Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 . Теоретико-правовые основы противодействия терроризму 16
1. Понятие и сущность терроризма 16
2. Международно-правовые нормы в области противодействия терроризму 26
3. Зарубежный опыт противодействия терроризму 35
Глава 2. Федеральные органы государственной власти Российской Федерации в сфере противодействия терроризму 50
1. Конституционно-правовые полномочия федеральных органов государственной власти Российской Федерации в сфере противодействия терроризму 50
2. Формы взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации в сфере противодействия терроризму 90
3. Совершенствование законодательства в сфере противодействия терроризму 109
Заключение 133
Список использованных нормативных правовых актов и литературы 137
- Понятие и сущность терроризма
- Международно-правовые нормы в области противодействия терроризму
- Конституционно-правовые полномочия федеральных органов государственной власти Российской Федерации в сфере противодействия терроризму
- Формы взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации в сфере противодействия терроризму
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В
современных условиях усиление терроризма в различных его формах представляет реальную угрозу конституционным правам и свободам граждан, государственной и общественной безопасности, территориальной целостности России. Терроризм стал неотъемлемой частью происходящих в стране социально-экономических процессов, а террористическая деятельность приобретает характер открытого противостояния государству и диверсионно-террористической войны против гражданского населения России1.
Террористические акты, как правило, сопровождаются причинением значительного материального ущерба и человеческими жертвами, вызывают особый общественный резонанс. Именно поэтому за последние годы в России усилилось внимание не только ученых-юристов, но и политиков, общественных деятелей, средств массовой информации к проблемам, связанным с противодействием терроризму.
Ситуация усугубляется отсутствием целостной государственной антитеррористической политики, теоретического изучения и практической деятельности по построению системы конституционно-правовых основ противодействия терроризму, недостаточной взаимосвязью между федеральными органами государственной власти, занимающимися разработкой и осуществлением стратегии государства по противодействию террористическим проявлениям и координацией деятельности.
Закрепление в Конституции РФ права на жизнь (статья 20) требует от государства решительной борьбы с терроризмом и другими преступными посягательствами, в результате которых гибнут люди.
С учетом угроз, которые несет терроризм, Конституция РФ (статья 71, пункт "м") относит вопросы обеспечения безопасности исключительно к ведению Российской Федерации. В соответствии с Конституцией РФ (статья
1 Информационно-аналитические материалы к Всероссийскому совещанию по проблемам борьбы с организованной преступностью, в том числе транснациональной. МВД России, М., 1999.
114, пункты ""д" и "е") Правительство РФ как федеральный орган исполнительной власти осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности, прав и свобод граждан, борьбе с преступностью.
В России принят ряд федеральных законов, в которых содержатся предпосылки создания правовой основы борьбы с терроризмом1 и определен круг полномочий органов государственной власти по противодействию терроризму. Однако эти акты не находятся в органической системной связи, что порой приводит к коллизиям, неопределенности в нормативно-правовом регулировании общественных отношений, связанных с противодействием терроризму.
Наиболее сложным вопросом остается разработка понятийного аппарата, поскольку до настоящего времени ни в международном праве,2 ни в уголовном праве отдельных стран нет четко сформулированного и общепризнанного понятия терроризма.
Эффективность государственной деятельности по предотвращению и противодействию терроризму зависит от научной разработанности понятия "терроризм", точного определения стратегических и тактических направлений борьбы с ним, целостности и непротиворечивости законодательного обеспечения, оптимизации деятельности высших органов государственной власти в сфере противодействия терроризму.
Поскольку терроризм - явление многоплановое, причины его возникновения и развития, факторы, способствующие ему, имеют системный
Федеральный закон от 25 июня 1998 г. №130-Ф3 «О борьбе с терроризмом» // Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ), 1998, № 31, Ст.3808; Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» // Ведомости Верховного Совета народных депутатов и Верховного Совета РФ, 1992, № 15, Ст.769; Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 82-ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» //СЗ РФ, 1995, № 15, Ст. 1269; Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 112-ФЗ «О внешней разведке» // СЗ РФ, 1996, № 3, Ст.143; Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 1-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ, 2001, № 23, Ст. 2277; Федеральный закон от 10 июля 2002 г. «О ратификации Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма» // СЗ РФ, 2002, № 28, Ст. 2792; Федеральный закон от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» // СЗ РФ, 1998, № 14, Ст. 1514; Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»//СЗ РФ, 2002, №30, Ст. 3031. 2 Международная Конвенция по предотвращению и наказанию актов терроризма от 16 сентября 1937 года, Европейская Конвенция о борьбе с терроризмом, вступившая в силу 4 августа 1978 года, Декларация Совещания министров "восьмерки" в Оттаве по борьбе с терроризмом, состоявшегося 12 декабря 1995 года и др.
5 характер и, соответственно, требуют системного подхода со стороны
государства по их выявлению, предупреждению и ликвидации.
Изучение генезиса проявлений терроризма показывает, что эти
противоправные деяния зарождаются в областях общественных отношений, на
которые федеральные органы государственной власти РФ могут оказывать
прямое влияние. Как справедливо утверждает В.Л. Мисник, «силовые
структуры не в состоянии решить столь сложную проблему, какой является
терроризм. Причина такой ситуации заключается в том, что террористические
проявления, бороться с которыми они призваны, произрастают из
общественных отношений, на которых силовые структуры влиять не могут
(экономика, политика, социальные и межнациональные отношения и т.п.).
Здесь нужна общегосударственная программа...»1
Поскольку в основе угроз и вызовов терроризма, как правило, лежит некий конфликт социально-политических интересов, то из этого следует, что федеральным органам государственной власти РФ принадлежит определяющая роль в разработке государственной политики по сдерживанию, локализации и ликвидации данного криминогенного процесса, в том числе и правовыми средствами. Актуальность проблем предупреждения и пресечения терроризма естественным образом вызывает попытки выяснить причины этого негативного явления и определить систему государственно-правовых мер по их устранению.
Одной из таких попыток является определение конституционно-правовых полномочий и форм взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации в сфере противодействия терроризму и реального обеспечения в этой связи прав и свобод человека и гражданина.
Таким образом, выбор темы диссертационного исследования обусловлен необходимостью решения как теоретических, так и практических
Мисник В.Л. Превенция терроризма как главное направление взаимодействия антитеррористических центров стран-участниц СНГ. Минск. 2001. С. 115-116
задач, возникающих в процессе формирования и реализации конституционно-правовых полномочий и форм взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации в сфере противодействия терроризму.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. В советской общественной науке вопросы терроризма не имели широкого рассмотрения. Исследования советских ученых М.И. Лазарева, У.Р. Латыпова, Л.А. Моджоряна, И.И. Карпеца, в основном, были посвящены вопросам международного терроризма. '
В последние годы угроза терроризма вызвала большой научный интерес и потребовала теоретического осмысления данного явления, его определения, содержания, организационно-правовых аспектов борьбы с ним. Различные аспекты противодействия терроризму рассмотрены в работах российских ученых: Е.Г.Ляхова, Н.Д. Литвинова, А.П. Полежаева, М.Ф. Савелия, И.И. Сафонова, В.В. Устинова, Г.И. Курдюкова, В.Я. Кикотя, Б.И. Кофмана, С.Н. Миронова, Н.Х. Сафиуллина и др.
Правовые аспекты международного терроризма получили освещение в работах российских ученых: Н.К.Арбатовой, Г.И. Морозова, А.Ю. Пиджакова, М.А. Саркисян, Г.Б. Старушенко, В.В. Устинова, СИ. Грачева, О.А. Колобова,
1 Лазарев М.И. Международный терроризм. Критерии преступности // Новый мировой порядок и политическая общность. М. 1983; Латыпов У.Р. К вопросу об определении понятия «государственный терроризм». М., 1987; Моджорян Л.А. Терроризм: правда и вымысел. М. 1983; Карпец И.И. Преступления международного характера. М., 1979 и др.
2Ляхов Е.Г. Терроризм и межгосударственные отношения. М.,1991; Литвинов Н.Д. Антигосударственный терроризм: понятие и прогноз развития в России. Воронеж, 2000; Полежаев А.П., Савелий М.Ф. Терроризм и антитеррористические меры (организация, методы и средства): Вопросы и ответы. М., 2003; Сафонов И.И. Организация раскрытия и расследования терроризма. М., 2004. Устинов В.В. Обвиняется терроризм. М., 2002; Устинов В.В. Организационно-правовые аспекты борьбы с терроризмом // Законность. 2002. № 6; Кофман Б.И., Миронов С.Н., Сафиуллин Н.Х. Правовое обеспечение противодействия терроризму: Учеб. пособие. / Под ред. Г.И. Курдюкова. Казань, 2003; Терроризм. Борьба и проблемы противодействия: / Под ред. В.Я. Кикотя. М., 2004 и др.
7 А.А. Корнилова, М.И. Гришанкова и др. ' Создание государственной системы
противодействия терроризму в связи с цепью террористических актов на
территории нашей страны потребовало изучения зарубежного опыта
деятельности органов власти по борьбе с терроризмом.
В то же время следует отметить, что до сих пор практически отсутствуют работы, в которых исследуются конституционно-правовые основы функции безопасности государства в сфере противодействия терроризму, конституционно-правовой механизм деятельности органов государственной власти по реализации данной функции.
Цели диссертационного исследования: изучение комплекса законодательных и организационных проблем теоретического и прикладного характера, обоснование конкретных практических рекомендаций по оптимизации деятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации в сфере противодействия терроризму.
Для достижения поставленных целей решались следующие
теоретические и научно-практические задачи:
- определение понятия "терроризм" на основе изучения теоретических
положений российских и зарубежных ученых, а также на основе анализа
имеющейся практики в сфере противодействия терроризму;
- проведение на основе Конституции РФ комплексного анализа
положений отечественной теории и практики противодействия терроризму;
1 Морозов Г.И. Терроризм - преступление против человечества: международный терроризм и международные
отношения. М., 1997; Пиджаков А.Ю. Борьба с политическим терроризмом и экстремизмом: международные и
национально-правовые проблемы. СПб., 2003; Пиджаков А.Ю. Международно-правовое регулирование борьбы
с современным терроризмом. СПб., 2001; Саркисян М.А. Международный терроризм как преступное деяние по
международному праву: Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. М., 2003; Устинов В. В.
Международный опыт борьбы с терроризмом: стандарты и практика. М., 2002; Мировое сообщество против
глобализации преступности и терроризма: Междунар. конф./ Всемир. антикримин. и антитеррорист, форум. М.,
2002; Старушенко Г.Б. Правовые аспекты борьбы с международным терроризмом // Сб. тезисов: XXIX
Ежегодное собрание Советской ассоциации международного права. М., 1986; Россия, ЕС и международный
терроризм / Отв. редактор Н.К.Арбатова, М., 2004; Грачев СИ., Колобов О.А., Корнилов А.А. Соединенные
штаты Америки и международный терроризм. Н.Новгород, 1999; Гришанков М.И. О противодействии
международному терроризму // Право и безопасность. 2002. № 4 и др.
2 Зарубежный опыт законодательной деятельности по борьбе с терроризмом и религиозным экстремизмом (по
материалам российской и зарубежной печати). М., 2002; Меньших А.А. Предупреждение террористических
актов по законодательству Франции, Италии и Испании //Журнал российского права. 2003. № 9 и др.
- социальная, криминологическая и статистическая оценка терроризма в
Российской Федерации;
анализ международных стандартов и норм в области противодействия терроризму;
выявление конституционно-правового смысла норм, содержащихся в различных отраслях права, конкретизирующих правовую ситуацию;
выработка предложений по совершенствованию российского законодательства по борьбе с терроризмом и практике его применения в соответствии с международно-правовыми и конституционными требованиями;
- разработка предложений по совершенствованию деятельности
федеральных органов государственной власти Российской Федерации в сфере
противодействия терроризму.
Объектом исследования является система отношений государственных институтов, деятельность которых направлена на обеспечение безопасности государства в сфере противодействия терроризму.
Предмет исследования составляет совокупность конституционно-правовых принципов и норм, определяющих полномочия и формы взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации в сфере противодействия терроризму.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы познания (диалектический, системный, анализ и синтез) и специальные методы исследования правовых явлений: историко-правовой, нормативно-правовой, структурно-функциональный, технико-юридический, сравнительно-правовой и другие. Автор использует также социологический и статистический методы исследования. Работа выходит за рамки чисто правового анализа, исследование некоторых вопросов носит социальный и политико-правовой характер. Названные методы позволили получить разнообразную научную информацию для анализа конституционно-правовых основ деятельности органов государственной власти в Российской Федерации в сфере противодействия терроризму.
9 Исследование базируется на принципах и теоретических положениях
теории государства и права, конституционного права, уголовного и других
отраслей права.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили работы отечественных ученых-правоведов: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, А.Б. Венгерова, А.Д. Керимова, Д.А. Керимова, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, Б.Н. Топорнина, В.Е. Чиркина, А.И. Экимова, Т.М. Шамбы.
В основу настоящего диссертационного исследования положена общая и конституционно-правовая теория противодействия терроризму, разработанная такими учеными, как Ю.М. Антонян, В.И. Василенко, В.П. Емельянов, И.В. Задорожная, И.А. Кириллов, М.А. Комарова, В.В. Коряковцев, Н.Д. Литвинов, Е.Г. Ляхов, Г.И. Морозов, Н.М. Назаркин, В.Е. Петрищев, А.П. Полежаев, М.А. Саркисян, В.В. Устинов.
Исторический аспект развития правового противодействия терроризму освещен с использованием работ О.В. Будницкого, П.А. Кошеля, А.В. Куканова, Н.Д. Литвинова, А.И. Суворова.
Нормативно-правовую основу исследования составляют положения Конституции Российской Федерации 1993 года, а также находящиеся в системной связи с ней международные и внутригосударственные нормативные правовые акты, регламентирующие функционирование системы борьбы с терроризмом, включенные в различные отрасли права: конституционное, международное, уголовное, гражданское, административное, уголовно-процессуальное, а также президентские и правительственные программы, направленные на борьбу с правонарушениями.
Научная новизна диссертационного исследования.
В диссертации в результате проведенного исследования
конституционно-правовых полномочий и форм взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации в сфере противодействия терроризму, раскрыта определяющая роль Конституции
10 России в формировании системы правовых мер противодействия
террористическим проявлениям с учетом принципов и норм международного
права. В системной связи с Конституцией Российской Федерации обозначены
и проанализированы проблемы правового обеспечения и реализации в
российском законодательстве противодействия терроризму с позиции
выявления конституционно-правового смысла норм различных отраслей права,
конкретизирующих правовое противодействие терроризму.
Научная новизна диссертационного исследования выражается:
В комплексном характере исследования конституционно-правовых полномочий и форм взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации в сфере противодействия терроризму с позиций и в рамках конституционного права и его взаимосвязи с другими отраслями права.
В системном выявлении всех возможностей Конституции Российской Федерации по формированию правовых мер противодействия терроризму, установлению конституционно-правового смысла норм отраслевого законодательства, регламентирующих это противодействие. Делается вывод о необходимости более полного использования потенциала Конституции Российской Федерации в текущем законодательстве.
В формулировании конституционного принципа (критерия) соответствия норм отраслевого законодательства, регулирующих правовое противодействие терроризму, и правоприменительной практики в области борьбы с терроризмом, обеспечения конституционных прав и свобод граждан, национальной безопасности России и ее территориальной целостности.
В обосновании необходимости обращения к международному опыту для создания системы противодействия терроризму в национальном законодательстве.
В определении системной последовательности и иерархической взаимосвязи принципов и норм международного права, положений Конституции Российской Федерации и норм отраслевого законодательства, в
той или иной степени регулирующих вопросы правового противодействия терроризму.
В юридической оценке уровня законодательного обеспечения антитеррористической деятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации.
В анализе практики правового регулирования противодействия терроризму и формулировании конкретных рекомендаций по устранению имеющихся недостатков, обусловленных неполным соответствием нормам международного права, наличием коллизионных норм в отраслевом законодательстве о борьбе с терроризмом, а также состоянием современной российской действительности.
В комплексном исследовании защиты конституционных прав и свобод граждан от террористических посягательств.
В рассмотрении возможностей формирования конституционно-правовой системы мер противодействия терроризму.
Результаты исследования позволяют вынести на защиту следующие основные положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
1. Конституционно-правовой статус полномочий федеральных органов
государственной власти Российской Федерации в сфере противодействия
терроризму - это сложная система взаимосвязанных и взаимодействующих
конституционных норм и норм отраслевого законодательства, позволяющая
субъектам антитеррористической деятельности оказывать прямое воздействие
на криминогенные процессы в данной области общественных отношений. В
Российской Федерации к федеральным субъектам антитеррористической
деятельности относятся органы, наделенные полномочиями: вносить
предложения и принимать решения о внесении поправок в Конституцию
Российской Федерации; разрабатывать и принимать федеральные
конституционные законы и федеральные законы, нормативные правовые акты
федерального уровня по формированию государственной
12 антитеррористической политики; разрабатывать и осуществлять систему
правового предупреждения террористических проявлений; пресекать
террористические акты, определять и применять меры ответственности за их
совершение; осуществлять правосудие по делам о терроризме и применять
иные законные меры разрешения конфликтов, связанных с данными
правонарушениями; определять порядок и условия возмещения вреда,
причиненного актами терроризма. Этот статус должен быть институционально
оформлен в виде поправок к Конституции Российской Федерации, либо в виде
федерального конституционного закона.
2. Формы взаимодействия федеральных органов государственной власти
Российской Федерации в сфере противодействия терроризму — это
регламентируемая Конституцией Российской Федерации, федеральными
конституционными законами, федеральными законами сложная, постоянно
развивающаяся система правовых и организационных элементов, основными
из которых являются: целостность, относительная самостоятельность,
устойчивость. Целостность обеспечивается нормативным закреплением в
Конституции Российской Федерации положения о единстве государственной
власти; относительная самостоятельность - конституционными положениями
о разделении государственной власти в Российской Федерации на
законодательную, исполнительную и судебную; устойчивость - рациональным
и гибким управлением скоординированных действий федеральных органов
государственной власти на основе Конституции Российской Федерации,
федеральных законов и иных нормативных правовых актов.
Анализ юридической природы конституционно-правовых основ противодействия терроризму требует расширения рамок конституционно-правового знания путем рассмотрения норм отраслевого законодательства, регламентирующих роль федеральных органов государственной власти РФ в сфере противодействия терроризму.
Исследование полномочий федеральных органов государственной власти Российской Федерации в сфере противодействия терроризму следует
13 осуществлять через определение их конституционного статуса, закрепленного
нормами Конституции Российской Федерации. Системообразующий фактор
комплексного решения проблем противодействия терроризму проявляет себя,
прежде всего, в положениях Конституции Российской Федерации,
федеральных конституционных законов и федеральных законов.
5. Необходимый компонент конституционного статуса федеральных
органов государственной власти Российской Федерации - его
"работоспособность" и эффективность - наличие правовых и процессуальных
гарантий его реализации, что требует создания целостной системы правового
регулирования общественных отношений в области противодействия
терроризму. Действенность конституционного регулирования этой проблемы
достигается не только за счет собственного ресурса, но и за счет норм других
отраслей права. Создание системного правового механизма противодействия
терроризму требует более высокого уровня взаимодействия и координации
всех заинтересованных государственных институтов.
6. В целях преодоления неоправданных различий в терминологии необходимо закрепить в законодательстве Российской Федерации единый термин "терроризм", исходя из концепции терроризма, рассматриваемого не как простая совокупность террористических актов, а в качестве социальной системы с весьма сложной структурой. В качестве наиболее отвечающего проблемам противодействия терроризму предлагается следующее определение: терроризм - это физическое либо психическое насилие или угроза его применения в отношении физических лиц, уничтожение (повреждение) или угроза уничтожения (повреждения) имущества либо иных материальных и интеллектуальных объектов, создающие опасность гибели людей, совершенные в целях устрашения населения и оказания воздействия на принятие органами государственной власти решений в интересах террористов.
При этом необходимо учитывать, что международная терминология может иметь свои особенности, однако необходимо и здесь стремиться к унификации терминов.
14 Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно
обращено к недостаточно исследованной области российского права -конституционно-правовым полномочиям и формам взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации в сфере противодействия терроризму. Отсюда проистекает значимость проблемы выделения положений Конституции Российской Федерации, лежащих в основе формирования конституционно-правовой системы противодействия терроризму во всех его проявлениях. С учетом того, что по отдельным частным вопросам и аспектам борьбы с терроризмом имеется немало исследований, в диссертации выработан единый подход к анализу нормативных правовых актов, научных оценок и комментариев, с помощью которого достигается устранение фрагментарности и обеспечение системности исследования заявленной темы. Материалы диссертации могут служить основой для последующих научных исследований в данной области и тем самым способствовать интенсификации решения проблемы конституционно-правового противодействия терроризму.
Практическая значимость исследования состоит в том, что оно направлено на максимальное использование конституционного потенциала в развитии отраслевого законодательства, обеспечивающего противодействие терроризму, совершенствование такого законодательства именно в конституционном формате. Полученные в ходе исследования результаты и сформулированные на их основе практические предложения направлены на оптимизацию правового регулирования противодействия терроризму в Российской Федерации; способствуют совершенствованию действующего законодательства, утверждению научно обоснованного подхода к разработке нормативно-правовой базы, регулирующей противодействие терроризму. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы как при подготовке законопроектов, так и в практической деятельности органов государственной власти, правоохранительных органов и спецслужб.
15 Материалы диссертации могут быть использованы в дальнейших
исследованиях, посвященных проблемам противодействия терроризму, в
преподавании конституционного, международного, уголовного права,
криминологии, спецкурсов при подготовке аспирантов и студентов
юридических вузов.
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования были использованы аппаратом Совета Безопасности Российской Федерации при подготовке предложений высшему руководству страны для принятия решений по вопросам улучшения государственной системы управления антитеррористической деятельностью; докладывались диссертантом на заседаниях Парламентской комиссии по расследованию причин и обстоятельств совершения террористического акта в городе Беслане Республики Северная Осетия-Алания 1-3 сентября 2004 года по проблеме повышения роли федеральных органов государственной власти Российской Федерации в сфере противодействия терроризму (г. Москва); на секции IX Всемирного Русского Народного Собора по проблемам совершенствования федерального законодательства о противодействии терроризму (г. Москва, март 2005 года).
Объем и структура диссертации определены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Понятие и сущность терроризма
Терроризм в России как серьезный политический инструмент, используемый в довольно массовом масштабе, был взят на вооружение народовольцами в середине XIX века. В начале XX века, в 1902-1907 годах эсеровскими и иными террористами в России был осуществлен целый ряд террористических актов в отношении представителей правящих кругов, включая убийства министров, градоначальников, жандармов, полицейских . В 1990-1993 гг. произошли серьезнейшие изменения в характеристике личности, вооружении и тактике действий террористов, а также в их личности, что поставило немало новых задач перед органами государственной власти, правоохранительными органами и службами безопасности, включая МВД и ФСБ, прокуратуру, армию.
После декабря 1994 года Россия фактически впервые в новейшей истории столкнулась с террористическими действиями влиятельных сил, связанных с исламским миром. Это обстоятельство стало новым долгосрочным фактором, влияющим на развитие и формы терроризма в России, поскольку главным фронтом борьбы с терроризмом является территория Чеченской Республики.
Усиливает негативную ситуацию и неблагоприятная социально-экономическая и общественно-политическая обстановка в стране: не преодолен экономический кризис, продолжается рост преступности и коррупции.
Как обоснованно отмечают исследователи терроризма, для активизации террористической деятельности в России сложился целый комплекс предпосылок социального, национального, идеологического, психологического характера. К их числу относят распад СССР, резкое падение жизненного уровня масс (при одновременном появлении тонкого слоя богатых, сделавших себе состояние не всегда праведным способом) и угрозу безработицы, неустойчивость всей системы общественных отношений и структур, крушение привычных мировоззренческих ориентации, обострение разнообразных политических, социальных, национальных противоречий, высвобождение агрессивных потенций, общее падение нравов, торжество цинизма, нигилизма, легализацию бесстыдства и взрыв преступности1.
Профессор В.Серебрянников еще в 1996 году определил фундаментальные сдвиги в России, которые обусловили вероятность нарастания вооруженного насилия: создание криминального капитала; образование в социальной структуре общества агрессивных, экспансионистских, захватнических, грабительских социальных групп и группировок; формирование механизмов осуществления политики, соответствующей интересам указанных групп и группировок, которые не могут не делать ставку на силу, принуждение, подавление других социальных сил .
Примером групповых, политико-идеологических и националистических интересов, с одной стороны, и общефедеральных интересов - с другой, как причин терроризма на национальном внутригосударственном и региональном уровнях - является Северный Кавказ.
При провозглашении принципа, что человек, его права и его интересы превыше всего, именно человек, в первую очередь, стал более уязвимым, а преступники, от которых он страдал, все чаше оставались безнаказанными.
Резко возросло число погибших в результате преступлений с 41634 в 1990 году до 76921 человек в 2003 году3. По данным Генеральной прокуратуры
Российской Федерации, начиная с 1993 года число совершаемых преступлений террористического характера4 ежегодно возрастало, причем только в 2000-2002 гг. оно увеличивалось более чем в 1,5 раза. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что число выявленных исполнителей преступлений террористического характера и осужденных за данные деяния почти вдвое меньше числа возбужденных уголовных дел, что свидетельствует о сохранении в обществе значительного преступного потенциала, причем уже имеющего криминальный опыт. Всего за период с 1993 года по 2002 год было зарегистрировано 1691 преступление террористической направленности (по четырем указанным выше составам преступлений). За этот же период было выявлено 831 лицо, их совершившее.
В 2004 году по России зарегистрировано 8,9 тысяч преступлений террористического характера.
В то же время следует отметить, что только в 1997-2001 гг. за совершение преступлений террористического характера было осуждено 842 человека (50 из них по ст.205; 459 - по ст.206; 128 - по ст.211 и 14 - по ст.277 Уголовного кодекса Российской Федерации)1.
В значительной мере с нарушением законодательства о ношении, хранении, приобретении оружия, боеприпасов или взрывчатых веществ связано распространение в стране оружия, что свидетельствует о неспособности государства поставить под контроль оборот оружия (на 1 января 2000 г. на централизованном учете ГИЦ МВД России значилось более 51 тыс. похищенных и утраченных нарезных стволов и боевой техники, в их числе 1,3 тыс. пулеметов, 18,5 тыс. автоматов, 1,5 тыс. гранатометов, более 23 тыс. пистолетов и револьверов).
Проблема терроризма отличается многоаспектностью и противоречивостью. Терроризм, как социально-опасное явление отражает культ насилия и способствует его развитию, давая ему преимущества перед правовыми, социальными методами разрешения конфликтов в обществе; формирует и усиливает в обществе чувство страха, которое подавляет в свою очередь позитивную активность личности, обесценивает человеческую жизнь; реально приводит к свертыванию государственных, юридических, социальных гарантий и свобод личности, поскольку он вызывает со стороны государства контрмеры, которые не всегда согласуются с нормами правового государства.
Терроризм - это совершенно особое криминальное явление. Как многогранный феномен, он обладает чрезвычайно сложной структурой, его различные формы переплетаются и часто смыкаются между собой. Терроризм аккумулирует в себе социальные противоречия, достигающие в обществе уровня конфликта.
Несмотря на все большее распространение этого явления как в России, где терроризм отнесен к числу наиболее опасных угроз национальной безопасности, так и за рубежом, в науке до настоящего времени не разработано однозначного понятия терроризма: можно насчитать от 100 до 200 определений терроризма, как доктринальных, так и официальных, причем, как справедливо отмечает Н.Д. Литвинов, ни одно из них не признано классическим.
Международно-правовые нормы в области противодействия терроризму
Одной из наиболее сложных проблем, с которой человечество столкнулось в конце прошлого и начале нынешнего века, стал международный терроризм. Сопутствующие ему религиозный и политический экстремизм, транснациональная организованная преступность, незаконная миграция, нелегальный оборот оружия и наркотиков значительно расширили масштабы и рамки распространения этого общественно опасного явления. Наблюдается мировая динамика его роста, подрывающего безопасность государств, негативно влияющая на политическую, экономическую и социальную обстановку, моральное состояние общества. Терроризм совершенствуется, изменяет формы и методы деятельности, приобретая в последнее время все более изощренный характер.
Терроризм, политический и религиозный экстремизм на рубеже нового тысячелетия захватил уже все мировое сообщество, увеличил количество посягательств на жизнь людей с большими человеческими жертвами, масштабность разрушений административных и жилых объектов, тем самым усилил жестокость и безоглядность террористов при организации и осуществлении террористических актов. Примером этого явились трагические события 11 сентября 2001 года в Нью-Йорке и Вашингтоне и захват террористами школы в г. Беслане Республики Северная Осетия - Алания. Данные террористические акты по своим масштабам и способам исполнения откровенно продемонстрировали вызов всему человечеству и заставили в настоящее время весь цивилизованный мир задуматься над проблемой терроризма и предпринять конкретные действия по пресечению данного опасного явления, признав международный терроризм в качестве международного преступления. Разработка общепринятого правового определения терроризма - сложная и до сих пор не решенная задача, прежде всего, когда речь о международном терроризме. Между тем оно необходимо, ибо только на общепризнанной международно-правовой основе возможно создание договорного механизма для предотвращения терроризма, коллективной и эффективной борьбы с этим явлением.
Трудности создания согласованного на межгосударственном уровне определения международного терроризма обусловлены многими причинами. Среди них такие, как различное понимание национальной безопасности, расхождение в представлениях о формах международного терроризма (государственного, осуществляемого государственными органами или спонсируемого государством; неправительственного; транснационального; индивидуального) и т.д.1
Комитет по международному терроризму, созданный Ассоциацией международного права и включавший известных юристов-международников из целого ряда стран, обсуждая этот вопрос свыше десяти лет, так и не пришел к какому-либо выводу относительно определения понятия «международный терроризм». 6-я конференция Ассоциации приняла решение о целесообразности возвращения к традиционному подходу, т.е. предложила начать с рабочего определения, а затем перейти к рассмотрению норм общего международного права, относящихся в настоящее время к международному терроризму2.
Процесс выработки единого общепринятого определения затрудняет и нежелание некоторых государств связывать себя твердой формулой, способной создать препятствия для их скрытой от мира и собственного народа связи с террористической деятельностью. «США, - пишет в этой связи Р.Винсент, -манипулируют проблемой терроризма для поддержания своей гегемонии равно как в отношении друзей, так и врагов»1. Как точно подмечает В.Е. Петрищев, "здесь неминуем "двойной стандарт" в оценках террористической угрозы, подтверждающий эмпирическим путем выведенную формулу "Каждому государству угрожает свой террорист".2
Трудности выработки общепринятого определения терроризма на современном этапе не означают бесперспективность анализа сущности и содержания международного терроризма с точки зрения научной и практической значимости.
В этой связи Е.Г.Ляхов, справедливо отмечая, что пока еще не существует общепризнанной трактовки понятия «международный терроризм»,3 обоснованно подчеркивает, что «необходима квалификация (идентификация) его признаков»4.
Профессор И.И.Карпец предложил следующее определение: «Терроризм это международная либо внутригосударственная, но имеющая международный (т.е. охватывающая два и более государств) характер организационная и иная деятельность, направленная на создание специальных органов и групп для совершения убийств и покушения на убийство, нанесения телесных повреждений, применения насилия и захвата людей в качестве заложников с целью получения выкупа, насильственного лишения человека свободы, сопряженного с надругательством над личностью, применением пыток, шантажа и т.д. Терроризм может сопровождаться разрушением и ограблением зданий, жилых помещений и иных объектов... Цель терроризма -нанесение ущерба демократическим и прогрессивным социальным преобразованиям, собственности организаций, учреждений, частных лиц, запугивание людей, насилие над ними и физическое уничтожение в угоду реакционным взглядам и идеологии фашистского, расистского, анархистского, шовинистического либо военно-бюрократического толка, а также получение уголовно-преступными элементами или покровительствующими им организациями, группами, лицами материальной или иной выгоды».
Конституционно-правовые полномочия федеральных органов государственной власти Российской Федерации в сфере противодействия терроризму
Основополагающим принципом государственного устройства России, согласно Конституции Российской Федерации, является единство государственной власти, осуществляемой на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.1 Ряд ученых под разделением государственной власти понимают разделение полномочий государственных органов при сохранении конституционного принципа единства государственной власти , либо разделение функций государственной власти между самостоятельными государственными органами3. Под полномочием органа государственной власти некоторыми учеными обоснованно понимается юридически закрепленное за органом государства право и одновременно, как правило, обязанность принятия правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа. В современном обществе разделение государственной власти -характерная черта, признанный атрибут демократического государства. Сама же теория разделения власти - итог многовекового развития государственности, поиска наиболее действенных механизмов управления государством. Теория разделения власти была создана несколькими исследователями: идея, высказанная Аристотелем, теоретически была развита и обоснована Джоном Локком (1632-1704 гг.), в классическом виде она была разработана Шарлем Луи Монтескье (1689-1755 гг.) и в ее современной форме - Александром Гамильтоном и Джеймсом Мэдисоном - авторами «Федералиста». Основные положения теории разделения государственной власти следующие: разделение власти закрепляется конституцией; согласно конституции законодательная, исполнительная и судебная ветви власти предоставляются различным органам и людям; никакая власть не может пользоваться правами, предоставленными конституцией другой власти; судебная власть действует независимо от политического влияния, судьи пользуются правом длительного пребывания в должности. Принцип разделения как один из принципов организации государственной власти в современной России был провозглашен Декларацией «О государственном суверенитете Российской Федерации» 12 июня 1990 г., а затем получил законодательное закрепление в ст. 10 Конституции Российской Федерации, которая гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Разделение государственной власти в России заключается в том, что законодательная власть осуществляется Федеральным Собранием: федеральные конституционные и федеральные законы принимаются Государственной Думой (ст. 105 Конституции), а по вопросам, перечисленным в ст. 106 Конституции, - Государственной Думой с обязательным последующим рассмотрением в Совете Федерации; исполнительную власть осуществляет Правительство Российской Федерации (ст. НО Конституции); органами судебной власти являются суды, образующие единую систему, возглавляемую Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. Согласованное функционирование и взаимодействие всех ветвей власти и. органов государственной власти обеспечивается Президентом Российской Федерации (ч. 2 ст. 80 Конституции). Вместе с тем, Конституция РФ не дает однозначного ответа на вопрос - какой вид власти осуществляет Президент РФ. В научной литературе отмечается несоответствие конституционного и фактического статуса Президента Российской Федерации, которое, по мнению авторов, негативно сказывается на управленческой практике1. В теории права по данной проблеме высказываются различные точки зрения. Одна из них - Президент РФ занимает особое место в системе органов государственной власти и не входит ни в одну из ее ветвей.2 Аналогичной позиции придерживается профессор Г.Н. Чеботарев, ставя под сомнение корректность формулировки ст. 10 Конституции РФ. Одним из аргументов в пользу наличия президентской власти приводится сопоставление ст. 10 и ст. 11 Конституции РФ: в ст. 10 осуществление государственной власти определено в трех формах (законодательной, исполнительной и судебной), а в ст. 11 - в четырех (добавлена президентская власть, исходя из того, что в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ в числе органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации на первом месте указан Президент РФ). Однако противоречий между статьями 10 и 11 Конституции РФ, по нашему мнению, нет, поскольку в ст. 10 говорится о трех формах осуществления государственной власти - трех подсистемах или ветвях государственной власти, а в ст. 11 - об органах, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации. В этой связи нам представляется более аргументированной точка зрения М.В.Баглая считающего правомерным «включение президентской власти в исполнительную власть».4 Такой же позиции придерживаются некоторые другие авторы.
Формы взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации в сфере противодействия терроризму
В сфере организации системы федеральных органов государственной власти России основной целью является реализация конституционных принципов разделения государственной власти и сохранение ее единства. Каждый федеральный орган государственной власти, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими федеральными органами государственной власти, и при этом они ограничивают друг друга. В условиях разделения власти возникает необходимость улучшения взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации, в том числе в сфере противодействия терроризму. На актуальность данной проблемы справедливо указывает B.C. Нерсесянц, когда говорит, что «система разделения и взаимодействия властей носит в целом асимметричный и несбалансированный характер». Необходимость создания и обеспечения эффективного функционирования единой государственной системы в целях борьбы с терроризмом подчеркивает В.З.Гущин.2 Развивая эту точку зрения, А.И.Тиханский обоснованно указывает, что терроризм проявляется там, где «ослаблена власть, где слабеет или вообще исчезают государственные и межгосударственные механизмы политического и правового регулирования развития общества и разрешения возникающих при этом противоречий и конфликтов». Фактически речь идет о взаимодействии трех основных подсистем государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной. Как справедливо отмечает Т.Д. Зражевская, "координация ветвей власти...- явно не получила своего конституционного развития. Поэтому вполне закономерна необходимость - усилить конституционное регулирование взаимодействия". Конституция РФ в самой общей форме определяет взаимодействие федеральных органов государственной власти. Положения статей 10-11, 83-88, 90, 100-105, 107, 112, 114, 117-118, 125, 128, 134 Конституции РФ являются базисной основой взаимодействия федеральных органов государственной власти и создают правовые предпосылки для его развития. Как представляется, отсутствие целостной законодательно закрепленной и процессуально гарантированной системы взаимодействия между федеральными органами государственной власти ведет к определенным "сбоям" в деятельности этих органов. Отсутствие достаточной согласованности между федеральными органами государственной власти, особенно в начале 90-х годов XX столетия, отрицательно отразилось на принимаемых мерах по противодействию терроризму и преступности в целом и привело к тому, что: федеральная программа борьбы с преступностью (в том числе с терроризмом) 1994-1995 гг. не была выполнена; предложенные Президентом РФ адекватные состоянию преступности правовые средства борьбы с ее наиболее опасными видами (Указ от 14 июня 1994 г. «О неотложных мерах защиты населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности») не были поддержаны законодателем; Уголовный кодекс 1996 года оказался далеким от совершенства; в УПК РФ наиболее выраженными оказались позиции тех, кто видит в нем только набор гарантий прав обвиняемых, что ослабило защиту интересов жертв преступных посягательств и публичных интересов. Особенностью российской системы разделения государственной власти является то, что Президент России, по сути, не входит ни в одну из трех ветвей власти. В то же время фактически президентская власть является единственной реальной формой, обеспечивающей согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В данном случае следует выделить четыре уровня взаимодействия. Первый уровень - взаимодействие федеральных органов государственной власти, регулируемое Конституцией Российской Федерации. Второй уровень -взаимодействие, регулируемое федеральными конституционными законами и федеральными законами. Третий уровень - взаимодействие, регулируемое постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации и актами других высших судебных органов. Четвертый уровень - взаимодействие, регулируемое подзаконными нормативными актами (указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, постановлениями Государственной Думы и Совета Федерации). Представляется, что общие принципы обеспечения такого взаимодействия по мере их практической выработки должны приобретать нормативное содержание в форме федеральных законов, регламентов палат Федерального Собрания, указов Президента, постановлений Правительства. Президент как глава Российского государства, реализуя конституционные полномочия, взаимодействует со всеми ветвями государственной власти.
