Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное состояние развития науки конституционного права обусловливает переориентацию исследовательских устремлений от общих вопросов к более конкретным. В нашем случае это означает предпочтение в исследовании не института прав и свобод человека и гражданина в целом, а лишь отдельной его составляющей – права на образование, поскольку проблематика общего характера в конституционном праве в определенной степени разрешена, необходимые знания накоплены, а концепции и теории выстроены.
Вместе с тем в целях дальнейшего развития конституционно-правовой мысли существует потребность в углублении и конкретизации научных знаний. Поэтому большинство исследований в области прав и свобод личности, выполненных за последние несколько лет, посвящены определенным правам и свободам личности. Настоящая работа также обусловлена указанной научной тенденцией.
Актуальность изучения конституционного права на образование предопределена объективно существующими социальными потребностями.
Во-первых, возрастает значение образования как важнейшего общественного блага, доступ к которому обеспечивает всестороннее развитие личности, высокое социальное положение и материальную состоятельность граждан, а признание и гарантирование права на образование открывает реальную возможность для пользования им. Вместе с тем удовлетворение правовых притязаний человека во многом зависит от уровня организации системы образования, которая реформируется на протяжении длительного периода времени и нуждается в теоретических обобщениях и оценке. Кроме того, образование признано одним из приоритетных национальных проектов, что означает активизацию организационной, нормотворческой и финансовой деятельности государства в направлении усовершенствования условий получения образования.
Во-вторых, интеграция российской системы образования в международное образовательное пространство открывает для граждан широкие возможности в получении и продолжении образования не только внутри страны, но и за ее пределами. Эти процессы порождают проблемы интегрирования норм международного права, регулирующих сферу образования, в российскую национальную правовую систему, которые должны быть решены путем обеспечения соответствия законодательства об образовании положениям международных договоров Российской Федерации.
В-третьих, в последнее время произошло значительное обновление образовательного законодательства, что также требует научного осмысления.
Помимо социальных предпосылок существует и научная обусловленность в изучении заявленной темы. Значительно расширяется круг исследователей, занимающихся изучением права на образование, появляются новые работы, монографии, статьи, учебная литература, создаются исследовательские центры, выпускаются специализированные печатные издания.
Вместе с тем до сих пор отсутствуют современные комплексные исследования в сфере конституционного права на образования, позволяющие всесторонне охватить существо указанного права. Последние работы подобного плана были выполнены в 80-х годах прошлого столетия в принципиально иных правовых и политических условиях.
Следует отметить также научную перспективность исследования, определяемую реальной возможностью практического воплощения научных изысканий, в связи с продолжающимся активным нормотворчеством в области образования, в частности, проводимой Министерством образования и науки России работой по подготовке проекта единого интегрированного законодательного акта в сфере образования.
Все указанные обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования и ее актуальность.
Цель и основные задачи исследования. Целью диссертационного исследования является раскрытие сущности и содержания конституционного права личности на образование, гарантий и механизма его реализации.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
- раскрыть правовое закрепление социального значения и функции образования;
- проанализировать процесс становления конституционного права на образование и его национального и международного признания;
- исследовать юридическую природу права на образование;
- определить место права на образование в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина;
- выявить конституционное содержание права на образование;
- изучить конституционные принципы права на образование, обеспечивающие его реализацию;
- проанализировать образовательное законодательство на предмет соответствия положениям Конституции Российской Федерации, закрепляющим и гарантирующим право на образование;
- выявить правовые коллизии в области нормативно-правового регулирования отношений в сфере образования;
- рассмотреть механизм защиты права на образование и изучить правоприменительную практику;
- сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию образовательного законодательства.
Объектом исследования выступают конституционные отношения, складывающиеся в рамках осуществления права на образование, в динамике их становления и развития.
Предмет исследования составляют правовые нормы и идеи, лежащие в основе регулирования и реализации права на образование, а также образовательное законодательство, международные договоры и судебные решения.
Степень научной разработанности темы исследования. В ходе проведения диссертационного исследования были использованы труды ведущих российских правоведов, исследовавших институт прав и свобод человека и гражданина, и, в частности, право на образование. В их числе работы С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, С. В. Барабановой, Л. Д. Воеводина, Е. Д. Волоховой, И. В. Демяненко, Л. А. Дольниковой, Г. А. Дороховой, А. Я. Капустина, В. В. Кваниной, С. Ф. Кечекьяна, Е. И. Козловой, А. Н. Козырина, А. Н. Кокотова, Г. Н. Комковой, С. В. Курова, О. Е. Кутафина, Е. А. Лукашевой, И. А. Малышок, М. С. Матейковича, Н. И. Матузова, Т. Н. Матюшевой, И. М. Мацкевич, А. А. Меншикова, В. В. Насонкина, М. В. Никитина, И. Ф. Никитиной, Л. А. Нудненко, Ю. П. Орловского, Л. А. Резвановой, Т. С. Румянцевой, В. В. Рыбаковой, М. В. Смирновой, В. В. Спасской, Б. А. Страшуна, В. М. Сырых, О. А. Тепляковой, М. Ю. Федоровой, Т. Я. Хабриевой, В. И. Шкатуллы, Л. С. Явича, Д. А. Ягофарова и др.
Методологическую основу исследования составляют диалектический, сравнительно-правовой, формально-юридический методы познания и системно-функциональный анализ. Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции Российской Федерации, федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов, а также судебной практики их применения. Полученные результаты исследования изложены и обобщены на основе формально-логического метода.
Эмпирическая база исследования представлена нормативными правовыми актами федерального уровня (57) , субъектов Российской Федрации (13) ,, международными правовыми актами и соглашениями, решениями Европейского суда по правам человека (более 20), материалами судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов (более 35), материалами правоприменительной практики (отчеты Рособрнадзора, прокурорские обращения, вопросы граждан – субъектов образовательных правооношений), а также материалами периодической печати (более 50), имеющими отношение к теме исследования.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что настоящая работа является первым комплексным исследованием конституционного права на образование на новом этапе развития образовательных отношений, в котором обобщены и нашли свое развитие научные представления о правовых возможностях граждан в области образования, изложено авторское понимание конституционного содержания права на образование, выявлены проблемы его адекватной реализации в текущем законодательстве и на практике, а также сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования системы образования.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся новые или содержащие элементы новизны положения:
-
Развитие российского государства и общества обуславливает возрастание социального значения права на образование и его роли в формировании личности, в укреплении духовно-нравственных, социально-экономических, политических и правовых основ государственной и общественной жизни. Это требует новых подходов к законодательному регулированию права на образование, его содержания и гарантий (его) реализации. По мнению автора, законодатель в своей деятельности по правовому регулированию отношений в сфере образования должен исходить из того, что право на образование представляет не только ценность для отдельного человека, но и государственную, общественную ценность, обусловленную взаимными интересами человека, общества и государства.
-
Автор рассматривает конституционное право на образование не только как субъективное право гражданина, но и как комплексный правовой институт, нормы которого регулируют разнородные по своему содержанию общественные отношения, возникающие в области образования и связанные единым предназначением по реализации и защите конституционного права личности на образование. Автор критически оценивает имеющиеся в науке предложения: рассматривать данный институт как самостоятельную отрасль права (образовательное право) или подотрасль административного или гражданского права. Отрасль (подотрасль) права предполагает наличие собственного предмета регулирования, который составляют общественные отношения, имеющие общее содержание, обусловливающее их объединение в самостоятельную группу отношений, требующих самостоятельного правового регулирования. Этим требованиям не отвечает указанное выше предложение.
3. Проведенное исследование судебной и административной практики в сфере образования (решений Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Европейского Суда по правам человека) позволяет выявить:
1) Тенденцию развития административно-правовых мер защиты и повышения их роли в общей системе гарантий права на образования.
2) Тенденцию к уменьшению обращений в суды Российской Федерации по вопросам защиты права на образование.
3) Практическую невостребованность международно-правовых механизмов защиты.
4. Анализ международно-правовых актов в сфере образования показывает, что они предполагают наличие трех ступеней образования: начального, среднего и высшего. Российское законодательство исходит из иной классификации ступеней, уровней и видов образования (дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее, профессиональная подготовка, начальное профессиональное, среднее профессиональное, высшее профессиональное образование бакалавр, высшее профессиональное образование магистр, специалист; послевузовское профессиональное образование с получением степени кандидата и доктора наук; дополнительное образование), которую автор подвергает критике и предлагает ввести в научный оборот и законодательно закрепить следующие компоненты содержания образования: ступеней образования (начальное, среднее и высшее) и характер образования (общее и профессиональное образование).
5. Автор делает вывод о том, что содержание права на образование , его закрепление в действующем законодательстве, реализацию и защиту определяют специальные конституционные принципы права на образование (общей доступности начального и среднего образования; одинаковой доступности высшего образования на основе способностей каждого; общей доступности профессионального образования; бесплатности начального и среднего образования; бесплатности профессионального среднего образования; бесплатности высшего образования на конкурсной основе; обязательности общего среднего образования; многообразия форм образования и самообразования; направленности образования на развитие личности; преемственности образования), которые являются производными от конституционных общеправовых принципов и общих принципов правового статуса личности.
Указанные три уровня конституционно-правовых принципов автор рассматривает в качестве элемента системы правовых гарантий реализации конституционного права на образование наряду с судебной защитой и законодательством.
-
Выявленные концептуальные противоречия действующего законодательства положениям Конституции Российской Федерации в части определения субъекта конституционного права на образование и обеспечения доступности профессионального образования могут быть преодолены только в рамках нового федерального закона, системно регулирующего область образования, в котором должны быть четко определены следующие концептуальные положения:
правовые притязания каждого в области образования: право на начальное образование, право на среднее образование, право на высшее образование; право на общее образование, в том числе, право на дошкольное общее образование и право на основное (школьное) общее образование; право на профессиональное образование, в том числе, право на профессиональное среднее образование и право на профессиональное образование на ступени высшего образования;
специальные принципы конституционного права на образование: общей доступности начального и среднего образования; одинаковой доступности высшего образования на основе способностей каждого; общей доступности профессионального образования; бесплатности начального и среднего образования; бесплатности профессионального среднего образования; бесплатности высшего образования на конкурсной основе; обязательности общего среднего образования; многообразия форм образования и самообразования; направленности образования на развитие личности; преемственности образования;
все три ступени образования: начальное образование, среднее образование и высшее образование;
характер образования: общее образование и профессиональное образование;
гарантии получения общего образования в соответствии с образовательными программами и государственными стандартами общего образования (дошкольного общего и основного (школьного) образования) в дошкольных и школьных образовательных учреждениях и профессионального образования в соответствии с образовательными программами и государственными стандартами профессионального образования (профессионального среднего образования, высшего образования – профессионального образования по квалификации «бакалавр», профессионального образования по квалификации «магистр» и профессионального образования с присуждением ученой степени) в учреждениях профессионального среднего образования, в высших учебных заведениях и научных учреждениях.
В этой связи в работе даются предложения по совершенствованию проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»:
Статья 2 «Основные понятия» нуждается в дополнении основными понятиями « ступени образования: начальное образование, среднее образование и высшее образование» и «характер образования: общее образование и профессиональное образование». Введение данных понятий позволит обеспечить соответствие законодательства об образовании нормам Конституции Российской Федерации и положениям базовых международных правовых актов, а также гарантировать реализацию конституционного права на образования при существовании различных уровней образовательных цензов, видов и типов образовательных программ и образовательных учреждений.
В пунктах 3, 4 и 5 статьи 10 «Структура системы образования» целесообразно более точно дать указания на характер образования (общее и профессиональное), исключив из этой категории дополнительное образование и профессиональную подготовку, а также предусмотреть отнесение общего и профессионального образования к ступеням образования (начальное образование, среднее образование и высшее образование).
В пункте 4 статьи 4 «Законодательство об образовании» при определении сферы общественных отношений, регулируемых данным законом (подпункты 1 и 2) , следует указать общественные отношения по реализации конституционных права граждан на образование, целью которых является освоение обучающимися содержания образовательных программ (образовательные отношения); и общественные отношения, связанные с образовательными отношениями, целью которых является создание условий для реализации конституционных прав граждан на образование.
В пункте 4 статьи 31 «Организации, осуществляющие обучение» следует снять ограничение на осуществление отдельных видов образовательной деятельности, установленное в отношении юридических лица, для которых образовательная деятельность не является основной, так как такое ограничение входит в противоречие со статьей 43 Конституции Российской Федерации, устанавливающей гарантии получения общедоступного и бесплатного дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования и на конкурсной основе бесплатного высшего образования на государственных и муниципальных предприятиях .
Из статьи 73 «Общие требования к организации приема в образовательную организацию для получения высшего образования по программам бакалавриата и программам подготовки специалиста» целесообразно исключить подпункт 2 пункта 4 и пункт 6, предусматривающие возможность прием в пределах установленной квоты, так как данная норма не в полной мере отвечает конституционному принципу бесплатности высшего образования на конкурсной основе.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что предложения и выводы диссертанта могут быть учтены при реализации Приоритетного национального проекта «Образование», в ходе проведения реформы системы образования, а также в нормотворческой деятельности, в частности, при доработке проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».
Отдельные положения исследования могут быть полезны при подготовке спецкурсов по проблемам осуществления конституционного права на образование в Российской Федерации, разработке лекционных материалов и учебных пособий по образовательному праву.
Апробация результатов исследования. Основные положения и материалы диссертации нашли свое отражение в публикациях автора в юридических, научно-практических журналах и изданиях, рецензируемых Высшей аттестационной комиссией. Всего по теме исследования опубликованы 6 работ.
Также материалы диссертационного исследования были представлены в выступлениях автора на научных конференциях, в частности на конференции «Законодательство в сфере образования: обеспечение частных и публичных интересов», проходившей 11 апреля 2007 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, на Международной научно-практической конференции «Проблемы совершенствования российского законодательства при реализации приоритетных проектов образования», проходившей 30 марта 2007 г. в Москве, в Фонде правовых проблем федерализма и местного самоуправления. Результаты диссертационного исследования использовались в ходе практической деятельности в Департаменте государственной политики и нормативного правового регулирования в сфере образования Министерства образования и науки Российской Федерации, Экспертном совете по законодательному обеспечению образования при Комитете Совета Федерации по образованию и науке, а также в выступлениях на парламентских слушаниях на тему «О концепции проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», 23 сентября 2010 г. и «Профессиональное образование и модернизация России: законодательный аспект», 2 декабря 2010 г.
Структура диссертации. Структура работы определена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.
