Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические и правовые аспекты становления местного самоуправления и местного управления в республике Армения 13
1.1. Муниципальное право как отрасль права правовой системы Республики Армения . 13
1.2. Правовое регулирование местного самоуправления и областного управлении.25
1.3. Соотношение местного самоуправления и местного управления в мунининалышм законодательстве Республики Армения: сравнительно-правовой анализ 39
ГЛАВА II. Организация местного самоуправления и областного управления в республике Армения
2.1. Система органов местного самоуправления 74
2.2. Правовой статус органов областного управления в Республике Армении 89
2. 3. О статусе города Еревана 93
Заключение 99
Список использованных нормативных актов и литературы 104
- Муниципальное право как отрасль права правовой системы Республики Армения
- Соотношение местного самоуправления и местного управления в мунининалышм законодательстве Республики Армения: сравнительно-правовой анализ
- Система органов местного самоуправления
- Правовой статус органов областного управления в Республике Армении
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Распад СССР и включение образовавшихся на его месте государств в процессы глобализации подтолкнули к поиску и внедрению тех из универсальных стандартов и правил, которые бы позволили демократизировать государственную власть и общество. Поскольку одним из важнейших направлений демократизации выступает децентрализованное управление, с постсоветских государствах весьма рельефно выявилась необходимость реформы территориального управления. Если принять во внимание, что и Европейская Хартия местного самоуправления (1985) в степени автономии местных органов самоуправления видит основной критерий подлинной демократии, становится понятно, какое место уделяется преобразованию системы местного самоуправления в ряду важнейших демократических ответов на вызовы глобализации.
Конечно, европейские ценности и институты оказывают существенное влияние на процесс изменений в странах СНГ. Однако для успешного реформирования местного самоуправления мало одного лишь субъективного желания постсоветских элит поскорее приобщиться к Европе. Для эшго нужен еще учет местной специфики - степени экономического, социального и политического развития, исторических и культурных традиций государствообразующих народов. По этой причине не будет преувеличением сказать, что на практике успех реформ зависит от способности реформаторов адаптировать универсальные образцы к традиционным ценностям своих народов.
Населяющие постсоветское пространство пароды и этносы отличаются, и порой весьма существенно, друг от друга. Учет их исторических, культурных и иных особенностей может выступать выражением принципиальной культурной разнородности, существующей как в мировом масштабе, так и на региональном и локальном уровнях. Вместе с тем эти народы прожили в рамках единого государства не одно столетие, и это время
отмечено не только подчинением одних другим, но и взаимодействием и взаимообогащением традиций разных народов. Поэтому изучение процесса адаптации европейских ценностей к различным национальным традициям постсоветского пространства может оказаться весьма полезным для выявления наиболее оптимальных путей реформирования местного самоуправления в каждой из стран СНГ.
В Республике Армения построение системы местного самоуправления тоже рассматривается в качестве одной из основ формирования гражданского общества и правового государства. Здесь, как и везде в СНГ, в управлении обществом длительное время сочетались элементы государственного управления и местного самоуправления, однако с конца XX века отчетливо обозначилась потребность в создании самостоятельной системы самоуправления. Этому отчасти способствовало вступление Армении в 2000 году в Совет Европы, а также ратификация Европейской Хартии местного самоуправления в 2001 году и как следствие этого - принятие Арменией обязательств по ограничению прямого влияния государства на органы территориального управления, а также формирование па местах исключительно избираемых органов власти. Содержание муниципального строительства в Республике Армения конца XX - начала XXI вв. составляет совершенствование структуры областного управления и местного самоуправления, с одной стороны, и порядок его взаимодействия с государственными органами - с другой. В этом направлении республика уже провела конституционную реформу, по итогам которой пересмотрены и переосмыслены многие институты конституционного права, в том числе и местного самоуправления.
Таким образом, актуальность избранной темы обусловлена, во-первых, академическим интересом государство ве до в к исследованию новейших тенденций развития государственных и муниципальных органов власти на постсоветском пространстве. Во-вторых, разработанная и опробованная Арменией на практике новая законодательная база в сфере местного
самоуправления может представлять интерес и для законодателен других стран СНГ, перед которыми стоят те же задачи.
Актуальность данного исследования определяется еще и тем, что как в армянской, так и в российской конституционной и муниципальной правовой литературе становление и развитие местного самоуправления и областного управления в Армении пока не получило достаточного освещения.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с формированием и функционированием органов местного самоуправления и областного управления в Республике Армения.
Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регламентирующие процесс становления и разьиіии местного самоуправления и областного управления в Республике Армения.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на то, что общетеоретическая разработка проблем местного самоуправления в юридической науке осуществляется достаточно долго, проблемы муниципального права продолжают оставаться в центре внимания правовой науки, требуя систематического и глубокого исследования. Особый интерес институты муниципального права вызывают в так называемых странах молодой демократии, к числу которых относится и Армения,
При написании диссертации автор опирался на труды армянских, российских и зарубежных ученых, относящиеся к теории государства и права, конституционному, муниципальному и административному праву: Г.А. Сукиасяна, СЛ. Лвакьяна, И.А. Барабашева, Б.Н. Габричидзе, В.И. Васильева, И.В. Выдрипа, В.В, Еремяпа, Е.М. Ковешникова, МА. Краснова, О.Е. Кутафина, И.И. Овчинникова, Ю.А. Тихомирова, В.И.Фадеева, А.И,Черкасова, Л.Т, Чихлалзс, К,Ф. Шеремета, МЛ. Штатиной, И.С. Яцснко, A.IIL Арутюняна, Э. Ордяна и других авторов.
При подготовке работы использованы также результаты исследований таких зарубежных авторов, как Ж. Ведель, Р. Драго, Г. Еллинек, П. Слоу, Ф. Бенуа, А. де Токвиль и другие.
Несмотря на то, что в работах указанных авторов содержится не только богатый эмпирический материал, но и важные теоретические построения, сама новизна проблемы реформирования системы местного самоуправления в странах СНГ и постоянное обновление регулирующей его законодательной базы обусловливают наличие многих нерешенных важных: проблем обновления системы местного самоуправления.
Отсюда целью диссертации автор поставил проведение теоретико-правового исследования комплекса проблем, связанных со становлением местного самоуправления и областного управления в Республике Армения, а также (с учетом уже имеющихся теоретических и практических результатов) выявление и изучение особенностей действующей модели управления местными делами в постсоветской Армении.
На основании рассмотрения теоретических и практических проблем местного самоуправления и областного управления в данной закавказской республике можно определить следующие основные додачи исследования:
- провести сравнительный теоретико-правовой анализ системы
местного самоуправления, выявить соотношение местного самоуправления и
местної о управления;
- проанализировать положения действующих нормативно-правовых
актов о местном самоуправлении и областном управлении в их соотношении
с нормами международного права;
изучить организационную структуру органов местного самоуправления и областного управления в Республике Армения;
Методологическая основа диссертационного исследования. С точки зрения научной методологии, местное самоуправление и областное управление исследуются как проблема, находящаяся па стыке теории и истории государства и права, истории политических и правовых учений, конституционного, административного и муниципального права. Данный фактор определяет многообразие научных .методов исследования, используемых при изучении диссертантом поставленных вопросов. Наряду с
общими концепциями развития государства и права, методологическую основу диссертации составляет также целый ряд специальных методов исследования: логический, сравнительно-правовой, системно-структурный, формально-догматический и исторический. Особое значение уделяется методам и приемам сравнительного правоведения и сравнительного государствоведения, поскольку сравнительный метод позволяет не только подойти под более широким углом зрения к решению многих традиционных вопросов государственно-правовых явлений, но и поставить ряд принципиально новых проблем.
Нормативную базу исследования составляют международно-правовые документы в области местного самоуправления, ратифицированные Арменией и ставшие частью се правовой системы, а также внутригосударственное законодательство Республики Армения в области местного самоуправления, а именно: Конституция Республики Армения 1995 года, Изменения к Конституции Республики Армения, 2005 года, Закон Республики Армения «О местном самоуправлении» І 996 и 2002 года, Закон «О выборах органов местного самоуправления» 1996 года,. Закон Республики Армения «О бюджетной системе Республики Армения» 1997 года, Закон Республики Армения «О финансовой выравнивании» 1998 года, Закон Республики Армения «О градостроительстве» 1998 года, Избирательный кодекс Республики Армения 1999 года, Закон Республика Армения «О правовых актах» 2002 года, Закон Республики Армения «Об общинной службе» 2004 года и другие законы, а также Указы президента Республики Армения «О государственной управлении в областях Республики Армения» и «О государственном управлении в городе Ереване» 1997 года.
Кроме того, в диссертации проведен сравнительный анализ действующего законодательства Великобритании, Гсрмашш, Испании, Италии, России, США, Франции, Японии.
Научная новизна диссертации заключается в іом, что впервые в российской государе гвоведческой науке на монографическом уровне
делается попытка комплексного научного исследования некоторых правовых проблем института местного самоуправления, которые прежде не исследовались в научной литературе либо исследовались в иных ракурсах (социологическом, экономическом, демографическом и др.). При этом особое внимание уделяется вопросам реализации положений о системе органов местного самоуправления и областного управления, а также мерам, направленным на повышения эффективности функционировапия этих институтов, являющегося неотъемлемым атрибутом демократического государства, в особенности на пороге глобальных правовых реформ, обусловленных проведенной недавно в Армении конституционной реформы.
В работе анализируются такие вопросы как новые тенденции развития муниципального права Армении, теоретический аспект соотношения местного самоуправления и местного управления, правовые основы местного самоуправления, порядок формирования и структура органов местного самоуправления, принципы их взаимосвязи с органами государственной власти.
Проведенное исследование позволяет автору вынести на защиту следующие основные положения и выводы:
1. Муниципальное право Республики Армения является
самостоятельной отраслью права, имеющей предмет и метод правового
регулирования.
Местное самоуправление в Армении осуществляется, с одной стороны, муниципальными органами власти в рамках собственных полномочий, а с другой - населением муниципалитета непосредственно. Местное управление осуществляется как в пределах переданных полномочий, так и областными органами власти,
Закон Республики Армения «О местном самоуправлении» от 25 июня 1996 года положил начало процессу муниципализации в независимой Армении, однако он учитывал далеко не все тенденции развития местного самоуправления в современном мире.
4. После ратификации в 2001 году Национальным Собранием
Республики Армения «Европейской Хартии местного самоуправления» 1985
года возникла проблема приведения национальных законодательных актов в
соответствие с этим основополагающим международным документом. В
частности, были расширены полномочия органов местного самоуправления,
гарантирована их самостоятельность. Компетенции, подразделяемые
указанным законом на собственные (обязательные и добровольные) и
делегированные, приближают муниципальное законодательство Республики
Армения к европейской модели самоуправления, закрепленной в указанной
Хартии.
5. Анализ конституционных норм, касающихся местного
самоуправления и областного управления, показывает, что далеко не все
вопросы организации и структуры соответствующих органов нашли свое
отражение в Основном законе Армении. Так, например, за пределами
Конституции остались нормы: устанавливающие принцип самостоятельности
местного самоуправления; вводящие элемент открытости и прозрачности в
деятельность органов местного самоуправления; определяющие сферу
деятельности органов местного самоуправления в области передачи им
отдельных государственных полномочий; устанавливающие компетенцию
местного самоуправления по отдельным вопросам государственного
значения и ряд др.
6. 27 ноября 2005 года всенародным референдумом были приняты
поправки к Конституции Республики Армения от 5 июля 1995 года, после
чего в конце февраля 2006 года отдельным выпуском Официального
бюллетеня Республики Армения был переиздан Закон Республики Армения
«О местном самоуправлении», В отредактированные тексты двух основных
правовых актов общегосударственного значения были внесены положения,
благодаря которым деятельность органов местного самоуправления
становится более прозрачной, а информация об их деятельности более
доступной, закрепляются гарантии местного самоуправления; закрепляется
право за органами местного самоуправления на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; четче определяются нормы взаимоотношений между территориальной и местной формами власти, благодаря которым процесс децентрализации власти становится необратимым.
7. Эффективное местное самоуправление может осуществляться только
тогда, когда административно-территориальное деление, лежащее в основе
организации местного самоуправления, соответствует задачам органов
муниципальной власти» Административно-территориальными единицами в
Армении являются области и общины. Республика состоит из 10 областей.
На уровне областей осуществляется государственное управление, а на уровне
общин - муниципалитетов местное самоуправление. Если на уровне области
в Армении осуществляется административная децентрализация
(деконцентрация), когда органы государственной власти передают часть
властных полномочий низовым звеньям в рамках единой системы
государственного управления - органам территориального управления, то на
уровне общин осуществляется политическая децентрализация, когда органы
отказываются от определенной части своих полномочий в пользу органов
местного самоуправления, не зависящих от органов государственной власти
и не входящих в систему государственного управления.
8, Согласно Указам Президента Республики Армения «О
государственном управлении» от 6 мая 1997 года № 728-УП и «О
государственном управлении в городе Ереване» от 6 мая 1997 года № 727 -
УГТ, основу функциональной администрации в Армении составляют
многочисленные публичные учреждения - территориальные службы
исполнительных органов власти, осуществляющие государственное
управление и действующие на основании принципа политической
деконцентрации. Административно-публичные учреждения могут
создаваться в различных секторах: социальном (больница, служба занятости,
центр социальной помощи), экономики и финансов, культуры и образования,
правоохранительном (для выполнения задач организации внутренних дел и национальной безопасности, а также учета военнообязанных).
9. Государство, обладающее админисгративной компетенцией общего
характера, может поручить выполнение отдельных задач публичной службы
специально создаваемой для этого функциональной администрации.
Представляется, что глава области, а также созданный при нем совет,
руководители различных территориальных служб являются представителями
функциональной администрации. Кроме этого, в Республике Армения, как и
практически во всех государствах континентальной правовой системы, виды
различных публичных служб считаются подразделениями единой
национальной публичной службы. Об этом свидетельствует то, что
государственное управление в областях обеспечивается посредством
систематизации деятельности территориальных служб исполнительных
ортнов власти, т.е. речь идет об иерархичной системе органов
исполнительной власти. В данном случае большое значение имеет
орішшзация согласованной деятельности территориальных служб
республиканских исполнительных органов власти, областных структурных
подразделений и органов местного самоуправления.
10. До муниципальной реформы 2005 года столица Армении - город
Ереван - считалась областью. Так, например, в статье 108 главы 7
Конституции Республики Армения 1995 года было записано: «Город Ереван
имеет статус области. Мэра Еревана по представлению Премьер-министра
назначает и освобождает от должности Президент Республики. Местное
самоуправление в Ереване осуществляется в квартальных общинах». Однако,
согласно одной из поправок, внесенных в Конституцию на основании
проведенного 27 ноября 2005 года всенародного референдума, статья 108
главы 7 выглядит следующим образом: «Ереван является муниципальным
образованием. Особенности местного самоуправления и формирования
органов местного самоуправления в городе Ереване устанавливаются
законом. Законом могут быть установлены прямые или опосредованные
выборы мэра Еревана». Несмотря на то, что город Ереван получил статус муниципалитета, структура органов местного самоуправления, а также полномочия таких органов городского управления, как мэр - глава муниципалитета, муниципального совета и главы окружных муниципалитетов, до настояшего времени не определены специальным законом- Правовой статус органов управления в городе Ереване устанавливается Указом Президента Республики Армения «О государственном управлении в городе Ереване» от 6 мая № УП-727 и Указом Президента Республики Армения «О государственном управлении в областях Республики Армения» от 6 мая № УП-728.
Структура и содержание диссертации определяются целями и задачами исследования, а также избранными методами изложения материала и логикой построения работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы, а также приложения. Основные выводы представлены в заключении.
Апробация результатов исследовании. Работа была подготовлена па кафедре конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов, где были представлены и рассмотрены основные теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации.
Выводы, сформулированные в диссертации, были использованы в процессе проведения семинарских занятий по муниципальному праву в Российском университете дружбы народов.
Результаты данного диссертационного исследования могут быть использованы также в процессе преподавания конституционного права, конституционного (государственного) права зарубежных стран на юридических факультета высших учебных заведениях России и Армении.
Муниципальное право как отрасль права правовой системы Республики Армения
Еще недавно понятие «муниципальное право» не использовалось на бывшем постсоветском пространстве. Известный российский государствовед Г.В, Бараоашев отмечал, что «этим понятием обычно объединяются генеральные статуты об организации местного управления и отраслевые акты, определяющие функции местных властей в конкретных сферах (здравоохранение, образование, социальная помощь, гражданская оборона). При этом нередко законодательство, составляющее «муниципальное право», содержит дублирующие друг друга нормы и противоречия, находятся в хаотическом состоянии» .
Принципы организации и деятельности местных органов государственной власти в СССР рассматривались в рамках науки советского государственного права. Эти принципы являлись неотъемлемой частью правовых основ государственного механизма и не предполагали особых му І їй ни пально- правовых подходов.
Революционное реформирование правовой и политической системы Армении в конце XX века, включающее в себя децентрализацию государственной власти, качественное расширение ее демократических начал, имнлементацию международных стандартов в армянскую правовую доктрину, провозглашение новых принципов организации публичной власти па местах - сопровождалось формированием законодательства о местном самоуправлении и стремительным развитием соответствующей отрасли правовых знаний- Сегодня понятие «муниципальное право» прочно вошло в лексикон армянских правоведов. Им именуется совокупность правовых норм, регулирующих организацию местного самоуправления, соответствующая отрасль правовой науки, а также самостоятельная учебная дисциплина.
По мнению известного российского государствоведа И.В. Выдрина, «местное самоуправление как предмет правового регулирования самостоятельной отрасли - весьма сложное явление. На протяжении последних нескольких лет его значение последовательно возрастало от статуса отдельного правового института, хотя и получившего прежде конституционное закрепление, до роли пол итико-правового феномена, являющегося в соответствии с действующей Конституции РФ одной из основ конституционного строя России. В этом качестве местное самоуправление предстает в нескольких значениях; формы народовластия; способа осуществления гражданских прав; института организационно и функционально обособленного в системе управления обществом и государством»".
Хотя научная позиция И.В. Выдрина высказана в рамках изучения проблем российского муниципального права, с общетеоретической точки зрения, такой подход вполне применим и в доктрине муниципального права как Армении, так и других государств-участников СНГ. Это связанно с тем, что после распада СССР все его бывшие республики провозгласили демократический путь развития в качестве одной из основ своего конституционного строя. Поэтому можно с уверенностью сказать, что «суть демократического режима - власть народа, одним из преломлений которой является местное самоуправление - политический и правовой институт, уравновешивающий тенденции централизации и децентрализации в системе управления важнейшими общественно-политическими процессами. Вынося его регулирование на конституционный уровень, законодатель в молодых суверенных государствах определил тем самым основополагающие начала деятельности населения по осуществлению местного самоуправления» .
Одним из первых в современном армянском правоведении тезис о самостоятельности отрасли муниципального права высказал А.Ш. Арутюнян. Еще в 1993 г. он отмечал, что «с развитием правовой базы местного самоуправления в дальнейшем правильнее будет говорить о местном самоуправлении не как об институте отрасли права, а как о новой комплексной отрасли права - муниципальном праве, нормы которого, не будучи связаны единым методом и механизмом регулирования, будут входить в состав конституционного, административного и других основных отраслей права... Юридические особенности данной общности будут выражены не в специфическом методе и механизме регулирования, а в наличии некоторых собственных принципов, нередко отдельных специфических приемов регулирования» .
А,Ш, Арутюнян, как и некоторые российские государствоведы того времени, аргументировал научную позицию о том, что муниципальное право - это вторичное, производное образование, возникшее в результате развития местного самоуправления и законодательства о нем. Так, например, российский государствовед В.И. Фадеев пишет: «Такие образования (муниципальное право выделено мной - В.М.) в науке именуются кчзмилексными отраслями (к ним относятся хозяйственное, морское, банковское, страховое прайо и др.). Своеобразие таких правовых образований в системе права проявляются в том, что нормы, составляющие комплексную отрасль, как бы распределены «по двум адресатам». Во-первых, они выступают как нормы основных отраслей права (например, государственного). Во-вторых, они, будучи нормами основных отраслей права и оставаясь таковыми, вместе с тем входят во вторичную структуру -так называемую «комплексную отрасль права» .
В доктрине муниципального права Российской Федерации высказывается мнение, что муниципальное право не является отраслью права. Например, В.А. Баранчиков пишет: «Муниципальное право - это сложный формирующийся межотраслевой комплекс российского законодательства, включающий в себя нормы различных отраслей права и законодательства, регулирующих различные общественные отношения, в которые вступают субъекты местного самоуправления»6. Аргументируя данную позицию, Баранчиков отмечает: «Трудно найти отрасли права, нормы которых пе входили бы в состав муниципального права. Легче перечислить отрасли права, которые не относятся к муниципальному праву, как комплексной отрасли законодательства (уголовное право, уголовный процесс и т.д.)» .
Такая позиция фактически отрицает само существование муниципального права и представляет законодательство о местном самоуправлении в качестве механического свода норм иных отраслей права.
Вступая в научную полемику с В.А. Баранниковым, И.В. Выдрин пишет, что, «отрицая существование комплексных отраслей права, он (В.А. Баранчиков - В.М) находится под влиянием работы СВ. Полениной, заключившей, чго сама природа отрасли права исключает возможность существование комплексных отраслей права (в отличие от комплексных отраслей законодательства)»8.
Соотношение местного самоуправления и местного управления в мунининалышм законодательстве Республики Армения: сравнительно-правовой анализ
Последнее десятилетие XX столетия в истории государства и права постсоветской Армении отмечено существенными конституционными и муниципальными реформами, которые способствуют формированию в данной постсоветской республике смешанной системы месі ного управления. Это выражается в том, что в Республике Армения местное самоуправление осуществляется в рамках собственных полномочий муниципальных органов власти, а местное управление - в пределах переданных (делегированных) государством полномочий. Сравнительпо-прановой подход в изучении специфики современного местного самоуправления и территориального управления в Армении показывает, что сочетание местного самоуправления и местного государственного управления через четкое распределение полномочий в конкретной муниципальной системе вполне соответствует тенденциям развития муниципалнзма в современном мире- К сказанному следует добавить, что особенность современных муниципальных систем, складывающихся в тех или иных государствах, заключается в том, что в XXI веке государство начинает влиять на муниципальные органы власти не через своих представителей на местах, а через переданные муниципалитетам полномочия .
Псрионачально, исторически сложилось так, что, начиная с XIX века, в Великобритании и во многих других европейских странах с англосаксонской системой права сформировалась система местного самоуправления с преобладанием выборных органов власти, что отличало ее от системы местного самоуправления во Франции, Испании, Италии и Португалии, где были заложены основы административной опеки над местным управлением. Поэтому не случайно в историографии по данному вопросу долгое время бытовало мнение о существовании различий между этими двумя общественными явлениями: местное управление осуществляется назначаемыми из центра государственными служащими, а местное самоуправление - выбираемыми органами местной власти.
Так, например, российский административна Н.А. Куфакова считает, что «под местным самоуправлением следует понимать организацию и деятельность местных органов, непосредственно избираемых населением, т.е. комплектуемых па выборных началах, а под местным управлением -организацию и деятельность местных органов, назначаемых центральными властями»"9. Аналогичной научной позиции придерживаются и некоторые другие авторы. Вот что написано об этом в учебнике «Государственное право буржуазных стран, освободившихся от колониальной зависимости»: «Во многих освободившихся странах, как и в некоторых развитых капиталистических странах, руководство местными делами сосредоточено в руках назначаемого представителя центральной власти. Он возглавляет аппарат, образующий составную часть государственной администрации и выступающий в качестве его периферийного звена. Подобная организация получила наименование прямого государственного управления на местах.
В большинстве развитых капиталистических странах и в ряде развивающихся государств управление местными делами осуществляется муниципальными органами, главная отличительная черта которых состоит в том, что они избираются населением, пользуются некоторой самостоятельностью по отношению к центральной власти и не находятся в прямом . иерархическом подчинении вышестоящим органам. Подобные выборные органы (муниципальные советы, коммунальные советы, советы графств) квалифицируются в буржуазной литературе и законодательстве как органы самоуправления» .
Однако в современной теории муниципального права данная теоретическая позиция разделяется не всеми; некоторые ученые считают такую точку зрения некорректной. Как правило, это иллюстрируется на примере муниципального права Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии и других государств англосаксонского права, где нет представителей центра на местах; получается, что в них «вообще нет местного управления как такового, поскольку здесь отсутствуют чиновники, назначаемые ю центра на места» . Более правильным, по мнению российского исследователя местного управления А.И. Черкасова, «представляется не противопоставлять местное самоуправление местному управлению, а рассматривать их в соотношении как части к целому. Ведь местное управление сложный и гибкий механизм и может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и местные представительные органы (органы местного самоуправления). Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая... значительной спецификой и самостоятельностью по сравнению с другими его элементами» , Исходя из этого, А.И. Черкасов делает вывод о том, что «в конституционном законодательстве России и ряда других государств Восточной Европы и СНГ преобладает термин «местное самоуправление». Данная система обычно представляет собой часть единой публичной администрации, децентрализованный и организационно обособленный элемент государственного механизма, выступающий в качестве административной организации по оказанню услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и общим политическим курсом центрального правительства)/ .
Особенность местного самоуправления заключается в том, что местные органы самоуправления имеют собственную легитимность, ибо формируются либо непосредственно населением, либо при его участии, и действуют в рамках собственных (факультативных) полномочий. Такого рода полномочия, с одной стороны, реализуются местными органами по своему усмотрению (в зависимости от финансовых возможностей), а с другой стороны (как справедливо отмечает шведский исследователь С.С. Ландстрем), «осуществление таких полномочий собственно и является местным самоуправлением» .
Система органов местного самоуправления
Система органов местного самоуправления и местного управления обычно рассматривается в научной литературе в соответствии с административно-территориальным делением, единицы которого служат пространственным пределом функционирования местных органов власти7. Исходя из такой теоретической позиции, нельзя не согласиться с мнением исследователя административно-территориальной организации современных государств А.А. Траниным о том, что при рассмотрении административно-территориальных структур, с организационно-правовой точки зрения, следует иметь в виду два обстоятельства: с одной стороны, при всем разнообразии этих структур в различных странах их объединяет то, что они служат территориальной базой и материальной основой деятельности муниципальных органов государственной администрации на местах. С другой стороны, не каждый район деятельности местных органов рассматривается как территориальный коллектив и, следовательно, располагает выборными муниципальными органами .
Соглашаясь с таким мнением, отметим, что территориальное устройство местного самоуправления и местного управления предполагает разделение населения по территориальному признаку в силу сложившихся историко-географических условий. Как пишет Н.В. Постовой «если, например, хозяйствующие субъекты объединяют людей по профессиональным интересам, то местное самоуправление как публичная власть предполагает территориальную организацию» . Иными словами, территориальная организация публичной власти на местах (как в Армении, так и в других государствах), по-видимому, является составной частью государственно-территориального устройства.
В любом государстве (в том числе и в Армении) публичная власть не может осуществляться из единого центра, поэтому возникает необходимость передачи управленческих функций на места. Для этого используется так называемое локально-территориальное деление, в рамках которого осуществляется публично-властная функция и создается система органов публичного (государственного и муниципального) управления . В этой связи представляется уместным сослаться на российских исследователей институтов местного самоуправления И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова, по мнению которых «под государственно-территориальным устройством страны следует понимать проводимое в интересах граждан всей страны разделение ее территории на отдельные части; упорядоченные отношения как между государством и его отдельными территориальными единицами, так и между поселениями путем закрепления правового положения государства в целом и его внутренних территориальных составляющих; установление процедур образования, преобразования, упразднения отдельных территориальных единиц государства» .
В государственном управлении в административно-территориальных единицах различают общинные (коммуна, город, поселок, село) и региональные единицы (области, районы, префектуры, округа, департаменты, провинции). Общины считаются естественно сложившимися образованиями. Другие территориальные единицы, создаваемые «сверху» актами государственной власти, в ходе районирования получили обобщенное название регионов. Особенность последних заключается в том, что, в отличие от «естественно» образованных общин, они считаются «искусственными» образованиями .
В Республике Армения местное самоуправление ставится в строгую зависимость от административно-территориального деления государства. В данном государстве действует двухзвенная система территориального устройства. Так, например, Закон Республики Армения «Об административно-территориальном делении Республики Армения» от 7 ноября 1995 года установил, что административно-территориальными единицами страны являются области и общины. Как уже отмечалось выше, в областях осуществляется государственное управление, а н общинах местное самоуправление. Согласно статье 2 указанного закона, областями Республики Армения являются: Арагацотн, Арарат, Армавир, Гехаркуник, Лори, Котайк, Ширак, Сюник, Вайосдор, Тавуш.
Особенность общины, как в Армении, так и в других закавказских республиках заключается в том, что под ней понимается объединение двух или более поселений, в которых функционирует единый орган местного самоуправления .
Община как территориальная единица Армении имеет свою эволюцию. Она была упразднена Советской властью. Однако с 1995 года, с момента принятия Конституции Республики Армения, по-видимому, с учетом исторической роли традиционной общины в территориальной организации Армении в досоветский период, начался процесс восстановления общины как важного звена сельского и городского самоуправления.
Следует отметить, что местное самоуправление в Армении осуществляется в рамках административно-территориального устройства области, т.е. территория области образована из включенных в нее территорий общин. Тем самым получается, что органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц - общин (муниципальных образований). Если административно-территориальная единица есть формальная единица территориального деления области, выделенная органами власти области в целях реализации своих полномочий, то система муниципальных образований формируется «снизу», в идеале - в соответствии с потребностями населения.
Таким образом, в Армении используется два основных способа территориальной организации местного самоуправления; территориальный и поселенческий. При выборе поселенческого способа общины создаются в границах поселений - городов, сел, поселков, кварталов города Еревана. Исторически поселенческий принцип относится к средневековому городскому управлению в Западной Европе и к периоду освоения Ссверо-Американского континента. Наиболее последовательно поселенческий принцип реализован во Франции. В соответствии с Законом Франции 1789 года, муниципалитет учреждался в городе, поселении, провинции или сельском сообществе.
Правовой статус органов областного управления в Республике Армении
Указы Президента Республики Армения «О государственном управлении в областях Республики Армения» от 6 мая 1997 года № 728-УП и «О государственном управлении в городе Ереване» от 6 мая 1997 года № 727-УП на региональном уровне заложили основу формирования в данной закавказской республике деконцентрированной системы управления, В свою очередь, это выразилось в создании в административно-территориальных единицах - областях - института губернаторов (марзпетов). Последние в пределах своих полномочий обеспечивают реализацию конституционных полномочии главы государства - Президента.
В частности, губернатор в границах области выступает как гарант обеспечения государственных интересов. В его компетенцию входит: а) контроль за деятельностью региональных служб исполнительных органов государственной власти Армении; б) приостановление решений, принятых органами муниципальной власти; в) участие в формировании государственных областных служб и создание областного центра повышения квалификации государственных служащих; г) осуществление контроля за государственной собственностью и целевого использования трансфертов, перечисляемых из государственного бюджета органам местного самоуправления,
В целом пределах своих властных прерогатив марзпет осуществляет управление в следующих сферах: финансы; градостроительство, жилищное и коммунальное хозяйство; транспорт и дорожное строительство; сельское хозяйство и землепользование; образование; здравоохранение; социальное обеспечение; культура и спорт; охрана природы и окружающей среды; торговля, общественное питание и обслуживание.
Анализ вышеуказанных нормативных актов позволяет сделать вывод о том, что основу функциональной администрации в Республике Армения составляют многочисленные публичные учреждения - территориальные службы исполнительных органов власти, осуществляющих государственное управление и действующих на основании принципа политической деконцентрации. Административно-публичные учреждения могут создаваться в различных секторах: социальном (больница, служба занятости, центр социальной помощи), экономики и финансов, культуры и образования, правоохранительном (для выполнения задач организации внутренних дел и национальной безопасности, а также учета военнообязанных).
Так, например, являясь начальником гражданской обороны области, губернатор несет ответственность за ее готовность. В границах своих полномочий он организует и координирует на территории области работы, направленные па ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, а также ликвидацию последствий стихийных и техногенных катастроф.
В рамках действий, направленных на укрепление правопорядка, глава области правомочен давать рекомендации и издавать распоряжения для руководителей соответствующих территориальных служб республиканских исполнительных органов,
В области культуры и спорта губернатор: организует работу областных культурных и спортивных учреждений; способствует восстановлению и распространению традиционных национальных обрядов; контролирует деятельность негосударственных культурных и спортивных учреждений; осуществляет полномочия по охране и использованию памятников истории и культуры; сотрудничает с религиозными организациями, имеющими государственную регистрацию на территории области.
В здравоохранительной сфере он: осуществляет разработку государственных здравоохранительных программ; организует работу областных подведомственных государственных здравоохранительных учреждений; обеспечивает осуществление бесплатной медицинской помощи; контролирует деятельность негосударственных здравоохранительных учреждений; организует строительство, охрану и эксплуатацию зданий областных здравоохранительных учреждений.
В социальной сфере губернатор: осуществляет программы государственного социального обеспечения населения; организует деятельность областных подведомственных государству учреждений; организует учет населения, нуждающегося в социальной помощи, систематизирует распределение гуманитарной помощи; содействует решению проблем, связанных с учетом безработных.
В финансовой сфере он: разрабатывает и представляет на рассмотрение правительства предложения, касающиеся проекта государственного бюджета в части реализации интересов области; контролирует текущие финансовые средства; оказывает методическую помощь во время подготовки проекта бюджета общины.
На территории марза марзпет проводит совещания с руководителями соответствующих территориальных служб республиканского исполнительного органа по вопросам деятельности налоговых органов, связи, электро-, тепло- и водоснабжения, канализации и газоснабжения и обращает их внимание на необходимость решения возникших проблем.
Марзпет имеет свой аппарат, который действует под его руководством. Структурными единицами аппарата являются соответствующие службы, отделы, группы и секретариат.
Таким образом, государство, обладающее административной компетенцией общего характера, может поручить выполнение отдельных задач публичной службы специально создаваемой для этого функциональной -администрации. Представляется, что глава области, а также созданный при нем совет, руководители различных территориальных служб являются представителями функциональной администрации. Кроме того, в Республике Армения, как и практически во всех государствах континентальной правовой системы, виды различных публичных служб считаются подразделениями единой национальной публичной службы. Об этом свидетельствует то, что государственное управление в областях обеспечивается посредством систематизации деятельности территориальных служб исполнительных органов власти, т.е. речь идет об иерархичной системе органов исполнительной власти.
