Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Политические партии как субъекты государственно-правовых отношений 16
1.1. Понятие и конституционно-правовой статус политических партий 16
1.2. Основные этапы развития законодательства о политических партиях в России 38
1.3. Функции, права и обязанности политических партий 59
ГЛАВА II. Правовая регламентация участия политических партий в формировании органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации 78
2.1. Принципы и формы взаимодействия органов государственной власти и политических партий 78
2.2. Участие политических партий в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, выборах Президента Российской Федерации, в формировании Правительства Российской Федерации и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 97
2.3. Участие политических партий в выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации 149
Заключение 177
Список использованных правовых актов и литературы...!81
Приложения
- Понятие и конституционно-правовой статус политических партий
- Основные этапы развития законодательства о политических партиях в России
- Принципы и формы взаимодействия органов государственной власти и политических партий
- Участие политических партий в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, выборах Президента Российской Федерации, в формировании Правительства Российской Федерации и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Совершенствование деятельности политических партий остается весьма актуальным направлением конституционно-правовой реформы. Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., провозгласила принципы многопартийности, идеологического и политического многообразия основами конституционного строя, тем самым признав политические партии одним из важнейших субъектов политических отношений.
Важнейшая цель деятельности политических партий в современном демократическом обществе- обеспечивать обратную связь между гражданским обществом и государством. Такое взаимодействие заключается в выработке единой позиции по тем или иным вопросам, практике совместных политических действий, реализации долгосрочных, основанных на совпадении по ряду важнейших моментов политических программ, выражающих интересы общества и государства. Политические партии, в отличие от других субъектов гражданского общества, имеют реальные возможности участвовать в формировании органов государственной власти, воздействовать на внутреннюю и внешнюю политику страны, поэтому их роль во взаимоотношениях государства и гражданского общества особенно велика.
Реформирование всей системы организации публичной власти в Российской Федерации обуславливает объективную необходимость совершенствования законодательства о порядке формирования органов государственной власти. Эти обстоятельства вызывают огромный интерес ученых юристов, политологов, социолоіов к проблемам участия политических партий в избирательном процессе. Вместе с тем, проблемы правового регулирования участия политических партий в формировании органов государственной власти относятся к числу тем, наименее разработанных в юридической науке, в частности, в конституционном праве России.
Участие политических партий в выборах, в формировании органов государственной власти иными способами долгое время было недостаточно урегулировано. Оформление российской многопартийности началось в конце
80-х годов XX века, однако, специальное правовое регулирование деятельности политических партий осуществляется только с 2001 года, после принятия Федерального закона «О политических партиях». Данное событие повлекло за собой существенные изменения в правовом статусе политических партий в России.
Период действия Федерального закона «О политических партиях» пока еще недостаточно продолжителен, чтобы в полной мере оценить, достиг ли Закон своей цели, а обновленному избирательному законодательству еще только предстоит стать основой проведения федеральных избирательных кампаний 2007-2008 гг., а также избирательных кампаний по выборам законодательных (представительных) органов государственной власти ряда субъектов Российской Федерации, проводимых на основе смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы.
Вышеизложенные обстоятельства свидетельствуют о необходимости комплексного анализа имеющихся научных знаний о деятельности политических партий, исследования соответствующих законодательных предписаний, правоприменительной и судебной практики с целью выработки научно обоснованных рекомендаций но совершенствованию участия политических партий в формировании органов государственной власти.
Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся между политическими партиями, обществом и государством в процессе формирования органов государственной власти в Российской Федерации.
Предметом исследования явились теоретические, нормативные правовые, правоприменительные и судебные источники, характеризующие правовой статус политических партий как субъектов избирательного процесса, участников формирования органов государственной власти.
Целью работы является комплексное исследование правового регулирования участия политических партий в формировании органов государственной впасти, в том числе правового положения партий в избирательном процессе. Кроме этою, автором ставится цель сформулироваїь на основе проведенного исследования теоретические положения, конкретные рекомендации, имеющие значение для совершенствования правового
регулирования участия политических партий в формировании органов государственной власти в Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели исследования автором определены следующие основные задачи:
проанализировать понятие, сущность и конституционно-правовой статус политических партий в Российской Федерации и зарубежных странах;
исследовать историю становления и развития правового регулирования деятельности политических партий в России;
рассмотреть основные цели деятельности, функции, права и обязанности политических партий, установленные в Федеральном законе «О политических партиях»;
исследовать принципы и формы взаимодействия политических партий и органов государственной власти;
выявить способы участия политических партий в избирательном процессе по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Президента Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ;
изучить правовые возможности и критерии участия политических партий в формировании Правительства Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, а также в процедуре наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;
на основании проведенного исследования сформулировать предложения по совершенствованию федерального законодательства, регламентирующего статус политических партий как субъектов избирательною процесса и участников формирования органов государственной власти в Российской Федерации.
Теореіической основой исследования послужили научные монографии и статьи таких российских ученых юристов, как: С.А. Авакьян, А.С. Автономов, М.В. Баглай, Б.Н. Габричидзе, Т.Е. Бекназар-Юзбашев, С.А. Боголюбов, В.И. Васильев, Ю.А. Веденеев, С.Д. Князев, В.И. Даниленко, Ю.А. Дмитриев, В.Б. Евдокимов, СЕ. Заславский, O.K. Застрожная, А.А. Златопольский, З.М. Зотова, А.В. Иванченко, И.П. Ильинский, В/Г. Кабышев,
А.Д. Керимов, А.И. Ковлер, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, Е.И. Колюшин, С.А. Комаров, В.В. Лапаева, В.И. Лысенко, В.В. Маклаков, М.Н. Марченко, М.С. Матейкович, О.О. Миронов, В.В. Певинский, IO.A. Новиков, Л.А. Окуньков, В.М. Краснов, М.И. Кукушкин, О.Е. Кутафин, Ж.И. Овсепяи, А.Е. Постников, С.А. Солдатов, Ю.А. Тихомиров, М.Х. Фарукшин, Г.Н. Чеботарев, В.Е. Чиркин, Д.В. Шутько, Б.С. Эбзеев, Ю.А. Юдин, А.Н. Юртаев, Ц.А. Ямпольская и других представителей науки, в том числе поли юлогии и социологии.
Кроме того, в диссертации использованы материалы научных и практических конференций, совещаний и семинаров, посвященных деятельности политических партий.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных и специальных методов познания общественно-политической и правовой действительности. В работе были использованы диалектический, логический, исторический, системный, функциональный, формально-юридический, сравнительно-правовой и другие методы исследования.
Диалектический, логический и исторический методы имели определяющее значение и составили основу методологии исследования.
Исходным методом изучения природы участия политических партий в формировании органов государственной власти послужил системный метод (системно-структурный). С его помощью были изучены системообразующие элементы правового статуса политических партий. Функциональный метод использовался при изучении функциональных особенностей правового воздействия политических партий на формирование органов государственной власти.
Формально-юридический и сравнительно-правовой методы применялись в процессе анализа действующею федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, регулирующего деятельность политических партий, их участие в избирательном процессе, в формировании органов государственной власти.
Нормативную основу исследования составили зарубежные и российские нормативные правовые акты, регламентирующие правовой статус политических партий, их деятельность в качестве субъектов избирательною
процесса и возможных участников формирования исполнительных органов государственной власти.
В историческом аспекте проанализировано развитие отечественного избирательного законодательства, законодательства о политических партиях, в частности, уже утратившие силу акты Российской империи и СССР. Исследованы акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, акты Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации и другие правовые источники.
Степень научной разработанности темы. Проблема участия политических партий в формировании органов публичной власти в Российской Федерации, в частности, участие партий в выборах указанных органов, привлекает к себе большое внимание ученых-правоведов.
Правовой статус политических партий был предметом исследований дореволюционных научных деятелей, в числе которых труды: А.С. Алексеева, В.В. Ивановского, Н.И. Лазаревского, А.С. Котляревского, В.А. Туманова, а также ученых советского периода: A.M. Давидовича, АЛ I. Медушевского, Е.Д. Чермснского и других авторов.
В последнее время результаты исследований правового статуса политических партий, проблем их участия в избирательном процессе освещались в работах современных ученых-правоведов: А.С. Автономова, С.А. Авакьяна, Ю.А. Веденеева, В.И. Даниленко, Ю.А. Дмитриева, СЕ. Заславского, 3-М. Зотовой, А.В. Иванченко, А.Д. Керимова, В.В. Лапаевой, М.Н. Марченко, М.С. Матейковича, А.Е. Постникова, В.Е. Чиркина, Ю.А. Юдина и других авторов.
Научная новизна исследования состоит в том, чго в нём впервые предпринята попытка осуществить комплексное исследование правовою статуса российских политических партий не только в качестве субъектов избирательного процесса, но и как возможных участников формирования высшего исполнительного органа государственной власти - Правительства Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также участников процедуры наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Па основании положений Федерального закона «О политических партиях» рассмотрены понятие и признаки политических партий, выделены недостатки законодательных формулировок и способы их устранения. Кроме того, диссертантом предложено авторское определение понятия «политическая партия».
Автором проанализировано становление и развитие отечественного законодательства о политических партиях, начиная с периода возникновения российских партий в конце XIX века.
С учетом анализа результатов избирательных кампаний по выборам федеральных органов государственной власти автором выявлены особенности участия политических партий в выборах Президента Российской Федерации и выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
В диссертации проведено сравнительное исследование законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего порядок и особенности проведения выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с применением пропорциональной избирательной системы.
Диссертантом сформулированы конкретные предложения по внесению изменений в федеральное избирательное законодательство и законодательство о политических партиях в части предоставления партиям дополнительных возможностей для выражения политической воли граждан и представления их интересов в высших органах государственной власти.
Кроме гого, диссертантом сформулированы новые теоретические положения, практические выводы и предложения, выносимые на защиту:
1, Правовой статус партии, являющийся комплексной категорией по степени общности характеристик, можно условно дифференцировать на: 1) родовой статус партии - это статус политической партии как общественного объединения и не зависящий от текущих политических процессов, обладающий относительной статичностью, являющийся общим для всех партий, вне зависимости от их политического и организационного потенциала, а также приобретаемый партией с момента ее создания; 2) специальный статус, охватывающий определенные категории политических партий, выделяемых по специальным юридически значимым признакам, выражающихся в
закрепленных законодательством дополнительных правах и обязанностях, правовых льготах, связанных с наличием либо отсутствием определенных юридических фактов (например, партии, представленные в парламенте, партии, имеющие право на государственное финансирование, партии, имеющие право выдвигать кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ, и др.); 3) персональный статус партии, фиксирующий ее правовое положение с учетом персонифицированных характеристик (закрепленная уставом структура высших руководящих органов, порядок формирования данных органов, разграничение правомочий между органами и отделениями партии, порядок выдвижения кандидатов на выборах, а также программно-идеологическая направленность политической партии).
Сущность политических партий обусловлена двойственным характером деятельности партий, выступающих как в роли выразителей интересов определенной части общества (членов партии, сторонников), так и в роли организаций, включенных в систему властных отношений. Таким образом, политические партии в структуре общественно-политических процессов выполняют двоякую роль: с одной стороны, партии являются институтом представительства интересов определенной части общества, призванных выражать политическую волю своих членов, сторонников, избирателей, а, с другой стороны, политические партии являются необходимым элементом политической системы государства, способствующим функционированию органов публичной власти, в том числе посредством организованною участия в выборах, а также в иных политических акциях, направленных на формирование органов юсударствеиной власти и органов местного самоуправления.
Анализ основных целей деятельности политических партий, установленных в законодательстве, позволяет утверждать, что главной функцией политических партий является участие в формировании органов государственной власти, в том числе, участие в избирательном процессе (электоральная функция). При этом, согласно закону «О политических партиях», партиям для подтверждения своего политического статуса достаточно не чаще одного раза в пять лет выдвигать своих кандидатов на выборах в органы местного самоуправления муниципальных образований. Для
достижения законодательно установленных целей политические партии должны быть сориентированы на политическое представительство в органах государственной власти посредством использования институтов непосредственной демократии и на участие в управлении государством через своих представителей. В этой связи предлагается законодательно установить, что в случае неучастия в течение 5 лет подряд политической партии в выборах органов государственной власти Российской Федерации или в выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (при условии создания в субъекте Федерации, в котором проводятся указанные выборы депутатов, регионального отделения партии), данная политическая партия подлежит ликвидации. Учитывая, что российские политические партии имеют общефедеральный статус, партиям для подтверждения этого статуса необходимо стремиться обеспечивать свое политическое представительство именно в органах государственной власти страны.
Отказ кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части федерального списка кандидаюв в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, от депутатского мандата, в случае, если данный список кандидатов допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, приводит к искажению воли избирателя. Подавляющая часть избирателей при голосовании отдает свое предпочтение в пользу конкретных кандидатов в депутаты, представляющих (как правило, это лица, возглавляющие выдвинутый список) политические партии. Полагаем, что было бы целесообразно установить в федеральном законе положение, согласно которому, в случае отказа кандидатов от депутатских мандатов, занимавших первые три места в списке кандидатов, допущенном к распределению депутатских мандатов в Государствеїпіой Думе РФ, данные мандаты распределяются между другими политическими партиями, представленными в Думе пропорционально количеству получивших на выборах этими партиями голосов избирателей.
Пропорциональная избирательная система по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ в том виде, в котором она установлена в Федеральном законе «О выборах депутатов государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18.05.2005 Лг« 51-ФЗ имеет свои недостатки, главными из которых являются, во-первых, отсутствие возможности у избирателей голосовать за конкретного кандидата, во-вторых, не учитываются голоса избирателей, проголосовавших за политические партии, список кандидатов которых по итогам голосования не получили 7 и более процентов голосов избирателей. Считаем, что для преодоления указанных недостатков существующей пропорциональной избирательной системы в будущем целесообразно применять на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ так называемую «преференциальную» пропорциональную избирательную систему. Суть преференциальной пропорциональной системы состоит в том, что при проведении выборов территория государства делится на 40-50 сравнительно небольших многомандатных избирательных округов, от каждого из которых избирается 8-12 депутатов. В избирательном бюллетене каждого округа указываются названия политических партий и фамилии выдвинутых ими кандидатов. В зависимости от количества депутатских мандатов, полученных политической партией по итогам голосования, избранными депутатами считаются те кандидаты, которые получили в свою поддержку большинство голосов избирателей. Таким образом, данная избирательная система позволяет индивидуализировать кандидатов при подсчете голосов избирателей и обеспечивает учет голосов всех иібирателей, принявших участие в голосовании, так как на выборах не применяется принцип, согласно которому к распределению депутатских мандатов допускаются только те политические партии, список кандидатов которых по итогам голосования получил 7 и более процентов голосов избирателей.
6. В качестве первоочередной меры усиления влияния политических партий на формирование Правительства Российской Федерации было бы целесообразно законодательно установить, что Президент Российской Федерации до внесения в Государственную Думу РФ предложения о кандидатуре на должность Председателя Правительства РФ обязан провести по данному предложению консультации с представителями фракции политической партии, список кандидатов которой по результатам выборов в Государственную Думу РФ получил наибольшее число депутатских мандатов.
Данный порядок рассмотрения кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ, во-первых, не вторгается в исключительную компетенцию Президента РФ и не іребует внесения соответствующих изменений в Конституцию РФ, а, во-вторых, содержит потенциальную возможность формирования Правительства РФ с учетом мнения парламентского большинства, так как Председатель Правительства РФ (кандидатура которою была согласована с политической партией) вносит Президенту РФ кандидатуры для назначения заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, что, в свою очередь, предполагает согласование данных кандидатур с политической партией, ранее поддержавшей назначение Председателя Правительства РФ.
І Ірсдложение о необходимости последовательного перехода к применению пропорциональной избирательной системы «открытых» списков кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти всех субъектов Российской Федерации (с сохранением возможности избирать часть депутатов уканшных органов по мажоритарной избирательной системе). Введение на региональном уровне системы «открытых» списков кандидатов существенно расширяет возможности избирателей непосредственно участвовать в формировании персонального состава законодательного органа государственной власти субъекта РФ, а также стимулирует политические партии на более активную работу с избирателями.
В целях предоставления дополнительных гарантий политическим партиям, получившим по итогам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ наибольшее число депутатских мандатов, установить, что кандидатура на должность высшего должностного лица субъекта РФ, предложенная данными партиями и одобрен ная большинством голосов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, подлежит рассмотрению Президентом Российской Федерации в первоочередном (приоритетном) порядке. При этом не проводятся предварительные консультации с общественными объединениями данного субъекта РФ в отношении внесенной кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ. Данный порядок позволиі существенно укрепиіь роль политических партий
(победивших на выборах в законодательные органы государственной власти субъектов РФ) в формировании исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также избежать возможных организационно-правовых коллизий процедуры наделения гражданина РФ полномочиями высшею должностного лица субъекта РФ.
Теореіичеекая и практическая значимость рабо і ы состоит в том, что полученные в результате исследования выводы и сформулированные на их основе предложения могут быть использованы в деятельности органов государственной власти но совершенствованию законодательства, регулирующего участие политических партий в формировании органов государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Выводы и материалы диссертации могут быть использованы при чтении лекций по конституционному праву, специальным курсам, посвященным избирательному праву и процессу, а также при проведении практических занятий с участием представителей полшических партий.
Апробации результатов исследования. Основные положения работы по совершенствованию законодательства о политических партиях, а также избирательного законодательства обсуждались на Международной научно-практической конференции «Обеспечение прав и свобод человека и гражданина», Всероссийской научно-практической конференции «Конституционные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации». Результаты исследования публиковались в научной литературе, использованы в процессе проведения автором правовых экспертиз отдельных нормативных правовых актов Тюменской области, в числе которых: Избирательный кодекс (Закон) Тюменской области от 03.06.2003 № 139, Закон Тюменской области «О внесении изменений в Устав Тюменской области» от 08.07.2005 № 156, Закон Тюменской области «О референдуме Тюменской области» от 05.11.2004 № 264.
Отдельные теоретические положения и выводы, полученные в ходе исследования, использовались в процессе участия автора (в качестве секретаря окружной и территориальной избирательных комиссий) в организации и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания РФ и Президента Российской Федерации в 2003-2004 г.г., а также выборов депутатов Тюменской областной Думы в 2007 году.
Кроме того, некоторые результаты исследований использовались автором при проведении учебных занятий со студентами Тюменского государственного университета по специальному курсу «І Іравоведение».
Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из двух глав, включающих в себя по три параграфа каждая, введения, заключения, списка используемых правовых актов и литературы, списка принятых сокращений, а также четырех приложений.
Понятие и конституционно-правовой статус политических партий
Природа и сущность политических партий с давних времен были объектом острых научных дискуссий1. Достаточно сказать, что сравнительный анализ различных подходов к данной проблеме сам по себе является предметом ряда развернутых монофафичсских исследований.2 При этом в фокусе внимания правоведов обычно оказывался вопрос об отнесении института политических партий к структурам гражданского общества или к государственно-правовым институтам.
Политическая структура современного гражданского общества чрезвычайно сложна, она включает в себя множество взаимодействующих с государством общественных объединений. Политические партии - лишь один из их видов. Следовательно, основополагающее значение для их правового регулирования имеет формулирование такого юридического определения самого понятия «политическая партия», которое позволило бы отграничин» партии как специфический субъект права от всех иных видов общественных объединений. Однако, как справедливо отмечает Т.Б. Бекназар-Юзбашев, для законодателя «с давних пор затруднительно было юридически оформить институт политических партий», ибо «по своему происхождению, сфере своей деятельности, функциональному предназначению и т. д. партии в большей мере представляют собой общественно-политическую, чем государственно-правовую категорию»3. При этом весьма различны представления о предназначении политических партий, их роли в общественно-политической жизни. В различных определениях, содержащихся как в конституциях, так и чаще всего - в специальных законах о политических партиях отдельных стран"1, можно выделить ряд общих признаков, которые в совокупности придают общественному объединению качество политической партии. Следует подчеркнуть, что соответствующие нормативные положения исходя I из определений политических партий, сформулированных социологами и политологами, изучающими партии как элемент социальной и политической систем общест ва. Полагаем, что в данной рабо гс нет необходимости анализировать множество таких определений, приводимых в зарубежной и отечественной литературе. Важно указать, что перевод соответствующих теоретических положений в нормативный акт требует учета специфики правового регулирования и, следовательно, юридическое понятие «политическая партия» не может быть полностью тождественно понятиям, сформулированным политической наукой.
Двойственная природа политической партии имеет свои особенности. С одной стороны, политическая паріия является добровольным самоуправляющимся негосударственным общественным объединением, создаваемым по инициативе граждан. С другой стороны, тот факт, чго основным предназначением партии является ее участие в политической жизни общества, обуславливает потребность в более жестком, по сравнению с иными общественными объединениями, правовом регулировании порядка создания и деятельности политической партии.
Сущностные признаки политической партии находят свое сжатое выражение в ее различных определениях. При этом общепризнанного определения политической партии в правовой и политической науке нет. Среди множества определений партии в мировой политической науке наибольшее распространение получили электоральное (Д. Сартори и др.)5, структурное (М. Дюверже6, М.Я. Острогорский7), функциональное (К. Лоусон8 и др.), структурно-функциональное (С. Нойман9). К примеру, Д. Сартори определяеі политическую партию как «политическую группу, активно участвующую в проведении выборов и имеющую благодаря этому возможность проводить своих кандидатов в органы публичной власти»10. В данном случае сущность политической партии видится прежде всего в ее связи с электоральным процессом, обеспечивающим приход к власти определенной группы политиков.
Сторонник функционального подхода К. Лоусон исходит из того, что «политическая партия - это организация индивидов, которая стремится путем выборов или помимо выборов продлить полномочия парода или его части, чтобы осуществить политическое господство над данным учреждением»11.
Электоральное определение партии, фактически являющееся разновидностью функционального определения, основано на выделении электоральной функции как наиболее значимой из всех функций, осуществляемых партией. Из отечественных исследователей подобного подхода придерживается Г.М. Михалева, определяющая политические партии как «общественные объединения, участвующие в выборах на различном -федеральном, реіиональном и местном уровне, формулирующие политические цели и стремящиеся к участию в органах власти»
Основные этапы развития законодательства о политических партиях в России
Многопартийность - существенная характеристика демократическою правового государства. У каждой страны свой путь к демократии, парламентаризму и многопартийности. В России же в силу ее особенностей исторического развития, процесс становления политических партий имел свои отличительные особенности.
В настоящее время вопрос о периодизации развития правового инстигуга политических партий в России не имеет однозначного решения. Нечеткая периодизация исторических этапов развития политических партий во многом определяется тем, что универсальные общепринятые критерии выделения этапов отсутствуют. Поэтому за исходную точку отсчета российской многопартийности обычно берется 1993 год - год первых многопартийных выборов. Так, Б.И. Макаренко выделяет два этапа развития партийной системы: от появления первых конкурентных выборов до приняшя Конституции России (1989-1993 годы) и от принятия Конституции до принятия Федерального закона «О политических партиях» (1993-2001 годы)53.
В данном параграфе мы попытаемся условно классифицировать исторические этапы развития в России многопаргийной системы на четыре временных отрезка, на каждом из которых процесс правовой и политической институционализации политических партий осуществлялся с разной интенсивностью и подходами. Это: 1) зарождение правовых основ организации и деятельности политических партий России в 1906-1922 годах. 2) становление института полиіических партий России в 1989-1993 годах. 3) развитие многопартийной системы России и эволюция законодательства о политических партиях в 1994-2001 годах. 4) принятие Федеральною закона «О политических партиях» от 11 июля 2001 и обновление партийной системы на новой законодательной основе.
Началом каждого этапа всегда являлось масштабное юридически значимое событие общественной жизни, предопределявшее процесс правового регулирования деятельности партий. В результате партии обретали новые качественные характеристики, связанные как с их правовым статусом, так и с их реальной ролью в политической жизни общества.
Как известно, российская партийная система в своем развитии фактически миновала исторический этап либеральной демократии, имевший место в большинстве поафеодальных европейских государств. Поэтому корни российской многопартийности следует искать не в парламентских институтах, которые в политической системе абсолютной монархии XVIII - XIX веков отсутствовали, а в духовно-идеологической сфере. В этой связи особую роль выполняли редакции журналов, вестников, иных периодических изданий, традиционно формировавших общественное мнение высшего образованного слоя. Что касается попыток формирования организаций, ставящих перед собой политические цели, то последние могли существовать лишь в качестве нелегальных внесистемных организаций (тайных обществ), сам факт создания которых уже означал вызов государственному строю. В связи с этим в России процесс организационного оформления политических партий начался значительно позже - на рубеже XIX-XX веков. Лишь с принятием 17 октября 1905 года Манифеста «Об усовершенствовании государственного порядка» населению были дарованы «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов».
В 1905-1906 годах создаются партии «Союз 17 октября», Прогрессивная партия, Конституционно-демократическая партия и др. Политические партии принимали активное участие в выборах депутатов I, II, III и IV Государственной Думы: ряд партий имели в них свои фракции.
Следует отметить, что признание многопартийности в дореволюционной России было неполным: на практике создание партий имело разрешительный характер, гласный надзор за их деятельностью осуществлялся Департаментом полиции Министерства внутренних дел. Права на вступление в политические партии не имели представители духовенсіва, военнослужащие, а также липа, находившиеся на государственной службе.
После прихода к власти Временного правительства в 1917 году порядок создания обществ и союзов был значительно либерализован: их регистрация была передана в ведение окружных судов, единственным основанием для отказа в регистрации стало противоречие устава нормам действующих законов. В 1917 году состоялись выборы в Учредительное собрание, которые впервые в российской истории осуществлялись по пропорциональной системе. Партии выдвигали своих кандидатов по партийным спискам в округах (в каждой губернии создавался свой округ).
Однако процесс становления института политических партий в России был надолго прерван Октябрьской революцией 1917 года, в результате которой на 70 лет была установлена жесткая однопартийная система и тотальная идеологическая монополия. При этом часть либеральных и консервативных партий либо сами фактически прекратили свое существование, либо были официально запрещены, как антисоветские организации. Так, уже Декретом Совнаркома от 28 ноября 1917 года кадегская партия была объявлена вне закона, а члены руководящих учреждений парши кадетов «как партии врагов народа» подлежали «аресту и преданию революционному суду революционных трибуналов».
Принципы и формы взаимодействия органов государственной власти и политических партий
Вопрос о взаимодействии государства и политических партий является стержнем, определяющим не только основы правового статуса политических партий, но во многом и содержание конкретных правовых норм, регламентирующих деятельность политических партий в различных сферах общественной жизни. Государство, обладая монопольным правом на издание и санкционирование общеобязательных правовых норм, определяет комплекс прав и обязанностей политических партий. Однако принципиальное значение здесь имеет вопрос о пределах правовою регулирования. Главное - может ли регулятивная роль юсударства распространяться на вопросы функционирования партийной системы, необходимые для выражения государственных интересов, или законодательство должно регулировать лишь минимум вопросов деятельности партий.
В ответе на этот вопрос следует исходить из выбора объектов правового регулирования и совокупности тех правовых средств и механизмов, которые используются для достижения поставленной задачи. Особая роль государства в правовом регулировании политических партий вытекает из его природы «официального представителя общества, выразителя интересов всех социальных групп населения, инструмента социального компромисса между ними»123. Обладая суверенитетом, имея верховенство на своей территории и независимость в международных отношениях, государство является единственным из институтов, который способен реализовать на национальном уровне баланс интересов личности, общества и государства.
Как отмечал Ю.А. Дмитриев - «природа государства как сложного органа управления общественными процессами предполагает наличие у него особых механизмов управления различными социальными процессами, в том числе и в сфере деятельности партий»124. Это выражается в тесной связи государства с правом, посредством которого ценности общества трансформируются в правовых предписаниях органов власти.
Понятно, что государство не всегда в состоянии чутко улавливать быстро меняющиеся тенденции общественного развития, его действиям зачастую не хватает должной гибкости. В связи с этим можно отметить два принципиально различных подхода в регулировании создания и деятельности партий.
Первый подход - директивное определение количества политических партий, легально функционирующих в рамках политической системы. Подобный подход в 60-80-х годах использовался в ряде стран «третьего мира», в том числе в Нигерии, Сенегале, ЮАР, законодательство которых предусматривало существование, соответственно, только двух либо нескольких партий. Крайней авторитарной формой директивного регулирования партийной деятельности является официальное закрепление однопартийной системы (в СССР до 1990 года, в Германии и Италии до 1945 года)135. Подобное правовое регулирование является не чем иным, как закреплением монополии на власть, причем обычно установление однопартийной системы является не первопричиной, а следствием авторитарной деформации политической системы.
Второй подход - закрепление определенных специальных требований, предъявляемых к созданию и деятельности политических партий в части закрепления требований к их организационной структуре, численности и масштабу деятельности, длительности существования. Подобные требования, несомненно, также ограничивают свободу создания политических партий. Однако эти ограничения распространяются на юридически не определенный перечень организаций, не содержат персональных указаний. Такое публично-правовое регулирование партий, осуществляемое на законодательном уровне, в целом не противоречит принципам свободы союзов и народовластия. Но в оценке правомерности и допустимости конкретных механизмов правового регулирования решающее значение имеют как цели, которыми руководствуется законодатель, так и средства, с помощью которых они реализуются. В самом общем виде они отражаются в принципах взаимодействия государства и политических партий.
Ряд основополагающих принципов закреплен в статье 10 Федерального закона «О политических партиях». К ним, в частности, относятся:
1. Недопустимость вмешательства органов государственной власти и их ДОЛЖНОС1НЫХ лиц в деятельность политических партий, равно как и вмешательство политических паріий в деятельность органов государственной власти и их должносшых лиц. В контексте данной формулировки особую важность имеет правильная трактовка термина «вмешательство», так как действующее федеральное законодательство не содержит его дефиниции. Поскольку партии являются объединениями, призванными участвовать в политической жизни общества посредством участия в выборах в органы государственной власти и в деятельности указанных органов, очевидно, что реализация указанных функций невозможна без оказания партиями воздействия на них. Такое воздействие осуществляется в публичном выражении партиями своего отношения к политике, реализуемой органами государственной власти, к действиям отдельных должностных лиц в заявлениях, резолюциях, проводимых публичных массовых акциях и т.д.
Участие политических партий в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, выборах Президента Российской Федерации, в формировании Правительства Российской Федерации и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
В условиях демократии и парламентаризма реальное значение политических партий в политической системе государства главным образом определяется их правовым положением в избирательном процессе. Поэтому, как показывает мировой опыт, законодательство о политических общественных объединениях тесно связано с избирательным законодательством.
Исходя из основных целей деятельности политических партий, установленных в законодательстве, можно констатировать, что главной функцией партий является электоральная функция, что определяется самой сущностью политических партий как организаций, предназначенных для обретения и осуществления іосударс гвенной власти. В демократическом обществе эта цель может быть достигнута только легальным путем, то есть участием политических партий в выборах, и прежде всего центральных государственных институтов - главы государства и парламента. Именно поэтому во всех приводившихся законодательных определениях политических партий электоральная функция выдвигается на первый план.
Но электоральная функция носи г публичный характер, и потому ее реализация не только право, но и обязанность политических партий. Доказательство тому - предусмотренное законодательством ряда стран уже упоминавшееся положение о том, что длительное неучастие политической партии в выборах служит основанием для ее ликвидации. В российском законодательстве, как уже отмечалось, обязательное участие партий в выборах не установлено как обязанность партий, но фактически такая обязанность имеет место, так как в случае неучастия партии в выборах любого уровня в течение пяти лет подряд, законом предусматривается применение правовой санкции в виде ликвидации партии (сг. 37 ФЗ «О политических партиях»). При этом согласно закону, партиям для подтверждения своего политического статуса достаточно не чаще одного раза в пять лет выдвигать своих кандидатов на выборах в органы местного самоуправления муниципальных образований.
В этой связи предлагается законодательно установить, что в случае не участия политической партии более 5 лет подряд в выборах органов государственной власти Российской Федерации или в выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (при условии создания регионального отделения политической партии в соответствующем субъекте РФ), данная политическая партия подлежит ликвидации. Это обусловлено, прежде всего, тем, что российские политические партии имеют общефедеральный статус и для подтверждения этого статуса партиям необходимо обеспечивать свое политическое представительство именно в высших органах государственной власти страны. Кроме этого, в соответствии с законом, все политические партии обязаны иметь свои региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации. Полагаем, что данные региональные отделения (также как и в целом, политическая партия) обязаны преследовать цель участия в формировании органов государственной власти, т.е. обеспечивать реализацию электоральной функции в соответствующих субъектах РФ, посредством участия в выборах депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ.
Становление института политических партий неразрывно связано с совершенствованием избирательной системы. По словам Мориса Дюверже, «система партий и избирательная система - две реальности, неразрывно связанные друг с другом, подчас их трудно разделить даже с целью анализа: большая или меньшая адекватное г ь политического представительства, например, зависит от избирательной системы и системы партий, рассматриваемых в качестве элементов одною и того же комплекса, и нередко эти элементы невозможно изолировать друг от друга»"
С точки зрения системы конституционного права взаимосвязь законодательства, регулирующею деятельность политических партий, и порядка проведения выборов прослеживается не только в пересечении предметов правового регулирования (прежде всего, в вопросах участия партий в выборах, особенностей их реорганизации и ликвидации в контексте избирательного процесса), но и в общности целей такого рсіулирования, вытекающих из конституционных положений о признании политического многообразия и многопартийности, права на участие граждан в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей.
В условиях незавершенности процессов регулирования двух смежных отраслей законодательства наблюдается процесс перетекания правовых норм из избирательного законодательства в законодательство о партиях и наоборот1
