Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые и нормативные подходы квалификации и классификации территориальных автономий в российском и зарубежном конституционном (публичном) праве 35
1.1. Теоретико-правовые и нормативные подходы квалификации территориальных автономий в российском и зарубежном конституционном (публичном) праве 35
1.2. О классификациях территориальных автономий в российской и зарубежной науке конституционного (публичного) права: теоретико-правовые и нормативные основания 79
1.2.1. Классификация территориальных автономий в российском и зарубежном конституционном (публичном) праве по компетенционному критерию 79
1.2.2. Моноэтнические и гетерогенные (многонациональные) территориальные автономии .95
1.2.3. Географические и финансово-экономические территориальные автономии .111
1.2.4. Функциональные территориальные и экстерриториальные автономии 117
Глава 2. Право народов (наций) на территориальную автономию как форма реализации права на самоопределение. практика и тенденции формирования международно-правовых и конституционно-правовых статусов территориальных автономий в зарубежных государствах и в России 123
2.1. Права народов (наций) и национальных меньшинств на самоопределение в форме территориальных автономий как разновидность коллективного права 123
2.2. Причины и способы формирования территориальных автономий в современном мире. Международно-правовые и конституционно-правовые (государственно-правовые) основания (акты) об их учреждении и институционализации 146
2.2.1. Причины и способы формирования территориальных автономий в современном мире 146
2.2.2. Консенсусная модель формирования территориальных автономий 150
2.2.3. Директивная модель формирования территориальных автономий 157
2.2.4. Конфронтационная модель формирования территориальных автономий 167
Глава 3. Конституционно-правовые основы и подходы к институционализации статусов территориальных автономий унитарных государств Европы и Азии .178
3.1. Общее и особенное в методологии конституционно-правового регулирования статусов территориальных автономий в унитарных государствах 178
3.2. Разграничение предметов ведения и полномочий общенациональной власти и территориальных автономий: диверсификация подходов, методология и практика трансформации (проблемы децентрализации, деволюции, деконцентрации) 188
3.3. Конституционно-правовой статус представительных органов власти территориальных автономий 217
3.4. Конституционно-правовой статус исполнительных органов власти территориальных автономий 241
3.5. Конституционно-правовой статус судебных органов власти территориальных автономий 254
3.6. Конституционно-правовые инструменты влияния центральной власти на территориальные автономии и автономий на муниципальные единицы. Гарантии конституционно-правовых статусов территориальных автономий .273
Глава 4. Конституционно-правовой статус территориальных автономий в регионалистских государствах (опыт Испании и Италии) 292
4.1. Теоретико-правовые подходы к определению понятия регионалистского государства 292
4.2. Конституционно-правовой статус автономных сообществ Испании .295
4.3. Конституционно-правовой статус обычных и особых областей Италии .348
Глава 5. Конституционно-правовые основания и подходы к институционализации территорий с особым статусом в составе федеративных государств (в разрезе концепции территориальной автономии) 394
5.1. Субъекты и территориальные автономии в составе федеративных государств: институциональные сходства и отличия 394
5.2. Конституционно-правовой статус автономных округов северовосточных штатов Индии, территории Горкхаланд (Западная Бенгалия), округов Лех и Каргил (Джамму и Кашмир) .402
5.3. Конституционно-правовой статус территории Нунавут в Канаде 431
5.4. Конституционно-правовой статус автономных округов, входящих в состав (систему) субъектов Российской Федерации 451
Глава 6. Конституционно-правовой статус квазиавтономных внутригосударственных территориальных образований зарубежных государств и России с персонифицированным (особым) режимом внутреннего самоуправления (в контексте территориальной автономии) 472
6.1. Конституционно-правовой статус индейских резерваций США 472
6.2. Конституционно-правовой статус индейских поселений Канады .480
6.3. Конституционно-правовой статус неинкорпорированных территорий США (на примере Пуэрто-Рико и Северных Марианских островов). 490
6.4. Конституционно-правовой статус территориальных коллективов Франции (на примере Корсики, Французской Полинезии и Новой Каледонии) 500
6.5. Конституционно-правовой статус заморских территорий Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии 507
6.6. Конституционно-правовое положение административно территориальных единиц с особым статусом в Российской Федерации 513
Заключение 541
Список использованных источников 549
Приложение (проект Федерального закона «Об общих принципах правового положения административно территориальных единиц с особым статусом») 645
- Теоретико-правовые и нормативные подходы квалификации территориальных автономий в российском и зарубежном конституционном (публичном) праве
- Разграничение предметов ведения и полномочий общенациональной власти и территориальных автономий: диверсификация подходов, методология и практика трансформации (проблемы децентрализации, деволюции, деконцентрации)
- Субъекты и территориальные автономии в составе федеративных государств: институциональные сходства и отличия
- Конституционно-правовое положение административно территориальных единиц с особым статусом в Российской Федерации
Теоретико-правовые и нормативные подходы квалификации территориальных автономий в российском и зарубежном конституционном (публичном) праве
Любые компаративистские исследования должны основываться на изучении всей гаммы детерминант и индикаторов, конфигурирующих и отражающих правовую природу изучаемых явлений. В связи с этим, методологический инструментарий конституционно-правовых и иных отраслевых правовых исследований не исчерпывается формулами законодательного регулирования при одновременном учете того, что нормативно-правовая основа имеет безусловное значение для выявления присущих изучаемым категориям сущностно содержательных качеств.
Д.А. Керимов обоснованно указывал, что «компаративистский метод должен использоваться не только для сопоставления законодательства различных стран, практики их реализации и эффективности действия, но для изучения географических, природно-климатических, экономических, политических, социальных, национально-культурных и прочих детерминант их законодательств и процессов их реализации, эффективности, действенности, результативности»1.
Схожую точку зрения высказывает Ю.А. Тихомиров. По его мнению, сравнительное правоведение должно охватывать «источники права, государственные и иные институты, юридические учреждения, правоприменение, юридическое образование и науку»2.
В.С. Нерсесянц считал, что «предметом сравнительного правоведения являются понятийно-правовые свойства и значения сравниваемых государственно-правовых явлений»1.
Н.С. Бондарь и А.А. Джагарян отмечают, что «стремительность обновления политических, социально-экономических, нравственно-этических и конституционных основ государственной и общественной жизни объективно предопределяют необходимость активного дополнения догматических методов изучения и оценки нормативно-правовой, публично-властной составляющей конституционализма социологическим, историческим, нравственно-этическим, философско-мировоззренческим методами познания сложных, комплексных по своей природе явлений современной правовой действительности»2. При этом сердцевиной компаративисткого анализа конституционных реалий, бесспорно, является национальная конституция, которая, как верно отмечает Н.С. Бондарь и А.А. Джагарян, должна быть «открытой, динамически развивающейся системой, жизнеспособной и действенной, способной адекватно отвечать на вызовы времени»3. В другой работе Н.С. Бондарь подчеркивает исходные критерии анализа Конституции. По его мнению, «Конституцию необходимо воспринимать во всех ее реальных, не идеализированных качествах, отражающих глубокую противоречивость ее онтологических, а соответственно и нормативно-правовых характеристик»4. Только такой синтезированный подход позволит сформировать достоверную структуру знания, осуществлять учет и прогнозирование тенденций его развития и трансформации.
Соответственно, в современный период выразительное очертание приобретают конфигурации национальных правовых систем, поскольку в них имплементируются разнородные элементы, отражающие в синтезе сложные комбинации связей между нормативно-правовыми, религиозно-философскими, культурологическими, языковыми, этно-политическими, экономико-социальными и другими факторами.
Среди названных категорий «перегородки» фактически стерты, поскольку в актуальной транскрипции право призвано интегрировать и объективировать генетически обусловленный контекст социальных реалий, корректировать его с учетом существующих и перспективных тенденций международного, национального и локального развития. Гетерогенные структуры правовых систем презюмируют применение различных видов (форм) источников регулирования социального поведения, в том числе с несовпадающими аксиологическими и телеологическими параметрами. В указанных условиях очевидна необходимость выработки и реализации в рамках государства мер по обеспечению консенсуса.
Наряду с аксиоматизацией концепций универсализации и интернационализации прав и свобод человека и гражданина, способов их защиты, формированием унифицированных экономических и правовых пространств, ориентирующих государственные и общественные институты на применение единообразных методологии и алгоритмов, создаются относительно самостоятельные локальные правовые пространства, очерченные границами территориальных автономий.
В этом плане заслуживает внимания мысль американского политолога С. Хантингтона о том, что «политические границы все чаще корректируются, чтобы совпасть с культурными: этническими, религиозными и цивилизационными»1.
В рамках различных моделей государственно-территориального устройства наблюдается синхронное синтезированное действие таких тенденций, как локализация, регионализация и глобализация, при реализации которых актуализируются проблемы формирования и применения адаптированного инструментария по урегулированию соответствующих столкновений (противоречий).
В данном аспекте территориальная разновидность автономии является одним из ключевых механизмов, способных содействовать воплощению объективно возможных и взаимоприемлемых моделей организации и осуществления внутригосударственных отношений, в том числе путем формирования адаптивных правовых режимов и интеграции в соответствующие правовые пространства политико- и административно-территориальных единиц.
Следует отметить, что в литературе высказывается и иная точка зрения. Так, хорватский исследователь Г. Шурко считает, что «автономные институты рассчитаны на сдерживание стремления народа к сецессии и урегулирование социального раскола, но в действительности эти институты замораживают и даже усугубляют названные проблемы. Автономные институты могут обладать разрушительным, подрывным характером»1.
Следуя такой «пессимистической» логике, все формы самостоятельности внутригосударственных образований необходимо рассматривать в качестве «подрывных и разрушительных». Такая ориентация неизбежно приведет к тупиковой ситуации признания исключительной правомерности безграничной тотальной централизации и унификации. Однако, при такой модели государственного устройства риски деформации как раз возрастают.
Видный американский ученый А. Лейпхарт обоснованно указывает, что «трудно себе представить, что установление унитарной и централизованной демократической системы позволит предотвратить отделение одного из сегментов, если сепаратистские настроения в нем имеют достаточно прочную основу»2.
Конструктивным представляется мнение о том, что «институт автономии является альтернативой сепаратизму и сецессии»3.
Австралийский исследователь Р. Гангали подчеркивает, что «концепция территориальной автономии обладает потенциалом для примирения двух парадоксальных задач суверенных государств и не имеющих государственности этнических наций: 1) сохранение территориальной целостности, суверенности государств; 2) признание прав этнических меньшинств на национальную родину (national homeland), больший объем возможностей быть услышанным (greater voice) и участвовать в управлении своей родиной, равные возможности для полноценного участия во всех аспектах жизни государства»1.
Н.В. Витрук справедливо отмечал, что «многообразие форм государственно-региональной и местной автономии в наибольшей мере способствует обеспечению и защите прав национальных меньшинств, этнических групп, их реального равенства во всех областях общественной и государственной жизни»2.
Необходимо учитывать, что институт территориальной автономии применяется в основном как инструмент антикризисного управления, способного минимизировать/предотвратить конфликт между государством и отдельными локальными сообществами с сохранением территориальной целостности и единства государства. Иными словами, институт территориальной автономии не порождает сецессию, а обладает потенциалом предупредить ее.
В этой связи, вызывает удивление юридическая квалификация заявления руководителя политического совета партии «Оппозиционная платформа – За жизнь» В.В. Медведчука, сделанного 29 января 2019 года на партийном съезде, о формировании автономного региона Донбасс в составе Украины как посягательство на территориальную целостность государства3.
Американский профессор Х. Ханнум обоснованно указывает, что «автономия не является панацеей, но представляет собой гибкий инструмент для политических и конституционных изменений»4.
Разграничение предметов ведения и полномочий общенациональной власти и территориальных автономий: диверсификация подходов, методология и практика трансформации (проблемы децентрализации, деволюции, деконцентрации)
Наличие самостоятельного пространства субнациональной юрисдикции представляется одним из базисных условий констатации подлинности материализации конституционно-правового статуса территориальной автономии.
При этом качественные характеристики объема и содержания компетенции автономных образований предопределяют актуальность ее институционализации, поскольку, в конечном счете, именно вопрос о компетенции и гарантиях ее реализации составляет наибольшую ценность для автономии. Таким образом, синтетическое единство компетенции, правомочий и гарантий ее реализации отражает сущность автономии1.
Некоторые авторы подменяют вопрос о компетенции средствами формирования автономий. Так, Р. Шайхутдинов полагает, что «наиболее эффективным способом достижения территориальной автономии является мирная протестная стратегия этнических коллективов»2.
Между тем сердцевиной конституционно-правового режима автономии выступает компетенция и возможности ее реализации. В связи с этим вопрос заключается не в средствах создания автономии, а в совместимости взглядов заинтересованных сторон на объем, содержание компетенции, ресурсах и гарантиях ее реализации.
Особое значение имеет вопрос соблюдения четкости, ясности, недвусмысленности и иных универсальных требований законодательной техники при регуляции модели разграничения компетенции между центром и автономиями.
А.В. Малько указывает, что «чем четче в терминологическом отношении текст, чем гармоничнее категориальное единство, тем в большей степени эффективно его воздействие»1.
По мнению канадского исследователя А. Тарра, «четкое разграничение национальных и субнациональных полномочий в национальной конституции способно предупредить споры о компетенции. Когда полномочия четко распределены – отсутствует основа для споров»2.
С нашей точки зрения, четкость, доступность и единообразие фабул является не инструментом, а предпосылкой разрешения объективно возникающих проблем разграничения компетенции между центром и автономиями.
В силу активно преобразующихся жизненных условий статично зафиксировать можно только актуальную в текущий период общую схему разграничения предметов ведения. Это обусловлено тем, что одни вопросы в момент учреждения автономии невозможно предугадать, другие вопросы под действием различных условий сместились из плоскости самостоятельной юрисдикции в конкурирующую компетенцию, третьи вопросы имеют абстрактную дефинитивную формулу. Поэтому такая схема является только инструментом минимизации рисков возникновения затруднений при ликвидации возможных дискуссий, поскольку вне зависимости от тех или иных моделей неизбежны вопросы, имеющие «сквозной» характер.
Кроме прочего, для реализации предусмотренной компетенции необходимы надлежащие нормативные и иные гарантии недопустимости произвольного внешнего вмешательства. Данный аспект является краеугольным камнем стабильности конституционно-правового статуса автономии.
А. Тарр обоснованно указывает, что «если кто-то хочет обезопасить определенную степень автономии для составных единиц, недостаточно полагаться лишь на добрую волю федерального центра. Жизненно важным для этого является наличие конституционных гарантий защиты этой автономии»1.
Китайские специалисты применительно к практике своего государства указывают, что «главным препятствием институционализации автономии в автономных районах КНР является отсутствие эффективных правовых или политических механизмов гарантирования невмешательства в сферы деятельности автономии»2.
В правовых актах предметы ведения автономий могут быть изложены в систематизированном или разрозненном виде3. В ряде случаев предметы ведения между центром и автономией не разграничиваются, а содержатся нормы о принадлежности соответствующих полномочий конкретным публичным органам власти автономии4.
Исключительная компетенция автономий унитарных государств характеризуется значительным содержательным разнообразием. К сфере ведения автономий относится обширный круг вопросов, определяемых различными правовыми актами.
При этом, как верно замечает канадский ученый Р. Воттс, «в унитарных государствах полномочия субнациональных правительств вытекают не из Конституции союза, а являются производной центрального правительства»5.
Практика показывает, что компетенции автономных образований могут регламентироваться в национальной Конституции, в специальных актах об автономиях, иных документах. Как правило, данные способы регуляции применяются одновременно1. Компетенции таких территориальных автономий, как Каракалпакстан, Нахичеванская республика, Гагаузия, Ачех, Фарерские острова, Гренландия, регионов Карибского побережья закреплены только в специальных актах об автономиях.
Достаточно подробно исключительная компетенция закреплена Гомруле Фарерских островов (список А). В соответствии с этим списком к компетенции автономии отнесены вопросы конституционного устройства Фарерских островов. Это вопросы, касающиеся местного управления (local administration) Фарерскими островами, в том числе руководства (governing) лёгтингом (представительный орган) Фарерских островов и проведения выборах его членов; административного регулирования; разработки, принятия, одобрения и обнародования законов, принимаемых лёгтингом; назначения на службу, увольнения, условий работы, зарплаты и пенсий государственных служащих; муниципальных дел, в том числе управления муниципальными единицами, надзора и налогообложения в отношении них; коммунальных услуг и вопросов пожарной службы; градостроительства; жилищного фонда; владения недвижимостью; государственного реестра; здравоохранения и других вопросов.
В литературе отмечается, что «управление Фарерскими островами сегодня почти полностью находится в руках автономии. Фарерские острова достигли автономии высокой степени, сохранили свой язык, высокий уровень образования, устойчивую экономику»1.
Объемным содержанием характеризуется компетенция Гренландии. Согласно списку 1 Гомруля Гренландии данной автономии должны быть переданы вопросы компенсации производственной травмы, остаточная компетенция в области здравоохранения, сфера дорожного движения, право собственности и обязательства, коммерческий дайвинг. Также в сферу ведения Гренландии должны быть переданы следующие вопросы: тюремная служба и служба пробации, паспорта, полиция и служба судебного преследования, а также соответствующие части управления уголовного судопроизводства, управление правосудием, включая учреждение судов, уголовное право, семейное право, наследственное право, юридическая практика, сфера вооружений, морская радиослужба по чрезвычайным ситуациям и безопасности, радиосвязи, авиация, интеллектуальная собственность, безопасность на море, финансовое регулирование и надзор, условия труда, метеорология, природные ресурсы.
Особого внимания заслуживают положения статьи 7 Акта о самоуправлении, которым предусмотрено, что доходы от природных ресурсов принадлежат Гренландии.
Причины, обусловливающие объем компетенции автономий, могут быть различными. В этой связи не вполне убедительным представляется довод британского исследователя П. Силка о том, что «публичные власти автономии настаивают на расширении самостоятельности, полагая, что они смогут лучше управлять собственным делами, чем отдаленное национальное правительство»2.
Субъекты и территориальные автономии в составе федеративных государств: институциональные сходства и отличия
Опыт конституционного строительства свидетельствует о том, что институционализация территориальных автономий в федеративных государствах достаточно редкое явление. Это обусловливается концептуальными основами федерализма, которые в своей идеальной конфигурации сосредоточивают возможности формирования конституционно-правовых статусов регионов с учетом присущей специфики и достаточно объемной сферой компетенции (по сравнению с территориальными образованиями аналогичного звена унитарных государств).
Следует согласиться с позицией В.А. Черепанова, в соответствии с которой под федерализмом предлагается понимать «принцип государственно территориального устройства, который заключается в разделении государственной власти между государством и составляющими субъектами, обеспечивающий его единство и целостность»1. Вместе с тем федерализм не только обеспечивает единство и целостность государства, но и ориентирован на создание моделей конституционно правовых статусов субъектов, позволяющих обеспечивать продуктивное региональное развитие в различных аспектах (в том числе, путем формирования ассиметричной федерации).
В этом плане заслуживает поддержки тезис С.В. Нарутто о том, что «федерализм предполагает многогранность территориальной, социальной и национальной организации жизнедеятельности общества, дифференциацию возможностей государственной власти применительно к региональной и локальной специфике объективных условий, приближение власти к человеку и окружающим его проблемам»2.
В рамках федеративного государства1 территориальная автономия представляет собой уникальную возможность конфигурирования персонифицированных конституционно-правовых режимов, которые не вписываются в структуру единой концепции субъекта федеративного государства.
К. Райт указывает, что «усиление тенденций к рассредоточению власти внутри государства и к внешней независимости актуализирует различного рода концепции, альтернативные доктрине государственности, и в первую очередь концепции автономии в рамках федерализма»2.
В российской и зарубежной литературе сформулированы различные отличия территориальных автономий от субъектов федеративных государств.
В.Е. Чиркин выделяет следующие особенности. Во-первых, автономия существует в унитарном государстве, исключением является существование своеобразных территориально-племенных автономий в некоторых субъектах федерации в Индии. В связи с этим в Конституциях государств с автономными образованиями, как правило, нет разграничения предметов ведения и полномочий между государством и автономным образованием (автономными образованиями), что имеет место в отношениях федерации и ее субъектов. Не относится к автономиям и понятие "предметы ведения". Автономиям просто выделяются некоторые полномочия, перечисленные в конституциях или законах. В Китае административные автономии тоже имеют некоторые дополнительные полномочия по сравнению с обычными административно-территориальными единицами.
Во-вторых, перечень предметов ведения и полномочий автономии по сравнению с субъектом федерации существенно ограничен. Это не государствоподобные полномочия (как это имеет место особенно в сфере совместных полномочий федерации и субъектов федерации), а полномочия местного (автономного) значения.
В-третьих, в отличие от субъектов федерации, которые во многих странах образуются только по территориальному признаку (определенная часть территории государства), хотя есть и иные подходы, при создании автономий учитываются этнические, бытовые, географические и иные условия, особенности проживающего в них населения. Поэтому автономиям предоставляются некоторые полномочия, связанные с такими особенностями.
В-четвертых, территориальная автономия любого рода не имеет такой полной системы органов власти, как субъект федерации. Даже если у нее есть право законодательства и законодательного органа, она не имеет своих органов правосудия, некоторых других органов. По своим властным качествам собственная публичная власть территориальной автономии, особенно в административной автономии, уступает публичной государствоподобной власти субъекта федерации. Ее можно определить как негосударственную автономную публичную власть1.
Необходимо отметить, что не все приведенные В.Е. Чиркиным индикаторы отличают автономии от субъектов федераций.
Так, предметы ведения закрепляются за автономиями и разграничиваются с центральными властями (Шотландия, Северная Ирландия, Уэльс, Фарерские острова, Гренландия, Нахичеванская автономная республика и др.). Однако, в указанных случаях речь идет о территориальных автономиях в унитарных государствах. Что касается федеративных государств, то спектр полномочий субъектов федераций и территориальных автономий достаточно сложно сопоставить ввиду обширной вариабельности применяемых подходов.
Так, если обратиться к автономиям в федеративных государствах американского континента, то, например, в статье 40 Конституции Мексиканских Соединенных Штатов 1917 года2 установлено, что мексиканский народ, по своей воле, конституируется в представительную, демократическую федеративную
Республику, состоящую из штатов, свободных и суверенных во всем, что относится к их внутренним делам, но объединенных в Федерацию в соответствии с настоящим основным законом.
Однако гегемония однопартийной системы и сосредоточение всей власти в ведении центрального правительства на протяжении 70 лет (до 1997 года в мексиканской политике главенствующую роль играла Институционно революционная партия) дезавуировали подлинные качества федерации.
В литературе подчеркивается, что «мексиканская модель децентрализации выступает подтверждением того, что передача дополнительных полномочий субнациональным органам управления не обязательно означает повышение их институциональных возможностей (capacities). Политика децентрализации в Мексике не была воспринята как инструмент, позволяющий изменить баланс полномочий между различными уровнями власти. В рамках децентрализации были распределены (decentralised) только проблемы, но не полномочия по их решению»1.
В. Меналдо подчеркивает, что «в продолжение давних традиций, многие субнациональные правительства Латинской Америки являются слабыми, перегруженными и в финансовом отношении сильно зависят от центрального правительства»2.
Аналогичным примером является Индия, традиционно характеризуемая в литературе как «высокоцентрализованная федерация, в которой огромными полномочиями пользуются федеральные органы»3.
В тоже время скандинавские автономии обладают полномочиями регуляции значительного количества предметов ведения.
Конституционно-правовое положение административно территориальных единиц с особым статусом в Российской Федерации
В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»1 (№ 6-ФКЗ – далее) в пяти субъектах РФ сформированы административно-территориальные единицы с особым статусом (далее – АТЕОС) в форме округов. В Забайкальском крае - Агинский Бурятский округ2; в Иркутской области - Усть-Ордынский Бурятский округ3; Камчатском крае - Корякский округ1; в Красноярском крае - Эвенкийский и Таймырский Долгано-Ненецкий округа2; в Пермском крае - Коми-Пермяцкий округ3.
Округа были учреждены в результате конституционных реформ 2004-2008 гг. по объединению субъектов РФ и входящих в их состав автономных округов, которые в дореформенный период обладали статусом субъектов РФ.
Общими целями формирования административно-территориальных единиц с особым статусом являются ускорение социально-экономического развития объединяющихся субъектов РФ и повышение уровня жизни их населения.
Н.А. Михалева выделяла следующие цели объединения субъектов РФ: 1) обеспечение сохранения и развития самобытности народов, традиционно проживающих на территории соответствующих округов; 2) ускорение социально-экономического развития объединяющихся территорий, повышение уровня жизни населения, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни народов, проживающих на территории округов; 3) эффективного осуществления государственной власти; 4) организации местного самоуправления с учетом особенностей административно-территориальных единиц с особым статусом; 5) дополнительных гарантий для коренных малочисленных народов.4
Как представляется, первую, вторую и пятую позицию в классификации целей можно объединить, поскольку в них отражается единая цель - сохранение, развитие и защита прав коренных малочисленных народов и народов, традиционно проживающих в пределах округов, тогда как социально-экономическое развитие территорий целесообразно обособить.
Эффективное осуществление государственной власти скорее является не целью, а средством и условием реализации изложенных в рассматриваемой классификации целей, то есть инструментом и необходимым элементом сохранения, развития и защиты прав коренных малочисленных народов, социально-экономического развития территорий.
По вопросу ускорения социально-экономического развития объединяющихся территорий И.В. Лексин обоснованно указывает на «отсутствие причинно-следственной связи между образованием нового субъекта РФ и динамикой социально-экономических показателей»1.
Организация местного самоуправления с учетом особенностей административно-территориальных единиц с особым статусом не столько цель, сколько условие и гарантия сохранения и поддержки традиционного образа жизни народов.
С нашей точки зрения, целями объединения субъектов РФ являются выравнивание показателей их социально-экономического развития путем консолидации бюджетов, сокращение прямых бюджетных расходов РФ на содержание округов, оптимизация механизма управления территориями.
Примечательно, что в Общероссийском классификаторе объектов административно-территориального деления2 среди видов объектов отсутствуют АТЕОС. При этом в разрезе конкретных субъектов РФ АТЕОС указаны.
На основании Федерального конституционного закона 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» было принято пять «именных» федеральных конституционных законов об образовании в составе РФ новых субъектов3.
В соответствии с положениями данных Федеральных конституционных законов статус АТЕОС устанавливается федеральными законами, уставом и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных традиций.
На этой основе отечественные специалисты резюмируют, что «Федеральные конституционные законы, которыми регламентируется статус административно-территориальных единиц с особым статусом – территорий, утративших статус субъектов РФ в процессе объединения, приняты по предмету совместного ведения»1.
Если принимать во внимание тот факт, что федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации издаются только по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (статья 76 Конституции Российской Федерации 1993 года2), то данный вывод нельзя не признать безосновательным.
При этом необходимо также учитывать, что в «именных» Федеральных конституционных законах используется отсылочная модель правовой нормы. Таким образом, законодатель обозначил, что статус АТЕОС устанавливается в соответствии с федеральными конституционными законами, но иными правовыми актами. Из этого следует, что Федеральными конституционными законами статус АТЕОС не устанавливается, что, безусловно, не соответствует действительности.
Правовое положение названных единиц регламентируется в «именных» Федеральных конституционных законах крайне фрагментарно.
В.А. Кряжков констатирует, что «в федеральном конституционном законе об образовании в составе РФ нового субъекта было бы правильно не просто фиксировать, что вместо автономного округа создается административно-территориальная единица с особым статусом и отсылать к федеральным законам, уставу и законам нового субъекта, которыми этот статус будет устанавливаться, а включать более конкретные нормы, касающиеся наименования такой единицы, полномочий органов власти, решать вопросы малочисленных народов, прав данных народов, устойчивого и достаточного бюджетного финансирования социально-экономических и национально-культурных программ их развития, действия ранее принятых региональных законов»1.
Федеральный законодатель избрал другой путь – объединяющимся субъектам РФ фактически было предоставлено свободное пространство для нормирования правового статуса АТЕОС. Между тем, полноценная регламентация данного статуса на уровне Федерального конституционного закона обусловливается целесообразностью унификации критериев такого статуса с целью определения места и значения АТЕОС в составе субъектов РФ и системе его публичных институтов, фиксации единого минимального уровня гарантий самостоятельности2.
В этом плане убедительным представляется довод С.В. Прасковой о том, что возможность проявить самостоятельность для субъектов РФ было «бременем»3.
Предоставленные субъектам РФ возможности самостоятельно конкретизировать конституционно-правовой статус АТЕОС закономерно продуцировали имплементацию в «пространную» симметричную версию федеральной конституционно-правовой модели статуса округов качественные признаки ассиметрии, которые будут рассмотрены далее.
Конституционно-правовые модели административно-территориальных единиц с особым статусом Конституционно-правовая модель Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского округов (Красноярский край)