Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методология и характеристика конституционно-правового исследования межпарламентского сотрудничества 13
1. Теоретическая характеристика и понятийный аппарат ... 13
2. Классификация видов межпарламентского сотрудничества . ..31
3. Формы и методы межпарламентского сотрудничества ...51
Глава 2. Анализ конституционно-правовых основ межпарламентского сотрудничества ... 69
1. Правовые основы регулирования межпарламентского сотрудничества в России 69
2. Правовые основы регулирования межпарламентского сотрудничества в международных парламентских организациях 89
Глава 3. Опыт и проблемы межпарламентского сотрудничества Федерального Собрания Российской Федерации 113
1. Практика и проблемы межпарламентского сотрудничества Государственной Думы ... 113
2. Практика и проблемы межпарламентского сотрудничества Совета Федерации 148
Заключение 170
Список используемой литературы 174
- Теоретическая характеристика и понятийный аппарат
- Классификация видов межпарламентского сотрудничества
- Правовые основы регулирования межпарламентского сотрудничества в России
- Практика и проблемы межпарламентского сотрудничества Государственной Думы
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Принятие Конституции РФ 12 декабря 1993 года положило начало обновлению межпарламентского сотрудничества.
За последние годы межпарламентское сотрудничество Государственной Думы и Совета Федерации с парламентами других стран органично вошло в жизнь российской власти как реально функционирующий механизм работы федерального парламента, а также законодательных (представительных) органов государственной власти РФ, международных парламентских организаций, а также парламентов зарубежных стран.
Переход к новым демократическим институтам межпарламентского сотрудничества потребовал разработки нормативно-правовой базы в этой и смежной областях конституционного права, а равно новых подходов к регулированию взаимоотношений с межпарламентским сообществом.
В течение последних десяти лет в России сложилась новая практика правового решения таких сложных проблем, как открытое, периодичное избрание на альтернативной основе законодательных (представительных) органов государственной власти. На этой основе осуществляется обновление парламентских делегаций и групп в международных парламентских организациях. По-новому заработали гражданские институты. В составе российских парламентских делегаций участвуют представители фракций, которые имеются в Государственной Думе.
В настоящее время в РФ продолжает формироваться новое конституционно-правовое законодательство в области парламентских и межпарламентских взаимоотношений.
Основными субъектами межпарламентского сотрудничества, наряду с другими участниками, являются депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, формирующие Федеральное Собрание путем выборов и назначения. За этим процессом внимательно следят наблюдатели из международных парламентских организаций. Зарубежным наблюдателям важно знать состояние российского законодательства в этой области, так как затем данные представители могут оказаться в международных парламентских организациях или входить в депутатские группы межпарламентского сотрудничества.
На современном этапе вступили в силу федеральный закон о политических партиях, новые редакции федеральных законов о выборах.
Сформированная нормативно-правовая база, регулирующая проведение выборов в РФ, в целом соответствует международным избирательным стандартам и нацелена на дальнейшее развитие демократических институтов. Это делает легитимной работу Российских делегаций и наблюдателей в международных парламентских организациях.
Становление нового межпарламентского права требует не только совершенствования и анализа избирательного законодательства, но и теоретического осмысления правовых норм законодательного процесса, а также всего массива существующих нормативных правовых актов по вопросам межпарламентского сотрудничества.
Исследование международных актов и учет международной практики — важный фактор и условие совершенствования законодательства, стабильности международных отношений, вовлеченности граждан в процессы международных дел, управления государством, построения гражданского общества и гражданских институтов.
Актуальность исследования конституционно-правовых норм в области межпарламентского сотрудничества и необходимость правовой оценки его влияния на международные отношения обуславливается наличием пробелов в этой сфере. За период с 1994 года по 2004 год в РФ принято множество нормативных правовых актов на эту тему. Однако специальных актов недостаточно, что снижает активность наших представителей в межпарламентских организациях, ограничивает доступ граждан к выборам на должности в международные парламентские организации.
В настоящее время развитие межпарламентского сотрудничества выстраивается с учетом международных стандартов и статьи 15 Конституции РФ, где говорится, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. При этом международный договор РФ имеет приоритет.
Практическая значимость исследования проблем межпарламентского сотрудничества при их недостаточной теоретической разработанности обусловила выбор темы настоящей работы, направленной на совершенствование законодательного обеспечения демократизации процесса формирования представительных органов, в том числе международных, развитие межпарламентского сотрудничества, гармонизации правотворчества, в особенности со странами СНГ.
Степень разработанности проблемы
Вопросы и проблемы межпарламентского сотрудничества являются малоизученными. В современной научной отечественной литературе нет ни одного специального комплексного исследования, посвященного проблеме межпарламентского сотрудничества. Хотя некоторые вопросы международных парламентских организаций рассматривались отдельными учеными-правоведами, однако системное исследование конституционно-правовых основ межпарламентского сотрудничества, осуществленное автором, предпринято впервые. Оно позволяет выявить не только позитивные, но и негативные аспекты существующего правового регулирования межпарламентского сотрудничества, с целью выработки мер для их устранения, прогнозирования и совершенствования российского законодательства.
Автором был проведен анализ соответствующей научной литературы, охватывающей правовую проблематику формирования межпарламентского сотрудничества с позиций нескольких фундаментальных наук (международное право, государствоведение и др.) и направлений научных исследований.
Изучению отдельных проблем теории межпарламентского сотрудничества уделяли внимание известные отечественные юристы. Среди них С.С. Алексеев, Л.Д. Воеводин, Д.А. Керимов, О.Е. Кутафин, И.М. Степанов и др.
Исторические этапы становления российского парламентаризма рассмотрены такими видными учеными, как Д.Л. Златопольский, И.А. Исаев, О.И. Чистяков и др.
Различные аспекты общих и международных проблем межпарламентского сотрудничества и международных организаций исследуются в работах А.С. Автономова, А.А. Белкина, О.Н. Булакова, А.Д. Керимова, А.П. Любимова, Г.И. Тункина, Е.А. Шибаевой, Л.М. Энтина.
Значительное внимание правоведы уделили исследованию институтов парламентаризма. В основном, работы в данной области были посвящены анализу формирования российского парламента, практики его работы, а также путям совершенствования законодательного процесса. Вместе с этим, вопросы межпарламентского сотрудничества в контексте развития парламентаризма и сравнительного правоведения своих трудах рассматривали С.А. Авакьян, А.С. Автономов, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, В.Г. Вишняков, Ю.А. Веденеев, Г.Д. Горобец, Ю.А. Дмитриев, Д.А. Ковачев, А.И. Ковлер, Е.И. Козлова, Е.И. Колюшин, О.Е. Кутафин В.В. Лапаева, В.И. Лафитский, В.И. Лысенко, А.П. Любимов, Н.А. Михалева, А.А. Мишин, В.А. Пертцик, А.С. Пиголкин, А.Е. Постников, ИМ. Степанов, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев, Л.М. Энтин и другие отечественные и зарубежные ученые.
Объектом исследования - являются общественные отношения, складывающиеся в сфере организации межпарламентского сотрудничества, обеспечения легитимного участия российских делегаций в международных парламентских организациях.
-.-7 Предметом исследования выступают конституционно-правовые нормы и международно-правовые акты, закрепляющие межпарламентское сотрудничество.
Цель и задачи исследования
В процессе настоящего исследования перед диссертантом стояла следующая основная цель: анализ теоретических и практических проблем межпарламентского сотрудничества как относительно самостоятельной формы конституционно-правового регулирования (на примере деятельности палат российского парламента, с учетом работы международных парламентских организаций и их органов); выработка предложений по совершенствованию правового регулирования межпарламентского сотрудничества.
В соответствии с указанной целью были определены задачи исследования:
- проанализировать законодательство РФ как нормативно-правовую основу формирования межпарламентского сотрудничества;
- определить основные понятия, используемые в области межпарламентского сотрудничества, выявить его структуру, специфику, сущность и роль в законодательном процессе;
- провести анализ структурных компонентов и классификацию межпарламентского сотрудничества путем изучения правовой основы деятельности различных парламентских групп, оценочных отношений и ценностных ориентации в области знаний межпарламентского права и законодательства, практики его применения.
- определить функции, задачи, формы и методы межпарламентского сотрудничества, позволяющие выявить место и охарактеризовать его роль в целостном механизме конституционно-правового регулирования, а также в законодательном процессе в условиях формирования в России нового гражданского общества;
- обосновать основные направления повышения уровня межпарламентского сотрудничеств и выработать соответствующие предложения практического характера, связанные как с совершенствованием законодательства, так и с повышением результативности деятельности парламентских групп, делегаций и организаций, в интересах эффективного обеспечения деятельности палат Российского парламента.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют: законодательство Российской Федерации, нормативные правовые акты международных парламентских организаций; архивные материалы Государственной Думы и Совета Федерации; научные монографии, статьи и иные публикации о межпарламентском сотрудничестве и международных парламентских организациях в научных журналах и сборниках.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют: научные труды отечественных и зарубежных авторов, комплекс научных методов анализа правовых явлений и процессов, в которых исследуются проблемы межпарламентского сотрудничества, культурные предпосылки правотворчества и реализации права, правовые и моральные ценности.
В работе применены такие общенаучные методы диалектической философии, как системный анализ, исторический и логический методы, метод перехода от абстрактного к конкретному. Выработка научных категорий осуществлялась на основе законов формальной логики. Использовался комплекс специальных правовых научных методов исследования, таких как:
- нормативно-логический метод. Изучены нормы и институты конституционного права и законодательного процесса;
- сравнительно-правовой метод, с помощью которого рассмотрено использование понятийного аппарата, применение форм и методов межпарламентского сотрудничества, его классификация.
Научная новизна исследования
Научная новизна работы заключается в комплексном исследовании теоретических и практических аспектов современного межпарламентского сотрудничества, в том числе в межпарламентских организациях, его влияния на состояние законодательного процесса, развитие законодательства РФ, которое осуществлено впервые на таком уровне в настоящей работе.
Названная проблема изучена с учетом действия нового законодательства и развития законодательного процесса в РФ. Осуществлена интеграция методологических возможностей различных дисциплин в изучении межпарламентского сотрудничества и законодательного процесса. Исследование различных парламентских групп, а также анализ норм конституционного законодательства позволили определить понятие, структуру, классификацию, формы и методы, а равно основные тенденции развития межпарламентского сотрудничества; обосновать предложения по понятийному аппарату, совершенствованию федерального и регионального законодательства.
Автором предложены изменения и дополнения действующего законодательства, направленные на совершенствование законодательного процесса в РФ.
Положения выносимые на защиту
1. Авторское обоснование и определение понятия межпарламентского сотрудничества.
2. Определение видов межпарламентского сотрудничества путем подразделения их на отдельные группы по определенным типологическим признакам в целях установления места каждого из них в системе международных и внутригосударственных межпарламентских отношений.
Предложена собственная классификация видов межпарламентского сотрудничества в зависимости от: 1) их правовой природы, что определяет различное обеспечение правоспособности такого сотрудничества; 2) сферы деятельности (компетенции) межпарламентской организации, ее специального органа или уполномоченной парламентской группы; 3) характера принимаемых решений.
3. Определение форм и методов международного сотрудничества, особенности сотрудничества в разных международных организациях (ПАСЕ, МПА СНГ и другие).
4. Вывод о недостаточном уровне позитивного развития современного правосознания части представителей межпарламентского сотрудничества, которая выражается в «двойных стандартах». Данная проблема носит комплексный характер и ее решение зависит от объединения усилий органов государственной власти, системы политических партий и общественных объединений, а также уровня правовой культуры всех участников межпарламентского сотрудничества.
5. Предложение о принятии целевых мер правовой подготовки участников межпарламентского сотрудничества. Правовой основой таких мер может послужить комплекс мероприятий по повышению профессиональной подготовки участников межпарламентского сотрудничества, утвержденных постановлениями Государственной Думы и Совета Федерации, а на региональном уровне - постановлениями законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
6. Предложение об организации преподавания межпарламентского сотрудничества в рамках конституционного права, отдельной дисциплины (специального курса) в высших учебных заведениях; основ международных парламентских организаций в средних школах и колледжах.
7. Предложение о создании механизма мониторинга межпарламентского сотрудничества, в том числе по оценке: состояния системы действующего межпарламентского сотрудничества, а равно правовых актов, их адекватности задачам общества на современном этапе, выявления и анализа причин низкой эффективности межпарламентского сотрудничества; профессиональное состояние основных участников межпарламентского сотрудничества и нормотворческого процесса в международных парламентских организациях.
8. Вывод о целесообразности подготовки Федерального закона "О Федеральном Собрании Российской Федерации", содержащего положения и нормы, закрепляющие систему межпарламентского сотрудничества.
Существует необходимость законодательного закрепления осуществления работы межпарламентских депутатских групп с целью уточнения их правового статуса, исключения размытости рамок их компетенции и исключения значительного количества, дублирующих функций с другими субъектами межпарламентских отношений.
9. Вывод о том, что развитие межпарламентского сотрудничества идет по пути укрепления юридической силы принимаемых решений.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена анализом теоретических и прикладных проблем, а также сформулированными выводами и предложениями, значение которых для науки конституционного права и законодательства заключается в развитии научных знаний о межпарламентском сотрудничестве и его роли в надлежащем обеспечении законодательного процесса.
Теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования, направлены на укрепление законотворческого процесса и могут быть полезны для дальнейшего совершенствования правового регулирования межпарламентских организаций и законодательного процесса в РФ.
Материалы диссертации могут быть использованы в нормотворческой деятельности, преподавании курса конституционного права, спецкурса по межпарламентскому сотрудничеству.
Апробация и внедрение результатов исследования Теоретические выводы, практические предложения и рекомендации, содержащиеся в работе, докладывались на научно-практическом совещании в Государственной Думе в г. Москве (декабрь 2003 г.); выставлялись на Федеральной выставке, посвященной десятилетию принятия Конституции РФ, г. Москва (декабрь 2003 года).
Концептуальные идеи и предложения были реализованы при подготовке Информационно-аналитических записок руководству Государственной Думы за 2002, 2003 г.г. (раздел межпарламентское сотрудничество); а также в материалах, направленных в зарубежные парламентские организации и национальные парламенты.
Основные результаты исследования отражены в научных публикациях автора и включены в учебные курсы юридического факультета МосГУ.
Структура работы
Структура и объем работы определены предметом и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка нормативно-правовых актов и использованной литературы.
Теоретическая характеристика и понятийный аппарат
Актуальной проблемой, имеющей важное политико-правовое и практическое значение, является повышение эффективности межпарламентского сотрудничества в решении различных проблем внутригосударственных и международных правовых отношений. Необходимость совершенствования механизма координации межпарламентского сотрудничества должна основываться на подробной правовой регламентации деятельности каждого субъекта парламентского взаимодействия в целях достижения согласованного, ощутимого демократического влияния парламентского представительства на процесс принятия решений по важнейшим вопросам внутригосударственной политики и международных отношений. Международное сотрудничество современных государств в самых различных областях общественной жизни всегда являлось важнейшим фактором прогрессивного развития стран, участвующих в таком сотрудничестве. В международных межправительственных организациях государства в основном представляют и представляли правительства, а законодательные (представительные) парламентские институции до недавнего времени существовали и функционировали, как правило, только на национальном уровне, не оказывая заметного влияния на мировое сообщество. Однако дальнейшее развитие сотрудничества между государствами, их интеграция обусловили передачу ряда полномочий, традиционно связываемых с государственным суверенитетом, межгосударственным, межправительственным и наднациональным органам. Распространение идеи институализации межпарламентского сотрудничества на международном уровне началось с создания в рамках Совета Европы, Европейских сообществ, Западноевропейского союза международных парламентских ассамблей. Дальнейшее углубление межпарламентского сотрудничества согласуется со стремлением народов расширить свой контроль над вопросами, оказывающими определяющее воздействие на жизнь общества в целом, мироощущение и бытие отдельного индивидуума.
В условиях становления нового миропорядка особое значение приобретает эффективность функционирования народного представительства при обсуждении и принятии решений во внутренней и внешней политике стран в межгосударственных и наднациональных органах, четкое определение полномочий межпарламентского сообщества, распределение полномочий между субъектами взаимодействия, совершенствование правового регулирования в данной области, слаженность всего механизма осуществления межпарламентского сотрудничества.
Вместе с тем необходимо отметить, что межпарламентское сотрудничество, особенно в области конституционно-правового регулирования межпарламентских отношений, до сих пор слабо исследовано как в России, так и за рубежом.
Актуальность исследования межпарламентской деятельности представительных и законодательных органов государственной власти продиктована также и тем, что в имеющихся исследованиях и публикациях, затрагивающих вопросы деятельности парламентов, анализу межпарламентского сотрудничества уделяется крайне незначительное внимание, часто происходит смешение понятий, относящихся к парламентскому взаимодействию. Исследование такой важной сферы внутригосударственных и международных отношений, как межпарламентское сотрудничество, предполагает анализ понятийного аппарата, используемого в специальной литературе при рассмотрении различных вопросов развития парламентаризма.
Методологический подход сравнительно-правового анализа, примененный в настоящем исследовании межпарламентского сотрудничества, позволил определить тенденции и закономерности правового развития межпарламентского взаимодействия различных стран и проявление их в специфических условиях отдельных стран, сравнить понятия, используемые в политической и юридической литературе, исследовать формы и механизмы в области межпарламентских контактов и их практическое значение для более эффективного функционирования государственных органов, развития идей парламентаризма. Анализ научной литературы, посвященный данной тематике, позволяет сделать вывод о том, что довольно часто в научных публикациях не проводятся четкие грани, например, между такими понятиями, как "межпарламентское сотрудничество" и "международные отношения", "механизм осуществления межпарламентских контактов" и "механизм осуществления внешних сношений". Однако эти понятия нельзя отождествлять, так как эти явления, хотя могут и пересекаться, но относятся к различным видам деятельности, охватывающей широкий круг интересов, сфер влияния и взаимных контактов.
В настоящее время, когда происходят значительные изменения в государственном механизме Российской Федерации и правовых основах его функционирования, особое значение приобретает задача их совершенствования. В этой связи особое значение приобретает исследование конституционно-правовых основ осуществления межпарламентского сотрудничества в России, так как от его эффективности в значительной степени зависит успех проводимых в жизнь преобразований в различных областях государственной и общественной жизни страны, решение глобальных и региональных проблем на основе укрепления правовой природы демократизации государства с различным уровнем политического, экономического и социально-культурного развития его субъектов.
Классификация видов межпарламентского сотрудничества
Важным условием формирования целостного и комплексного понятия о межпарламентском сотрудничестве является решение проблемы научной классификации видов этого сотрудничества, которая позволяет выделить общие и специфические черты исследуемой деятельности, установить связи между ними.
Под классификацией видов межпарламентского сотрудничества понимается их подразделение на отдельные группы по определенным типологическим признакам в целях установления места каждой из них в системе международных парламентских и государственных (в том числе внутри государственных) отношений. Для любой научной классификации очень важно правильно оценить ее основания — то есть те сравнимые характерные черты, которые могут быть положены в основу классификации по единому (общему) основанию. Как отмечает доктор юридических наук В.О.Лучин "в качестве основания классификации выступают не любые признаки (хотя формально и выражающие специфику класса, вида), а лишь те из них, которые отражают внутренние закономерности, существенно общие"
Предлагаемые критерии классификации видов межпарламентского сотрудничества, на наш взгляд, отражают наиболее существенные стороны организации и осуществления межпарламентского сотрудничества. Это — правовая природа; сфера деятельности; уровень представительства; характер принимаемых решений.
В правовой характеристике межпарламентского сотрудничества, независимо от формально-видовых характеристик различных парламентских организаций и продолжительности их существования, определяющим элементом является наличие общих целей и интересов парламентариев. Взаимное общение депутатов, членов парламента и работников их аппаратов происходит на добровольной основе, а также на базе соглашений между ними, заключенных в соответствии с нормами международного или государственного права. Эти соглашения (договоры) наделяют субъекты правоотношений межпарламентского сотрудничества договорной правоспособностью, международной правосубъектностью, дипломатическими привилегиями и иммунитетами. Межпарламентское сотрудничество, осуществляемое на международном и внутригосударственном уровне, с юридической точки зрения подразделяется по своей правовой природе на три вида: 1. Межпарламентское сотрудничество, осуществляемое в рамках международной парламентской организации, регулируемой нормами международного права. 2. Межпарламентское сотрудничество в рамках организаций, учрежденных и действующих в соответствии с нормами национального права государств, где располагаются их штаб-квартиры. 3. Взаимодействие федерального парламента с государственными органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации.
Признанием наличия видовых характеристик международного сотрудничества, основанных на различной правовой природе межпарламентских организаций, можно признать тот факт, что Межпарламентский союз в 1988 году учредил новый статус ассоциированного членства для международных парламентских ассамблей, учрежденных государствами на основе международного права (статья 3, параграф 5 Устава МПС) . Это также подтверждается эволюцией юридического статуса МТТА СНГ, созданной на основе соглашения между парламентами государств СНГ, с последующим закреплением международно-правового статуса ратификацией Устава.
Межпарламентское сотрудничество в рамках международных организаций, образованных на основе норм национального права, осуществляется в соответствии с соглашениями, заключаемыми непосредственно между парламентами, отдельными парламентариями или их национальными группами. Правосубъектность такого сотрудничества обеспечивается путем регистрации в качестве ассоциации в соответствии с национальным правом. Например, межпарламентская деятельность Парламентской ассоциации (Британского) Содружества регламентируется общими законами Великобритании о правовом положении национальных неправительственных организаций. Аналогичные законы, применяемые к определению правовой базы осуществления межпарламентского сотрудничества в рамках международных неправительственных организаций в стране пребывания, имеются в Бельгии, Франции, других странах.
Межпарламентское сотрудничество, осуществляемое в соответствии с нормами международного права, регулируется, как правило, международными договорами многостороннего характера, либо другими международно-правовыми актами (резолюция международной организации, декларация прав государств, правительств или министров). Например, деятельность Комитета парламентариев Европейской ассоциации свободной торговли (ЕACT) строится на основе вторичных норм международного права, в частности, Резолюции Совета Европейской ассоциации свободной торговли.
Правовые основы регулирования межпарламентского сотрудничества в России
Особенности взаимоотношений российских парламентариев с парламентами зарубежных стран и с законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации определяются особенностями действующих в стране принципа разделения властей, формы государственного правления и конституционных основ деятельности парламента. По мнению многих российских ученых , характер формы правления и организации государственной власти на федеральном уровне, установленный в России в соответствии с Конституцией Российской Федерации в редакции 1993 г., можно определить как президентско-парламентскую республику советского типа. Конституция Российской Федерации, принятая в ходе всенародного референдума 1993 года, принципиально изменила характер государственной власти, форму правления и принципы организации законодательной деятельности на федеральном уровне. Но, несмотря на то, что при подготовке текста новой Конституции Российской Федерации Конституционным совещанием в "президентский" проект было внесено множество положений из "парламентского" варианта, Конституция полна чрезмерных президентских полномочий, расширенных по сравнению с прежней Конституцией за счет ограничения полномочий иных органов власти, в первую очередь — парламента. В результате заимствования и смешения элементов различных форм правления, привнесенных на российскую почву в ходе конституционной реформы из опыта зарубежных стран без учета постсоветской реальности, имеет место конституционная эклектика, затрудняющая исследование правового статуса государственной власти, и, прежде всего, парламента, а также их взаимодействие.
Основы правового регулирования организации и деятельности межпарламентского сотрудничества включают в себя следующие элементы:
1) правовые нормы, определяющие конституционно-правовой статус парламента Российской Федерации;
2) правовые нормы, устанавливающие компетенцию палат федерального парламента;
3) правовые нормы, регулирующие внутреннее устройство и порядок работы палат Федерального Собрания и региональных парламентов субъектов Российской Федерации;
4) правовые нормы, устанавливающие компетенцию законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
5) правовые нормы, определяющие приоритетные направления осуществления межпарламентского сотрудничества с парламентами других государств;
6) правовые нормы, устанавливающие порядок формирования и осуществления обмена парламентскими делегациями, наделения их полномочиями по представлению соответствующих комитетов, комиссий, депутатских объединений, аппарата парламента.
Как известно, в Российской Федерации действуют следующие источники права76: - Конституция Российской Федерации, имеющая верховенство на всей территории России; - общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации; все они являются составной частью российской правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции
Российской Федерации); - законы, принимаемые на федеральном уровне, и иные нормативные правовые акты, принимаемые федеральными органами власти; - договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации; - постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
В субъектах Российской Федерации принимаются законы и иные нормативные правовые акты (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации). Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе заключать договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.
Практика и проблемы межпарламентского сотрудничества Государственной Думы
Государственная Дума, являясь палатой Федерального Собрания, определяется юридической энциклопедией как орган законодательной власти, представляющий население страны в целом , а статья 94 Конституции Российской Федерации закрепляет за парламентом статус представительного и законодательного органа Российской Федерации.
К ведению Государственной Думы отнесены полномочия, определенные статьей 103 Конституции России, а также другие вопросы, вытекающие из положений других статей Конституции (ст. 71, 72, 101, 104, 105, 110), федеральных конституционных законов и федеральных законов. Значительно сократив сферу конституционных прав парламента ряд статей Конституции и федеральных законов прямо или косвенно наделяют российский парламент также и контрольными полномочиями98.
Государственная Дума, как палата Федерального Собрания Российской Федерации, реализует свои законодательные (представительные) и контрольные полномочия во взаимосвязи с развитием и углублением межпарламентских взаимоотношений с парламентами иностранных государств, органами международных объединений, с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации принимает непосредственное участие в работе 22 международных межпарламентских организаций". Так, делегации Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания имеют постоянный статус в следующих международных парламентских организациях:
1. Азиатско-тихоокеанский Парламентский Форум (АТПФ) — членство АТПФС с 1993 года, количество участвующих стран — 27, образован в 1993 году.
2. Ассоциация азиатских парламентов за мир (ААПМ) — членство в ААПМ с 1999 года, количество участвующих стран — 37, образована в 1999 году.
3. Всемирная организация законодателей за гармоничную окружающую среду (ГЛОБЕ) при Экономическом и Социальном Совете ООН (ЭКОСОС) — членство в ГЛОБЕ с 1994 года, более 100 участвующих стран (Великобритания, Германия, Нидерланды, Россия США, Франция, Япония и др.) образована в 1989 году.
4. Межпарламентская ассамблея православия (МАП) — членство в МАП с 1994 года, квота делегации Федерального Собрания Российской Федерации — 5 чел., количество участвующих стран — 22, образована в 1993 году.
5. Конференция парламентариев азиатско-тихоокеанского региона по проблемам окружающей среды и развития (КПАТРОСИР) —членство с 1994 года, 46 участвующих стран, в составе постоянной делегации Федерального Собрания Российской Федерации от Государственной Думы принимают участие 1-2 депутата от Комитета по экологии, Конференция образована в 1989 году.
6. Конференция парламентариев Баренцева региона (КПБР) — членство с 1993 года (года образования), 6 участвующих стран, квота делегации Федерального Собрания Российской Федерации — 5-6 мест.
7. Международный Европейский Парламентский Форум по народонаселению и развитию — членство с 2001 года, количество стран участников — 13, а также Европейский Союз. Год образования — 2000.
8. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств (МПА СНГ) — членство с 1992 года (года образования), участвует 10 стран. Государственная Дума представлена делегацией из 45 человек с соответствующими квотами для депутатских объединений; Совет Федерации в связи с ротацией формирует свою часть делегации (прежняя часть делегации Совета Федерации составляла 38 человек).
9. Межпарламентская Ассамблея Евразийского Экономического Сообщества — членство с 1996 года (с года образования), 5 участвующих стран. В состав постоянной делегации входят 8 человек от Государственной Думы, 2 — от Совета Федерации.
10. Межпарламентский Союз (МПС) — членство Федерального Собрания Российской Федерации в МПС — с 1955 года, количество участвующих стран — 142 плюс 5 региональных межпарламентских организаций на правах ассоциированных членов, год образования — 1889 г. В Федеральном Собрании Российской Федерации в качестве национальной группы МПС создана Межпарламентская группа Российской Федерации, сопредседателями которой являются Председатель Совета Федерации и Председатель Государственной Думы.
