционно-правовых основ органов местного самоуправления в сфере образования. Кроме того, в работе освещаются вопросы, имеющие существенную значимость для общетеоретического и государственно-правового цикла юридических наук, конкретизирующие и дополняющие ряд тем по конституционному праву.
Практическая значимость работы состоит в том, что выводы, содержащиеся в ней являются рекомендациями и предложениями по совершенствованию законодательства Российской Федерации в сфере образования. Материалы исследования могут найти применение в практике преподавания спецкурсов и такой учебной дисциплины, как
«Конституционное право России». Материалы исследования также могут помочь теоретикам права, практикующим юристам при разрешении теоретических и практических проблем, связанных с разработкой и обоснованием региональных законодательных и иных правовых актов по вопросам образования.
Апробация результатов исследования осуществлялась при обсуждении на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Московского гуманитарного университета; в ходе выступлений и обсуждений на научно-практических конференциях различных уровней, в частности: "Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод: итоги и перспективы" (г. Москва, 2010); VII международная научно-практическая конференция "Вопросы теории и практики российской правовой науки" (г. Пенза, 2011); "Гражданское общество в эпоху глобализации" (г. Москва, 2011); "Права человека и национальная безопасность" (г. Москва, 2011); Ежегодная международная научно-практическая конференция "Образование: XXI век" (г. Москва, 2011).
Материалы диссертационного исследования использованы при подготовке учебно-методического комплекса и внедрены в учебный процесс Московского гуманитарного университета в рамках преподавания дисциплины "Муниципальное право Российской Федерации". Результаты диссертационного исследования нашли практическое применение в деятельности Департамента образования города Москвы и внутригородского муниципального образования "Кузьминки" г. Москвы.
Основные теоретические положения опубликованы в 5 статьях автора, в том числе в 3 статьях, в изданиях, рекомендованных ВАК России.
Структура работы определяется ее целью и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Эволюция полномочий органов местного самоуправления в сфере образования
Местное самоуправление, как форма непосредственного осуществления народовластия давно и прочно получило признание и осуществляется практически во всем мире. Народ может и должен самостоятельно решать насущные проблемы своего поселка, села, города. Это его естественное право.
Можно с уверенностью заявить, что реализация народом права на самоуправление формирует народовластие, из которого вырастает демократия. Не случайно Европейская хартия о местном самоуправлении в своей преамбуле определила, что право граждан участвовать в управлении государственными делами может быть осуществлено именно на местном уровне, а органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя7.
Аналогичное положение нашло отражение и в действующей Конституции Российской Федерации, которая относит местное самоуправление к основам конституционного строя и рассматривает его как один из основополагающих принципов организации власти, который наряду с принципом разделения властей определяет систему власти и управления в стране в целом.
В связи с этим уже на протяжении почти двух десятилетий российское государство рещает задачу формирования института местного самоуправления как принципиально новой системы органов власти и управления, не входящих в структуру государственного аппарата.
Органы местного самоуправления в российском государстве реализуют различные полномочия в сфере образования на протяжении уже нескольких столетий. Неоднократные реформы системы государственных органов и органов управления на местах и преобразования в системе народного образования позволяют сделать вывод о значительном историческом опыте решения вопросов местного значения в сфере образования, накопленном органами местного самоуправления.
Однако вышеназванный исторический опыт должен использоваться при разрешении современных проблем и задач с учетом того, что местное самоуправление, как в дореволюционной России, так и в советский период традиционно рассматривалось лишь как разновидность местного государственного управления, как низший элемент вертикали государственной власти.
Как отмечает О.Э. Черненко, вопросы образования всегда составляли существенную часть деятельности органов местного самоуправления, рамки этой деятельности не ограничивались собственно вопросами образования, а включали в себя весь комплекс мер по воспитанию, обучению, социализации населения .
Бесспорно, получение гражданами достойного качественного образования зависит не только усилий центральных органов власти, но и от усилий местных сообществ, органов местного самоуправления. Этот вывод особенно актуален для российского государства с его огромной территорией.
Следует признать, что на местном уровне доступны далеко не все средства решения проблемы обеспечения населению доступа к доступному и качественному образования. И в первую очередь, это касается вопросов финансирования, поскольку местные бюджеты не в состоянии в полном объеме покрыть данную статью расходов. Однако это вовсе не означает необходимости полной централизации управления в сфере образовательной деятельности.
Напротив, исторический опыт свидетельствует о том, что именно в рамках местного самоуправления можно успешно разрешить многие задачи, которые при централизованном управлении будут решаться медленно и неэффективно, а главное - без учета местных особенностей.
Таким образом, всегда будет актуален вопрос поиска оптимального разграничения полномочий в сфере образования между тремя уровнями публичной власти - федеральным, региональным и местным.
Для этих целей представляется целесообразным провести исследование исторического опыта реализации полномочий органом местного самоуправления в области образования.
При этом следует учитывать, что вопрос о том, какие органы должны заниматься образованием, какими именно вопросами и какие полномочия для этого иметь, тесно связан с общим характером взаимоотношений центральных, региональных и местных органов.
В ходе земской реформы Положением о губернских и уездных yчреждeния , утвержденным 1 января 1864 г. Указом Александра II, было установлено, что для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия которых определялись этим Положением.
К делам, подлежащим ведению земских учреждений, относилось «участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах». Из подобных формулировок можно сделать закономерный вывод о том, что дело народного образования на тот момент еще не было выделено в самостоятельный вопрос местного значения и стояло по значимости рядом с вопросами здравоохранения и местной пенитенциарной системой.
Необходимо отметить, что до этого времени в российском государстве почти не было сельских школ. Поэтому вполне объяснимо, что такое положение дел не могло немедленно измениться после принятия Положения 1864 г.
Однако медленным темпам расширения образовательной деятельности способствовали и приоритеты, определявшиеся самими земствами. Так, например, в отчете Тамбовского губернатора за 1866 г. отмечалось, что в уездных сметах цифра расходов на народное образование колеблется от 1,5 до 5 тыс. рублей, тогда как на медицину доходит до 77 тыс. рублей.
Таким образом, вопросам народно образования не придавалось особого значения. Тем не менее, стоит отметить, что с начала 1870-х годов интерес земств к вопросам народного просвещения значительно возрос .
После убийства императора Александра II и восшествия на трон Александра III реализация многих реформы, в том числе и земской, существенно замедлилась. Новый император подозрительно относился к любым местным инициативам, был сторонником централизованной системы управления государством.
Подобный подход явно прослеживается, в частности, и в новом Положении о губернских и уездных учреждениях11, утвержденном царским Указом 12 июня 1890 г. Оно поставило учреждения земского самоуправления в более зависимое положение по отношению к органам государственной власти. Однако формулировка «вопроса о народном образовании» оставалась прежней.
Следует отметить, что к 1910 г. существовало уже около 28 тыс. земских школ, где обучалось почти 2 млн. крестьянских детей. Большинство школ имело собственные здания. Некоторые земства выдавали в школах завтраки и денежные пособия на теплую одежду и обувь. Земские учреждения заботились также о создании библиотек, причем не только при школах, но и отдельных: если в 1898 г. было 5 тыс. библиотек (2 тыс. школьных и 3 тыс. внешкольных), то к 1910 г. - более 10 тыс. Издавались книги и газеты для народа, которые рассылались по деревням. Таким образом, земства значительную часть своей деятельности посвящали именно делу организации народного образования12.
После революции 1905-1907 гг. новое руководство российского государство продолжило оказывать помощь земствам и городам в развитии дела народного просвещения. Как раз в этот период земствами вновь поднимается давно назревший вопрос о введении в стране всеобщего обучения, т.е. о полной ликвидации неграмотности. Видимо, под влиянием такой инициативы Министерство народного просвещения внесло во II Думу соответствующий законопроект. К сожалению. Дума была распущена, так и не успев решить этот вопрос13.
С вопросом о полномочиях местного самоуправления в области образования и просвещения тесно связана проблема территориальной организации местного самоуправления.
Услуги, оказание которых включается в полномочия по предоставлению образования
Под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов) (преамбула Закона РФ от 10 декабря 1992 г. N 3266-1 «Об образовании»).
От образования действующее законодательство отделяет содержание учащихся (воспитанников). Вывод о том, что по смыслу Закона РФ от 10 декабря 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» услуги по предоставлению образования и содержания детей разграничиваются, подкреплен доводами высшей судебной инстанции, приведенными в мотивировочной части решения Верховного Суда РФ от 27 января 2003 г. N ГКПИ02-139942 и Определения Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 3 апреля 2003 г. N КАС03-13743 по этому же делу.
На законодательном уровне установлено, что образовательное учреждение в рамках образовательного процесса обеспечивает не только реализацию образовательных программ и воспитание, но и содержание воспитанников (часть 1 статьи 12 Закона РФ от 10 декабря 1992 г. N 3266-1 «Об образовании»), устанавливаются обязанности образовательного учреждения по организации питания и медицинского обслуживания в образовательном учреждении.
Так, например, подпункт 19 пункта 2 статьи 32 Закона РФ от 10 декабря 1992 г, N 3266-1 «Об образовании» предусматривает, что помимо прочего к компетенции образовательного учреждения относится создание в образовательном учреждении необходимых условий для работы подразделений организаций общественного питания и медицинских учреждений, контроль их работы в целях охраны и укрепления здоровья обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения.
Из содержания вышеназванных положений законодательства следует, что полномочия органов местного самоуправления по организации предоставления образования (будь то общего, дошкольного или дополнительного) подразумевают исполнение обязанности обеспечивать воспитание и обучение. Что же касается непосредственного содержания детей, их медицинского обслуживания, питания и т.п., это не относится к вопросам местного значения. Это относится к компетенции самого образовательного учреждения.
В соответствии с положениями абзаца 2 пункта 5 статьи 51 Закона РФ от 10 декабря 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» на образовательные учреждения возлагается функция по организации питания в образовательном учреждении. В образовательном учреждении должно быть предусмотрено помещение для питания обучающихся, воспитанников.
Здесь стоит отметить, что до принятия Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ44 обязанность по организации питания обучающихся и воспитанников образовательных учреждений могла быть возложена органами местного самоуправления на организации общественного питания. В действующей редакции Закона РФ от 10 декабря 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» эта норма исключена, поскольку она противоречила принципу свободы предпринимательской деятельности, закрепленному в гражданском законодательстве.
В соответствии с положениями действующего законодательства Российской Федерации питание обучающихся и воспитанников образовательных учреждений может быть организовано двумя способами.
Во-первых, образовательное учреждение может содержать собственную столовую и соответствующий штат специалистов.
Во-вторых, образовательное учреждение вправе привлечь для обеспечения учащихся горячими обедами стороннюю организацию. Стоит особо отметить, что это возможно только через процедуру заключения муниципального контракта.
Расписание занятий в образовательном учреждении должно предусматривать перерыв достаточной продолжительности для питания обучающихся и воспитанников. Для обучающихся общеобразовательных учреждений должно быть организовано одноразовое горячее питание (завтрак). По желанию родителей им может быть предоставлен и обед. В образовательном учреждении должно быть предусмотрено специальное помещение для питания обучающихся, воспитанников. Организация и рацион питания обучающихся подлежат обязательному согласованию с органами Госсанэпиднадзора45.
Пункт 4 статьи 51 Закона РФ от 10 декабря 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» возлагает на органы здравоохранения обязанность по обеспечению медицинского обслуживания обучающихся, воспитанников образовательного учреждения. В то же время на образовательное учреждение возлагается обязанность предоставить помещение с соответствующими условиями для работы медицинских работников.
В соответствии с положениями СанПиН 2.4.2.1178-02 все общеобразовательные учреждения должны укомплектовываться квалифицированными кадрами средних медицинских работников, врачей-педиатров. Методические рекомендации по организации деятельности медицинских работников, осуществляющих медицинское обеспечение обучающихся в общеобразовательных учреждениях утверждены Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации48.
В обязанности образовательных учреждений по медицинскому обслуживанию обучающихся входит также организация комплексного оздоровления детей, имеющих отклонения в состоянии здоровья, обеспечение проведения медицинских осмотров и т.п. Соответствующие методические рекомендации по проведению профилактических мероприятий, направленных на охрану и укрепление здоровья обучающихся в общеобразовательных учреждениях также утверждены Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации .
Предоставление образования предполагает реализацию образовательных программ, которые, в свою очередь, делятся на общеобразовательные и профессиональные (статья 9 Закона РФ от 10 декабря 1992 г. N 3266-1 «Об образовании»), на основные и дополнительные (статья 26 Закона РФ от 10 декабря 1992 г. N 3266-1 «Об образовании»). Реализация образовательных программ осуществляется в образовательных учреждениях.
Применительно к теме настоящего исследования следует учитывать, что к вопросам местного значения отнесена реализация лишь общеобразовательных программ: дошкольное, общее (всех 3-х ступеней) и дополнительное образование детей.
По общему правилу, у органов местного самоуправления нет никаких полномочий (в т.ч. в виде дополнительных прав) в сферах профессионального образования. Соответственно, они не вправе создавать какие-либо учреждения профессионального образования.
Исключение составляют органы местного самоуправления городских округов, за которыми закреплено право создавать, реорганизовывать и ликвидировать муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального образования (пункт 3 части 1 статьи 16.1 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Следует иметь ввиду, что вышеназванное полномочие является именно правом, а не обязанностью органов местного самоуправления городских округов, которое они реализуют исключительно за счет средств местных бюджетов, на основании решения представительного органа о принятии к исполнению данного полномочия (части 4.1 и 5 статьи 20 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). У органов местного самоуправления муниципальных районов или поселений такого права нет.
Образовательные программы, в свою очередь, делятся на основные и дополнительные. В соответствии с этим, исходя из положений Закона РФ от 10 декабря 1992 г. N 3266-1 «Об образовании», услуги по предоставлению образования можно подразделить на основные (в рамках основных образовательных программ) и дополнительные (за рамками основных образовательных программ). Первые должны предоставляться в обязательном порядке и, соответственно, финансироваться за счет средств местного бюджета. Вторые являются факультативными и не должны в обязательном порядке финансироваться из местного бюджета.
Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению реализации основных программ дошкольного образования
Дошкольное образование в Российской Федерации предоставляется как в государственных, так и в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях.
Представляется, что в основе деятельности органов местного самоуправления по обеспечению реализации основных программ дошкольного образования лежат положения, сформулированные законодателем в пункте 1 статьи 18 Закона РФ от 10 декабря 1992 г. N 3266-1 «Об образовании»: «Родители являются первыми педагогами. Они обязаны заложить основы физического, нравственного и интеллектуального развития личности ребенка в раннем детском возрасте».
Поскольку действующим законодательством на органы местного самоуправления возложена обязанность по организации предоставления гражданам общедоступного бесплатного дошкольного образования, в помощь семье на территории муниципальных образований действует сеть муниципальных дошкольных образовательных учреждений.
Таким образом, целями создания муниципальных дошкольных образовательных учреждений являются:
- воспитание детей дошкольного возраста,
-охрана и укрепление физического и психического здоровья детей дошкольного возраста,
- выявление и развитие индивидуальных способностей детей дошкольного возраста;
-необходимая коррекция нарушений развития детей дошкольного возраста (пункт 3 статьи 18 Закона РФ от 10 декабря 1992 г. N 3266-1 «Об образовании»).
Таким образом, обязанность по воспитанию детей дошкольного возраста возлагается как на родителей (как первых педагогов), так и на муниципальные дошкольные образовательные учреждения.
В некоторой степени порядок исполнения данной обязанности вышеназванными субъектами, т.е. отношения между дошкольным образовательным учреждением и родителями (законными представителями), регулируются договором между ними, который не может ограничивать установленные законом права сторон.
При этом следует учитывать, что законодательством не предусмотрена обязательное получение ребенком основного дошкольного образования, в отличие от основного общего образования, получение которого в соответствии с положениями пункта 3 статьи 19 Закона РФ от 10 декабря 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» является обязательным для каждого обучающегося до достижения им возраста восемнадцати лет.
Следовательно, родители ребенка, будучи его законными представителями и «первыми педагогами», вправе самостоятельно решать вопрос о привлечении к воспитанию ребенка, не достигшего школьного возраста, дошкольного образовательного учреждения.
Родители могут принять решение о самостоятельном воспитании ребенка на дому. Однако это не освобождает органы местного самоуправления от обязанности по организации предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования.
В соответствии с положениями пункта 5 статьи 18 Закона РФ от 10 декабря 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» в рамках работы по организации предоставления дошкольного образования органы местного самоуправления организуют и координируют методическую, диагностическую и консультативную помощь семьям, воспитывающим детей дошкольного возраста на дому.
Министерством образования Российской Федерации установлены Примерные требования к содержанию развивающей среды детей дошкольного возраста, воспитывающихся в семье57.
Данные требования разработаны с целью оказания помощи родителям в подборе педагогически целесообразных игр, игрушек, развивающих материалов и оборудования (далее - игрушки и материалы) для детей с учетом их возраста и интересов. Представляется, что органы местного самоуправления должны учитывать положения вышеназванных Примерных требований Министерства образования Российской Федерации при осуществлении предусмотренной законодательством обязанности по организации и координированию методической, диагностической и консультативной помощи семьям, воспитывающим детей дошкольного возраста на дому.
Вышеназванные Примерные требования адресуются также воспитателям, заведующим дошкольными образовательными учреждениями для организации работы с семьей. Следовательно, органы местного самоуправления должны также учитывать положения вышеназванных Примерных требований Министерства образования Российской Федерации при укомплектовании создаваемых муниципальных дошкольных образовательных учреждений игрушками и материалами, необходимыми для осуществления ими уставной деятельности, а также при последующем финансировании деятельности подведомственных муниципальных дошкольных образовательных учреждений.
Муниципальное дошкольное образовательное учреждение действует на основании устава, который разрабатывается учредителем - органом местного самоуправления - на основе Типового положения о дошкольном образовательном учреждении, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2008 г. N 66658.
Вышеназванное Типовое положение регулирует деятельность муниципальных дошкольных образовательных учреждений всех видов.
В соответствии с положениями абзаца 3 пункта 3 Типового положения дошкольное образовательное учреждение обеспечивает воспитание, обучение и развитие, а также присмотр, уход и оздоровление детей в возрасте от 2 месяцев до 7 лет.
В числе основных задач муниципального дошкольного образовательного учреждения называются:
- охрана жизни и укрепление физического и психического здоровья детей;
- обеспечение познавательно-речевого, социально-личностного, художественно-эстетического и физического развития детей;
- воспитание с учетом возрастных категорий детей гражданственности, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе. Родине, семье;
- осуществление необходимой коррекции недостатков в физическом и (или) психическом развитии детей;
-взаимодействие с семьями детей для обеспечения полноценного развития детей;
-оказание консультативной и методической помощи родителям (законным представителям) по вопросам воспитания, обучения и развития детей.
Таким образом, деятельность муниципального дошкольного образовательного учреждения создает условия для реализации гарантированного гражданам Российской Федерации права на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования. Иными словами деятельность муниципального дошкольного образовательного учреждения направлена на решение вопросов местного значения в сфере образования, относящихся к компетенции органов местного самоуправления.
Раздел II Типового положения о дошкольном образовательном учреждении регулирует организацию деятельности муниципального дошкольного образовательного учреждения, в том числе порядок взаимодействия с учредителем, в том числе и с органом местного самоуправления.
В соответствии с положениями пункта 16 Типового положения отношения между учредителем (органом местного самоуправления) и муниципальным дошкольным образовательным учреждением определяются договором, заключаемым между ними в соответствии с законодательством Российской Федерации59.
Данный договор должен предусматривать права и обязанности сторон, порядок финансирования деятельности муниципального дошкольного образовательного учреждения, а также иные вопросы в соответствии с требования действующего законодательства.
Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению реализации дополнительных образовательных программ
Дополнительное образование представляет собой целенаправленный процесс воспитания и обучения посредством реализации дополнительных образовательных программ, оказания дополнительных образовательных услуг и осуществления образовательно-информационной деятельности за пределами основных образовательных программ.
Система дополнительного образования является составной частью системы образования и включает в себя:
- дополнительные образовательные программы;
-государственные образовательные стандарты дополнительного образования;
- образовательные учреждения дополнительного образования и организации, осуществляющие деятельность в области дополнительного образования (в том числе муниипальные);
-объединения (ассоциации, союзы) образовательных учреждений дополнительного образования и организаций, осуществляющих деятельность в области дополнительного образования;
- государственно-общественные объединения (профессиональные ассоциации, объединения обществ, объединения научных и методических советов и иные объединения), способствующие реализации дополнительного образования;
- органы управления образованием и подведомственными им организациями (в том числе органы местного самоуправления);
- организации, деятельность которых направлена на обеспечение образовательного процесса в образовательных учреждениях дополнительного образования и организациях, осуществляющих деятельность в области дополнительного образования.
Образовательное учреждение дополнительного образования -образовательное учреждение, осуществляющее деятельность по реализации в качестве основных одной или нескольких дополнительных общеобразовательных программ и (или) дополнительных профессиональных образовательных программ.
Как следует из положений пункта 1 статьи 26 Закона РФ от 10 декабря 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» дополнительные образовательные программы и дополнительные образовательные услуги реализуются в целях всестороннего удовлетворения образовательных потребностей граждан, общества, государства.
Дополнительные образовательные услуги - деятельность, направленная на удовлетворение потребностей человека в приобретении им новых знаний и развитии индивидуальных способностей при содействии педагогических работников и осуществляемая за пределами основных образовательных программ, являющихся профилирующими для образовательных учреждений и организаций, осуществляющих деятельность в области дополнительного образования.
Дополнительные образовательные программы определяют содержание дополнительного образования и подразделяются на дополнительные общеобразовательные программы и дополнительные профессиональные образовательные программы.
Дополнительные общеобразовательные программы и дополнительные профессиональные образовательные программы могут быть программами дополнительного образования детей, дополнительного образования взрослых, дополнительного образования лиц независимо от возраста.
Общее дополнительное образование - дополнительное образование, направленное на развитие личности, способствующее повышению культурного и интеллектуального уровня человека, его профессиональной ориентации в соответствии с дополнительными общеобразовательными программами, приобретению им новых знаний.
К дополнительным общеобразовательным программам относятся дополнительные образовательные программы по направлениям образовательной деятельности, предназначенные для усвоения обучающимися социокультурных ценностей, развития индивидуальных способностей, профессиональной ориентации и не отнесенные к дополнительным профессиональным образовательным программам.
Профессиональное дополнительное образование - дополнительное образование, направленное на непрерывное повышение квалификации и профессиональную переподготовку лиц, имеющих профессиональное образование, в соответствии с дополнительными профессиональными образовательными программами, квалификационными требованиями к профессиям и должностям и способствующее развитию деловых и творческих способностей этих лиц, повышению их культурного уровня. Профессиональное дополнительное образование включает повышение квалификации и профессиональную переподготовку.
Среди дополнительных образовательных программ выделяют образовательные программы различной направленности, реализуемые:
-в общеобразовательных учреждениях и образовательных учреждениях профессионального образования за пределами определяющих их статус основных образовательных программ;
-в образовательных учреждениях дополнительного образования, имеющих соответствующие лицензии;
- посредством осуществления индивидуальной педагогической деятельности;
- в научных организациях.
К числу образовательных учреждений дополнительного образования в соответствии с пунктом 2 статьи 26 Закона РФ от 10 декабря 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» относятся:
- учреждения повышения квалификации;
- специализированные курсы и центры профессиональной ориентации;
- детские школы искусств (в том числе по различным видам искусств);
- спортивные школы;
- дома детского творчества;
- станции юных техников;
- станции юных натуралистов;
- иные учреждения.
Дополнительное образование детей осуществляется в образовательных учреждениях дополнительного образования детей, образовательных учреждениях дополнительного образования лиц независимо от возраста, иных образовательных учреждениях, реализующих основные образовательные программы, и организациях, осуществляющих деятельность в области дополнительного образования детей.
Подробный перечень муниципальных образовательных учреждений дополнительного образования детей приведен в пункте 1 Типового положения об образовательном учреждении дополнительного образования детей, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 07.03.1995 N 23384.
Федеральным законом от 17.06.2011 N 145-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании»85 установлены цели реализации дополнительных предпрофессиональных общеобразовательных программ в области искусства.
Среди этих целей можно выделить следующие:
- выявление одаренных детей в раннем детском возрасте,
- создания условий для художественного образования и эстетического воспитания одаренных детей, приобретения ими знаний, умений и навыков в области выбранного вида искусств, опыта творческой деятельности
- осуществление их подготовки к поступлению в образовательные учреждения, реализующие профессиональные образовательные программы в области искусств.
Освоение указанных дополнительных предпрофессиональных общеобразовательных программ в области искусства завершается итоговой аттестацией обучающихся, формы и порядок проведения которой устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.
