Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика конституционного права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям 19
1.1. Понятие и содержание конституционного права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям 19
1.2. Возникновение и развитие права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям в России 60
Глава 2. Защита права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям в международном праве и законодательстве Российской Федерации 106
2.1. Конституционно-правовые основы защиты права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям в Российской Федерации 106
2.2. Международно-правовая защита права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям 173
2.3. Особенности защиты права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям в Российской Федерации органами внутренних дел 192
Заключение 203
Список использованных нормативных правовых 209
Приложения 246
- Понятие и содержание конституционного права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям
- Возникновение и развитие права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям в России
- Конституционно-правовые основы защиты права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям в Российской Федерации
- Особенности защиты права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям в Российской Федерации органами внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблема защиты культурных ценностей особенно остро заявила о себе в начале XX в., когда исследователи начали задумываться о необходимости сохранения культурных ценностей во всем мире. Появились эстетические концепции государственности, основанные на приоритете вопросов развития искусства, культуры перед остальными направлениями государственной деятельности. 15 апреля 1935 г. был принят Договор о защите художественных и научных учреждений и исторических памятников (Пакт Рериха), который был подписан 21 государством (примерно 25% от общего числа государств того времени). Через конституционное национальное законодательство идеи непосредственной защиты культурных ценностей от войн, вандализма, выдвинутые Н.К. Рерихом, проникли во все сферы государства и гражданского общества.
Культурные права служат для доступа человека к благам культуры, свободе творчества, возможности усвоения, использования и развития достижений человечества в материальной и духовной сферах. Эти права обеспечивают возможности самореализации личности и служат своего рода гарантией осуществления личностью принадлежащих ей личных и политических прав. К культурным правам относится и рассматриваемое право.
Закрепление в действующей Конституции России культурных прав граждан в качестве основных является показателем превращения в обществе процессов культуры в обязательный фактор развития общества в целом и каждого его члена в отдельности.
В России в последние десятилетия происходят общественно-политические, экономические, культурные преобразования. 12 декабря 2013 г. Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию признал всеохватывающую и объединяющую роль культуры для российского народа, а в двадцатилетие российской Конституции, выступая с Посланием к Федеральному Собранию, провозгласил 2014 год Годом культуры в Российской Федерации, предположив, что год будет годом просветительства, обращения к культурным корням России, к вопросам нравственности, морали и патриотизма.
Культура – неотъемлемая часть нашего общества и каждого человека, в связи с этим проблема правового регулирования отношений в данной сфере – одна из важнейших для России. В условиях современного мира становится очевидной необходимость сохранения культурного наследия России, при этом особое значение отводится институту культурных прав граждан. Сила России – в свободном развитии всех народов, в многообразии, гармонии и культур, и языков, и традиций наших, во взаимном уважении, диалоге и православных, и мусульман, последователей иудаизма и буддизма.
Культурные ценности Российской Федерации – это фундамент для формирования и развития общества, элемент мировой культуры. Культура России является многонациональной и обладает богатейшим потенциалом. Сейчас в России существует 2637 музеев, содержащих в себе 81465187 единиц хранения; 38228 библиотек, в фондах которых насчитывается 732958,20 тыс. единиц хранения; 500 млн единиц хранения составляет архивный фонд Российской Федерации, содержащийся на различных носителях; под охраной государства находится около 85 тыс. памятников истории и культуры.
Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации определила основные культурные права в государственной культурной политике. Основополагающим, на наш взгляд, среди культурных прав является право человека и гражданина на доступ к культурным ценностям.
Юридическое закрепление это право получило в ст. 44 Конституции
Российской Федерации: «Каждый имеет право на участие в культурной
жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным
ценностям». По смыслу статьи любой человек в Российской Федерации
обладает правом доступа к государственным фондам: музейным, архивным,
библиотечным, другим собраниям в сфере культурной деятельности, на
приобщение к культурным ценностям. Отнесение названного права к
категории конституционных означает его значимость для общества и
каждого человека, неотчуждаемость по воле граждан; действие на всей
территории государства и всеобщий прирожденный характер;
принадлежность каждому члену общества.
Как свидетельствует статистика, в Российской Федерации до 2006 г. театры посещали в среднем 21%, музеи – 51,5% местного населения, пользователями библиотек являлось около 58 млн человек, тираж книг и брошюр в год составлял почти 600 млн экземпляров, журналов и периодических изданий – более 1 млрд экземпляров, или более 8000 на 1000 жителей. Спустя десять лет, в 2016 г. театры посетили 38195,6 тыс. человек, 27% от общего количества человек проживающих на территории России, музеи – 123555,0 тыс. человек, что составляет 87% жителей России, библиотеки – 51398,8 тыс. человек, что свидетельствует об увеличении заинтересованности граждан в сфере культуры.
С правом на доступ к культурным ценностям приходит обязанность защиты культурных ценностей от посягательств. С 2010 по 2016 гг. было зарегистрировано 5942 преступления, связанных с хищением культурных ценностей. Из них 222 зарегистрированных преступления были совершены из музеев, 493 – из мест отправления религиозных культов, 2726 – из квартир и частных домовладений, 216 преступлений связано с хищением особых культурных ценностей.
Самыми распространенными преступлениями являются кражи
культурных ценностей – 5109 от общего числа преступлений, на втором месте стоят грабежи – 334, на третьем – мошенничество – 132, и закрывают
список разбои – 102. Сумма материального ущерба составляет 566 млн 494 тыс. рублей, из них возмещено 85 млн 824 тыс. рублей. За период с 2007 г. было расследовано и передано в суд 2717 дел, по п.п. 1-3 ч. 1 ст. 208 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации приостановлены 3225 дел.
Таким образом, право на доступ к культурным ценностям касается каждого человека, каждого гражданина Российской Федерации так же, как и обязанность защиты этого права и самих культурных ценностей.
Степень научной разработанности темы. На протяжении всей истории человечества шло активное превращение культуры в одну из наиболее значимых сфер общественной жизни, что привело к появлению в XX в. права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям в законодательстве разных стран.
В России внимание к культурной жизни личности стало уделяться в
начале XX в., однако данный вопрос не получил серьезного развития в
юридической литературе. На протяжении советского периода некоторые
грани прав и свобод в области культуры затрагивались в работах по общей
теории права: С.С. Алексеева, В.С. Афанасьева, А.А. Астрахана,
В.М. Баранова, Н.С. Бондаря, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, Г.В. Мальцева,
Н.И. Матузова, А.С. Мордовца, В.С. Нерсесянца, А.С. Прудникова,
Т.Н. Радько, И.В. Ростовщикова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина и др.
Тема прав и свобод человека и гражданина развивается в работах:
С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, С.Н. Бочарова, Н.В. Витрука, С.В. Калашникова,
Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Ф.М. Рудинского, О.Г. Румянцева,
З.М. Черниловского, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева. В работах названных ученых дается систематизация прав и свобод, отдельно выделяются социально-культурные права, однако не затрагивается проблема их защиты.
В некоторых работах российское и советское законодательство рассматривается в части, касающейся охраны памятников истории и культуры, например, работы А.М. Беды, Ф.В. Борисевича, Е.А. Бурдина, Ю.А. Веденина, В.В. Гучкова, А.Н. Журова, М.Е. Кулешова, А.П. Сергеева.
Исследуя историю органов внутренних дел, ученые М.И. Еропкин, А.Я. Малыгин, Р.С. Мулукаев, В.Ф. Некрасов характеризуют деятельность службы вневедомственной охраны, участвующей в охране культурных ценностей.
В историко-правовом аспекте проблема защиты права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям рассматривалась такими учеными, как Ю.Г. Галлай, Ю.Н. Жуков, И.В. Михеева, А.А. Формозов, И.М. Чукова, М.С. Шалюгин. Названные авторы исследуют развитие законодательства в сфере охраны памятников культуры и истории, государственно-правовую охрану памятников истории и культуры в Российской империи, деятельность Министерства внутренних дел в данной области.
Р.Б. Булатов, А.Ф. Волынский, В.Г. Горбачев, Л.Е. Иванова,
В.П. Илларионова, Л.Р. Клебанов, Н.И. Кузнецова, В.М. Первушин,
В.Г. Растопчин, Г.К. Синилов, В.Н. Тищенко, А.И. Чудинов, С.П. Щерба и др. свои работы посвящают практической деятельности специализированных служб органов внутренних дел, особенно уголовного розыска и криминалистической службы, затрагивающих в той или иной степени вопросы защиты культурных ценностей.
Особого внимания заслуживают работы Н.В. Михайловой,
занимающейся проблемой государственно-правовой охраны историко-культурного наследия.
В диссертации А.Н. Морозовой «Конституционно-правовые гарантии участия граждан в культурной жизни российского общества» достаточно полно отражается проблема культурных прав человека и гражданина. Внимания заслуживает диссертационное исследование М.В. Яновича «Конституционное право на доступ к объектам культурного наследия в Российской Федерации», в котором наиболее полно отражено содержание права человека и гражданина на доступ к объектам культурного наследия, но вопросы права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям и его защиты в Российской Федерации в перечисленных работах рассматривается недостаточно полно.
Таким образом, тема настоящей диссертации сохраняет свою актуальность как с точки зрения ее содержания, так и в плане ее разработанности.
Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере возникновения, развития и защиты конституционного права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям.
Предметом исследования служат нормативные правовые акты, научные работы исследователей и иные источники, относящиеся к проблемам возникновения, развития и защиты конституционного права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям; а также вопросы защиты и доступности культурных ценностей на территории Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Цель исследования составляет
проведение комплексного теоретико-правового анализа аспектов
возникновения, развития и защиты конституционного права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям в Российской Федерации.
Претворение в жизнь поставленной цели предполагает решение следующих взаимосвязанных задач:
- сформулировать понятие права человека и гражданина на доступ к
культурным ценностям в Российской Федерации;
раскрыть содержание этого права в России;
показать возникновение и эволюцию права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям в России;
- раскрыть конституционно-правовые основы защиты
рассматриваемого права в России;
охарактеризовать развитие международно-правовой защиты права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям;
раскрыть содержание и особенности защиты органами внутренних дел права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям в Российской Федерации;
- внести предложения по совершенствованию законодательства в
области защиты данного права.
Методологическая база и методы исследования. Методологической
основой для диссертационного исследования является метод
материалистической диалектики, позволяющий изучать общественные явления и процессы в их историческом развитии и взаимосвязи с точки зрения связи истории и современности, теории и практики.
Автор использовал синтез, анализ, дедукцию, системно-структурный, сравнительно-правовой, исторический, формально-логический и другие методы, позволяющие сделать анализ права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям и его защиты в Российской Федерации.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой одно из первых исследований в области защиты конституционного права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям в Российской Федерации.
Новизной отличается разработанное автором определение понятия «права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям». В работе автор раскрывает содержание рассматриваемого права, средства, с помощью которых граждане имеют возможность его реализации в Российской Федерации. В работе раскрывается актуальность рассмотрения защиты данного права через призму разделения всех нормативных правовых актов на три уровня: федеральный, региональный и местный.
Существенные элементы новизны содержатся в исторической части работы, в которой показано, как обстояло дело с рассматриваемым правом в дореволюционной России и Советском государстве. Основное внимание в диссертации сосредоточено на характеристике конституционно-правового регулирования указанного права в России, рассмотрены формы и методы защиты данного права государством. При этом самостоятельный раздел составляет характеристика роли органов внутренних дел как одного из субъектов защиты этого права. Отдельные элементы научной новизны исследования также нашли свое отражение в основных положениях, выносимых на защиту.
Положения, выносимые на защиту:
1. Под конституционным правом человека и гражданина на доступ
к культурным ценностям понимаются закрепленные в Конституции Российской Федерации, юридически гарантированные государством возможности индивида на приобщение и пользование предметами
материального мира, к которым относятся памятники истории и культуры, ансамбли, достопримечательные места, природные территории и объекты, музейные предметы, коллекции, и нематериальные (духовные) объекты, представляющие нравственные и эстетические идеалы; нормы и образцы поведения; языки, диалекты и говоры; национальные традиции и обычаи; топонимы; фольклор; художественные промыслы и ремесла; результаты и методы научных исследований культурной деятельности, которые были созданы как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами либо гражданами РФ, либо иностранными лицами, либо лицами без гражданства, и представляющие культурную, историческую и научную ценность для общества по правилам, установленным в законодательстве.
-
Понятие культурных ценностей данное, в Основах законодательства Российской Федерации о культуре, в ст. 3, следует изложить в следующей редакции: «Культурные ценности – это уникальные в своем роде и имеющие историческое, культурное, научное значение предметы материального мира, к которым относятся памятники истории и культуры, ансамбли, достопримечательные места, природные территории и объекты, музейные предметы, коллекции, и нематериальные (духовные) объекты, представляющие нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, созданные как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами».
-
Содержание конституционного права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям состоит в соответствии с Конституцией Российской Федерации из ряда субъективных возможностей, которые разделены на следующие группы:
- возможности доступа к материальным культурным ценностям, таким
как памятники истории и культуры, ансамбли, достопримечательные места,
природные территории и объекты, музейные коллекции, содержащимся в
государственных и муниципальных учреждениях, а также частных
организациях, обеспечивающихся деятельностью органов государственной
власти и местного самоуправления, где немаловажным является
информационное обеспечение, заключающееся в систематизировании
аналитической информации о состоянии культурных ценностей и их защите,
а также правилам доступа к ним посредством широкого круга правомочий
пользования, реализующиеся как на уровне конституционного
правоотношения в форме ознакомления с памятниками, так и в конкретных
правоотношениях;
- возможности доступа к материальным культурным ценностям с
помощью средств массовой информации, учреждений и организаций,
предоставляющих возможность ознакомления с ними опосредованно, через
информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет», либо
осуществляющими услуги по информационному просвещению населения;
- возможности доступа к нематериальным культурным ценностям посредствам выбора языка общения, диалекта, правил и норм поведения, традиций и обычаев, где немаловажным является личный выбор человека, не вмешательство со стороны государства, а, наоборот, способствование сохранению культурной самобытности человека.
-
Процесс реализации прав и свобод граждан содержит комплекс объективных и субъективных факторов, а реализация права на доступ к культурным ценностям подразумевает активную политику государства в области культуры и конкретизацию законодательства соответствующей норме Конституции, указанное право включает в себя право на сохранение исторической культурной среды, право на участие в обсуждении вопросов о судьбе исторической застройки, право получения информации о культурных ценностях, находящихся на территории Российской Федерации, право на сохранение культурных ценностей для будущих поколений, право на выбор языка общения, диалекта, право следования традициям и обычаям, на личную культурную самобытность, при этом разнообразие потребностей в доступе к культурным ценностям не влечет ни умаления прав других граждан в области культуры, ни приобретения каких-либо привилегий.
-
Периодизация истории российского государства в части, касающейся возникновения и эволюции права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям, предусматривает:
Первый период – XIII в.–1714 г. – появление интереса общества к памятникам старины, который проявлялся в «курьезных» формах: коллекционирование диковинных вещей и редкостей, устройство кунсткамер и хранилищ, а первые летописные сказания показывают, что люди тщательно сберегали символы ратных и духовных подвигов.
Второй период – 1714 г.–октябрь 1917 г. – связан с возникновением актов, направленных на защиту культурных ценностей, а также на защиту права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям. В России происходит скачок в развитии законодательства в рассматриваемой сфере, в обществе возрастает интерес к познанию культурных ценностей, поэтому открываются музеи, появляются театры и картинные галереи.
Третий период – октябрь 1917 г.–октябрь 1977 г. – время создания в советском государстве основных органов по защите культурных ценностей, закрепление в законодательстве основных форм защиты названных ценностей, а также развитие законодательства в данной области.
Четвертый период – октябрь 1977 г.–декабрь 1993 г. В это время впервые закрепляется право человека и гражданина на доступ к культурным ценностям на конституционном уровне и осуществляется систематизация законодательства, появляется первый законодательный акт, объединяющий в себе всю практику защиты культурных ценностей.
Пятый период – декабрь 1993 г.–настоящее время – в новой Конституции Российской Федерации 1993 г. право человека и гражданина на доступ к культурным ценностям оформляется в трех уровнях нормативных
правовых актов, происходит постепенное развитие законодательства в указанной сфере, направленное на создание механизма реализации и защиты права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям.
6. К формам защиты права человека и гражданина на доступ к
культурным ценностям в соответствии с Конституцией Российской
Федерации необходимо отнести:
-
государственную защиту, осуществляемую федеральными органами государственной власти, такими как Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, органы судебной власти, органы Прокуратуры РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, а также законодательными, исполнительными, судебными органами государственной власти субъектов Российской Федерации непосредственно и путем подачи жалоб, предложений и заявлений;
-
защиту органами местного самоуправления осуществляемую путем подачи предложений, заявлений и жалоб, а также непосредственную защиту указанными органами прав человека;
3) защиту общественными объединениями, правозащитными
организациями, осуществляющими свою деятельность в сфере защиты
культурных прав и свобод;
4) самозащиту, состоящую из публичных акций граждан, например,
шествия, митинги, пикетирования;
5) обращения в средства массовой информации для привлечения
общественности к проблеме защиты своих прав;
6) обращения в органы по защите прав человека на международном
уровне, если исчерпаны все внутригосударственные средства защиты прав и
свобод.
7. Предлагается дополнить главу II «Права и свободы человека в
области культуры» закона Российской Федерации «Основы законодательства
Российской Федерации о культуре» от 9 октября 1992 г. статьей следующего
содержания:
«Статья 191. Права человека в области защиты культурных прав.
1) Каждый, независимо от пола, расы, национальности, языка,
происхождения, имущественного и должностного положения,
принадлежности к общественным объединениям, а также других
обстоятельств, может обратиться в органы государственной власти
Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов
Российской Федерации, органы местного самоуправления за защитой своих
нарушенных культурных прав.
2) Каждый может осуществлять защиту своих культурных прав путем
обращения в судебные органы, прокуратуру, органы внутренних дел; в
случае исчерпания всех имеющихся средств защиты культурных прав - к
уполномоченному по правам человека.
3) Каждый имеет право на защиту своих культурных прав посредством обращения в международные организации, различные общественные организации, в средства массовой информации, а также на самозащиту».
8. Государственная политика в сфере защиты права человека и
гражданина на доступ к культурным ценностям должна включать в себя следующие меры:
1) создание единой базы данных культурных ценностей, находящихся
как в государственной собственности, так и в иных формах собственности, а
также своевременное сообщение о фактах их утраты и занесение
информации о них в базу данных похищенных культурных ценностей для
защиты права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям;
-
взаимодействие государства с международными организациями в сфере защиты права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям во избежание случаев нарушений прав граждан в указанной сфере, а при возникновении фактов утраты культурных ценностей – для оперативного урегулирования вопросов поиска культурных ценностей за рубежом;
-
надлежащая охрана культурных ценностей силами сотрудников органов внутренних дел.
Понятие и содержание конституционного права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям
Признание прав и свобод человека напрямую связано с характеристиками общественно-политического строя страны, национальных, культурных, религиозных, правовых традиций, общей правовой и политической культуры населения. Понятие конституционного права невозможно раскрыть без рассмотрения самого понятия прав человека.
Е.А. Лукашева под правами человека понимает свойства и особенности бытия личности, определенные и нормативно структурированные, выражающие ее свободу, являющиеся необходимыми и неотъемлемыми условиями и способами ее жизни, взаимоотношений с государством, обществом, другими индивидами1.
Невозможно представить современный мир без прав человека, они носят универсальный характер и основаны на принципах свободы, равенства, справедливости. По мнению Н.В. Витрука, конституционные права граждан – это фундаментальные, основные права, развивающие и обеспечивающие достойную жизнь личности в условиях современного общества, которые носят всеобщий, универсальный характер и являются равными для всех2.
И.В. Гончаров, В.В. Барбин, Е.В. Киричек в работе «Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел» понимают права человека в двух смыслах: объективном и субъективном. В объективном смысле права представляют собой систему общепризнанных принципов и норм международного права, фиксирующих отношения человека и государства, правила взаимоотношений между людьми, положение личности. В субъективном смысле это закрепленные в правовых нормах, юридически гарантированные государством возможности индивида осуществлять определенные поступки и действия, иметь доступ к определенным социальным благам1. Соответственно, права человека – это права индивида как члена общества.
Права человека и гражданина в теории конституционного права принято разделять на «права человека» и на «права гражданина», что соответствует правовому статусу личности. Права человека обусловливаются естественными правами, он обладает ими от рождения. Права гражданина определяются принадлежностью человека к государству, поэтому носят позитивный характер, то есть устанавливаются государством.
Объем прав личности связан с соотношением понятий «гражданин», «индивид», «человек». Так как между указанными категориями существуют тесные взаимосвязи, они иногда употребляются в качестве взаимозаменяемых, однако Н.И. Матузов говорит о невозможности рассмотрения их как равнозначных или как абсолютно различных2.
Практика отечественного законодательства показывает, что основные законы использовали самую разнообразную классификацию носителей прав и обязанностей. Так, в Конституции РСФСР 1918 г. выделялись следующие субъекты: человек, рабочие, крестьяне (трудящиеся) и эксплуататоры (нетрудовые элементы), граждане1. Конституции СССР 1924 г. и РСФСР 1925 г. повторяли данную терминологию. В это время нетрудовые элементы лишались возможности участия в государственной жизни, а отдельных лиц лишали прав при возможности использования их в ущерб интересам социалистической революции2.
Основные законы СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г. выделяли права гражданина, включая сюда и положение иностранцев. Это определялось тем, что индивид воспринимался как элемент управления через его политико-правовую связь с государством, то есть государство провозглашало единый правовой режим личности3.
Конституция СССР 1977 г. использовала понятия «личность» и «гражданин», а права человека выделялись для обозначения отношений с другими государствами4. Конституция РСФСР 1978 г. уже разделяла права человека и гражданина, так как произошло возрастание ценности интересов отдельного человека5.
Действующая Конституция Российской Федерации оперирует понятием прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, которые, исходя из ст. 64, составляют правовой статус личности. Также для характеристики субъектов широко используется термин «каждый», то есть человек вообще, а интересы отдельного человека являются высшей ценностью1.
Стоит остановиться на вопросе, могут ли иностранные граждане и лица без гражданства, а также объединения граждан и юридические лица пользоваться правом на доступ к культурным ценностям.
Так, в статье 19 «Основ законодательства Российской Федерации о культуре» закреплено, что иностранные граждане и лица без гражданства имеют равные права с гражданами России в сфере культурной деятельности. Однако федеральным законом деятельность иностранных граждан в сфере культуры может быть ограничена2.
Подтверждением того, что иностранные лица и лица без гражданства имеют право доступа к культурным ценностям, является закрепленная для них возможность обратиться за защитой своих конституционных прав в Конституционный Суд Российской Федерации. В.В. Гошуляк, руководствуясь практикой Конституционного Суда Российской Федерации, пришел к выводу о том, что по смыслу ч. 1 ст. 96 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», закрепляющей право на обращение в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод за гражданами, объединениями граждан, а также иными лицами и органами, указанными в федеральном законе, в ее взаимосвязи со ст. 46, ч. 2 ст. 17, ч. 3 ст. 62 и ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации доступ к конституционному правосудию как к средству защиты прав и свобод должен быть обеспечен каждому, в том числе иностранным гражданам и лицам без гражданства, если законом нарушены гарантированные им Конституцией Российской Федерации права и свободы1.
По мнению Р. Ставенхагена, не следует рассматривать право на доступ к культурным ценностям как индивидуальное право, поскольку права, связанные с сохранением культурного наследия и развитием культурной идентичности отдельно взятого народа, могут быть рассмотрены как «права народов», то есть группы лиц2.
Подтверждением данного мнения является выделение в «Основах законодательства Российской Федерации о культуре» отдельного раздела «Права и свободы народов и иных этнических общностей в области культуры». Выделение отдельного раздела закрепляющего права народов и общностей свидетельствует о том, что право на доступ к культурным ценностям относится не только к отдельно взятому гражданину или человеку, но и присуще народам, проживающим на территории России3.
Реализация конституционного права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям может осуществляться и индивидуально, и коллективно с выделением таких форм, как публичные образования, органы государственной власти, органы местного самоуправления, объединения граждан, общества и другие. Подтверждением тому является правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, изложенная в Постановлении № 17-П от 24.10.1996. При разрешении спора о персонификации понятия «объединение граждан» определялся круг лиц, управомоченных на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой в порядке ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации.
Возникновение и развитие права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям в России
Для изучения исторического опыта осуществления государственных мер противодействия различным посягательствам на культурные ценности и в целях усвоения правовой основы анализируемого явления целесообразно обратиться к историческим фактам и документам, рассмотреть, как на протяжении столетий происходила защита и охрана культурных ценностей и формирование самого права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям.
На раннем этапе развития России интерес общества к памятникам старины проявлялся в «курьезных» формах: коллекционирование диковинных вещей и редкостей, устройство кунсткамер и хранилищ, и уходит он своими корнями в XIII век. Первые летописные сказания позволяют нам судить, что русские люди тщательно сберегали символы ратных и духовных подвигов. В период княжения Ивана III (XV – начало XVI в.) у русского народа просыпается интерес к истории Киевской Руси, в большинстве случаев к зодчеству, которое восстанавливали и оберегали. Исследователь истории отечественной археологии А.А. Формозов говорил, что упоминания о российских памятниках истории и культуры «рассеяны по летописям и документам XI-XVI вв. более или менее равномерно»1.
Осознание необходимости защиты памятников истории и культуры на государственном уровне относится к правлению Петра I, который не забывал о памятниках истории и культуры во время занятий государственно-военным строительством.
В 1714 г. Петр открывает Кунсткамеру – первый музей в стране, куда указывает доставлять для обучения юношей и назидания взрослым все наиболее оригинальное и интересное. 13 февраля 1718 г. Петр I издал акт «О сдаче старинных редкостей комендантам»2, действовавший на протяжении 200 лет, где сказано: «Ежели кто найдет в земле или в воде какие старые вещи, а именно: каменья необыкновенные, кости человеческие или скотские, рыбьи или птичьи, не такие, какие у нас ныне есть, или и такие, да зело велики или малы перед обыкновенным, также какие старые подписи на каменьях, железе или меди, или какое старое и ныне необыкновенное ружье, посуду и прочее все, что зело старо и необыкновенно, також бы приносили, за что давана будет довольная дача, смотря по вещи, понеже не видав положить нельзя цены»3.
Помимо памятников археологии, Петра I интересовали и письменные источники. 16 февраля 1722 г. вышел нормативный правовой акт, в котором к «курьезным» предметам были отнесены древние рукописи, церковные и гражданские летописи, степенные книги, хронографы и прочее. Все эти документы предписывалось отсылать в Синод в Москву, где они подлежали описи, затем оригиналы отправлялись обратно, а списки оставались в синодальной библиотеке4.
Данный указ на практике должным образом не исполнялся из-за нежелания местных властей отправлять подлинники в Синод, поэтому он был повторен и дополнен указом Сената о «курьезных» золотых вещах, обнаруженных в Сибирских могильниках1. Кроме того, Петр I указом 1722 г. предписал доставить в Святейший Синод «знающим людям» из монастырей «гораздо старое и курьезное»2. Указом от 28 февраля 1729 г. было упорядочено архивное дело путем учреждения двух архивов3.
Петровские указы, следуя российской традиции, в большинстве своем не выполнялись, но чиновники за это ответственности не несли. В этих случаях можно было сослаться на отсутствие таких вещей, что было проще и не вызывало проблем у местных властей. Но именно первые указы Петра впервые сформулировали и выразили требование: с величайшим рвением и бережливостью относиться ко всем вещам, составляющим вещественную память о прошлом, ценить немаловажность памятников для страны, народа, науки.
В 1725 г. великий преобразователь скончался, однако его дело продолжало жить. Через несколько лет в корне поменяла свои функции Оружейная палата в Москве, которая почти двести лет, с 1547 г., занималась хранением, покупкой и изготовлением запасов оружия, предметов дворцового обихода, строительными и живописными работами. С этого момента все вышеперечисленные дела были переданы в различные коллегии, а сама Оружейная палата постепенно приобретает статус второго государственного музея, выступая как хранилище исторических памятников и археологических редкостей.
4 августа 1732 г. при Анне Иоанновне Правительствующий Сенат издает Указ «О присылке в Мастерскую палату из присутственных мест примечательных вещей», таких как курьезные вещи из серебра и золота1. А 8 апреля 1736 г. императрица предписала вместе с описью передать в Оружейную палату на хранение уникальные ружья и «конские богатые уборы».
Указы Анны Иоанновны недостаточно учитывали историческую ценность вещи, в основном акцентируя внимание на сохранении художественных достоинств предмета. Термин «курьезность» в то время имел очень широкое, неясное понятие и толкование и необязательно включал в себя именно «древности».
Изучением памятников прошлого занимался историк и русский государственный деятель Василий Никитич Татищев. Работая над книгой «История Российская с самых древнейших времен», первой в своем роде, он составляет и рассылает по губерниям инструкцию, предписывая присылать сведения географического и этнографического характера, включая археологические сведения. Это позволило иметь больше представлений об археологических памятниках Руси.
Власть продолжала волновать тема памятников зодчества. В 1745 г. при Елизавете Петровне вышло сенатское постановление, которое окружило вниманием обветшалые архитектурные постройки, имеющие вид различных каменных и деревянных казенных строений, и выделяло конкретные суммы на их поддержание. Воеводам и губернаторам предписывалось не допускать падения стен и башен.
По указу Елизаветы Петровны в 1753 г. необходимо было привести в порядок древности патриаршей ризницы и организовать особые палаты, защищавшие от пожара и предназначенные для показа этих вещей министрам и знатным людям, если на то будет их желание.
Спустя 14 лет, 24 мая 1759 г., был издан именной указ, предписавший Сенату исправлять городовые стены, ворота и башни «тем же манером и так, как прежде было, без всякой отмены»1, однако речи о провинциальных городах и о реставрационной деятельности в них идти не могло. Поэтому грозившие обвалом старые постройки на основании Указа от 30 апреля 1759 г. «О дозволении разбирать ветхие крепости и употреблять кирпич на починку казенных церквей и богаделен» разрешалось разбирать, щебень, кирпич и другие материалы, используя для дальнейшего строительства2.
При Екатерине II, в конце того же XVIII в., меняется отношение к произведениям искусства, становясь более эстетическим. В 1762 г. освобождается от строительных лесов здание Зимнего дворца, куда вскоре переселяется императрица. Для его украшения императрица покупает мебель, фарфор, бронзу из Европы. Екатерина решает устроить скрытый от взора уголок, где она могла бы проводить время с друзьями, беседуя о возвышенном и прекрасном, – Эрмитаж. Здесь у Екатерины была личная библиотека, стены которой были украшены 225 картинами в основном фламандской и голландской школ, в следствии чего возникает первая в России картинная галерея.
Конституционно-правовые основы защиты права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям в Российской Федерации
В обществе неуклонно возрастает значение прав и свобод человека и гражданина, и особое внимание при этом следует уделять их защите и ликвидации нарушений. Положение о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства», определяет практику деятельности всех государственных органов.
Гуманизм общества находит выражение как в самом процессе становления права граждан на доступ к культурным ценностям, так и в его конституционном закреплении и гарантиях реализации. Именно в закреплении этого права в Конституции находит выражение забота о всестороннем развитии личности в обществе. Реальными средствами формирования духовного богатства человека выступают право на образование, свобода научного, технического и художественного творчества, право на доступ к культурным ценностям. Развитие средств массовой информации, учреждений культуры, общедоступность ценностей отечественной и мировой культуры дают возможность населению страны обогащаться знаниями и опытом.
Всем известно, что наиболее острой проблемой российского права является состояние защищенности прав граждан. Вместе с тем, сложно подходить к решению вопроса защиты права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям без четко отлаженного понятийного аппарата.
Несмотря на значение категории «защита» в жизни общества, существуют многочисленные расхождения в интерпретации данного термина, притом не только среди ученых, но и в законодательстве, чаще всего в законодательстве понятие защиты применимо к правам человека и носит довольно обширный характер. Кроме неоднозначной трактовки исследуемого термина в законодательстве и юридической науке, существует проблема соотношения с такими понятиями, как охрана и обеспечение.
Приступим к трактовке соотношения категорий «охрана права» и «защита права». К сожалению, эти понятия до сих пор не получили четкого определения в законодательстве Российской Федерации, что существенно снижает значимость исследований в науке и практике. Согласно толковому словарю В.И. Даля, «защита» – это «заступничество, покровительство»1. С.И. Ожегов в словаре русского языка слово «защита» определяет как «то, что защищает, служит обороной»2, в свою очередь, термин «защитить» означает, охраняя, оградить от посягательств, от враждебных действий, от опасности3. Под «охраной» в словаре С.И. Ожегова понимается охранять, стеречь4. В юридической науке по вопросу соотношения рассматриваемых понятий существуют различные точки зрения: защиту и охрану отождествляют5, рассматривают защиту как момент охраны, одну из ее форм6 либо наделяют каждое из них самостоятельным содержанием7.
В теории права С.С. Алексеев рассматривает защиту права как государственно-принудительную деятельность, направленную на осуществление «восстановительных» мер. Данные правоотношения возникают с момента нарушения права, и при помощи охранительных правоотношений происходит осуществление мер юридической ответственности и защита субъективных прав1. Как верно отмечают К.В. Пышкина и А.Г. Сметанин, защита субъективного права осуществляется государственными органами в рамках особых правоохранительных отношений, а С.С. Алексеев ставит знак равенства между защитой и охраной прав2.
Заслуживает особого внимания точка зрения В.Н. Бутылина, который под «охраной» подразумевает меры, связанные между собой, которые осуществляют государственные органы и общественные организации, направляя их на предупреждение нарушений прав, устраняя причины их нарушений и помогающие процессу нормальной реализации индивидом своих прав и свобод; под «защитой» В.Н. Бутылин понимает в отношении обязанного лица принудительный способ реализации права, осуществляемый в порядке, установленном законом в целях восстановления нарушенного права компетентными органами3.
Справедливо возникает вопрос, когда наступает необходимость в защите тех или иных прав. Необходимость в защите конституционного права человека и гражданина возникает в случае, если есть злоупотребление названным правом в процессе реализации, а также в том случае, когда наступает препятствие в его реализации либо когда право уже нарушено. Деятельность, направленная на устранение всех перечисленных выше препятствий при реализации названного права, а также злоупотреблений этим правом, составляет содержание охраны права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям.
Некоторые авторы связывают термин «защита» с деятельностью, осуществляемой в случае нарушения субъективных прав. Защита – это меры по восстановлению нарушенного права. А.С. Мордовец считает, что меры защиты применимы, когда права и свободы еще не нарушены, но осуществление прав и свобод затруднительно. Если права и свободы нарушены, то их надо не защищать, а восстанавливать1. Таким образом, проанализировав вышеперечисленное, следует термины «охрана» и «защита» рассматривать как тождественные, и не стоит наделять их самостоятельным содержанием, так как в ст. 2 Конституции Российской Федерации четко говорится о том, что права и свободы человека и гражданина признаются, соблюдаются и защищаются государством.
Объектами защиты прав и свобод в первую очередь являются конституционные права, свободы и обязанности индивидов как наиболее важные и фундаментальные, при этом государство подтверждает их высшую ценность, гарантированность и неотчуждаемость. Однако следует сказать, что защита в первую очередь конституционных прав не означает умаления других, не зафиксированных в Конституции Российской Федерации прав и свобод.
Объектом защиты права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям выступает названное право, закрепленное в части второй ст. 44 Конституции Российской Федерации 1993 г..
Необходимо разделить основания защиты на юридические и фактические. Юридическими основаниями защиты выступают конституционные нормы, в случае права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям данные нормы закреплены в законодательстве Российской Федерации и в международных актах. Фактическими основаниями являются нарушения и ограничения прав и свобод, возникающие в результате неправомерных действий.
К формам защиты права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям в соответствии с Конституцией Российской Федерации необходимо отнести:
1) государственную защиту, осуществляемую федеральными органами государственной власти, такими как Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, органы судебной власти, органы прокуратуры РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, а также законодательными, исполнительными, судебными органами государственной власти субъектов Российской Федерации непосредственно и путем подачи жалоб, предложений и заявлений;
2) защиту органами местного самоуправления осуществляемую путем подачи предложений, заявлений и жалоб, а также непосредственную защиту указанными органами прав человека;
3) защиту общественными объединениями, правозащитными организациями, осуществляющими свою деятельность в сфере защиты культурных прав и свобод;
4) самозащиту, состоящую из публичных акций граждан, например, шествия, митинги, пикетирования;
5) обращения в средства массовой информации для привлечения общественности к проблеме защиты своих прав;
6) обращения в органы по защите прав человека на международном уровне, если исчерпаны все внутригосударственные средства защиты прав и свобод.
Система государственной защиты прав и свобод человека и гражданина – это совокупность органов государства, закрепленных в Конституции России и в действующем законодательстве, обязанных защищать права и свободы личности в связи с характером своей деятельности, используя при защите средства, им присущие. Орган государства – это часть государственного аппарата, обособленная и относительно самостоятельная, которая наделена собственной компетенцией, осуществляющая свою деятельность от имени и по поручению государства.
Особенности защиты права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям в Российской Федерации органами внутренних дел
Нормативная база, регламентирующая защиту конституционного права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям, достаточно обширна и постоянно совершенствуется как на федеральном, так и на региональном уровнях. Вопросам защиты данного права и культурных ценностей посвящено достаточно много работ, однако положение в этой области со временем ухудшается. К сожалению, в большинстве работ анализируется нормативная база или характеризуется положение в области защиты ценностей культуры, но не самого права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям. При этом основная нагрузка по их защите ложится на государственные органы культуры. Однако очевидно, что особая роль в защите рассматриваемого права принадлежит правоохранительным органам, непосредственно органам внутренних дел. Они обеспечивают охрану и защиту как личных прав и свобод, так и культурных прав.
7 февраля 2011 г. был принят Федеральный закон Российской Федерации № 3-ФЗ «О полиции», определивший назначение полиции, которое заключается в защите прав и свобод граждан России, иностранных граждан, лиц без гражданства, в противодействии преступности, охране общественного порядка, собственности и в обеспечении общественной безопасности.
Таким образом, назначением полиции является защита прав граждан, а также любых лиц на территории Российской Федерации от преступных и иных противоправных посягательств. То есть право человека и гражданина на доступ к культурным ценностям полиция начинает защищать лишь в том случае, когда оно нарушается.
Как показывает практика, это происходит двумя способами:
1. Непредоставление гражданину той или иной услуги в рамках данного права (отказ обслуживания в библиотеке, непредоставление льготного билета в учреждения культуры определенным категориям граждан, отказ в экскурсионном обслуживании, отказ в допуске к архивному фонду).
2. Повреждение, утрата или хищение ценностей, к которым осуществляется доступ. Именно в этом случае полиция осуществляет защиту права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям посредством защиты самих ценностей культуры.
Проанализировав статью закона «О полиции», определяющую обязанности полиции, можно сказать, что она содержит 44 пункта, посвященных узким направлениям деятельности сотрудников полиции. Закон регламентирует защиту полицией культурных ценностей в рамках пункта 37, 38, а именно изъятие вещей, убранных из гражданского оборота или ограниченно оборотоспособных, обеспечение сохранности найденных либо сданных в полицию кладов, ценностей, вещей, документов и другого имущества1.
Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699 утверждено Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, в котором четко регламентированы вопросы, относящиеся к их компетенции. Так, к компетенции полиции относятся следующие задачи в рассматриваемой области: разработка и принятие мер по предупреждению административных правонарушений и преступлений, организация и осуществление розыска лиц и похищенного имущества2.
Из положений указа следует, что полиция занимается защитой права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям как посредством помощи государственным органам в деле защиты прав граждан, так и посредством осуществления мер по защите культурных ценностей от преступных посягательств, а при наступлении хищения данных ценностей – путем расследования преступлений и розыска лиц, к ним причастных.
Однако с 1 ноября 2015 г. полиция покинула свои посты в музеях. На их место пришли сотрудники частных охранных предприятий и других подобных организаций. Одной из причин перехода на охрану подобных объектов сотрудниками частных охранных предприятий является экономия бюджетных средств. По мнению Министра внутренних дел В.А. Колокольцева, дополнительные средства, которые потребуются на охрану музеев, – это «копейки» (1 млрд рублей) по сравнению с более чем 60 млрд рублей, которые сэкономит федеральный бюджет1.
Однако многие специалисты утверждают, что такая охрана не будет эффективна, потому что у ЧОП нет таких широких полномочий, которые были у полиции (сотрудники ЧОП не могут арестовывать, задерживать, иметь оружие). Михаил Пиотровский – президент Союза музеев России, директор Эрмитажa – предложил обучать сотрудников музеев, библиотек и других подобных учреждений основам по защите экспозиций. Практика показывает, что основную массу сотрудников составляют женщины, причем чаще всего пенсионного возраста.
Вот пример, в 1985 г. в Эрмитаже мужчина, достав банку с серной кислотой, имевший при себе также и взрывное устройство, выплеснул ее на картину Рембрандта «Даная». Находившийся в зале сотрудник милиции, применил меры задержания к правонарушителю. Вопрос в том, что бы было с произведением, если бы охрану не осуществлял сотрудник милиции, а вместо него сотрудница музея, знакомая с основами по защите экспозиций, либо сотрудник охранного предприятия, у которого нет полномочий задерживать правонарушителей. К сожалению данный случай не единственный2.
Полиция не может защитить полностью, но обладает рядом важных факторов: наличие формы, оружия, обладающие способностями к задержанию правонарушителей. Немаловажным фактором является самостоятельное обеспечение музеев собственной охраной. При таких обстоятельствах возникает вопрос о финансировании учреждений культуры, где цены на билеты в провинциальные музеи составляет от 20 до 150 руб.
Таким образом, музеям необходимо государственное финансирование для обеспечения охраны ценностей содержащихся в них, в целях недопущения нарушения права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям. Необходимым является создание фондов с целью обеспечения сохранности объектов, находящихся в коллекциях. При привлечении ЧОП будет возможность покупки лицензии с правом на ношение оружия и более широким кругом полномочий. Еще одной проблемой защиты ценностей становится популяризация систем безопасности и расположения объектов, вследствие чего информация становится доступной неограниченному кругу лиц1.
Подразделения уголовного розыска пресекают и раскрывают имевшие место преступления на основе Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. Среди подразделений уголовного розыска присутствуют сотрудники, занимающиеся борьбой с хищениями культурных ценностей, в основном они есть в Главных управлениях, в отделах уголовного розыска субъектов Российской Федерации. Это свидетельствует о том, что защита культурных ценностей и непосредственно права человека и гражданина на доступ к культурным ценностям является одной из приоритетных задач в деятельности органов внутренних дел.
Однако, несмотря на это, кражи из музеев и мест, содержащих в себе культурные ценности, продолжаются. Можно привести данные о том, как органы внутренних дел раскрывают преступления, связанные с хищениями культурных ценностей из музеев и частных коллекций.
Большой резонанс в обществе имеют преступления, ущерб от которых весьма велик. В 1994 г. были украдены тысячи листов документов, не имеющих аналогов в мире: подлинники указов императоров Российской империи от Петра I до Екатерины II из фондов Российского государственного исторического архива в Петербурге. Специалисты оценили ущерб в 24 млн долларов. В 1996 г. из Российской национальной библиотеки в Санкт-Петербурге было совершено хищение 89 редчайших рукописей, оцененных в 100 млн долларов1.