Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Становление конституционного правосудия в республиках Северного Кавказа 14
1.1. Понятие конституционного контроля и конституционного правосудия 14
1.2. Формирование органов конституционного контроля и конституционного правосудия в республиках Северного Кавказа . 33
1.3. Развитие законодательства, регулирующего организацию и деятельность органов конституционного контроля и конституционного правосудия в республиках северного кавказа 48
Глава II 70
Полномочия конституционных судов республик северного кавказа в осуществлении правосудия 70
2.1. Правовой статус органов конституционного правосудия: общие и особенные черты 70
2.2. Полномочия п проверке конституционности нормативных правовых актов 79
2.3. Характеристика иных конституционно-правовых полномочий органов конституционного правосудия 104
Заключение 129
Список источников и литературы 136
- Понятие конституционного контроля и конституционного правосудия
- Формирование органов конституционного контроля и конституционного правосудия в республиках Северного Кавказа
- Правовой статус органов конституционного правосудия: общие и особенные черты
- Полномочия п проверке конституционности нормативных правовых актов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Формирование института конституционного правосудия на уровне субъектов Федерации является новой для российского законодательства формой осуществления судебного контроля за конституционностью принимаемых в субъектах Российской Федерации нормативных правовых актов. Конституция Российской Федерации определила, что конституционное правосудие в Российской Федерации осуществляется Конституционным Судом Российской Федерации (ч.2 ст. 125 Конституции Российской Федерации). С принятием Федерального конституционного закона от 31.12.1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» право образовывать органы конституционного контроля и конституционного правосудия было законодательно закреплено за субъектами Российской Федерации.
Формирование института конституционного контроля в Российской Федерации предопределило необходимость поиска наилучших форм организации контроля, а также путей его взаимодействия с органами государственной власти различных уровней. Значимость разработки вопросов конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации обусловлена сложным характером государственного устройства России, предполагающим двухуровневую систему органов государственной власти, в том числе и органов конституционного контроля. Противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, внутренние конфликты в самих субъектах Федерации для своего разрешения нуждаются в использовании механизмов конституционного контроля и конституционного правосудия. Конституционный Суд Российской Федерации, органы конституционного правосудия и контроля субъектов Российской Федерации являются теми институтами, которые призваны разрешать возникающие коллизии в нормативной правовой сфере.
Система конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации призвана решать аналогичные вопросы на собственном уровне.
Названные проблемы образовали предмет организации и функционирования конституционного контроля и конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации комплексного исследования (на примере опыта республик Северного Кавказа).
Актуальность исследования проблем становления, развития и деятельности органов конституционного контроля и конституционного правосудия в республиках Северного Кавказа обусловлена следующими факторами:
во-первых, Конституция Российской Федерации прямо не предусматривает создания Конституционных Судов субъектов Российской Федерации. Следовательно, формирование конституционной юстиции субъектов Российской Федерации предполагает перенесение модели конституционного правосудия, используемой на федеральном уровне, на уровень субъектов Российской Федерации, с учетом особенностей субъектов Федерации;
во-вторых, органы конституционной юстиции в различных субъектах Российской Федерации отличаются по форме, а иногда и по содержанию. Так, в ряде субъектов Российской Федерации - республиках Северного Кавказа — это органы конституционного правосудия - Конституционные Суды, в других - органы конституционного контроля в форме Комитетов конституционного надзора. Во многих субъектах Российской Федерации вообще не учреждены специальные органы конституционного контроля или конституционного правосудия, а функции контроля за конституционностью нормативных правовых актов возложены Верховным Судам соответствующих субъектов Российской Федерации. Многообразие форм конституционной юстиции обусловило их место в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
в-третьих, становление правового государственности в Российской Федерации включает в себя также и сложный процесс формирования и совершенствования субъектами Российской Федерации собственной судебной системы, в которую входят Конституционные (Уставные) Суды субъектов Российской Федерации.
Автор полагает, что полнота исследования избранной проблематики определяется необходимостью рассмотрения истории формирования и развития Конституционных Судов в субъектах Российской Федерации, анализа современных политико-правовых концепций развития органов конституционного правосудия и конституционного контроля в субъектах Российской Федерации.
При этом автор сознательно ограничивает объект исследования республиками Северного Кавказа. Это обусловливается тем, что именно в республиках более активно проводится работа по созданию Конституционных Судов, наиболее развита законодательная база в данной сфере, имеется опыт практической деятельности, позволяющий проследить как историю становления этих органов, так и выявить проблемы конституционной юстиции республик Северного Кавказа, нуждающиеся в научном осмыслении.
Все это определило выбор темы диссертационной работы, в рамках которой исследуются актуальные государственно-правовые проблемы формирования и деятельности органов конституционного контроля и конституционного правосудия в республиках Северного Кавказа.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемам формирования и деятельности органов конституционного контроля и конституционного правосудия посвящены работы известных российских правоведов. Исследованию теории и практики рассматриваемой проблемы посвящены работы: Г.Г.Арутюняна, А.М.Барнашова, С.В.Боботова, В.К.Бобровой, А.Д.Бойкова, Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, В.М.Горшенева,
Ю.П.Еременко, И.П.Ильинского, В.А.Кряжкова, В.О. Лучина,
М.А.Митюкова, Т.Г.Морщаковой, М.В.Немытиной, Ж.И.Овсепян, Б.А.Страшуна, Б.Н.Топорнина, В.Н.Туманова, Ю.А.Тихомирова, Т.Я.Хабриевой, Ю.Л.Шульженко, Б.С.Эбзеева и других. В их работах рассматриваются вопросы образования и функционирования органов конституционного контроля и конституционного правосудия в Российской Федерации и ее субъектах, обосновывается необходимость учреждения органов конституционной юстиции во всех субъектах Российской Федерации, изучаются формы органов конституционной юстиции и их место в системе органов государственной власти.
При подготовке диссертационного исследования автор опирается на
труды отечественных специалистов по теории права и государства,
конституционного права, международного права, прежде всего:
С.А.Авакьяна, Н.Г.Александрова, М.В.Баглая, Н.С.Бондаря, А.В.Васильева,
Р.Ф.Васильева, Б.Н.Габричидзе, Б.П.Елисеева, С.Э.Жилинского, В.Б.Исакова,
Л.М.Карапетяна, А.Д.Керимова, Д.А.Керимова, Н.Г.Кобеца, Б.С.Крылова,
В.Н.Кудрявцева, М.Н.Кузнецова, О.Е.Кутафина, Ю.И.Лейбо, Е.А.Лукашевой,
Г.В.Мальцева, М.Н.Марченко, Т.Д.Матвеевой, В.С.Нерсесянца,
С.В.Соловьевой, И.А.Умновой, Т.М.Шамбы, А.И.Экимова, В.Ф.Яковлева, И.С.Яценко и других.
В диссертационном исследовании использованы материалы научно-практической конференции, «Органы конституционного контроля субъектов Российской Федерации: проблемы организации и деятельности» (Москва, 1996 г.); Заключительного коммюнике 10-й Конференции Конституционных Судов «Судебный конституционный контроль в России: уроки, проблемы, перспективы» (Москва, 1996 г.); материалы Всероссийского совещания «Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и Конституционных
(Уставных) Судов субъектов Российской Федерации» (Москва, 22 марта 2001
г.).
Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», Конституции республик Северного Кавказа: Республики Адыгея 1995 г., Республики Дагестан 1994 г., Республики Ингушетия 1994 г., Кабардино-Балкарской Республики 1997 г., Республики Северная Осетия - Алания 1994 г.; нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регламентирующие полномочия органов конституционного контроля и конституционного правосудия, порядок их организации и деятельности в исследуемых субъектах.
Объектом диссертационного исследования выступают
правоотношения, связанные с формированием и функционированием органов конституционного контроля и конституционного правосудия в республиках Северного Кавказа. В работе проводится анализ совокупности правоотношений, складывающихся в процессе реализации принципа разделения властей и функционирования органов конституционного контроля и правосудия в каждом исследуемом субъекте Российской Федерации.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие статус органа конституционного контроля и конституционного правосудия республик - субъектов Российской Федерации, а также вопросы организации, деятельности, компетенции органов конституционного контроля и конституционного правосудия в республиках Северного Кавказа.
Цели диссертационного исследования состоят в определении роли и места органов конституционной юстиции республик Северного Кавказа в судебной системе России, выработке оптимальной модели организации и
функционировании органов конституционного контроля субъектов Российской Федерации с Конституционным Судом Российской Федерации, а также разработке теоретических предложений и практических рекомендаций по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в данной области.
Достижение поставленной цели осуществляется на основе научного решения комплекса следующих исследовательских задач:
исследовать структуру органов конституционного правосудия субъектов Российской Федерации на примере республик Северного Кавказа;
определить роль Конституционных Судов республик Северного Кавказа в механизме правовой защиты Конституций рассматриваемых субъектов Российской Федерации;
выявить общее и особенное в правовых основах организации органов конституционного правосудия и контроля субъектов Российской Федерации, их полномочий и формирующейся судебной практике;
охарактеризовать взаимоотношения Конституционных Судов республик Северного Кавказа с Конституционным Судом Российской Федерации, с федеральными судами общей юрисдикции, арбитражными судами, действующими на территориях республик Северного Кавказа, оценить уровень их взаимодействия в обеспечении единства конституционного пространства России;
определить место Конституционного Суда субъекта Российской Федерации в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации;
рассмотреть теоретические и практические аспекты, определяющие порядок формирования Конституционных Судов в субъектах Российской Федерации и их компетенцию;
исследовать структуру органов конституционного правосудия субъектов Российской Федерации на примере республик Северного Кавказа;
определить роль Конституционных Судов республик Северного Кавказа в механизме правовой защиты Конституций рассматриваемых субъектов Российской Федерации;
выявить общее и особенное в правовых основах организации органов конституционного правосудия и контроля субъектов Российской Федерации, их полномочий и формирующейся судебной практике;
охарактеризовать взаимоотношения Конституционных Судов республик Северного Кавказа с Конституционным Судом Российской Федерации, с федеральными судами общей юрисдикции, арбитражными судами, действующими на территориях республик Северного Кавказа, оценить уровень их взаимодействия в обеспечении единства конституционного пространства России;
определить место Конституционного Суда субъекта Российской Федерации в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации;
рассмотреть теоретические и практические аспекты, определяющие порядок формирования Конституционных Судов в субъектах Российской Федерации и их компетенцию;
исследовать структуру органов конституционного контроля и конституционного правосудия субъектов Российской Федерации на примере республик Северного Кавказа;
Методологическую и теоретическую основы диссертационного исследования составляют общенаучные методы исследования, применение которых позволяет изучать и анализировать рассматриваемые проблемы в их взаимосвязи, единстве и противоречивых тенденциях развития, выработать рекомендации, значимые для теории и практики осуществления конституционного контроля и конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации.
Работа основана на обобщении конкретного государственного правоприменительного опыта, позитивном и критическом анализе нормативных правовых актов, юридической литературы. При рассмотрении конкретных вопросов использованы общенаучные и частные методы исследования: формально-логический, исторический, социологический и сравнительно-правовой.
Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту. Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что в ней деятельность органов конституционного контроля и конституционного правосудия республик Северного Кавказа подвергнута комплексному анализу. В диссертации анализируются принципы организации и деятельности органов конституционного контроля и конституционного правосудия в республиках Северного Кавказа, проводится сравнительный анализ законодательства, регламентирующего их статус, закрепляющего функции и полномочия этих органов государственной власти в республиках Северного Кавказа.
Научная новизна диссертационного исследования определяется также тем, что институт конституционного контроля и конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации, в том числе и в республиках Северного Кавказа, находится в стадии становления, а в представленной работе изучен опыт названных республик, накопленный за время деятельности в них органов конституционного контроля и конституционного правосудия.
В работе содержатся положения и рекомендации, которые характеризуются научной новизной и выносятся на защиту:
- диссертант анализирует многообразие основных организационно-правовых форм конституционного контроля в республиках Северного Кавказа. С учетом федеративного характера государственного устройства России выделяются два уровня в организации контроля: федеративный и
субъекта Федерации. Исходя из темы и цели настоящего исследования, в работе рассматриваются различные модели органов, осуществляющих судебный конституционный контроль в республиках Северного Кавказа;
предложена и обоснована авторская периодизация и этапы развития института конституционного контроля в республиках Северного Кавказа, оценена эффективность работы этих органов на разных этапах государственного строительства в республиках;
исследованы проблемы создания и деятельности Конституционных Судов республик - субъектов Российской Федерации, определяется их роль в становлении конституционного строя, построении демократии, формировании правового государства в целом. Предлагается правовая конструкция механизма разграничения подведомственности дел между Конституционными Судами субъектов Российской Федерации и судами общей юрисдикции, арбитражными судами;
выделены специфические признаки, характеризующие различия в порядке формирования, в компетенции и роли в системе государственной власти органов конституционного контроля и конституционного правосудия различных субъектов Российской Федерации;
обоснована необходимость расширения полномочий органов конституционного контроля и конституционного правосудия путем расширения перечня субъектов обращения в органы конституционного контроля и конституционного правосудия, что способствовало бы усилению роли органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации;
сформулированы особенности нормативного правового регулирования порядка формирования, деятельности и компетенции органов конституционного контроля и конституционного правосудия в республиках Северного Кавказа; выявлены общие и специфические черты в становлении и развитии этих органов: 1) разнообразие количественного состава органов конституционного контроля и конституционного правосудия; 2) разный
порядок формирования органов конституционного контроля и конституционного правосудия; 3) различие субъектов, обладающих правом обращения в органы конституционного правосудия и конституционного контроля и т.д.;
- дан анализ взаимосвязи между ролью органа конституционного
контроля и конституционного правосудия в республиках Северного Кавказа
в системе органов государственной власти субъекта Федерации и
юридической силой выносимых им решений. Автор делает вывод о том, что
такая форма судебной конституционной защиты, как конституционное
правосудие, может быть избрана для субъекта Российской Федерации как
наиболее приемлемая. Анализ законодательства исследуемых республик
Северного Кавказа показывает, что в субъектах Российской Федерации
наблюдается тенденция перехода от органов конституционного контроля и
конституционного правосудия к единой форме данных органов, а именно
формировании специализированных органов конституционного правосудия -
Конституционных Судов;
- обозначена проблема двойственной природы Конституционных
Судов субъектов Федерации. Она выражается в том, что Конституционные
Суды по своему характеру являются, одновременно, и судебным органом, и
органом конституционного контроля. Судебный характер отражен, прежде
всего, в процедуре рассмотрения дел, контрольный характер — в специфике
принимаемых им решений.
Практическая значимость и апробация результатов исследования. Диссертационное исследование имеет как теоретическую, так и прикладную значимость. Практическое значение работы состоит в следующем: во-первых, результаты диссертации могут быть использованы при совершенствовании законодательства, в частности, при разработке нормативных правовых актов, направленных на совершенствование организации и деятельности Конституционных Судов республик Северного
Кавказа; во-вторых, материалы исследования могут быть использованы при преподавании курсов конституционного права и теории права и государства, спецкурсов по конституционному правосудию на юридических факультетах ВУЗов страны. Содержащиеся в исследовании предложения способствуют обоснованию и развитию современной концепции формирования органов конституционного контроля и конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации.
Предложения автора, изложенные в настоящем исследовании, были использованы в законопроектной деятельности. В частности, диссертант принимал участие в подготовке ряда законопроектов, представленных на обсуждение в парламент Республики Адыгея: Конституции Республики Адыгея, Конституционного закона Республики Адыгея «О Конституционной Палате Республики Адыгея», Конституционного закона Республики Адыгея «О Конституционном Суде Республики Адыгея» и др.
Материалы диссертации использованы автором при преподавании курсов конституционного права Российской Федерации, а также при подготовке спецкурса «Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации». Основные результаты диссертации нашли отражение в научных публикациях автора. Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседаниях методологического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Понятие конституционного контроля и конституционного правосудия
Рассматривая понятие конституционного контроля необходимо указать на то, что конституционный контроль связан с принципом разделения власти и правовым государством. Существует двоякого рода связь между принципом разделения властей и конституционным контролем: с одной стороны, разделение власти является причиной возникновения конституционного контроля, с другой - сам этот принцип не может реализоваться без эффективного конституционного контроля1. Тесная взаимосвязь существует и между правовым государством и конституционным контролем. Без последнего невозможно воплощение в жизнь важнейшего атрибута правового государства — верховенства, господства права. Отсюда важнейшая задача конституционного контроля -обеспечение верховенства, господства права. Таким образом, налицо тесная взаимосвязь принципа разделения власти, правового государства и конституционного контроля. Конституционный контроль является важнейшим атрибутом демократического правового государства, создание которого является одной из основных задач в нашей стране.
Конституционный контроль неразрывно связан с конституцией, закрепляющей основы конституционного строя, правовой статус человека и гражданина, организацию государственной власти и местного самоуправления и т.д. Она как основной закон, ведущий элемент действующего права является его вершиной, стержнем, базой текущего правотворчества. Принцип верховенства основного закона лежит в основе правовой охраны конституции. Он охватывает целую совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается выполнение норм конституции и соблюдение режима конституционной законности. Механизм правовой защиты конституции — представляет собой систему правовых институтов и процедур, обеспечивающих ее действие, соблюдение. Набор элементов, входящих в этот механизм, по-разному определяется в литературе. Вместе с тем все признают ведущую роль конституционного контроля.
В правовой защите конституции участвует самый широкий круг государственных органов и должностных лиц, которые используют разнообразные правовые средства. В первую очередь это относится к государственным институтам: главе государства; парламенту; правительству; конституционным судам; общим судам; органам прокуратуры; уполномоченному по правам человека. Каждый из этих институтов использует для правовой охраны конституции присущие ему функции, совокупность надзорно-контрольных полномочий и процедуры. Некоторые ученые (М.Б.Баглай, Б.Н.Габричидзе) считают необходимым признавать и за народом в силу его суверенитета и естественного права, право на активные действия по охране конституции в чрезвычайной ситуации, когда возникает непосредственная угроза существованию конституции путем совершения государственного переворота1.
Конституционный контроль обладает рядом признаков: 1) он основывается на принципе верховенства конституции, закона и соответственно служит обеспечению их приоритета; 2) носит контрольный характер - право отмены не соответствующего конституции нормативного
акта; 3) распространяется в первую очередь на правотворческий процесс; 4) обеспечивает конституционную законность; 5) напрямую связан с толкованием норм конституции. Таким образом, существует обособленная сфера общественных отношений, связанных с государством и государственными органами как совокупность управляющих страной учреждений; законодательством и иным правотворчеством; внутренней организацией государства, гражданским обществом; совокупностью демократических институтов; функционированием общественных объединений граждан, включая политические партии; статусом и защитой прав и интересов личности. Защита этих ценностей, закрепленных в основном законе, и есть сущность и содержание конституционного контроля. А органы, созданные в этих целях, являются органами конституционного контроля. Наиболее приемлемым автор считает определение конституционного контроля, предложенное Ю.Л.Шульженко: это деятельность компетентных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий нормативных актов конституции, законам, в ходе которой данные органы полномочны отменять обнаруженные несоответствия1.
Вместе с тем, юридической литературе нет однозначного подхода в определении понятия и сущности конституционного контроля. Мнения отечественных государствоведов различны. Так, в частности, М.Д.Нудель отмечает, что «конституционный контроль - это прежде всего проверка законов с точки зрения их соответствия конституции»2. По мнению В.В.Туманова, конституционный контроль это не только конституционность всех актов, но и соответствие подзаконных актов закону и непротиворечивость законов3.
Некоторые исследователи определяют конституционный контроль как деятельность, заключающуюся в ограничении власти и разрешении конфликтов1. В данном определении четко прослеживается связь конституционного контроля с категорией власти, хотя при этом ученые резко расходятся во мнениях по вопросу о том, к какой именно ветви власти следует относить конституционный контроль.
Можно выделить 3 различных подхода к данной проблеме: 1) конституционный контроль отождествляется с судебной ветвью власти; 2) конституционный контроль - разновидность контрольной власти; 3) конституционный контроль - это своего рода надстроечная конструкция, не принадлежащая ни к одной из ветвей власти.
Сторонниками первого подхода являются Ж.И.Овсепян, которая утверждает, что «сущность конституционного контроля обнаруживается прежде всего в контексте вопроса о его соотносимости с процессом осуществления государственной власти»2 и далее «принцип разделения властей является не только причиной, вызывающей к жизни судебный конституционный контроль, но основой его сущностной характеристики.»3 Характеризуя место органов конституционного контроля в системе разделения властей, Ж.И.Овсепян отмечает, что «конституционные суды следует отнести к судебной ветви власти независимо от того, где они помещены в текстах конституций.»
Формирование органов конституционного контроля и конституционного правосудия в республиках Северного Кавказа
Необходимость создания органов конституционного контроля возникает на определенном этапе развития государственности. Абсурдным было бы стремление создать такой орган в стране, где нет основного закона государства. Но наличие конституции не является единственным основанием образования органов конституционного контроля. Для этого необходимо существование в стране конституционного строя, минимальными признаками которого, по мнению В.А. Рыжова, является судебная защита прав человека, и разделение властей1. Поэтому социальная ценность конституционных судов как специализированных органов правовой защиты конституций прежде всего в том, что они являются элементом механизма разделения властей.
Процесс формирования органов конституционного контроля и конституционного правосудия в республиках Северного Кавказа можно разделить на три этапа. Необходимо отметить, что эволюция и проблемы становления этого института в субъектах Российской Федерации неразрывно связано с развитием этого института по всей стране. Каждый очередной этап развития института конституционного контроля и конституционного правосудия характеризуется новыми моментами отношений в обществе, уровне экономики, масштабах осуществления функций государства. Принятие конституций на различных этапах исторического развития государственности республик Северного Кавказа имело задачей отразить все эти качественно новые явления, обеспечить динамику экономического и социально-политического строительства. Анализ законодательства республик Северного Кавказа свидетельствует о том, что формирование органов конституционного контроля и конституционного правосудия в них прошел следующие этапы:
- первый с 1989-1993 гг. — формирование органов конституционного контроля в автономных республиках в составе Союза ССР,
- второй с 1993-1997 гг. - принятие Конституции Российской Федерации и формирование Конституционного Суда Российской Федерации, а также создание органов контроля в субъектах, в частности республиках России;
- третий с 1997 г. по настоящее время формирование полноценной конституционной юстиции, связанной с принятием Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации».
Перечисленные этапы формирования органов конституционного контроля в республиках Северного Кавказа отличаются своеобразием.
Так, до принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. в административных единицах и национально-государственных образованиях РФ не могло быть полноценных органов конституционного контроля. Края, области, городского федерального значения, автономные области и автономные округа не являлись субъектами РСФСР и не обладали нормативными актами, имеющими высшую юридическую силу, каковыми являются конституции и уставы. В автономных советских социалистических республиках существовали свои основные законы. Но и здесь не могли функционировать органы конституционного контроля, решения которых были бы окончательными и безусловно исполнялись. Объяснялось это тем, что в Союзе ССР не признавалась теория разделения властей.
Основная идея коммунистической партии государства основывалась на доктрине единства властей. Внутри такого единства власти не было места системе сдержек и противовесов. Признавалось верховенство законов власти, а власть судебных органов ограничивалась. Судебный контроль за законностью административных актов, хотя полностью не отмененный, не распространялся на постановления центральных правительственных органов. Контроль за законностью законодательных актов был полностью исключен из компетентных судебных органов.
Первичные органы конституционного контроля были созданы в бывшем Союзе ССР на основании Закона СССР от 23.10.1989 г. «О конституционном надзоре в СССР». В соответствии со ст.2 этого Закона, конституционный надзор в СССР осуществлял Комитет конституционного надзора СССР и органы конституционного надзора союзных и автономных республик . Комитет Конституционного надзора в РСФСР так и не был образован, но такие комитеты появились в бывших автономных республиках РСФСР, в частности, в Дагестане, Коми, Татарстане, Северной Осетии.
Принятие союзного закона и создание на его основе комитета конституционного надзора преследовали цель направить страну на путь цивилизованного, демократического и правового развития. Однако эта цель в полной мере не была достигнута. Полномочия комитета конституционного надзора были ограничены. Их решения о неконституционности наиболее важных правовых актов могли быть отклонены высшими законодательными (представительными) органами государственной власти.
Кроме того, комитеты конституционного надзора рассматривали больше дел по собственной инициативе, что создавало возможности высказывать членам комитетов свою позицию до рассмотрения дел, политизировало комитеты конституционного надзора, превращало заседание в политические баталии.
После распада Союза ССР, ликвидации Комитета конституционного надзора СССР, ревизии союзного законодательства, органы конституционного контроля бывших республик в составе РСФСР были лишены правовой базы своего существования.
Правовой статус органов конституционного правосудия: общие и особенные черты
Компетенция органов конституционного правосудия - как правило, в сжатых формулах определяется в соответствующих конституциях и воспроизводится затем в специальных законах о них. Конституционные суды рассматривают дела, предметом которых являются конституционно-правовые вопросы и споры. Анализ законодательства исследуемых республик позволяет утверждать, правда, с некоторыми оговорками, что к ним не относятся политические вопросы, а также вопросы компетенции других органов и судов общей юрисдикции. Они не могут рассматривать и дела, относящиеся к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, хотя об этом прямо и не указывается в большинстве законов о конституционных судах, а в некоторых (Республика Дагестан) даже содержатся положения, свидетельствующие о конкуренции компетенций Российской Федерации и ее субъектов. Но этот вывод подтверждается нормами законов Республики Адыгея о том, что конституционный суд республики не рассматривает дела, находящиеся в производстве Конституционного Суда Российской Федерации.
Практически во всех республиках конституция содержит исчерпывающий перечень компетенции этого органа, который затем либо текстуально воспроизводится, либо редакционно уточняется в законе о нем.
В Республике Адыгея, в Республике Дагестан конституции не содержат исчерпывающего перечня полномочий конституционного суда и допускают рассмотрение иных дел, предусмотренных законами республик.
С учетом уже предложенных в литературе моделей классификации предметной компетенции конституционного суда можно выделить следующие полномочия специализированных органов конституционного контроля субъектов Российской Федерации:1
1) контроль за конституционностью нормативно-правовых актов республики, его договоров с Российской Федерацией с другими субъектами, а также международных договоров; 2) официальное толкование конституции республики;
3) разрешение споров о компетенции между органами государственной власти республики, между ним и органами государственной власти его административно-территориальных единиц или органами местного самоуправления; между органами местной государственной власти и органами местного самоуправления;
4) защита конституционных прав и свобод граждан по их жалобам и запросам судов о неконституционности закона субъекта Российской Федерации, примененного или подлежащего применению в конкретном деле;
5) контроль за решением регионального парламента о назначении референдума (Кабардино-Балкарская Республика);
6) защита конституции республики от нарушения ее высшими должностными лицами, а в некоторых случаях другими должностными лицами и судьями (рассмотрение вопросов связанных с отрешением от должности); участие в процедуре подтверждения стойкой неспособности президента (главы государства) по состоянию здоровья выполнять свои функции;
7) защита конституции от нарушения ее парламентом республики путем дачи заключения, служащего основанием для решения вопроса о роспуске парламента (Ингушская Республика);
8) дача заключений о соответствии конституции республики действующих на ее территории законов, других нормативных актов и международных договоров Российской Федерации, о нарушении республиканского суверенитета федеральными органами государственной власти и управления (Республика Дагестан);
9) участие в законодательном процессе республик (осуществление права законодательной инициативы, права на внесение предложений об изменениях и дополнениях в конституцию, дача заключений о конституционности предложений о пересмотре некоторых разделов конституции);
10) иные полномочия, предусмотренные конституцией и законами республик (участие в процедуре принятия присяги высшим должностным лицом республики, право направлять послания законодательному собранию, право принимать регламент и т.д.).
Естественно, что не все названые полномочия осуществляет тот или иной конституционный суд в полном объеме. Конкретная компетенция каждого специализированного органа конституционного контроля значительно уже и беднее обобщенной компетенции подобных органов в республиках Северного Кавказа. В целом, обобщенная компетенция насчитывает более 20 полномочий, которые условно можно свести в одиннадцать групп, а суд или иной орган конституционного контроля, как правило, не обладает более чем шестью полномочиями. В республиках Северного Кавказа законодательством задействованы первые четыре группы полномочий в приведенном нами перечне, а также право законодательной инициативы.
Полномочия п проверке конституционности нормативных правовых актов
Главной функцией органов конституционного правосудия является контроль за соблюдением конституции путем проверки правовых актов с точки зрения их соответствия основному закону субъекта Российской Федерации. Этим обеспечивается верховенство конституции и ее непосредственное действие. Данная идея является основной в конституционном законодательстве республик Северного Кавказа.
Объектом конституционного контроля специализированных органов республик, главным образом, является собственное законодательство, понимаемое в широком смысле как совокупность нормативных правовых актов соответствующей республики. Определенное отступление от этого правила установлено законодательством Республики Дагестан. Так, по Конституции Дагестана Конституционный Суд республики дает заключения о соответствии Конституции республики законов и нормативных актов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к совместному ведению Дагестана и Российской Федерации (ст. 113). В литературе уже дана правильная оценка тому, что "указанные положения подрывают принцип верховенства федерального законодательства, предоставляя право органам конституционного правосудия субъектов Федерации отменять федеральные законы, что является исключительной компетенцией Конституционного Суда Российской Федерации".
Помимо собственного законодательства объектом конституционного контроля в субъектах Российской Федерации являются акты органов местного самоуправления (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Дагестан, Республика Адыгея). В республиках, где сохранен институт органов местной государственной власти районов и городов, объектом такого контроля являются и акты названных органов с особым выделением иногда таких нормативных актов, как уставы административно-территориальных единиц (Республика Дагестан).
В законодательстве республик не всегда четко указывается, какие акты органов местной государственной власти и местного самоуправления могут быть объектом конституционного контроля. Если в Республике Дагестан, Кабардино-Балкарской Республике, конституционной проверке подлежат только акты, носящие нормативный характер, то в Республике Адыгея -нормативные и другие акты. Исходя из принципов, заложенных федеральным законодательством, что предметом разбирательства в органах конституционного правосудия могут быть лишь конституционно-правовые вопросы, касающиеся нормативных актов местного самоуправления, а там, где особо выделяются конституциями органы государственной власти районов и городов, то и нормативные акты названных органов оспариваются в судах общей юрисдикции либо в арбитражных судах.
Со всей очевидностью можно также утверждать о том, что по такому объекту судебного конституционного контроля, как нормативные акты местных органов государственной власти и местного самоуправления, можно проводить и разграничение компетенции конституционных судов республик и Конституционного Суда Российской Федерации. Так, Конституционному Суду Российской Федерации в соответствии со ст. 125 Конституции России не подсудны дела о конституционности названных нормативных актов, следовательно, они могут представлять объект для регионального конституционного правосудия.
Заслуживает внимания проблема выделения критериев оценки конституционности нормативных актов. Под критериями оценки конституционности нормативных актов следует понимать те отличительные признаки, выполняющие роль мерила (эталона) конституционности, при сравнении с которыми порядка принятия, формы и содержания международного договора, закона или иного нормативного акта, орган, уполномоченный производить такую оценку, получает возможность вынести мотивированное решение о конституционности (неконституционности) нормативного акта или его отдельных положений, а также детально обосновать свое решение таким образом, чтобы избежать такого решения.
Оценка соответствия содержанию нормативного акта положениям конституции связана с толкованием конституции, т.е. уяснением смысла, заложенного в нее законодателем, и систематическим толкованием норм, содержащихся в оцениваемом акте в связи с конституцией.
Преимуществом системы государственных органов, в которой имеется самостоятельный орган конституционного контроля (надзора) состоит в том, что он занимается правовой охраной конституции «институционально и специализированно»1. В его состав входят лица, обладающие юридическими знания, специалисты в области политики, причем одновременно и юриспруденции и политики.
В тех же случаях, когда перед органом правовой охраны конституции встает спор, разрешение которого может быть осуществлено с применением норм конституции, то трудно не согласиться, что в данном случае «судебная процедура является наиболее подходящей при рассмотрении споров» . Как справедливо отмечает Л.Фуллер, внутренняя цель любого судопроизводства - обеспечение справедливого и равного участия сторон, интересы которых задеты
