Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Историко-теоретические аспекты миграции населения 11
1. Понятие, сущность и виды миграции населения 11
2. Анализ опыта регулирования миграции населения в России 29
3. Основные модели регулирования международной миграции 57
ГЛАВА II. Конституционно-правовой институт внешней миграции .80
1 Международные договоры, связанные с миграционными процессами 80
2. Федеральные источники регулирования внешней миграции в России 94
3. Проблемы регионального законодательства в сфере внешней миграции 143
Заключение 156
Список использованной литературы 162
Приложение . 181
- Понятие, сущность и виды миграции населения
- Основные модели регулирования международной миграции
- Международные договоры, связанные с миграционными процессами
- Проблемы регионального законодательства в сфере внешней миграции
Введение к работе
Последствия бесконтрольного потока внешних мигрантов (иммигрантов), охватившего нашу страну, начиная с 1992 года, принято характеризовать количеством иммигрантов, в том числе незаконных (опубликованные данные численности нелегальных иммигрантов колеблются от 1,5 млн. человек и до 5 млн, человек2), а также числом вынужденных переселенцев и беженцев, данные о которых характеризуются следующим образом: 2 млн. человек в 1992 году3, 866,6 тыс. человек в 2000 г.4 и 500 тыс. в 2003 году5.
Действительно, начиная с 1992 года, за 10 лет в нашу страну въехало около 7,5 млн. человек и выехало 3,5 млн. человек6. Согласно опубликованным исследованиям7 иммиграция в Россию в этот период времени носила преимущественно русский" оттенок. Так, например, доля русских вынужденных переселенцев в 1993 году составляла 76%, Сегодня она держится на планке около 60%, Это, по нашему мнению, свидетельствует об определенном снижении соотечественников в иммиграционном потоке.
Другая тенденция, которая представляет несомненный интерес в рамках настоящего исследования - это снижение влияния межнациональных отношений и возрастание экономических составляющих в качестве причин внешней миграции. Так, например, по причине обострения межнациональных отношений в 1998 г, в Россию въехало 13,6% иммигрантов, в 2000 г. - 9,3%, а в 2001 г. - 7,9%1.
Высказывается мнение2 о том, что принятые в последние два с половиной года около десяти федеральных законов и решений Правительства в сфере внешней миграции несколько сгладили ее негативные последствия.
Вместе с тем, по нашему глубокому убеждению, миграцию остановить нельзя. Это не смогла сделать ни одна страна мира. С уверенностью можно сказать, что это не удастся и нам3. Прежде всего мы стали открытой для мира страной. Кроме того, ухудшающаяся демографическая ситуация в России создает объективные условия для принятия внешних мигрантов4.
Таким образом, любые попытки остановить иммиграцию обречены на провал, так как они способны лишь озлобить людей. Вместе с тем придать миграции регулируемый характер - это задача сегодняшнего дня,
В этой связи необходимо всесторонне исследовать как многовековой опыт миграционной политики Российского государства, так и миграционное законодательство зарубежных стран.
Нам представляется, что нормативно-правовое регулирование внешней миграции это не только прерогатива федерального законодателя, но и сфера деятельности субъектов Российской Федерации5. Так как именно субъекты Федерации, в первую очередь, сталкиваются с негативными последствиями незаконной миграции. Вопрос лишь о пределах допустимости такого регулирования, которое, как показывает проведенное исследование, субъекты Российской Федерации используют в качестве "правового
1 сдерживания"1 негативных последствий незаконной миграции. Этим обусловлена актуальность избранной темы.
Заслуживает изучения и отношение государства к "соотечественникам". По нашему мнению, именно их миграция в Россию могла бы оказать положительное влияние на демографическую ситуацию в нашей стране. Вместе с тем проведенный анализ федеральных правовых актов, принятых в последние годы, показывает, что в отношении "соотечественников 1 проводится политика, направленная на их закрепление а стране проживания3. Это также обусловливает актуальность избранной темы.
Об актуальности избранной темы свидетельствует и то обстоятельство, что о необходимости активизации подобного рода научных изысканий указано в Рекомендациях Всероссийского совещания trO реализации Концепции государственной национальной политики Российской Федерации" (18 апреля 2003 г.)4.
Степень разработанности темы. Проблемы миграционных отношений являются объектом исследования не только правоведения, но и многих иных общественных наук. Социологическую и демографическую стороны исследования миграции составили труды: Б.Д. Бреева, МБ. Денисенко, В.А. Ионцева, Е.М. Кокорева, JLM- Кореля, MB. Курмана, Л.В- Макарова, В.М. Иоисеенко, Г.Ф. Морозовой, Н.В. Тарасова, Б,С. Хорева.
Статистические данные по миграции населения были обобщены в исследованиях И.Г. Малого.
Проблемы "правового сдерживания 1 в общетеоретическом смысле рассмотрены в работах AT. Братко, В.И. Гойсана, В.П. Камышанского и А.В. Малько.
1 Международно-правовые особенности этой проблемы были затронуты в трудах A.M. Барнашова, ИП. Блищенко, СЛ. Горшковой, Г.М. Дакиленко, Г.В. Игнатеыко, В.А. Карташкина, И.И, Лукашука, СЮ. Марочкина, А,Н. Талалаева, О.И. Тиунова, В,А- Толстика, М.Л. Энтина.
Отдельные правовые аспекты миграционной проблематики нашли свое отражение в исследованиях отечественных и зарубежных ученых: Т.И. Желудковой, А. Зольберга, Ж.А, Зайочковской, Т.И- Заславской, У. Изарда, А.А. Кауфмана, В.О. Ключковского, Н.М. Коркунова, Э, Ли, Н.П Огановского, Р. Парка, В.В. Покшишевского, Э. Равенштейна, ЛЛ. Рыбаковского, В.А. Тена, В.Н. Чапека, Б.С- Хорева, Н.М. Лдринцева,
В настоящее время имеются диссертационные исследования Ю.В. Герасименко, A.M. Гесленко, посвященные конституционно-правовому статусу иностранных граждан в России, А.А. Жеребцов и Л.И. Котиева рассматривали правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации. Плаксина И.В. исследовала конституционно-правовое регулирование внутренних и внешних миграционных процессов на федеральном уровне.
В прямой постановке проблема правового регулирования субъектами Российской Федерации внешней миграции на монографическом уровне не исследовалась.
Объектом диссертационного исследования являются
конституционно-правовые отношения в области федеративного устройства России, возникшие в связи с законодательным регулированием вопросов, связанных с внешней миграцией.
Предметом исследования являются основные теоретические аспекты правового регулирования внешней миграции в настоящее время, а также вопросы дальнейшего совершенствования организационной и правовой сторон участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в их реализации.
Целью исследования является рассмотрение с конституционно-правовых позиций конституционных отношений, складывающихся между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере законодательного регулирования внешней миграции.
Задачи диссертационного исследования состоят в том, чтобы на основе современных достижений юридической науки дать:
- правовую характеристику современного российского федерализма как основу взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам законодательного регулирования внешней миграции;
- рассмотреть процесс становления и развития конституционно-правового института миграции;
- провести сравнительный анализ законодательного регулирования внешней миграции в России и экономически развитых зарубежных странах;
- провести анализ нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере внешней миграции, на федеральном и региональном уровнях;
- проанализировать законодательную базу субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в сфере внешней миграции;
- выявить наиболее эффективные формы регулирования внешней миграции на уровне субъектов Российской Федерации; показать значение разработки указанных проблем для совершенствования законодательства в сфере внешней миграции;
- предложить концепцию закона субъекта Российской Федерации в сфере регулирования общественных отношений, связанных с внешней миграцией.
Методологическая основа исследования. При определении
методологии диссертационного исследования автор исходил из неоднородности и сложности самого предмета исследования, которое выполнено на основе диалектической методологии с использованием
исторического, сравнительно-правового, системно-структурного, конкретно-социологического, формально логического и юридического подходов. Применение этих и других методов позволили диссертанту исследовать рассмотренные проблемы во взаимосвязи и целостности.
Научная новизна диссертационного исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом разработанности некоторых аспектов данной темы. Институт конституционного права, рассматривающий в первую очередь федеративное устройство Российской Федерации и конституционно-правовой статус ее субъектов занимает большое правовое поле исследования. Рассмотрение данного института конституционного права связано в первую очередь с пределами регулирования субъектами Российской Федерации вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в том числе в сфере внешней миграции. В рамках правового поля автор предлагает пути разрешения негативных последствий, вызванных нелегальной миграцией,
Впервые в диссертационном исследовании было проанализировано динамически развивающееся законодательство Российской Федерации (федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации) в сфере внешней миграции. Автором были выявлены положительные и отрицательные моменты регионального законодательства в этой сфере и предложен собственный проект закона субъекта Российской Федерации, направленный на упорядочение общественных отношений, связанных с внешней миграцией.
Положения и выводы, выносимые на защиту
1. Правовое регулирование общественных отношений в сфере внешней миграции следует относить к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
2. Правовое регулирование внешней миграции в России до XIX века эффективно использовалось для заселения внутренних свободных территорий.
Ъ. Государственная миграционная политика в отношении вынужденных иммигрантов должна проводиться не только в направлении реиммиграции, как это делается в настоящее время, но и с целью их адаптации.
4. Имеющее место в настоящее время в России стремление государства ограничить иммиграционные потоки жесткими правовыми средствами неизбежно влечет увеличение масштабов нелегальной миграции.
5. Государству в целях правового воздействия на незаконную иммиграцию необходртмо установить в отношении физических и юридических лиц, заинтересованных в существовании незаконных мигрантов, более жесткие меры ретроспективной юридической ответственности.
6. Широкое использование международных соглашений со странами СНГ по современным миграционным вопросам позволит России существенно смягчить проблему незаконной миграции из дальнего зарубежья.
7. Существует необходимость в создании самостоятельного государственного органа по вопросам внешней миграции,
8. Концепция: закона субъекта Российской Федерации о пределах правового регулирования в сфере внешней миграции.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственного и муниципального права Сургутского государственного университета. Материалы диссертационного исследования вошли в курс фондовых лекций по конституционному праву Российской Федерации в Сургутском государственном университете- Основные идеи, изложенные автором в данном диссертационном исследовании, отражены: в научных публикациях, докладывались диссертантом на региональной научно-практической конференции на тему "Динамика миграции населения и проблемы современного развития Западной Сибири (Сургут, 21-22 ноября 2002 г,), на научно-практической конференции в Тюменском юридическом институте МВД Российской Федерации- Материалы диссертационного исследования использовались в правотворческой работе Тюменской областной Думы.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений. Общий объем диссертации 188 страниц.
Понятие, сущность и виды миграции населения
Современная картина расселения людей по земному шару - результат миграционных процессов всех предыдущих поколений. Причины, формы, последствия миграции в разные периоды развития человечества различны. И в этом смысле миграция населения глубоко историческое явление.
История изучения миграции населения, в частности, как и история науки вообще, знает множество недоразумений, явившихся следствием нечеткого или неоднозначного определения одних и тех же терминов.
Терминология в области изучения миграции, естественно, существует давно. Но с развитием общества и государства и, соответственно, науки она менялась и неизбежно будет изменяться в дальнейшем, будет пополняться новыми дефинициями для обозначения вновь возникающих новых явлений. На сегодняшний день в сфере изучения миграции в достаточной степени разработаны; методы исследования, понятийный аппарат, а также различные подходы к анализу ее сущности.
В то же время вопросы терминологии нередко недооцениваются исследователями, изучающими миграционные процессы. Положение усугубляется еще и тем, что в разных отраслях науки одни и те же термины имеют неодинаковое значение. Поскольку миграция - явление многоаспектное и изучают ее научные работники разных областей, то нередко возникают коллизии.
Рассмотрим, как формировалось понятие "миграция населения" в течение развития самого явления. Историко-этимологическое и современное значение термина фактически совпадает. Миграция в переводе с латинского языка (migratio) означает перемещение, переселение1.
Анализ миграции населения происходит в рамках различных теоретических. концепций, основа которых была заложена в XIX веке в публикациях английского ученого Э. Равенштейна, в виде "законов миграции". Основатель миграционной теории утверждал, что международная миграция населения развивается по тем же законам, что и миграция отдельно взятой страны. В дальнейшем сформулированные им законы модифицировались, проверялись на большом эмпирическом материале, и большинством ученых, занимающихся исследованием миграции населения, были взяты за основу создания миграционных моделей.
В то же время известный исследователь международной миграции населения А. Золберг утверждал, что это не совсем верная точка зрения и изучение внешней и внутренней миграции населения требует совершенно разных подходов, нежели анализ процессов, характерных исключительно для внутренней миграции населения.
Американский ученый Э. Ли, работавший над созданием концепции факторов миграции, связывал ее с селективностью (выборочностью) для различных групп населения.
С изучением миграции населения связано появление теоретической концепции маргинальной личности Р. Парка, учение о роли миграции населения в реї зональном развитии У. Изарда
В России изучение миграции населения в качестве самостоятельного направления науки началось во второй половине XIX в. в связи с образованием большой резервной армии труда в пореформенной деревне. Возросшее с начала 80-х годов число переселенцев, направлявшихся в Сибирь, на Дальний Восток и в Среднюю Азию, обусловило появление работ А.А. Кауфмана, Н.П. Оганов-ского, Н.М. Ддринцева и др. В своих трудах они анализировали различные аспекты переселений с исторической точки зрения. Изучение в этом направлении было продолжено в СССР в 20-х годы. Свидетельством тому являются программа переписи населения 1926 г., включающая вопросы миграции, и проведенное в середине 20-х годов исследование отходничества. Но монографии и учебные пособия, опубликованные в 20-х годах, относились преимущественно к дореволюционной эпохе.
С начала 30-х годов изучение миграции населения в СССР фактически прекратилось. Понятие "миграция населения" на несколько десятилетии практически исчезло из советской научной литературы. Произошла "эрозия" термина "миграция населения", фактическая его подмена рядом менее общих терминов, относящихся к сфере миграция населения", при весьма их односторонней трактовке1.
Так как научные исследования могут быть основаны на анализе массовых фактических материалов, то именно отсутствие последних, по нашему мнению, неизбежно привело к прекращению на длительный срок интересующих нас исследований.
Сегодня вполне очевидно, что в тот период времени тема миграции оказалась в числе закрытых по политическим мотивам: из-за массовых нарушений прав человека и гражданина на свободу передвижения и выбор места жительства, а также из-за имевших широкое распространение политических репрессий и депортации людей без их свободного волеизъявления.
Возобновление исследований по миграции населения происходит в советской научной литературе с конца 50-х годов. В послевоенное время проблемы миграции и приживаемости населения привлекали особое внимание исследователей. Правда, в научной литературе миграция рассматривалась прежде всего как территориальное перемещение населения .
Основные модели регулирования международной миграции
Международная миграция населения — это, прежде всего, внешняя, межгосударственная миграция населения, его территориальное движение через государственные границы1.
Миграционные процессы последнего десятилетия характеризуются сложностью и напряженностью. Социально-экономическое развитие почти всех стран мира в значительной мере зависит от международной миграции.
После второй мировой войны главным фактором прироста населения в экономически развитых странах неизменно является иммиграция иностранцев, которые стремятся осесть в стране временного проживания, руководствуясь различными причинами. Так, например, население Австралии в этот период времени пополнилось на 38,0 %, Канады - 19,0 %, Франции, Швеции, Бельгии - до 10,0%2.
В последнее десятилетие и в других экономически развитых странах отмечен прирост численности иностранцев. Наиболее привлекательными странами для переселенцев в целом по Европе являются Германия, Канада, Великобритания, Швейцария, Люксембург, Италия, Бельгия, Нидерланды . Удельный вес иностранного населения в этих странах колеблется от 15,0 до 20,0 %. В большинстве - это молодые люди, стремящиеся улучшить свое материальное положение.
Для "стареющих 7 по возрастному уровню населения стран Европы прирост молодого трудоспособного населения является положительным фактором. Такая миграция имеет сильное демографическое, политическое, культурное, экономическое воздействие на развитые страны и, соответственно, требует обязательного правового регулирования.
Для мигрантов доминирующей мотивацией к переселению было и остается стремление к более высокому жизненному уровню. Однако кроме экономических причин существующая динамика миграция обусловлена и рядом других не менее важных обстоятельств.
Проведенный Международной организацией труда анализ наиболее существенных причин международной миграции населения позволил классифицировать ее субъекты на пять основных видов (типов);
1. Переселенцы К ним относятся люди, переезжающие на постоянное место жительства в другую страну. Такая группа мигрантов ориентирована преимущественно на переезд в страны с развитой промышленностью. В то же время почти во всех этих странах (по условиям миграционного законодательства) указанные лица вынувдены свою легализацию переезда на постоянное место жительства обосновывать доказательствами о воссоединении семьи, т.к. первичная миграция в промышленно развитые страны сушествснно затруднена национальными законами.
2. Трудовые мигранты - это люди, работающие по контракту, в котором оговорен срок пребывания на территории принимающего государства. В основном это малоквалифицированные или неквалифицированные рабочие, занятые на сезонных работах.
Присутствие иностранных рабочих для стран-реципиентов может быть как позитивным, так и негативным фактором. Причин тому - множество. Прежде всего количество трудящихся иммигрантов может не совпадать с циклами экономического роста этих стран. В то же время в подавляющем большинстве иностранные рабочие занимают места, не представляющие интереса для местного населения. Так, например, в конце 80-х годов почти 85% экономически активных мигрантов в ФРГ были заняты на тяжелых, монотонных, а зачастую и опасных работах; 60,0 % из них относились к разряду неквалифицированных или низкоквалифицированных рабочих. В тот же период во Франции 69,0 % иммигрантов трудились с использованием ручного труда1.
Работающие по контракту мигранты знают как о значительной разнице в заработной плате за одну и ту же работу в пользу местного населения, так и о существующих различиях в правилах приема на работу и в очередности увольнения. Они вынуждены мириться и с более усложненной процедурой признания их квалификации. Несмотря на эти и ряд других дискриминационных моментов, в большинстве стран ОЭСР ряды экономически активной части работающего населения по-прежнему пополняются иммигрантами. Для стран-доноров трудовая миграция собственного населения - это один из важнейших источников доходов. Например, Италия в 1991 году от граждан, работающих за границей, получила 780 миллионов долларов, а также "натуральные" трансферты в виде подарков, посылок, стоимость которых зачастую превышала сумму денежных переводов. Подобное поступление средств в казну государства особенно характерно для развивающихся стран. Примером может служить Иордания, которая в 1990 году получила денежных переводов от своих соотечественников (это 10,0% численности населения, работающего за грани цей) на сумму 500 миллионов долларов .
Международные договоры, связанные с миграционными процессами
Регламентирование вопросов миграции в России осуществляется как внутригосударственным (национальным), так и международным правом. Однако и те, и другие нормы представляют собой комплекс правил, только в своей совокупности дающих полное представление об общем направлении политики Российского государства по регулированию вопросов миграции населения на его территории.
Конституция Российской Федерации устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, а также закрепляет приоритет международного права по отношению к внутреннему законодательству (часть 4 статьи 15).
Таким образом, если международным договором, ратифицированным в Российской Федерации, установлены иные правила, чем предусмотрено законом, то применяются международные нормы.
Ряд международных договоров перешел к России как государству -субъекту международного права и правопреемнице бывшего СССР. В настоящее время вопросы правопреемства, т.е. перехода прав и обязанностей одного субъекта права - государства к другому или другим субъектам права (государствам), урегулированы в многосторонней Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров от 1978 г. Большинство норм международно-правовых актов относятся к несамоисполнимым . Другими словами, они не могут непосредственно, без обеспечивающего их внутригосударственного законодательства и проведения организационной деятельности государственных органов, направленной на создание условий для фактического их осуществления, гарантировать индивиду его права и свободы,
В отличие от общепризнанных международных норм согласование положений конкретных международных договоров и внутригосударственного права может происходить следующим образом: 1) путем применения ссылки; 2) путем издания, дополнения, изменения или отмены уже существующего правового акта. Во внутригосударственном праве их применение возможно только с санкции действующего внутреннего законодательства Как отмечено выше, первым из способов создания такой правовой основы для применения международного акта является отсылка (бланкетный способ регулирования), Б действующем российском законодательстве по миграции она имеет весьма широкое применение. Довольно распространена формулировка: "Если международным договором установлены иные правила, чем те, которые содержатся в законе, применяются правила международного договора1 . Во втором случае - на основе положений международно-правовых актов формируются нормы внутреннего права. Это, в свою очередь, тоже присуще миграционному законодательству России. Международным правом регламентируются наиболее общие, универсальные принципы и нормы миграции населения. К числу международно-правовых актов, посвященных проблемам защиты прав человека, включая право на свободу передвижения, выбора места жительства и пребывания, право на убежище, большинство из которых ратифицированы Россией, относятся: - Всеобщая Декларация прав человека (принята и вступила в силу в 1948 г.); - Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свободах (1950 г.); - Конвенция полномочных представителей по вопросу о статусе беженцев и апатридов в соответствии с резолюцией ООН (1950 г,) и протоколов к ней (1967 г.); - Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (принят в 1966 г., вступил в силу в 1973 г.); - Международный пакт о гражданских и политических правах человека (принят в 1966 г., вступил в силу в 1973 г.). Факультативный протокол к нему (принят в 1966 г., вступил в силу в 1978 г.); - Декларация о территориальном убежище (1967 г.); - а также соглашения: а) "О сотрудничестве между Правительством Российской Федерации и Международной организацией по миграции" (1992 г.); б) "Об обеспечении международной правовой защиты и гуманитарной помощи беженцам и прочим лицам, подпадающим под компетенцию УВКБ" (1992 г.) и др. Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991г.1 определяет юридическую основу положения личности, устанавливает основной перечень неотъемлемых прав и свобод, а также систему гарантий, В данном документе впервые в истории правового регулирования Российской Федерации официально признаны естественные, то есть присущие от рождения, а не дарованные государственной властью права человека. Наравне с правом на жизнь, свободу, личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни, жилища и т. д. закреплено право каждого на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации (часть 1 статьи 12). При условии законного нахождения на ее территории (статья 6). Гражданам Российской Федерации Декларация гарантирует право свободно выезжать за пределы своей страны и беспрепятственно возвращаться (часть 2 статьи 12), А также то, что гражданин России не может быть лишен гражданства Российской Федерации или выслан за ее пределы (часть 2 статьи 5).
Проблемы регионального законодательства в сфере внешней миграции
Подписание 31 марта 1992 года Федеративного договора и всенародно принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации внесли качественные изменения в федеративное устройство России. Для субъектов Российской Федерации это означало качественный переход из статуса административно-территориальной единицы в статус равноправных субъектов Федерации. На повестку дня встали вопросы принятия собственного законодательства и самостоятельного формирования органов государственной власти (части 2 и 3 статьи 5 Конституции РФ).
Реализация этого конституционного принципа - принципа федерализма, например, в Тюменской области — проявилась, прежде всего, в принятии Устава (Основного закона) области1, закрепившего ее статус как государственного образования.
Касаясь содержания базовых законов субъектов Российской Федерации в отдельных сферах, хотелось бы обратить внимание в первую очередь на отсутствие единства мнения в вопросе соотношения их текстов с положениями федеральных законов.
По нашему мнению, простое дублирование не делает чести законодательным органам субъектов Федерации. Однако приоритет бланкетного (отсылочного) способа изложения законодательных актов еще в большей мере неприемлем, так как труден для уяснения неспециалистами2.
Действительно, не имея текста федерального закона, к нормам которого делается отсылка в законе субъекта Федерации, практически невозможно уяснить содержание этого регионального правового акта.
В отдельных случаях федеральный законодатель определяет субъектом Федерации на законодательном уровне (в федеральных законах) узкие рамки нормотворчества. В социальной сфере это, как правило, предоставление субъектам Федерации законодательно определять размеры финансовой помощи. Это так называемое "рамочное регулирование"1 субъектов Российской Федерации.
Примером может служить Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" (в ред. от 24.12.2002 г.), который устанавливает, что к ведению государственных органов субъектов Российской Федерации относятся следующие полномочия: финансирование научной и научно-технической деятельности за счет средств бюджетов субъектов РФ; формирование научных и научно-технических программ и проектов субъектов РФ; создание условий для более эффективного использования имеющихся материальных и информационных ресурсов (пункт 3 статьи 12).
Президентом Российской Федерации на 2002 год3 была поставлена задача установить разграничение между центром и субъектами Федерации по всем четырнадцати пунктам части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации. В этой связи термин "рамочное регулирование" в большей степени стал применяться к федеральному законодательству .
Более общим определением предмета регулирования регионального законодательства является остаточный способ упорядочения (регулирования) общественных отношений. В соответствии/с Федеральным законом от 06.10.1999 г № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"1 (ред. от 04.07.2003 г.).
"Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев" (пункт 2 статьи 3)
По такому пути пошла практика регионального административного законодательства. Сегодня во многих субъектах Российской Федерации приняты или разрабатываются собственные законы (кодексы) об административной ответственности за отдельные виды правонарушений. Такой опыт, по мнению автора, находится в полном соответствии с нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях2. В нем, в частности, установлено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (пункт 1 статьи 1 Кодекса).
Нам представляется, что остаточный способ регулирования общественных отношений применим и в сфере внешней миграции. В соответствии с Конституцией Российской Федерации "защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств" и обеспечение законности (пункт "б" части 1 статьи 72) в указанных сферах находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Таким образом, как показывает проведенное исследование, на законодательном уровне необходимо закрепить понятие "механизм обеспечения законности в деятельности иностранных граждан". В его содержание, по мнению автора, должны быть включены следующие факторы: а) законодательная деятельность, осуществляемая законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, феде ральными законами и Уставом субъекта Федерации; б) контроль законодательного (представительного) органа государст венной власти субъекта Федерации за исполнением законов области; в) осуществление контроля в сфере миграционных правоотношений уполномоченными должностными лицами органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации; г) привлечение виновных к административной ответственности в по рядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации" (статья 2).
