Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена продолжающимися в настоящее время в Российской Федерации поисками путей оптимизации местного самоуправления как важнейшего института народовластия и обеспечения жизнедеятельности населения, что выражается в осуществляемых реформах его организации и динамике связанного правового регулирования.
Предпринимаемые попытки реформирования местного самоуправления при этом детерминированы как относительно недавним внедрением указанного института в механизм публичной власти и управления в России, что требует адаптации его к национальной специфике правовой системы и управленческим практикам, так и усложнением требующих решения на местном уровне проблем и задач, связанных с урбанизацией, миграционными процессами внутри субъектов РФ, развитием инфраструктуры и организационно-управленческих механизмов на местном уровне в условиях социально-экономических изменений.
При решении соответствующих вопросов представляется полезным обращаться и к зарубежному опыту. Безусловно, Россия является государством уникальным, со своей спецификой географии, территориальной организации населения, распределения материальных и человеческих ресурсов. Вместе с тем эта уникальность не должна являться фактором, ведущим к отказу от использования отдельных зарубежных наработок в сфере правового регулирования организации публичной власти.
Во многих случаях анализ соответствующего зарубежного опыта может помочь избежать нежелательных решений либо найти инновационные инструменты, модели и механизмы, которые можно адаптировать к российским условиям и внедрить в систему нормативно-правового регулирования местного самоуправления в целях ее оптимизации. Не все, даже самые полезные, решения в области организации публичной власти в других странах применимы в российских условиях, однако есть и универсальные проблемы и их решения, на которые следует обратить внимание.
Изучение зарубежного опыта местного самоуправления осуществляется в том числе на основе анализа его моделей, позволяющих дать комплексное представление о целях и специфике функционирования рассматриваемого института исходя из набора характеристик, определяющих соответствующую модель. В настоящей работе предложен подход к классификации моделей местного самоуправления в зависимости от критерия правовой природы муниципалитета. На этой основе среди прочих выделена и корпоративная модель, которой в рамках исследования уделено основное внимание.
Изучение опыта муниципального строительства англосаксонских государств, в том числе в рассматриваемом ключе анализа специфики корпоративной модели, обусловлено не только его уникальностью и самобытностью, но и наличием интересных черт и особенностей, которые могли бы дать ответ на стоящие перед российским самоуправлением вопросы.
Так, с одной стороны, в России наблюдается тенденция по профессионализации муниципального управления, выражающаяся в уточнении и повышении требований к лицам, замещающим муниципальные должности, появлении модели с назначаемым через конкурсную комиссию главой муниципального образования. С другой стороны, динамика развития публично-правовых институтов в России определяет необходимость поиска и введения дополнительных механизмов привлечения граждан России к участию в государственном и муниципальном управлении
и учета их мнения при решении соответствующих вопросов (см. Указ Президента РФ от 16.01.2017 № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года»1).
В этой связи изучение корпоративной модели местного самоуправления представляет интерес, поскольку здесь в рамках подхода к муниципалитету как корпорации («хозяйствующему субъекту») существует необходимость сохранить баланс между корпоративностью муниципального управления и элементами демократии и самоуправления граждан, могут быть выделены инновационные решения в рассматриваемой сфере.
Анализ корпоративной модели, помимо этого, может способствовать выявлению управленческих и финансовых механизмов эффективного решения местных вопросов, развитию которых в течение продолжительного времени уделялось значительное внимание как в теории, так и правотворческой и правоприменительной практике англосаксонских государств. Поиск соответствующих решений крайне актуален и для России, где низкая бюджетная обеспеченность муниципалитетов и сложности в выборе организационно-управленческих моделей влияют на качество решения местных вопросов.
Глубокое изучение реализации корпоративной модели на конкретном примере относимого к ней государства — Канады при этом дает возможность более полного представления как об условиях генезиса рассматриваемой модели, так и влиянии отдельных ее принципов на развитие местного самоуправления как политико-правового явления, в то время как при описании модели в целом отдельные ее черты и особенности могут в рамках обобщений допустимо искажаться.
Выбор Канады для подробного изучения опыта реализации корпоративной модели и сопоставления указанного опыта с российским не случаен. Канада, так же как и Россия, является крупным федеративным государством, что делает привлекательным рассмотрение места и роли местного самоуправления в структуре федеративных отношений. Как и в России, субъекты федерации в Канаде создают муниципальные образования, устанавливают их границы, содействуют формированию условий для автономного решения вопросов на местном уровне. Более того, канадские провинции и территории имеют исключительную юрисдикцию в этих вопросах, что позволяет анализировать различные подходы к их решению от субъекта к субъекту.
Канада имеет обширную территорию, где густонаселенные агломерации соседствуют с бескрайними незаселенными просторами северных территорий. Соответственно, так же как и в России, возникают вопросы о поиске оптимальных моделей муниципального управления в мегаполисах, необходимости, границах и формах местного самоуправления в малонаселенных территориях страны.
Наконец, в структуре населения Канады, как и в нашей стране, определенную долю составляют коренные малочисленные народы, компактно проживающие на исторических территориях своего обитания. Соответственно, в обеих странах закономерно возникает вопрос о реализации данными народами прав на национально-культурную автономию и местное самоуправление с учетом их национальных особенностей.
Институт местного самоуправления в Канаде и сопутствующие ему формы решения вопросов местного значения в настоящее время, равно как и в России, находятся в стадии быстрого развития и изменений. Данная динамика детерминирована во многом схожими с происходящими в Российской Федерации процессами
1 СЗ РФ. 2017. № 4. Ст. 637. 4
и проблемами — ростом численности городского населения и связанной с этим недостаточностью материальной инфраструктуры, финансовыми трудностями муниципалитетов в условиях роста расходов на решение местных вопросов, сложностями в налаживании эффективного механизма муниципального управления в условиях увеличения функциональной нагрузки на органы местного самоуправления.
В этих обстоятельствах представляет интерес рассмотрение и анализ правовых, организационных и финансово-экономических мер, принимаемых на различных уровнях публичной власти и управления Канады для решения рассматриваемых проблем и обеспечения эффективного решения местных вопросов, обеспечения жизнедеятельности местного населения и социально-экономического развития территорий.
Следует отметить, что анализ современных подходов к правовому регулированию и организации муниципальных институтов невозможен без изучения соответствующей теоретической базы и историко-правовых основ. Формализация института местного самоуправления в рамках правового регулирования, равно как и формирование теоретических представлений о нем, в том числе в рамках юридической науки, имеют важное взаимовлияющее действие; исследование данного взаимовлияния крайне важно для анализа не только самого рассматриваемого института, но и динамики его развития. Изучение истории институциональных и правовых форм местного самоуправления, в свою очередь, позволяет объяснить как причины их генезиса в рассматриваемом состоянии, так и современные особенности и свойства.
В связи с этим представляет интерес анализ теоретической и историко-правовой основы местного самоуправления в Канаде, а также с учетом отсылок в исследовании к опыту ряда других государств (Великобритания, США и др.) исторических истоков и концептуальных характеристик корпоративной модели местного самоуправления в целом, имеющей серьезную специфику и отличия от относимой к российскому опыту постобщинной модели, особенности которой также определены в исследовании.
Изучение этих особенностей может позволить не только понять сущность заложенных в корпоративной и альтернативных ей моделях принципов, но и расширить имеющиеся представления о сущности и целевом назначении местного самоуправления как политико-правового явления на основе подхода к данному явлению, отличающегося от принятого в российской науке и практике, способствовать устранению противоречий и выработке четкого концептуального подхода к роли местного самоуправления в государстве и целям его развития.
Существенное значение с учетом вышеизложенного имеют гармонизация элементов местного самоуправления и выработка в рамках как корпоративной (Канада), так и постобщинной (Россия) модели подходов к обеспечению права граждан на местное самоуправление в отсутствие механизма территориального публичного коллектива как носителя указанного права. Это становится особенно актуальным в условиях наблюдаемой в обоих государствах тенденции по укрупнению муниципалитетов, созданию «искусственных» единиц и сокращению низового муниципального уровня, более тесно связанного с социально-территориальными общностями.
Надо отметить, что расширение научного знания относительно корпоративной модели местного самоуправления и ее реализации в Канаде само по себе представляет ценность не только потому, что в условиях постоянной динамики общественных отношений и отражающего их права в России полученное знание может быть в дальнейшем востребовано и воплощено в правовом регулировании и правоприменении, но и потому, что оно в целом способствует аккумуляции теоретических представлений о подходах к организации публично-правовых
институтов в мире, включая местное самоуправление, и развитию науки конституционного (государственного) и муниципального права на их основе.
Степень научной разработанности темы исследования. Анализу зарубежных моделей организации местного самоуправления в отечественной государственно-правовой науке уделялось немало внимания (В. В. Еремян, Л. Т. Чих-ладзе, Н. Л. Пешин и др.), однако их классификации исходя из особенностей правовой природы муниципалитетов не проводилось. Следует вместе с тем отметить большую заслугу профессора В. Е. Чиркина в освещении концепции «территориального публичного коллектива», которая используется в настоящем исследовании как для обоснования выделения ряда моделей местного самоуправления, включая корпоративную, так и для некоторых связанных выводов, а также научные разработки в рассматриваемой сфере профессора И. В. Бабичева.
Специфика местного самоуправления в англосаксонских странах раскрывалась в трудах отечественных и зарубежных специалистов (Г. В. Барабашев, В. Е. Чиркин, В. А. Баранчиков, Д. О. Ежевский, И. Е. Лапшина, Н. С. Перфильева, Д. Вильсон, К. Гейм, А. Нортон, А. Санктон и др.). Применительно к Канаде необходимо отметить вклад профессора А. М. Осавелюка, осветившего ряд особенностей организации канадского местного самоуправления и управления в обзорной, но интересной и ценной работе «Канада: местное управление и самоуправление» (М. : ИНИОН РАН, 1995).
Вместе с тем, несмотря на детальное изучение государственного устройства и правовой системы данного государства (С. В. Кабышев, С. Ю. Данилов, Р. Р. Утешев и др.) и наличие научных работ и статей по связанной тематике, комплексных и объемных трудов по исследованию историко-теоретических основ и современных особенностей правового регулирования и правоприменительной практики в сфере организации и осуществления канадского местного самоуправления в русле заявленной темы в отечественной научной литературе не имеется.
В зарубежной науке комплексные юридические исследования по заявленной тематике также отсутствуют, хотя есть несколько крупных трудов канадских специалистов в области муниципального управления (А. Санктон, Р. и С. Тин-далы). Среди юридических работ следует выделить ежегодно обновляемое издание канадского автора Й. Роджерса, где более узко рассматривается ряд вопросов правового положения муниципальных корпораций в Канаде.
При этом в связи с предлагаемым в работе новым подходом к классификации моделей местного самоуправления и выделением корпоративной модели требуются проведение углубленного исследования ее генезиса и влияния связанного подхода на восприятие института местного самоуправления и современное состояние его основ, изучение проблем в его функционировании в рамках данной модели, выработка мер по их решению; также на примере Канады необходим анализ положительного опыта, который может быть использован для оптимизации рассматриваемого института в России.
Теоретическая основа исследования. Достижению цели настоящего исследования способствуют уже имеющиеся научные разработки российских и зарубежных ученых в области философии, теории и истории права, конституционного, муниципального, административного права, политологии, государственного и муниципального управления.
При рассмотрении местного самоуправления как политико-правового явления и его отграничении от иных форм управления на местном уровне использованы научные труды отечественных авторов: С. А. Авакьяна, В. И. Васильева, А. И. Васильчикова, Е. В. Гриценко, В. В. Еремяна, В. В. Ивановского, А. И. Ка-занника, А. Н. Кокотова, А. Н. Костюкова, Н. И. Лазаревского, Б. В. Россинского,
В. К. Самигуллина, Ю. Н. Старилова, Н. С. Тимофеева, Ю. А. Тихомирова,
B. И. Фадеева, А. И. Черкасова, В. Е. Чиркина, Б. Н. Чичерина, Е. С. Шугриной и др.
В работе также использовались научные исследования канадских и иных зарубежных
авторов, включая классиков государственно-правовой мысли: Р. Биша, Ж. Веделя,
Д. Вильсона, К. Гейма, Р. Гнейста, Дж. Грехема, Е. Клеменса, Дж. Лайонса,
Г. Маурера, И. Редлиха, Г. Розина, С. и Б. Уеббов, Л. Штейна и др.
При анализе подходов к классификации моделей местного самоуправления,
выделении моделей исходя из критерия правовой природы муниципалитетов, вклю
чая корпоративную модель, определении теоретических и историко-правовых основ
корпоративной модели, в том числе в Канаде, использовались научные разработки
таких ученых, как А. С. Автономов, И. В. Бабичев, Г. В. Барабашев, Е. В. Белоусова,
Л. А. Велихов, С. Ю. Витте, В. В. Еремян, В. Г. Игнатов, В. А. Кряжков,
Е. А. Первышов, Н. Л. Пешин, Н. В. Постовой, В. В. Рудой, В. А. Сушко,
А. А. Уваров, В. Е. Чиркин, Л. Т. Чихладзе и др., а также зарубежных специалистов — Э. Айсина, Х. Аллена, И. Бентама, Х. Бриттена, Дж. Бурино, О. Гирке, Дж. Диллона, А. Каррела, К. Кроуфорда, С. Куда, Р. Кули, У. Магнуссона, Дж. Милля, А. Нортона, У. Оджерса, С. Рейнольдс, А. Санктона, Ф. Савиньи, Дж. Тоулмина Смита, А. Смита, У. Стеббса, Г. Стокера, А. Токвилля, Дж. Уер-ретт, У. Фишела, Г. Фруга, Г. Халлама, Х. Хартога, Д. Хиггинса, А. Шортта и др.
Анализ правового регулирования и основ организации местного самоуправле
ния в Канаде проводился с использованием материалов научных трудов следующих
российских авторов: И. В. Бабичев, О. И. Баженова, И. Ю. Богдановская,
Н. С. Бондарь, Т. М. Бялкина, И. В. Выдрин, Р. В. Енгибарян, С. В. Кабышев, И. А. Кравец, М. Н. Марченко, А. М. Осавелюк, В. Е. Сафонов, Л. Т. Чихладзе, Л. А. Шарнина и др. Были изучены работы таких зарубежных (включая канадских) исследователей, как С. Беллей, Р. Бирд, Дж. Бойер, Э. Брюне-Джейлли, М. Вальверде, К. Вандерплог, Н. Викстром, Г. Волльманн, Дж. Грехем, К. Грехем, Г. Кельзен, М. Китчен, А. Коте, Б. Крушельницкий, Дж. Лайтбоди, Д. Линдстон, М. Макмиллан, С. Макуч, Ж. Марку, Р. Масгрейв, А. Мур, Т. Оудекерк, В. Пикль, Л. Рейф, П. Робинсон, Й. Роджерс, Дж. Рой, А. Санктон, Д. Сигел, Э. Слак, З. Спайсер, Г. Стивенс, Р. и С. Тиндалы, Дж. Уиллис, М. Фенн, С. Филлипс, Р. Хардинг, П. Хогг, Д. Янг, У. Янг и др.
В ходе анализа проблем российского муниципального строительства и при
менимости в российских условиях канадского опыта реализации корпоративной
модели местного самоуправления были использованы научные труды
C. А. Авакьяна, Л. В. Андриченко, В. И. Васильева, В. А. Виноградова, В. И. Гон-
чарова, Е. В. Гриценко, А. А. Джагаряна, Н. В. Джагарян, И. Г. Дудко, А. В. Ильи-
ных, Е. Ю. Киреевой, О. А. Кожевникова, В. В. Комаровой, К. А. Кононова,
А. Н. Костюкова, В. И. Крусса, Ю. С. Кручинина, А. А. Ливеровского, Э. Марк-
варта, С. С. Непомнящих, С. Э. Несмеяновой, А. М. Осавелюка, Н. Л. Пешина,
А. Е. Постникова, В. Н. Руденко, М. С. Саликова, В. В. Таболина, Н. С. Тимо-
феева, М. П. Фомиченко, Г. Н. Чеботарева, Н. Н. Черногора, Е. С. Шугриной и др.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, связанные с формированием и реализацией корпоративной модели местного самоуправления, организацией и функционированием института местного самоуправления в Канаде в русле рассматриваемой модели, а также применением канадского опыта реализации корпоративной модели в России.
Предметом настоящего исследования являются научные материалы по генезису местного самоуправления в англосаксонских государствах, истории местного самоуправления в Канаде, теоретические представления о местном самоуправлении как политико-правовом явлении, его отграничении от иных форм
решения местных вопросов и моделях его организации и функционирования, положения нормативно-правовых актов и иных официальных документов (включая судебные решения) канадского государства, определяющие организацию и функционирование местного самоуправления, положения правовых актов иных государств, включая Россию, а также связанные с их изучением научные и аналитические материалы и правоприменительная практика.
Целью настоящей диссертационной работы является определение исто-рико-правовых основ и теоретических особенностей корпоративной модели местного самоуправления, выявление на примере Канады регулятивных и правоприменительных проблем, связанных с реализацией данной модели, формулирование предложений по их решению, выработка конкретных предложений по применению опыта муниципального строительства в Канаде для улучшения функционирования института местного самоуправления в России, а также оптимизация теоретического подхода к роли местного самоуправления и целям его развития в обоих государствах с учетом специфики реализуемых в них моделей.
Задачами настоящего исследования являются:
-
определение элементов и характеристик местного самоуправления как политико-правового явления;
-
выделение и характеристика моделей местного самоуправления исходя из критерия правовой природы муниципалитетов;
-
анализ историко-правовых основ и современного статуса муниципальных корпораций как ключевого фактора генезиса корпоративной модели местного самоуправления;
-
определение специфики корпоративной модели среди подходов к самоуправлению на местах в англосаксонских государствах;
-
отграничение местного самоуправления в Канаде от смежных институтов решения местных вопросов;
-
определение и анализ этапов становления местного самоуправления в Канаде;
-
анализ реализации корпоративной модели в основах местного самоуправления в Канаде на современном этапе, разработка предложений по их оптимизации;
-
выявление предпосылок и разработка рекомендаций по применению канадского опыта реализации корпоративной модели местного самоуправления в России;
-
формулирование предложений по оптимизации теоретического подхода к роли местного самоуправления и целям его развития в обоих государствах.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные подходы, включая системный, методы анализа и синтеза, теоретического моделирования. В процессе работы также широко применялись частно-научные методы — формально-юридический, исторический, страноведческий, сравнительно-правовой.
В исследовании страноведческий метод, позволяющий углубленно исследовать опыт муниципального строительства в Канаде, сочетается со сравнительно-правовым, который используется как для сопоставления канадского и российского опыта, так и для сравнения различных механизмов регулирования и организации местного самоуправления и смежных форм решения местных вопросов между провинциями и территориями Канады. Сравнительная методология используется и при отсылке к опыту ряда других государств, относимых в работе к корпоративной и иным моделям местного самоуправления.
Нормативную основу исследования составляют конституционные акты канадского государства (Конституционный акт Канады 1867 г., Конституционный
акт 1982 г. и входящая в его состав Канадская хартия прав и свобод), международные договоры Канады. Автором проанализирован широкий круг федеральных и региональных статутов, актов делегированного законодательства (включая муниципальные), актов судебных органов, содержащих юридические прецеденты, иных официальных документов различных уровней публичной власти Канады.
В процессе анализа, прежде всего историко-правовых основ местного самоуправления в Канаде, в исследовании использовались положения нормативных правовых актов и иных официальных документов Канады в различные этапы становления и развития ее государственности (ныне недействующие), а также нормативные правовые акты и иные официальные документы бывшей ее метрополии — Великобритании.
В нормативную основу исследования помимо этого входят международные акты, нормативные правовые акты и иные официальные документы Российской Федерации и ряда иных государств — США, Австралии, Новой Зеландии, Ирландии, Франции и др.
Эмпирическую базу исследования составляют решения Верховного Суда Канады и иных внутригосударственных судов, зарубежная и российская судебная практика, в том числе правовые позиции Конституционного Суда РФ, научные монографии по праву, политологии, философии, государственному и муниципальному управлению, учебные пособия, комментарии к законодательным актам, правовые энциклопедии и словари, публикации в научных периодических изданиях, аналитические и справочные материалы.
В ходе изучения объекта исследования анализ нормативного, научного материала и судебной практики сочетался с практически-прикладным подходом: ознакомлением с практикой организации государственного и муниципального управления в Канаде в период научной стажировки в Центре изучения местного самоуправления Университета Западного Онтарио (Канада) в 2012–2013 гг., 2015 г. и научно-информационном центре Университета Торонто в 2015 г., посещением заседаний Парламента Канады (г. Оттава), посвященных обсуждению вопросов развития местного самоуправления, заседаний муниципального совета г. Лондона и г. Торонто (провинция Онтарио), изучением специфики деятельности органов местного самоуправления соответствующих муниципалитетов.
Научная новизна исследования. В рамках исследования автором предложено собственное определение местного самоуправления как политико-правового явления, которое включает элементы и характеристики, способствующие его отграничению от смежных институтов решения местных вопросов. Данная модель позволила проанализировать структурные элементы и характеристики местного самоуправления применительно к корпоративной модели и выделить смежные институты решения местных вопросов в Канаде.
В работе также впервые предложена классификация моделей местного самоуправления на основании критерия правовой природы муниципалитетов, выделены соответствующие модели, определено влияние формы муниципалитета на развитие местного самоуправления, прежде всего в отношении корпоративной модели.
В исследовании определены причины генезиса муниципальных корпораций как ключевого элемента системы местного самоуправления в рамках корпоративной модели и фактора формирования последней, автором выдвинуто собственное определение муниципальной корпорации и проанализирован ее статус в праве Канады. На основе комплексного анализа историко-правовых основ местного самоуправления также впервые выделены этапы становления данного института в Канаде.
В работе с учетом последних изменений в правовом регулировании рассматриваемых вопросов выявлена специфика реализации корпоративной модели в современных основах канадского местного самоуправления, определены предпосылки использования данного опыта в российских условиях.
В исследовании выработаны новые теоретические и практические подходы и решения по оптимизации процессов муниципального строительства в Канаде, а также на основе сопоставления канадского и российского опыта предложены рекомендации по улучшению правового регулирования и организации института местного самоуправления в России, сформулированы предложения по разрешению с учетом специфики реализуемых в рассматриваемых государствах моделей местного самоуправления противоречий в теоретическом подходе к роли местного самоуправления и целям его развития.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. В исследовании предложено определение, согласно которому местное
самоуправление как политико-правовое явление представляет собой совокупность
форм местного (муниципального) управления и самоуправления граждан на мест
ном уровне, характеризуемых институциональной и (или) функциональной авто
номией и подконтрольных местному населению, выполняющих в том числе зада
чу по децентрализации публичной власти в государстве и реализующих целевую
функцию по решению местных и делегированных государственных вопросов
и предоставлению публичных услуг.
Подконтрольность местному населению обеспечивается возможностью населения влиять на формирование соответствующих управленческих структур посредством выборов, выступать в качестве субъекта привлечения и применения к ним мер ответственности в определяемом правовым регулированием порядке.
Под институциональной автономией следует понимать как ее формальную составляющую (т. е. невключенность форм местного самоуправления в систему государственной власти, в том числе в силу отличия его правовой природы), так и управленческую (т. е. отсутствие иерархии и прямого контроля над осуществлением местного самоуправления со стороны центральных органов). При отсутствии либо неполноте одной из составляющих институциональная автономия форм местного самоуправления будет являться в целом неполной.
Функциональная автономия в свою очередь предполагает наличие собственных, определенных законодательно предметов ведения (вопросов местного значения), закрепленных за муниципальными органами (либо населением), а также относительную свободу действий и условий (в том числе инфраструктурных и финансовых) для их реализации (решения), выражающихся в том числе в наличии круга соответствующих полномочий.
2. По мнению диссертанта, правовая природа муниципалитета имеет опре
деляющее значение для развития местного самоуправления, влияя как на консти
туционное признание данного института и определение субъектов соответствую
щих прав, так и на содержание и специфику основ местного самоуправления.
С учетом данного критерия в работе выделены две основные модели местного самоуправления — корпоративная и общинная, а также определены вторичные, производные от них — посткорпоративная и постобщинная.
3. В рамках общинной модели (Германия, Франция, Чехия и др.) носителем
права на местное самоуправление законодательно признается территориальный пуб
личный коллектив. Исторически важная роль общины в решении местных вопросов
оказывает влияние на процессы муниципального строительства в целом, определяя
признание, в том числе конституционное, права территориально-социальных общно
стей на самоуправление. Местное самоуправление здесь, являясь частью единой си-
стемы демократического управления, позволяет обеспечить канал влияния местных сообществ не только на решение местных, но и общегосударственных вопросов.
В рамках постобщинной модели (Венгрия, Латвия, Россия и др.) право на самоуправление конституционно (законодательно) не закрепляется за общинами (территориальными публичными коллективами) как носителями самоуправления на местах, хотя ценность местного самоуправления как демократического института (отражаемая в Европейской хартии местного самоуправления и дополнительных протоколах к ней) также транслируется в рамках данной модели. Право на местное самоуправление, не имея специальной привязки к самоуправляющейся единице, рассматривается и как специальное индивидуальное право гражданина, и как часть общего права граждан на участие в решении государственных дел. В отсутствие четкой территориально-институциональной базы вместе с тем возникает вопрос об отграничении соответствующего права от иных смежных прав, о формах и уровне его реализации, которые могут быть подвержены существенным изменениям.
4. В исследовании определено, что корпоративная модель (Великобритания,
Канада) обусловлена спецификой правовой природы и статуса муниципалитета как
корпорации с ограниченной правосубъектностью, в которой община (территориаль
ный публичный коллектив) не выделяется в качестве ядра ее социально-правовой
сущности. Население либо является одним из составляющих элементов муниципаль
ной корпорации, либо вовсе от нее отделено, но само по себе не является носителем
каких-либо особых «коммунальных» прав. Восприятие муниципалитетов как корпо
раций (хозяйствующих субъектов) влияет и на базовые характеристики модели, пред
определяя формирование менее социально инклюзивной и более сервис-
ориентированной системы местного самоуправления (в том числе в русле идеологии
«нового публичного менеджмента» (New Public Management).
Для корпоративной модели характерны такие черты, как отсутствие полноценного конституционного признания местного самоуправления в качестве самостоятельной формы публичной власти и формальная институциональная автономия муниципальных единиц в качестве публичных (частно-публичных) корпораций особого типа, ограниченная функциональная автономия, отсутствие конституционного признания права (прав) на местное самоуправление отдельных граждан либо местных сообществ, ограниченная подконтрольность органов местного самоуправления населению, связанная в том числе с отсутствием достаточных законодательных гарантий выборности местных органов.
-
По мнению диссертанта, в рамках англосаксонского подхода к местному самоуправлению можно также выделить посткорпоративную модель, которая, в свою очередь, характеризуется установлением конституционной автономии местного самоуправления как особой формы публичной власти, его развитием как формы народовластия с большей подконтрольностью форм самоуправления и управления на местном уровне населению, установлением связи между самоуправлением и местным сообществом как носителем права на него. В случае окончательного перехода к такой модели корпоративный статус муниципалитета может быть пересмотрен либо сохранен как статус юридического лица в хозяйственном обороте, не оказывая тем не менее влияния на решение вопросов публично-правового характера (компетенция, подконтрольность и подотчетность муниципальной власти субъектам самоуправления, взаимодействие с другими уровнями власти). Исходя из вышеуказанных характеристик, такие государства, например, как Австралия и Ирландия, можно считать находящимися в состоянии перехода к указанной модели.
-
В работе утверждается, что формирование института муниципальных корпораций в английском праве было обусловлено необходимостью решения ряда
политических и организационно-правовых задач: усиление городов с целью ослабления местной власти феодалов в интересах Короны; сохранение контроля над городами через создаваемый механизм гибридных публично-частных субъектов, подчиненных юрисдикции государства; обеспечение преемственности прав самоуправленческой единицы вне зависимости от жизненного цикла индивидуальных жителей, населяющих соответствующую местность; обеспечение самоуправленческой единицы набором прав, как правило, индивидуализированных для каждой конкретной территории.
Разработанная в метрополии применительно к городским территориям, рассматриваемая юридическая конструкция была позднее использована при создании местного самоуправления в английских колониях, а изначально присущие институту муниципальных корпораций особенности, включая централизованный характер создания муниципалитетов сверху, отсутствие связи между управленческой автономией муниципалитетов и концепцией самоуправления местных жителей, явились факторами генезиса корпоративной модели местного самоуправления.
7. В работе приводится следующее авторское определение понятия «муници
пальная корпорация»: «форма статутной корпорации особого вида, правосубъектность
которой ограничена нормативными правовыми актами (статутами) общего либо ин
дивидуального характера и деятельность которой нацелена на управление в целях
организации решения местных вопросов и обеспечение форм самоуправления граж
дан на местном уровне».
Отмечается, что в научной доктрине отсутствует консенсус относительно правовой природы муниципальной корпорации, относимой как к публичным, так и к гибридным (публично-частным) формам.
8. В исследовании выделено четыре специфических института решения
местных вопросов в Канаде: 1) муниципальное управление (municipal government)
и 2) управление посредством специализированных органов, — относимые в целом
к местному самоуправлению (local government); 3) государственное управление на
местах; 4) самоуправление коренных народов Канады.
Утверждается, что указанная дифференциация обусловлена как наличием особого субъекта управления (самоуправления) применительно к каждому из рассматриваемых институтов, так и целью его обособления. Наличие альтернативных механизмов решения местных вопросов детерминировано самой природой корпоративного муниципального управления, не имеющего всеобъемлющего охвата решения вопросов на местном уровне, законодательно ограниченного по своим целям и содержанию деятельности и трудно адаптируемого под иные задачи.
9. В истории становления муниципальных институтов в Канаде выделе
но четыре этапа: 1) 1608–1760 гг. — Развитие режима французской колониаль
ной администрации с преимущественно централизованным управлением терри
ториями; 2) 1760–1791 гг. — Внедрение отдельных форм английской системы
управления на местном уровне при сохранении административной централиза
ции управления колонией; 3) 1791–1849 гг. — Развитие «промежуточных» пра
вовых и управленческих форм перед внедрением системы местного самоуправле
ния в провинциях Канады; 4) 1849–1900-е гг. — Принятие базового законодатель
ства о местном самоуправлении в провинциях и территориях Канады
и становление его территориальных, организационных, функциональных и фи
нансово-экономических основ, а также отнесение муниципальных институтов
к ведению субъектов федерации в тексте Конституции.
Основным фактором формирования местного самоуправления в Канаде предлагается считать заинтересованность в нем органов государственной власти провинций как инструменте решения местных вопросов, что выражается в эволю-12
ции законодательства на последнем этапе его становления, в то время как влияние «социального» фактора в рассматриваемом процессе не является очевидным. Указанный фактор, а также сопутствующие ему (например, тенденция по формированию «искусственных» единиц, не имеющих привязки к компактно проживающим общинам, изначальный допуск к формированию муниципальных органов только собственников недвижимости), предопределили генезис местного самоуправления в русле корпоративной модели.
10. В работе делается вывод о том, что институциональная автономия
муниципалитетов в Канаде носит формальный характер и предопределена отли
чием их корпоративной правовой природы от природы государственно-властных
институтов. Вместе с тем с управленческой точки зрения муниципалитеты явля
ются не суверенным инструментом решения публичных задач на местном уровне,
подверженным значительному контролю со стороны государственных органов.
При этом, выполняя функцию агентов государства по решению местных задач, муниципальные корпорации, не являясь частью публичной власти, формально не представляют его интересы при взаимодействии с гражданами по реализации собственно государственных функций, хотя фактически совместное решение как местных, так и общегосударственных вопросов в ряде случаев присутствует.
Сложности в интеграции муниципальных институтов в публично-властную систему Канады связаны также с ограничениями конструкции самой публичной власти, отождествляемой с государственной. Соответственно, их интеграция при обеспечении институциональной автономии местного самоуправления должна предполагать пересмотр и изменение правовой природы (отказ от корпоративного характера) муниципалитетов либо разработку более широкой концепции «публичной власти».
11. В исследовании определено, что концептуальные ограничения корпо
ративной формы муниципалитета наряду с историко-правовыми факторами его
генезиса в Канаде оказывают сдерживающее воздействие на развитие местного
самоуправления как инструмента демократии и народовластия, с приданием ему
конституционного статуса. Последнее, в свою очередь, препятствует развитию
в теории и правовом регулировании положений, связанных с субъектом принад
лежности, набором и содержанием права (прав) на местное самоуправление.
Анализ организационных основ местного самоуправления показывает, что следствием подхода к муниципалитету как корпорации можно считать незначительную роль публичной политики в управленческих процессах на местном уровне; отсутствие разделения властей и безусловное доминирование представительного органа как реципиента делегируемых муниципальной корпорации властных полномочий; популярность модели наемного сити-менеджера, отчитывающегося перед советом корпорации; децентрализованную систему исполнительных органов и должностных лиц, характеризующуюся наличием автономных должностей по различным вопросам муниципального управления. Ограничение выборности и вмешательство государства в процесс формирования органов местного самоуправления, а также ограничение форм ответственности органов местного самоуправления перед населением обуславливают лимитацию подконтрольности институционального механизма решения местных вопросов жителям (что в равной степени распространяется на муниципальные и специализированные органы).
12. Установлено, что развитие правовых основ местного самоуправления
в Канаде в рамках корпоративной модели характеризуется следующими особенно
стями и проблемами: 1) отсутствует подробное конституционное регулирование
местного самоуправления; 2) имеется тенденция к обновлению и расширению законодательного (статутного) регулирования на уровне субъектов Канады, при сохраняющемся значении судебных решений в развитии статуса муниципальных корпораций; 3) в ряде субъектов распространено принятие специализированных статутов, индивидуализирующих статус отдельных муниципалитетов, что обусловлено исторически сложившимся механизмом наделения статутных корпораций правосубъектностью, но ведет к нарушению единства подходов к реализации местного самоуправления в границах субъекта, не всегда достигая и желаемого результата в оптимизации статуса выделяемой территории; 4) присутствует большое количество актов делегированного законодательства органов государственной власти, предписывающих стандарты и порядок решения вопросов местного значения, что подчеркивает рестриктивный подход к компетенции муниципальной корпорации и ее подчиненное, с функциональной точки зрения, положение по отношению к субъектам государственного управления; 5) широкое распространение получает применение договорных форм сотрудничества муниципалитетов, что позволяет в рамках делегированных муниципальной корпорации полномочий оптимизировать процесс предоставления муниципальных услуг и решение местных вопросов исходя из локальных инфраструктурных и экономических условий; 6) юридическая сущность муниципалитета обуславливает сложность теоретического определения правовой природы муниципальных актов и отстранение населения от возможности принятия таких актов посредством форм прямой демократии.
-
Анализ территориальных основ местного самоуправления в Канаде позволяет выделить следующие характеристики, отражающие реализацию корпоративной модели: 1) наличие двух сосуществующих территориальных подсистем местного самоуправления — муниципальной (муниципальные корпорации) и «функциональной» (специальные округа), что обусловлено лимитированным характером и территориальным охватом компетенции муниципальных корпораций; 2) доми-нирование фактора экономической эффективности, что отражается в выборочной территориальной организации муниципалитетов, их принудительной реорганизации, широком распространении искусственных единиц; 3) ограниченная возможность населения влиять на процессы территориальной организации местного самоуправления в большинстве субъектов Канады, что свидетельствует о разрыве между концепциями муниципальной корпорации и территориального публичного коллектива как носителя гарантированного права на самоуправление.
-
Применительно к функциональным основам местного самоуправления определено, что реализация корпоративной модели характеризуется принадлежностью компетенции муниципальной корпорации в лице органов ее управления, а также тенденцией приравнивания вопросов местного значения к местным услугам, оказываемым преимущественно в сфере жилищно-коммунального хозяйства и обслуживания частной собственности граждан как «стейкхолдеров» корпорации. При этом нельзя не отметить и роли специализированных органов, фактически лимитирующих круг вопросов, решаемых на местном уровне муниципальными корпорациями самостоятельно.
Функциональная автономия муниципалитетов в Канаде юридически ограничивается рестриктивным механизмом определения компетенции, а также значительным уровнем не всегда эффективного администрирования решения местных вопросов со стороны государства.
Попытки реформировать правовое положение муниципальных корпораций посредством наделения их статусом natural person (лица, ведущего юридически значимую деятельность без ограничений), выведения из-под доктрины ultra vires (позитивного установления компетенции) без фундаментального пересмотра их
юридической сущности приводят к размыванию и противоречиям в функционировании рассматриваемой юридической конструкции, что требует проведения как теоретической, так и нормотворческой работы с целью устранения дефектов и оптимизации функциональных основ местного самоуправления.
15. В исследовании утверждается, что финансово-экономические основы
канадского местного самоуправления отражают следующие характерные особен
ности, связанные с реализацией корпоративной модели: наличие основного меха
низма финансирования — за счет налога на недвижимость собственников —
«стейкхолдеров» корпорации; широкое применение механизмов аутсорсинга
и публично-частного партнерства; присутствие регулятивных и организационно-
управленческих ограничений в финансово-бюджетной сфере, в том числе ограни
чения на инвестиции капитала, ограничение дефицита бюджета, расширенный
контроль над бюджетным процессом муниципальных корпораций со стороны
органов государственной власти.
В условиях роста функциональной нагрузки, вызванной в том числе отдельными государственными решениями, требуются поиск новых источников финансирования решения местных вопросов, более четкое доктринальное определение содержания имущественных прав муниципалитетов, формализация пределов применения теории «двойственного характера собственности» на местном уровне, определение статутных ограничений на некоторые категории муниципального имущества и создание максимально либеральных условий для свободного оборота имущества, к соответствующим категориям не относимого.
16. По мнению диссертанта, к предпосылкам рассмотрения вопроса о при
менимости опыта корпоративной модели в России могут быть отнесены, во-
первых, наличие в рамках рассматриваемой модели фокуса на развитие механиз
мов эффективного решения местных вопросов, что актуально для современного
этапа развития местного самоуправления в России, и, во-вторых, опыт поиска
инструментов для поддержания баланса между эффективностью муниципального
управления (обуславливающую его корпоративность и профессионализацию)
и обеспечением базовых элементов демократии и самоуправления граждан на
местном уровне, что, в отсутствие имманентных прав на самоуправление терри
ториального публичного коллектива, является проблемным и в российском опыте
муниципального строительства в рамках постобщинной модели.
Применение отдельных элементов канадского опыта в России допустимо также в силу сходных экономико-географических (большая территория, неравномерность ее заселения, дифференциация в социально-экономическом развитии регионов, наличие труднодоступных местностей и пространств со сложным климатом) и политико-территориальных (федеративный характер государств, неоднозначное положение местного самоуправления как в системе публичной власти, так и в системе федеративных отношений) факторов.
Разнородность правовых систем России и Канады, как показало исследование, не является препятствием к сопоставлению правовых основ местного самоуправления и позволяет сформулировать конкретные рекомендации в части применения отдельных элементов и черт соответствующего канадского опыта в России, включая разрешение коллизий внутри системы законодательного регулирования местного самоуправления, консолидацию и кодификацию массива муниципальных правовых актов, запрет дублирования в них норм вышестоящего законодательства, разработку рекомендаций по принятию муниципальных актов (но не самих модельных актов) на уровне субъектов федерации, развитие нормативных договоров как инструмента регулирования отношений на местном уровне,
возможное определение в России судебных решений в качестве источника регулирования муниципальных правоотношений.
-
В работе выделены следующие положительные элементы и черты реализации корпоративной модели в Канаде, которые могли бы быть адаптированы в российском регулировании и практике муниципального строительства: выборочная организация местного самоуправления на территории государства; опыт управления малонаселенными, преимущественно северными территориями и, наоборот, густонаселенными и урбанизированными; опыт внедрения «побудительной петиции» как формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления; комплексный подход к обеспечению подотчетности и прозрачности деятельности муниципальных органов и должностных лиц внутри системы муниципального управления, тесно увязанный с формами ответственности соответствующих субъектов; конкретизация прав и обязанностей сторон при взаимодействии представительного органа муниципалитета с местной администрацией; императивное применение модели «совет — менеджер» в управлении отдельными типами муниципальных образований (в России, например, применительно к монопрофильным муниципалитетам); рамочное законодательное регулирование статуса муниципальных омбудсме-нов на уровне субъекта федерации (при обеспечении диспозитивности норм, определяющих создание должностей уполномоченных по правам в российских муниципальных образованиях); «горизонтальные» формы сотрудничества муниципалитетов в реализации компетенции, в том числе в границах агломераций; законодательная конкретизация стандартов решения вопросов местного значения и предоставления муниципальных услуг; наработки в сфере оценки имущества физических лиц, подлежащего налогообложению на местном уровне, а также опыт поиска дополнительных финансовых инструментов для улучшения бюджетной обеспеченности муниципальных образований (включая увеличение нормативов отчислений в местные бюджеты от сбора налогов и акцизов на топливо, а также внедрение платы за дополнительные виды публичных услуг).
-
По мнению диссертанта, сопоставление опыта Канады и России свидетельствует о необходимости разработки и отражения в праве в обоих государствах комплексной государственной стратегии (нескольких согласованных разноуровневых стратегий) развития местного самоуправления по различным направлениям, включая территориальные, организационные, функциональные и финансово-экономические основы, взаимодействие местного самоуправления с другими уровнями публичной власти в решении муниципальных и государственных задач, компенсацию эффектов односторонних государственных решений, влияющих на деятельность муниципалитетов.
Разработка такой стратегии (стратегий), базирующейся на четких принципах и критериях решения соответствующих вопросов, обоснованных научно с учетом в том числе фактора влияния правовой природы муниципалитетов, в Канаде предполагает поиск компромисса и признание необходимости договорного сотрудничества в вопросе развития местного самоуправления между федеральным центром и субъектами, с участием муниципалитетов. Подобная работа в России, не осложненная конституционными ограничениями, зависит, в свою очередь, от политической воли федерального центра в организации и проведении соответствующих мероприятий.
19. В исследовании утверждается, что развитие местного самоуправления
и оптимизация его роли в государстве также требует и в Канаде, и в России теоре
тического осмысления сущности местного самоуправления как политико-правового
явления и разрешения связанных с его функционированием концептуальных проти-
воречий, что делает необходимым «настройку» реализуемых в обоих государствах моделей местного самоуправления — корпоративной и постобщинной.
По мнению диссертанта, роль местного самоуправления в государстве состоит в решении двух основных задач: 1) предоставление гражданам местных услуг в формате, нацеленном на развитие их социального потенциала и повышения материального и духовного благополучия и 2) обеспечение условий участия граждан в созидательной деятельности по качественному улучшению и развитию мест их проживания и работы, а также свободной реализации выражаемых ими в этом контексте идей и претворению в жизнь решений, принимаемых коллективно с другими согражданами.
20. Утверждается, что решение первой задачи и в Канаде, и в России не
может осуществляться в отрыве от реализации социальной, экономической
и иных функций государства. В связи с этим предлагается на общемуниципальном
уровне обеспечить дальнейшее приоритетное развитие механизма профессиональ
ного муниципального управления, формируемого в том числе при ограниченном
участии представителей государственных органов, для повышения эффективности
решения местных вопросов и обеспечения взаимосвязи местного самоуправления
с вышестоящими уровнями публичной власти через аппарат грамотных и эффек
тивных профессиональных управленцев.
Для реализации вышеуказанной взаимосвязи требуются полноценное включение местного самоуправления в механизм функционирования публичной власти, с подключением муниципалитетов как в Канаде, так и России к обсуждению с другими ее уровнями вопросов, связанных не только с развитием рассматриваемого института, но и реализацией функций в государстве, в обеспечении которых местная власть участвует, что позволит местному самоуправлению фактически выступать в качестве элемента системы внутрифедеративных отношений в их подлинной, кооперативной сущности и обеспечивать эффективное решение первой задачи местного самоуправления.
21. Для решения второй задачи в исследовании предлагается обеспечить
дальнейшее развитие форм самоуправления и участия населения в решении мест
ных вопросов, прежде всего на локальном, субмуниципальном уровне, а также
расширение возможностей общественного и общественно-государственного кон
троля (включая развитие контроля со стороны уполномоченных по правам) над
субъектами муниципального управления, что должно содействовать гармониза
ции «муниципального управления» и «самоуправления граждан» в структуре эле
ментов местного самоуправления.
Следует рассмотреть вопрос о закреплении в российском законодательстве понятия «локальная группа» населения, а также определить набор присущих ей форм самоуправления и тех вопросов, которые на общемуниципальном уровне не могут быть решены без согласования с локальными группами. В Канаде соответствующий механизм субмуниципального, «общинного управления» набирает силу, однако также нуждается в правовой формализации.
По мнению диссертанта, развитие, в сочетании с должной формализацией в праве, субмуниципальных (локальных) форм самоуправления и участия населения в решении местных вопросов должно компенсировать, как в рамках корпоративной модели, так и в российской «постобщинной» теории и практике муниципального строительства, отсутствие сложившейся концепции территориального публичного коллектива; сформировать необходимую институционально-территориальную базу, без которой право на местное самоуправление оказывается нечетким и подверженным корректировке — как по уровню, так и по содержанию; обеспечить стабильность его реализации независимо от изменений территориальной организации на общемуниципальном уровне.
Теоретическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертационном исследовании выводы расширяют и упорядочивают научные представления о смысловом содержании категории «местное самоуправление» и ее разграничении со смежными понятиями, используемыми в качестве описания механизма решения местных вопросов, вводят в научный оборот новый подход к классификации моделей местного самоуправления на основе критерия правовой природы муниципалитета, определяют влияние формы муниципалитета на развитие местного самоуправления.
В исследовании в рамках изучения корпоративной модели определены ис-торико-теоретические основы подхода к местному самоуправлению в англосаксонских государствах, включая Канаду, выявлено теоретическое содержание категории «муниципальная корпорация» и дана характеристика ее правовой природы и статуса.
Применительно к основам местного самоуправления в Канаде предложены теоретические принципы и модели территориальной организации, организационных основ, выделены теоретические подходы к определению компетенции муниципалитетов и финансово-экономическим основам их деятельности, отражающие специфику корпоративной модели местного самоуправления. В работе также сформулированы теоретические предложения по оптимизации роли местного самоуправления как политико-правового явления как в Канаде, так и в России, с учетом специфики соответствующих им моделей.
Практическая значимость исследования. Практические предложения, выработанные автором настоящего исследования, могут быть использованы органами государственной власти и органами местного самоуправления различных государств, включая Канаду и Россию, в правовом регулировании и практике организации местного самоуправления в целях оптимизации указанного института.
Материалы диссертационного исследования могут применяться в учебном процессе при преподавании таких учебных дисциплин, как конституционное право России, конституционное право зарубежных стран, муниципальное право России, муниципальное право зарубежных стран, сравнительное муниципальное право, а также при составлении различных учебно-методических пособий.
Степень достоверности и апробация результатов исследования. Материалы диссертационного исследования являлись предметом обсуждения в ходе научных стажировок автора в Центре изучения местного самоуправления Университета Западного Онтарио и научно-информационном центре Университета Торонто, а также в ходе связанных научных мероприятий в Университете Торонто и Карлтонском университете (Канада) в 2012–2013 гг. и 2015 г.
Содержание диссертации и основные положения, выносимые на защиту, рассматривались на кафедре конституционного и международного права Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России). Результаты исследования также обсуждались в ходе более 30 международных и всероссийских научных конференций, форумов, семинаров и «круглых столов», в том числе XII Ежегодных научных чтений памяти профессора С. Н. Братуся «Проблемы правосубъектности на современном этапе» (г. Москва, ИЗиСП, 25 октября 2017 г.); XV Международной научно-практической конференции по конституционному праву «Конституционно-правовые аспекты формирования концепции регулирования общественных отношений» (г. Санкт-Петербург, СПбГЭУ, 26–28 мая 2017 г.); Международной научной конференции «Конституционное право: итоги развития, проблемы и перспективы» (г. Москва, МГУ им. М. В. Ломоносова, 15–19 марта 2017 г.); II Уральского форума конституцио-18
налистов (УрГЮУ, 6–7 октября 2016 г.); IX Кутафинских чтений «Стратегия национального развития и задачи российской юридической науки» (г. Москва, МГЮА им. О. Е. Кутафина и МГУ им. М. В. Ломоносова, 24 ноября 2015 г.) и др.
Основные результаты исследования отражены более чем в 70 публикациях, включая две монографии, два раздела в коллективных монографиях, 29 статей в научных журналах, рецензируемых Высшей аттестационной комиссией РФ.
Результаты исследования использовались автором для подготовки аналитических записок по тематике местного самоуправления для Аппарата Правительства РФ в 2014–2016 гг., в подготовке региональной части доклада Высшей школы государственного управления РАНХиГС о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации в 2015 г., иных аналитических документов для органов государственной власти и местного самоуправления в 2014–2017 гг.
Материалы исследования используются в учебном процессе при проведении занятий по курсу «Муниципальное право» в Северном институте (филиале) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России), «Конституционное право» и «Муниципальное право» в Карельском филиале Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.
Структура диссертационного исследования обусловлена кругом рассматриваемых вопросов и последовательным изучением каждого из них. Диссертационное исследование состоит из введения, пяти глав, включающих девять параграфов, заключения, списка сокращений и списка использованных источников и литературы.