Содержание к диссертации
Введение
Глава I Теоретические основы функционирования конституционного контроля - стр. 10-44
Параграф 1. Определение терминов - стр. 10-14
Параграф 2. Принцип верховенства Конституции - основа конституционного контроля. Проблема критерия конституционности -стр. 15-25
Параграф 3. Положение органов конституционного контроля в системе государственной власти - стр. 26-31
Параграф 4. Система органов конституционного контроля в России - стр. 32 - 44
Глава II Конституционный Суд Кабардино-Балкарии - важнейший орган конституционного контроля в Республике - стр. 45 - 86
Параграф 1. Законодательство о Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики - стр. 45 - 54
Параграф 2. Принципы деятельности Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики - стр. 55-61
Параграф 3. Формирование и состав суда. Статус судей - стр. 62 -68
Параграф 4. Компетенция Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики - стр. 69 - 86
Глава III Процедура рассмотрения дел в Конституционном Суде Кабардино-Балкарии - стр. 87-126
Параграф 1. Общая процедура рассмотрения дел в Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики - стр. 87 - 98
Параграф 2. Особенности процедуры рассмотрения отдельных категорий дел Конституционным Судом Кабардино-Балкарской Республики - стр. 99-106
Параграф 3. Решения Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики - стр. 107 -115
Параграф 4. Практика Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики - стр. 116 -126
Заключение - стр. 127 -134
Список литературы и нормативных актов, использованных при написании диссертационной работы -стр. 135-147
- Определение терминов
- Принцип верховенства Конституции - основа конституционного контроля. Проблема критерия конституционности
- Законодательство о Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики
- Общая процедура рассмотрения дел в Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики
Введение к работе
Девяностые годы XX века ознаменовались для России периодом строительства государства нового типа. Изменился конституционный строй, появились правовые институты и учреждения, не известные или отвергавшиеся в советское время. Практически во всех государствах, образовавшихся на территории бывшего СССР, были приняты новые конституции, в связи с чем возникла необходимость в учреждении системы действенного конституционного контроля. После десятков лет мнимой конституционности стал утверждаться идеал правового государства. Конституция, бывшая до этого лишь формальной декларацией принципов советского общества, стала базой всей правовой системы и, одновременно, актом прямого и непосредственного действия. Статус и авторитет конституционных положений повысился, и в этом немалая заслуга органов конституционного контроля.
Учреждение конституционного суда объясняется не только стремлением обеспечить формальное верховенство конституции. В деятельности конституционного суда воплощается и ценностное содержание идеи о правовом государстве. Так, через защиту принципа разделения властей конституционный суд призван противостоять узурпации, опасности тирании, и, в конечном счете, защищать гражданские права, идеи демократии и плюрализма. Обеспечивая защиту принципов федерализма, конституционный суд защищает национальные, культурные права граждан России, право на автономию, самоопределение и самоуправление. В конечном итоге через правовую охрану конституции конституционный суд выступает как гарант естественных и неотчуждаемых прав человека и гражданина.
Правовое государство является более идеалом, чем конечным результатом развития какого-то конкретно-исторического общества. Даже в странах Европы процесс создания правового государства еще не завершен; тем более далека от этого Россия.
Процессы, происходящие сейчас в нашей стране и в бывших советских республиках, свидетельствуют, скорее об обратной тенденции - право уступает место внеправовым формам
регулирования общественной жизни. Поэтому одного только закрепления понятия правового государства в основном законе недостаточно. Необходимо создать институты, которые станут носителями идеи правового государства, с тем, чтобы через их деятельность распространить идею правового государства на весь государственный механизм.
Таким институтом стал Конституционный Суд России, учреждение которого явилось важнейшей вехой на пути к правовому государству. Н.В. Витрук в связи с этим пишет: "Существенное значение в контексте действия принципов правового государства имеет институт судебного конституционного контроля за правомерностью законов и других правовых актов и действий всех властей для обеспечения верховенства и прямого действия конституции в обществе и государстве"1.
Аналогичные процессы происходили и в других республиках бывшего СССР, а также в субъектах Российской Федерации. Это свидетельствует о том, что создание систем конституционного контроля выражает саму суть, квинтэссенцию изменений в политической системе пост-социалистического общества.
Специфика конституционного контроля такова, что в повседневной деятельности любого органа конституционного контроля отражаются все изменения, происходящие в общественной, политической и экономической сферах. Исследуя практику рассмотрения конституционных споров можно составить представление об истории и обо всех основных тенденциях развития общества. Поэтому важность изучения деятельности органов конституционных контроля представляется очевидной не только в отношении государств "переходного" типа, к которым относится и Россия, но и вообще в отношении любого государства.
Если же говорить о нашей стране, то исследование системы и деятельности органов конституционного контроля приобретает особый смысл. Ведь разрешение конституционных споров выражает основную функцию государства, государственной власти, на которую указывали еще классики марксизма, а именно функцию примирения, разрешения и "снятия" общественных противоречий. Естественно, что особенную актуальность деятельность органов конституционного контроля приобретает в
1 Витрук Н.В. Конституционное правосудие. - М. 1998. С. 11.
тех государствах, где подобных противоречий больше и они острее, как, например, в России. Поэтому наша страна является очень богатым полем для исследования актуальных конституционно-правовых проблем именно на материале конституционного контроля.
В настоящей работе положение конституционного суда субъекта в российской системе конституционного контроля будет изучаться на примере Кабардино-Балкарии. Выбор именно этого субъекта Федерации в качестве примера обусловлен двумя причинами.
Во-первых, Кабардино-Балкарская Республика (далее - КБР) относится к Северо-Кавказскому региону - одному их самых "проблемных" с точки зрения федеративных отношений регионов России. С другой стороны, на фоне других республик Северного Кавказа, руководство КБР проявляет завидную осторожность и взвешенность во взаимоотношениях с федеральным центром, определяет свою политику на базе принципов, закрепленных в Конституции России, Конституции КБР и двустороннем Договоре о разграничении предметов ведения между органами государственной власти Республики и Федерации. Можно утверждать, что, с одной стороны, в КБР проявляются все сложности процесса федерализации, происходящего в России, и, вместе с тем, с другой стороны, этот процесс имеет правовые рамки. То есть пример КБР является типичным, и одновременно более простым для изучения, не отягощенным множеством "неправовых" политических факторов.
Во-вторых, автор настоящей работы получила юридическое образование в КБР; следовательно, в работе будут представлены те идеи и мнения, которые распространены среди правоведов Кабардино-Балкарии. Большинство опубликованных в последнее время монографий написаны московскими юристами (учеными или практиками); следовательно, вопросы конституционной юстиции в субъектах Федерации исследуются только с одной точки зрения - с точки зрения федерального центра. Мы надеемся, в определенной степени, восполнить данный пробел и предложить видение данной проблемы с точки зрения субъекта Федерации. Эти соображения были основными при выборе темы исследования.
Надо отметить, что многим общетеоретическим вопросам,
освещенным в предлагаемой работе, в отечественной и зарубежной литературе было уделено достаточное внимание. Особенно это касается тех проблем, которые автор настоящей работы затрагивает в первом ее разделе: теории разделения властей, понятия "правового государства", места конституции в системе правовых актов, проблемы прямого действия конституции, разрешения коллизий между различными правовыми нормами, вопросов судебного толкования, роли суда в применении закона и т.д. Этих проблем, в той или иной мере, касались такие отечественные ученые, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, МБ. Баглай, СВ. Боботов, Г.А. Гаджиев, Б.Н. Габричидзе, В.К. Дябло, В.В. Ершов, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, Л.В. Лазарев, В.В. Лазарев, Р.З. Лившиц, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, М.А. Митюков, Н.А. Михалёва, В.В. Маклаков, B.C. Нерсесянц, М.А. Никифорова, Б.А.Страшун, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, Т.Я. Хабриева, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев, А.И. Экимов, и другие. Особенно хочется отметить работы компаративистской направленности (М.А. Нуделя, Ж.И. Овсепян, В.А. Туманова, В.Е. Чиркина, Ю.А. Юдина), в которых исследуются модели конституционного контроля, принятые в различных странах, дается классификация систем конституционного контроля и их элементов.
Изучено многое, но не все. Поэтому, анализируя современную отечественную литературу по проблемам конституционного контроля, нельзя не заметить практически полное отсутствие работ, специально посвященных конституционному контролю в отдельных субъектах Российской Федерации. За редким исключением (см., например, диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук С.К. Давудова, М. 1996, посвященную Конституционному Суду республики Дагестан), вопросы о статусе органов конституционного контроля рассматриваются только с точки зрения федерального законодательства, или же на основе обобщения законодательства субъектов федерации, учредивших органы конституционного контроля2.
Во многих субъектах Федерации созданы и функционируют собственные системы конституционного контроля, направленные
2 См., например: Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. //Под ред. М.А. Митюкова - M., 1997.
на правовую охрану конституций (уставов) данных субъектов. Можно утверждать, что в этих субъектах в основных чертах завершилось формирование самостоятельной, контрольной ветви власти, и это положительное явление отмечается многими авторами. Однако авторы большинства монографий зачастую обходят стороной серьезные проблемы, существующие во взаимоотношениях между конституционными (уставными) судами субъектов и Конституционным Судом России, либо констатируют эту проблему, но не предлагают практических и теоретических способов ее разрешения.
Так, например, академик Б.Н. Топорнин справедливо замечает, что "в отличие от судов общей юрисдикции и арбитражных судов конституционные суды /субъектов Федерации - М.А./ не составляют единой системы, между ними нет иерархических отношений. И это понятно - каждый конституционный суд предназначен для контроля за законностью актов своего субъекта, за соответствием правовых актов, принимаемых в нем, конституции, уставу данного субъекта"'. Однако, на наш взгляд, такая "бессистемность" конституционной юстиции не может не настораживать; следует разрабатывать способы и методы, с помощью которых можно было бы построить систему конституционного контроля, которая органически входит в правовое пространство Российской Федерации. В настоящий момент говорить об общефедеральной системе конституционного контроля еще рано; сейчас существует лишь совокупность органов, осуществляющих эту важнейшую функцию.
Поэтому в настоящем исследовании мы хотели бы, во-
первых, в определенной степени, восполнить недостаток в
специальной литературе, посвященной проблемам
конституционного контроля в отдельных субъектах РФ, и, во-вторых, осветить эту тему в ее проблемном аспекте. Таким образом, научная новизна данной работы состоит, прежде всего, в самом предмете исследования, и, во-вторых, в особом ("проблемном") методологическом подходе к изучению темы. Помимо этого диссертант предлагает несколько положений (выводов) относительно деятельности конституционных (уставных)
' Топорнин Б.Н. Вступительная статья. //Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий. - М., 1997. С. 83
*
судов субъектов федерации, которые, на взгляд автора, также содержат в себе элементы новизны и не были до сих пор освещены в достаточной мере.
Определение терминов
Прежде чем говорить о существующих системах конституционного контроля, необходимо определить, что понимается под "конституционным контролем". В литературе наряду с термином "конституционный контроль" часто употребляется термин "конституционный надзор". Каково соотношение этих понятий? В конце 80-х годов в СССР был принят Закон "О конституционном надзоре в СССР", создан Комитет Конституционного Надзора СССР (далее - ККН СССР). Если исходить из соотношения полномочий Комитета Конституционного Надзора СССР и Конституционного Суда РФ разница между "надзором" и "контролем" станет очевидна: контролирующий орган может отменить незаконный или неконституционный акт, надзорный же орган может лишь приостановить действие такого акта и поставить перед компетентным органом вопрос о его отмене (хотя надо отметить, что Комитет конституционного надзора обладал рядом полномочий, которые могли бы принадлежать и контрольному органу). То же самое можно сказать и о прокурорском надзоре - в полномочия прокуратуры не входит отмена актов. Таким образом, первая точка зрения состоит в том, что контроль и надзор - две разные формы проверки соответствия издаваемых властными органами актов действующей Конституции; при этом контроль обязательно предполагает право отмены неконституционных актов М. А. Нудель, напротив, полагает, что "конституционный надзор и конституционный контроль - это разные термины, определяющие одно и то же понятие"5. Того же мнения придерживаются Б.В. Щетинин и И.П. Ильинский6, Б.А. Страшун
Позиция последних основана на том факте, что и контроль, и надзор имеют своей целью обеспечение конституционной законности. Зачастую само понятие "контроль" раскрывается через употребление термина "надзор"8. Во всяком случае, и в обыденном, и в специальном словоупотреблении эти термины часто совпадают9.
Надзорные и контрольные полномочия многих органов часто бывают переплетены; действующее законодательство не придерживается какой-либо определенной терминологии. Например, надзор, осуществляемый высшими судебными инстанциями за решениями низших судов, больше похож на контроль, так как предполагает отмену незаконных или необоснованных решений низших судов. Некоторые полномочия, которые были приданы советскому Комитету Конституционного Надзора в конце 80-х годов можно, скорее, отнести к контрольным полномочиям10, тем не менее в названии ККН фигурировал именно термин "надзор".
В последнее время в отечественной литературе прочно утвердился термин "конституционный контроль". Этот термин употребляется достаточно широко - как синоним властной деятельности" различных органов, связанной с правовой охраной Конституции. Этим термином охватывается деятельность, весьма
разнообразная как по процедуре, так и по юридическим последствиям ее осуществления. О конституционном контроле говорят применительно и к деятельности конституционных судов, и различных конституционных советов и комитетов, которые не имеют контрольных полномочий. Термин "конституционный контроль" употребляется и в связи с деятельностью, например, парламента - "предварительный парламентский конституционный контроль12". Подобное широкое понимание термина "контроль" можно встретить, например, в практике Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики (далее - КС КБР). Так, в Постановлении Конституционного Суда КБР от 8 февраля 1996 г. по делу о толковании пункта "д" части 1 статьи 104 Конституции Кабардино-Балкарской Республики сказано, что "как общее правило, контрольная (курсив мой - М.А.) деятельность парламентов осуществляется в ходе разработки и принятия законов, когда депутаты, комитеты, комиссии, палаты анализируют ситуацию, изучают проблемы, делают свои оценки о работе тех или иных государственных учреждений". С другой стороны, многие авторы говорят говорит о предварительном конституционном надзоре, осуществляемом парламентом11. Деятельность конституционных советов и конституционных комитетов, комиссий называется в некоторых случаях надзором, а иногда - контролем, осуществляемым в "консультативной" форме (в отличие от "постановляющего" контроля, который осуществляют конституционные суды).
В некоторых монографиях термином "конституционный надзор" обозначается деятельность конституционных судов. Так, например, М.В. Баглай в книге "Конституционное право Российской Федерации" пишет: "В мировой конституционной теории широко признана позитивная роль конституционного надзора со стороны судов общей юрисдикции или специальных конституционных судебных органов, проявившая себя на практике в ряде стран (США, Франция, ФРГ и др.)"14. Таким образом, нет единства в употреблении терминов "контроль" и "надзор" в научном мире и законодательстве. В дальнейшем мы будем употреблять термин "конституционный контроль" в достаточно широком понимании - как синоним властной деятельности государственных органов, направленной на правовую охрану Основного Закона, включающий в себя и надзорные, и контрольные полномочия.
Употребление терминов "контроль" и "надзор" как равнозначных не означает того, что автор предлагаемой работы не видит различия между "контролем" и "надзором". Это различие существует, и особенно очевидно оно проявляется там, где речь заходит о "контрольной власти". Главной отличительной особенностью контрольной власти является право отменять акты органов, принадлежащих к другим ветвям власти. Таким полномочием надзорные органы не обладают.
Поэтому мы хотим подчеркнуть, что подобная трактовка конституционного контроля в предлагаемой работе объясняется желанием следовать сложившемуся словоупотреблению, стремлением избежать терминологической путаницы, особенно в прямом цитировании.
Принцип верховенства Конституции - основа конституционного контроля. Проблема критерия конституционности
Одним из важнейших конституционных принципов является принцип верховенства конституции. Этот принцип нашел свое отражение в Российской Конституции (ст. 15 п. 1). В Конституции Кабардино-Балкарии (ст. 16 п. 1), конституциях, уставах других республик, краев и областей этот принцип закреплен применительно к их конституциям (уставам) с учетом их статуса как субъектов Федерации.
Без реального воплощения данного принципа невозможно построение правового государства. В этом разделе мы в самом общем плане рассмотрим правовые механизмы, с помощью которых реализуется принцип верховенства и прямого действия конституции. Проблема верховенства конституции есть случай общеправовой проблемы соответствия низшей нормы высшей норме. Между правовыми актами должна существовать определенная иерархия, и эти акты должны быть формально непротиворечивы - в противном случае правовая система распадется. Однако абсолютное единство и непротиворечивость правовой системы - это, скорее, идеал, чем реальность. Поэтому должен существовать правовой механизм разрешения коллизий между различными источниками права, основанный на их иерархической соподчиненности. Именно таким образом определяет конституционный контроль польский автор - 3. Чешейко-Сахацки; под контролем конституционности он понимает правовой институт, целью которого является согласование системы права с источниками права и установленной иерархией норм, а также устранение несоответствия актов конституции15.
Советская доктрина и практика уделяли много внимания утверждению принципа социалистической законности. Надзор за состоянием законности осуществляли многие органы, в частности, прокуратура и суд. Однако принцип законности пронизывал отнюдь не все уровни системы правовых актов. Хотя в прежней Конституции и было записано положение о ее высшей силе и прямом действии, на практике конституционность законов никто не проверял и даже не подвергал сомнению 6. Основным гарантом верховенства Конституции объявлялось само закрепление в ней идеи о ее верховенстве. Как пишет Т.Я. Хабриева, существовала "иллюзия автоматического соблюдения верховенства Основного Закона"17. Отменить закон мог только орган, его принявший, который при этом выступал "судьей в собственном деле"; фактически же даже парламентская форма конституционного контроля бездействовала.
Эта позиция была основана на идее о всевластии Советов и отрицании "буржуазной" теории разделения властей. Никакой орган не мог быть поставлен выше Верховного Совета как непосредственного выразителя народного суверенитета. Сама идея контроля за конституционностью законов противоречила бы основному принципу организации государственной власти в советском государстве18.
Конституционный суд (или иной орган специализированного конституционного контроля) создается для того, чтобы разрешать конфликты, возникающие в государственном масштабе; но в советской системе таких конфликтов быть не могло, так как все органы, учреждения и должностные лица государства проводили единую волю - волю партийной верхушки. (Если конфликты и возникали, они разрешались, чаще всего, "неформальным" путем, что, с точки зрения идеи правового государства, абсолютно недопустимо). Система конституционного контроля может существовать только в режиме действительной, а не мнимой конституционности
Тем не менее, советские ученые-юристы не раз обращались к вопросу о конституционном контроле в зарубежных странах. В данной области особенно интересными нам представляются работы М. А. Нуделя; на этого автора ссылаются почти все последующие исследователи проблем конституционного контроля. Естественно, что монографии и статьи, посвященные конституционному контролю в капиталистических странах (В.К. Дябло, В.А. Туманова, В.Е. Чиркина, СВ. Филиппова), были выдержаны в критическом тоне - в конституционных судах видели реакционный инструмент, с помощью которого буржуазия пытается свести на нет завоевания парламентской демократии. Отчасти такая точка зрения верна; с другой стороны, традиционные демократические институты в настоящее время переживают кризис, и возвышение судов на фоне уменьшения влияния парламентов объясняется рядом объективных причин (подробнее об этом см. последний параграф настоящей главы).
В конце 80-х годов советские ученые вновь обратились к зарубежному опыту (см. работы СВ. Боботова, В.А. Туманова и др.); однако на этот раз их исследования нашли практическое применение - сначала в СССР, а затем в России и других союзных республиках появились специализированные органы конституционного контроля. Отношение к данному институту коренным образом изменилось - теперь в деятельности Конституционного суда увидели гарантию соблюдения принципов верховенства и непосредственного действия Конституции20.
Этого не могло не произойти, так как одновременно отечественная доктрина восприняла идею разделения властей и отказалась от принципа всевластия Советов. Соответственно, теперь можно было допустить посторонний контроль за деятельностью законодательного органа.
К началу 90-х годов, под влиянием политических изменений и в связи с рецепцией основных идей западного конституционного права, отечественная доктрина пришла к тому же выводу, который в 20-х годах нашего столетия сделал Ганс Кельзен (основатель австрийского конституционного суда): Конституция, не предусматривающая аннулирования неконституционных актов, не имеет обязательной силы, не может быть технически реализована.
Таким образом, сама идея позитивной конституции, совмещенная с идеей разделения властей, предполагает существование института конституционного контроля. Можно сказать, что институт конституционного контроля является необходимым элементом любой современной конституции; конституция без конституционного контроля не может быть конституцией в том смысле, в котором ее понимают юристы романо-германской семьи права, не может реально стать основным и высшим законом государства.
Однако в федеративных государствах, к числу которых относится и Россия, вопрос о юридической силе основного закона решается с учетом специфики государственного устройства. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу по отношению ко всем остальным актам государственной власти, актам местного самоуправления. Любое правоприменение своей первоосновой имеет Конституцию. Акт властного органа, не опирающегося в своих действиях на Конституцию, противоправен. Это утверждение в полной мере применимо и к деятельности судов: рассматривая дело и принимая по нему решение, суд не может не опираться на Конституцию (хотя бы в самом решении это прямо и не было сформулировано).
Законодательство о Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики
Система конституционных (уставных) судов субъектов Федерации стала спонтанно складываться еще задолго до того, как она была формально легитимизирована на уровне федерального законодательства (см. ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"). Большинство московских ученых-юристов высказывалось, в основном, в поддержку идеи создания органов конституционной юстиции на уровне субъектов Федерации", но у этого направления были и противники54. Целесообразность создания системы конституционных (уставных) судов субъектов признавалась многими; но значительно сложнее было найти формальное основание для создания органов конституционной юстиции в субъектах Федерации. Конституция 1993 года ни словом не упоминает об иных конституционных судах, кроме российского. Однако статус Конституционного Суда таков, что, с одной стороны, Конституционный Суд является частью судебной системы, а с другой стороны - выступает как высший орган государственной власти55. Следовательно, конституционный (уставный) суд субъекта можно рассматривать как элемент системы государственной власти субъекта Федерации. Как полагают некоторые авторы, ст. 77 Конституции, наделяющая субъектов Федерации правом устанавливать свою собственную систему органов государственной власти "в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации", косвенно допускает создание в субъектах Федерации конституционных (уставных) судов. В соответствии со ст. 10 Конституции, к основам конституционного строя России относится разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Следовательно, субъект Федерации не только вправе, но и обязан организовать государственную власть по этой схеме, "по образу и подобию" системы высших федеральных органов власти.
С другой стороны, в ст. 77 говорится об установлении системы органов государственной власти также и в соответствии с "общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом". Тем самым в Конституции еще раз закрепляется принцип единства судебной системы и подчеркивается, что самостоятельность субъектов федерации не простирается дальше вопросов организации исполнительных и представительных органов власти. Эту позицию полностью подтвердил Конституционный Суд России в своих решениях от 12 марта 1998 года №32-0 и от 1 февраля 1996 года №3-П, а также от 24 января 1997 года №1-П; подобную точку зрения высказывало в свое время и Государственно-Правовое Управление Президента РФ56. В последнем из перечисленных решений, в частности, сказано: "Из статей 5 (часть 3), 11 (часть 2), 66 (часть 1), 67 (часть 1), 72 (пункт "н" части 1), 73, 76, 77, 78 Конституции Российской Федерации следует, что входящая в состав Российской Федерации республика (государство) осуществляет принадлежащую ей власть на всей своей территории и для осуществления этой власти сама устанавливает систему представительных и исполнительных органов государственной власти." Таким образом, формально Конституция России не допускает создания конституционных (уставных) судов субъектов, во всяком случае, не допускает их создания по инициативе самих субъектов, вне рамок федерального конституционного закона. Таким законом стал Федеральный конституционный закон "О судебной системе РФ" от 31 декабря 1996 года, в котором появилась статья 27, посвященная конституционным (уставным) судам субъектов Федерации.
Как ранее отмечал Председатель Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики Ю.Х. Маиров, при создании специализированных органов конституционного контроля в субъектах Федерации приоритет должен быть отдан конституционным судам57. Действительно, если предположить, что органы конституционного контроля создаются в субъектах в рамках права субъектов устанавливать собственную систему органов государственной власти и с учетом того, что эта система должна соответствовать общим принципам организации государственной власти в Российской Федерации, в субъектах Федерации разумно создавать именно конституционные суды. Субъекты должны следовать той модели, которая принята федеральным центром, хотя допустимы отклонения от этой модели, учитывающие интересы и особенности конкретного субъекта Федерации. Надо отметить, что Кабардино-Балкарии в своем конституционном развитии восприняла много черт федеральной модели конституционного контроля. С этой точки зрения, создание конституционных советов, уставных палат противоречит российской Конституции и закрепленному в ней принципу разделения властей (что подтверждается текстом ст. 27 ФКЗ «О судебной системе РФ», в которой органы конституционного контроля субъектов Федерации названы конституционными и уставными судами).Однако развитие фактической конституции России привело к федерализации системы конституционной юстиции. В целом позитивный опыт работы конституционных (уставных) судов позволил в 1997 году включить в Закон "О судебной системе РФ" соответствующую норму, которая окончательно легитимировала институт конституционной юстиции в субъектах Федерации. В Законе «О судебной системе РФ» была определена организационно-правовая форма создания органов конституционного контроля - конституционные (уставные) суды.
Общая процедура рассмотрения дел в Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики
Процедура рассмотрения дел в КС КБР не многим отличается от процедуры, установленной федеральным законом. Поводом для обращения в КС КБР является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о конституционности или спор по ряду вопросов, составляющих компетенцию КС КБР. Республиканский законодатель использовал формулировку, существовавшую в федеральном законе - "неопределенность", и значение этой формулировки трудно переоценить. Она создает на уровне законодательства Кабардино-Балкарской Республики почву для непосредственного применения Конституции КБР общими судами и арбитражными судами. "Неопределенность" - это понятие, не равнозначное с "противоречием". В том случае, если судья или иной правоприменитель обнаружит в тексте закона противоречие с Конституцией КБР, он вправе применить непосредственно Конституцию КБР. И только в том случае, если это противоречие не явно, если у правоприменителя возникают сомнения в конституционности нормы закона, он обязан обратиться к Конституционному Суду.
Помимо общих с Федеральным Конституционным Законом оснований для возбуждения производства, к их числу Закон КБР относит "постановку Президентом Кабардино-Балкарской Республики вопроса о роспуске Парламента Кабардино-Балкарской Республики", а также "постановка Парламентом или Советом Республики Парламента Кабардино-Балкарской Республики вопроса о досрочном прекращении полномочий органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления". Как мы уже говорили выше, полномочие Конституционного Суда КБР рассматривать вопрос о прекращении полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления с точки зрения федерального законодательства представляется сомнительным.
Ряд особенностей в вопросе о допустимости обращений граждан отличает Закон КБР от Федерального Конституционного Закона. Как отмечалось выше, в Конституции КБР смешаны две процессуальные формы конституционного контроля нормоконтроль по жалобам граждан на нарушение их прав и свобод, защищаемых Конституцией, и нормоконтроль по запросам граждан о конституционности закона, иного нормативного акта Правительства, Президента, палат Парламента, органа местного самоуправления.
Какую же процедуру должен использовать гражданин, обращающийся с жалобой на неконституционность, например, Постановления Правительства КБР? Из Конституции следует, что перед гражданином есть две возможности. Первая состоит в обращении в соответствии с п. 4 ст. 122 Конституции, а вторая позволяет ему обратиться в суд, основываясь на пункте 2, подпункте "а" этой же статьи. Более того, из Конституции следует, что в первом случае гражданин вправе обращаться в КС без особого повода, а во втором его обращение допустимо при условии, что, во-первых, оспариваемая норма применена или подлежит применению в конкретном деле, а во-вторых, применением этой нормы нарушаются права жалобщика.
Однако Закон о Конституционном Суде несколько уточнил положения Конституции. Так, например, в ст. 69 Закона сказано, что запрос по процедуре, предусмотренной п. 2 ст. 122, допустим при условии, что, по мнению гражданина, оспариваемым нормативным актом нарушены его законные права и интересы, во-вторых, если гражданин обращался в соответствующие органы и получил отказ в удовлетворении своих требований, и, в третьих, при условии, что данный запрос не подведомственен судам общей юрисдикции и арбитражным судам.
1 декабря 1997 г. гражданин Такаев A.M. (до сентября 1996 г. проживавший в г. Грозном) обратился в Конституционный Суд КБР с жалобой о проверке соответствия Конституции КБР пункта 4 Распоряжения Кабинета Министров КБР № 455-рсдп от 08.09.1997 г. Данным Распоряжением был установлен порядок выдачи компенсаций беженцам из Чечни. При этом пунктом 4 Распоряжения Временной комиссии, созданной для управления делами беженцев, было дано указание "рассматривать заявления на выплату компенсации только тем гражданам, которые безвозвратно покинули Чеченскую Республику, имеют статус вынужденного переселенца и постоянно проживают на территории КБР".
Как указывает в Определении Конституционный Суд КБР, "гражданин Такаев A.M. об отмене пункта 4 Распоряжения Правительства КБР от 08.09.97 г. не обращался в соответствующие органы государственной власти КБР и поставленные им вопросы не были предметом рассмотрения в Правительстве КБР. Его обращение о выплате компенсации в Миграционную службу и Временную комиссию нельзя расценивать как обращение об отмене пункта 4 Распоряжения Правительства КБР от 08.09.97 г., который, по мнению Такаева A.M., нарушает его конституционные права. Таким образом, Такаевым A.M. не соблюдена процедура досудебного разрешения по существу поставленного им вопроса в соответствующих органах, что является обязательным условием допустимости обращения граждан в Конституционный Суд КБР". При этом, отказывая в рассмотрении дела, суд сослался именно на положения ст. 69 Закона КБР, т.е. статьи, регулирующей конституционные запросы граждан, а не конституционные жалобы"8.
Из текста Закона и из материалов дела следует, что в отношении запросов граждан о конституционности республиканских актов существуют три ограничения: 1) - необходимо установить нарушение прав, 2) - должно иметь место обращение в компетентный орган с требованием об отмене неконституционной нормы, 3) спор не должен лежать в сфере компетенции других судов. Ни одного из этих ограничений в Конституции не установлено. Не установлено в ней и отсылки к закону в вопросах рассмотрения конституционных запросов граждан (в отношении конституционных жалоб такая отсылка имеется).
