Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и методологические основы формирования научных взглядов на проблемы муниципального контроля 37
1.1. Муниципальный контроль как социально-правовое явление 37
1.2. Анализ научных взглядов сущности и содержания контроля и смежных с ним категорий 56
1.3. Методология исследования проблем муниципального контроля 72
Глава 2. Концептуальные основы формирования муниципального контроля 99
2.1. Исторические предпосылки формирования муниципального контроля.99
2.2. Понятие и сущность муниципального контроля 116
2.3. Принципы муниципального контроля 135
Глава 3. Муниципальный контроль в системе функций местного самоуправления 163
3.1. Функции местного самоуправления в контексте децентрализации 163
3.2. Муниципальный контроль в системе компетенций местного самоуправления 194
3.3. Органы местного самоуправления в контексте функции муниципального контроля 229
Глава 4. Механизм правового регулирования муниципального контроля 254
4.1. Проблемы правового регулирования муниципального контроля: источники муниципального контроля 254
4.2. Критерии классификации и особенности видов муниципального контроля 272
4.3. Контрольное производство как процессуальная форма муниципального контроля 301
Глава 5. Контроль и надзор за деятельностью местного самоуправления 331
5.1. Система контроля и надзора в сфере местного самоуправления 331
5.2. Внутренний и внешний финансовый контроль и аудит на муниципальном уровне 342
5.3. Контроль (надзор) за местным самоуправлением в зарубежных странах 373
Заключение 415
Список литературы 429
- Муниципальный контроль как социально-правовое явление
- Принципы муниципального контроля
- Проблемы правового регулирования муниципального контроля: источники муниципального контроля
- Контроль (надзор) за местным самоуправлением в зарубежных странах
Муниципальный контроль как социально-правовое явление
Характеристика контроля как постоянно развивающегося социально правового явления предполагает, в первую очередь, проведение анализа базовых категорий, таких как социальный контроль и публичный контроль в соотношении с такими категориями, как муниципальный контроль, государственный и общественный контроль. Это позволит создать фундамент для дальнейшего научного исследования, учитывая системообразующее значение категорий социального и публичного контроля при динамическом характере развития социально-правовых явлений.
Базовые постулаты теории социального контроля были выработаны в конце XIX начале XX веков. В научном обороте термин социальный контроль рассматривался как средство возвращения преступника к общественной деятельности и как один из факторов личной социализации. Отрицая роль свободы воли человека в механизме преступного поведения утверждалось, что поведение лица определяется социальной средой путем подражания и внушения, формируя в индивиде правовые или противоправные привычки5.
На определенных этапах исторического развития типы социального контроля могут различаться, например, по формам осуществления контрольных функций, по специализации субъектов процесса контроля. При этом в обществе каждый субъект контроля имеет конкретные обязанности. Социальный контроль играет особенно важную роль, являясь незаменимым элементом социального механизма развития правового государства и гражданского общества. Как отмечают исследователи важность социального контроля не вызывает сомнения6, в том числе в сфере противодействия коррупции.
Термин социальный контроль характеризуется достаточно сильной многопрофильностью. В научных исследованиях юридической, философской, социологической направленности под социальным контролем понимаются процессы, происходящие в социальных системах, таких как общество, группа и обеспечивающие их устойчивость и управление в них.
Понятие социальный контроль представляет собой научный термин, под которым понимается система представлений о контрольной деятельности общества7.
Среди различных определений социального контроля встречаются такие, которые его характеризуют, как механизм, а также как процесс обеспечения социальной стабильности с целью прогрессивного развития общества и государства8.
В философском контексте социальный контроль можно трактовать как то, что обеспечивает соответствующую организацию общественной жизни, адекватное установленным в обществе правилам поведения участников общественных отношений, как функция организации общественной жизни, в которой однотипное поведение членов социума отвечает их взаимным потребностям. Развитие общественных отношений формирует и усложняет также и структуру социального контроля, постепенно совершенствуется его механизм, благодаря чему растет его значение в функционировании всех систем социального контроля.
В свою очередь с позиции социологии отметим, что социальный контроль создает взаимосвязь элементов, которые состоят из нормативного, в том числе правового регулирования.
Социальный контроль предназначен регламентировать и консолидировать деятельность всех социальных субъектов общества, обеспечивая их устойчивое, одинаковое, стабильное функционирование и позитивное социальное развитие и рост. Исследователи выделили несколько субъектов социального контроля, среди которых, государство и правоохранительные органы, социальные нормы, семья и профессиональная среда, а также специализированные учреждения9. В свою очередь, известный социолог П.А. Сорокин, считал, что существует несколько разновидностей социального контроля, построенных на нравственных началах и включающих семью и личную жизнь, профессиональную среду10.
Таким образом, следует отметить, что социальный контроль с позиций философии и социологии выступает способом поддержания жизнедеятельности общества и государства посредством нормативного регулирования. Иными словами, социальный контроль отражает процессы в социальной системе, обеспечивающие ее постоянство и управление отдельными субъектами, группами и институтами, входящими в нее. Важными принципами такой модели социального контроля должны выступить взаимоотношения между правом, государством, обществом и человеком. В этом аспекте должен быть обеспечен контроль и надзор муниципальных и государственных органов власти за соблюдением прав и свобод человека, за соблюдением обязательных требований законодательства, контроль за механизмом реализации правовых норм на всех уровнях, а также общественный контроль и так далее11.
Итак, следует констатировать, что социальный контроль является сложным общественным явлением. Муниципальный, государственный и общественный виды контроля являются составляющими социального контроля.
Следующий научный подход предопределяет определение соотношения муниципального и общественного контроля с публичным контролем. Понятие публичный контроль в научной литературе встречается не часто. Термин публичный достаточно часто используется в юридических, философских, исторических, политологических и других исследованиях и толкуется как то, что носит публичный характер. В свою очередь понятие публичный контроль взаимосвязано с термином публичная власть, основными видами которой являются государственная власть, как законодательная, исполнительная, судебная, так и местное самоуправление, как местная публичная власть, осуществляемая различными субъектами12.
Взаимосвязь между терминами публичный контроль и публичная власть обусловлена содержательными характеристиками соответствующей деятельности, которая является публичной, а также значением контроля как функции такой деятельности.
Существующие в научной литературе подходы к раскрытию содержания публичного контроля13 можно условно разделить на несколько групп, когда публичный контроль трактуется, во-первых, с позиции влияния гражданского общества на органы муниципальной и государственной власти, во-вторых, в контексте развития правового государства, что предопределяет осуществление юридического воздействия публичной власти на институты гражданского общества, в-третьих, комплексный подход к определению сущности и содержания публичного контроля. Среди видов публичного контроля отметим муниципальный и государственный контроль, построенный на согласии общественности на назначение руководителей управленческих структур соответствующих уровней власти, кроме того представительную демократию, предусматривающую четкую и прозрачную отчетность исполнительных перед представительными органами власти и политический контроль, осуществляемый субъектами реализации представительских интересов, депутатами представительного органа. Вместе с тем, формирование публичной администрации в гражданском обществе требует введения и эффективного общественного контроля. Первоочередным условием общественного контроля должно стать обеспечение открытости и прозрачности функционирования местной и государственной администраций. Такая открытость и прозрачность обеспечивается, в первую очередь, правовым режимом функционирования местной и государственной администрации, в том числе процедурами обжалования их решений, действий, бездействия.
Публичный контроль является важнейшей ценностью демократического общества, которая лишает муниципальную и государственную власть потенциального бесконтрольного принятия решений и действий.
Как отмечают исследователи14 под публичным контролем следует понимать одну из форм санкционированного влияния на деятельность институтов муниципального и государственного управления, которые развиваются и функционируют в рамках гражданского общества. Отметим необходимую целесообразность существования отдельных организационных структур, которые бы взяли на себя обязанность обеспечивать, с одной стороны, публичность власти, а с другой, осуществлять непосредственный контроль за ней.
В контексте указанной проблематики основными сферами, на которые должен распространяться публичный контроль деятельности органов муниципальной власти, являются все те сферы, которые связаны с реализацией соблюдения обязательных требований и безопасности жизнедеятельности человека. Публичный контроль в муниципальном и государственном управлении распространяется на систему публичных отношений, которая и выступает основным инструментом реализации публичного интереса. Публичность и открытость местных и государственных органов власти является важным критерием для создания гражданского общества реальной возможностью осуществления публичного контроля.
Принципы муниципального контроля
Проблема исследования сущности и систематизации принципов муниципального контроля имеет первостепенное значение в изучении муниципального контроля, как института муниципального права.
Теоретические воззрения ученых на данную проблему позволяют выявить проблемы общего и институционального характера в построении системы принципов муниципального контроля. Неоспоримым является тот факт, что усложнение процедур муниципального контроля требует изучения более сложного их взаимодействия и интеграции, учитывая принципы децентрализации.
Необходимость формирования научного подхода относительно определения принципов контроля деятельности органов местного самоуправления обусловлена теоретическим значением принципов, как основы формирования и развития определенного социального явления материального или процессуального характера. Воспроизводя сущность и содержание правовой формы контрольной деятельности, принципы гарантируют ее внутреннюю устойчивую структуру. С позиций гносеологии определение и характеристика принципов позволяет проанализировать некоторое явление или процесс, установить их существенные особенности, а также понять отличие от других явлений или процессов.
Так, в контексте содержания управления термин принцип имеет смысловую нагрузку, а именно, положение, которым обозначены определенные закономерности, взаимосвязи между элементами управления, олицетворение и отражение объективного характера законов общественного развития, характерные черты практики управления, создания единого комплекса управленческой деятельности путем интегрирования отдельных ее видов, их согласования и направленности на выполнение единой цели.
С позиций нормотворчества принципы, будучи закреплены в действующем законодательстве, являются восходящим началом правовой регламентации соответствующих общественных отношений. При этом системообразующее значение имеют принципы верховенства права и законности.
Принцип субсидиарности148 нашел отражение в международном праве149. Муниципальные функции, как правило, осуществляются преимущественно теми властями, которые имеют тесный контакт с населением. Таким образом, согласно принципу субсидиарности, передавать полномочия разрешается только в той мере, в какой эти полномочия могут быть лучше осуществлены на высшем уровне. Принцип субсидиарности можно назвать принципом ограничения власти, поскольку он устанавливает границы вмешательства государственной власти в сферу жизнедеятельности местного самоуправления. Небольшие сообщества имеют законную потребность самим регулировать свои собственные дела и как можно в большем объеме, насколько это позволяют интересы существующего общества. Для его развития в местном самоуправлении должно быть столько автономии, насколько ее можно воплотить в жизнь. Поэтому высшие властные структуры должны перенимать только те задачи, которые органы местного самоуправления не могут решать так же хорошо или лучше. Так чем меньше сообщество, тем больше относительная доля отдельного человека в созидании общей воли, тем больше она может значить в общественной жизни. Стоит отметить, что субсидиарность не совпадает с передачей прав и децентрализацией. Такая передача осуществляется сверху вниз, но согласно этому принципу полномочия не принадлежат высшей инстанции.
Принцип субсидиарности, хотя и является частью правовой и политической традицией многих европейских государств, не имеет четко выраженного нормативного характера. В действующем российском законодательстве принцип субсидиарности, например, закреплен в ст. 184.1 Бюджетного кодекса РФ150. Субсидиарность является основой модели местного самоуправления, поскольку фактически признает распределение полномочий между государственной властью и местным самоуправлением.
Приоритетным здесь остается право решать, какой круг вопросов следует оставить за собой, а какие полномочия передать в компетенцию органов местного самоуправления. Именно поэтому в ее основе лежит принцип децентрализации151. Сочетание этих двух принципов в одной модели местного самоуправления обусловило появление муниципального дуализма, большинство признаков которого характерны для системы российского местного самоуправления. Принцип оптимальной децентрализации политически и экономически обоснован. На современном этапе создания государства актуальность данного принципа обусловлена необходимостью оптимизацией полномочий, что является важным условием эффективной реализации публичного управления, поскольку чрезмерная централизация уменьшает инициативу, в свою очередь чрезмерная децентрализация приводит к отсутствию единства в формировании и осуществлении государственной политики, одинаковых требований, нормативов и оценок ее результатов, что создает условия для волюнтаризма и субъективизма, нарушения единства публичного управления, дезорганизации и анархии.
Передача органам местного самоуправления, объединенным общими локальными интересами, полномочий по разрешению дел, отнесенных к компетенции государства, является залогом стабильного развития общества. Иногда наряду с принципом децентрализации выделяют деконцентрацию как принцип местного самоуправления152. Однако такой подход является довольно дискуссионным. Понятие деконцентрации власти используется, чтобы подчеркнуть перераспределение власти по уровням правительственной администрации. Деконцентрация означает только передачу полномочий от высших органов государственной власти ниже.
Признаком деконцентрации власти является иерархическое подчинение местных органов управления высшим органам власти. Таким образом, оптимальность децентрализации, уровень которой определяется с учетом конкретно-исторических условий, специфики конкретного периода, характера общественного и государственного строя, задач государства, размеров территории и численности населения, экономического, финансового, международного положения, наличия кадров на местах и соответствующего уровня их подготовки, является одним из возможных путей оптимизации управленческой деятельности в государстве, обществе, экономике, культуре и одним из основных направлений региональной политики.
Проблемы правового регулирования муниципального контроля: источники муниципального контроля
Одной из существенных проблем правового регулирования муниципального контроля остается не изученность системы источников муниципального контроля. Науке муниципального права предстоит разработать базовые правовые начала муниципального контроля. Как следствие этому на данный момент нет четкого понимания отнесения конкретного нормативного правового акта к видам источников муниципального контроля.
На протяжении развития правовой мысли к определению категории источник права обращались представители большинства юридических школ.
Например, право было выражением действия справедливости к божественному порядку человеческого сожительства, а его источники -своеобразной формой происхождения воли божества294. При таком подходе при попытках объяснить в рамках этой теории сущность источника права акцент смещался к божеству, как творцу всего. Представители школы естественного права начали отходить от христианской метафизики, основы формирования права в природе человека, его разуме и в обществе295. Впоследствии появились различные школы правопонимания, при этом взгляды их сторонников на содержание этого понятия также были отличными от прежних. В частности, позитивисты считали, что источником права выступают созданные государством нормативные предписания296, которые приняты определенным образом и защищаются принудительной силой.
На теоретическом уровне источники права начали исследоваться правоведами еще с ХІХ века. Социологический подход к пониманию источников права297 воспринимает их, в качестве норм правил в общественном сознании. При этом нормативисты298, видели его источник в абстрактной основной норме, как начало всему праву. По мнению сторонников психологической школы права299 основным источником права является внутренняя сфера жизни человека. С точки зрения исторической школы права300 источником права является выражение национального духа, тогда как законы могут лишь развивать обычаи и не противоречить им.
Кроме того, сегодня в научной и специальной литературе достаточно часто понятие источник права, форма права, законодательство, нормативные акты, источник права в формальном понимании употребляются как тождественные. Последнее время наиболее распространенным стал такой термин, как источники или формы права301. Это связано, прежде всего, с тем, что обычно исследуется именно внешняя форма права как результат правотворчества.
В целом в юридической науке используются несколько основных значений понятия источник права, а именно, идеалистическое, определяющее источник права как его идейные истоки, кроме того, в зависимости от типов правопонимания такими источниками выступают основные права человека, природные инстинкты, правосознание, а также, материальное, признающее источником права социальные факторы, силы, что творят право и формально-юридическое, отождествляющее источники права с внешними формами его выражения и существования, то есть формами права.
Во избежание недоразумений в современной теории права предлагается два подхода к решению вопроса использования термина источник права. Сущность первого заключается в том, что для констатации тождества и равнозначности терминов источник права и форма права при обозначении внешних носителей правовых норм они употребляются одновременно.
В рамках данного исследования мы исходим из понимания источника права как признанной в конкретном обществе официальной формы внешнего выражения и закрепления норм права, ссылка, на которую подтверждают их существование. Можно выделить следующие признаки источника прав, а именно, нормативность, норма права, содержащаяся в источнике, имеет соответствующие формы выражения и закрепление. Публичность влияние государства и местного самоуправления как обособленных от общества, однако, действующих от имени и в интересах общества, на формирование круга источников права. Общеобязательность, как выполнение, принуждения к нарушителю норм, которые они содержат. Формальная определенность, правомерность возникновения и функционирования. Легитимность признание нормы населением, иерархичность, когда источники права образуют определенную иерархию по юридической силой, располагаются в порядке последовательного уменьшения последней, системный характер, который проявляется во взаимосвязях между ними, возможность напрямую, без наличия каких-либо вспомогательных механизмов применять его.
Следует заметить, что при характеристике сущностных признаков источников права традиционно отмечается, что они исходят от публичной власти или, по крайней мере, признаются ею. Для советской системы организации публичной власти такой подход был вполне обоснованным и оправданным, однако сегодня, в условиях признания самостоятельности местного самоуправления, жесткая привязка источников права в правотворческой деятельности государства является не правильной. С учетом современных реалий отечественной правовой системы источники права следует соотносить с правотворческой деятельностью всех подсистем публичной власти, а не только ее государственной составляющей.
При данных условиях становления систем юридических источников права как целостных самоорганизующихся систем это связано, прежде всего, с необходимостью согласования между собой нормативных предписаний различной юрисдикции и возникновения между ними разнообразных связей, а именно, иерархических, функциональных, структурных. Однако осознание потребности правовой системы в этом, и, соответственно, возникновение систем юридических источников права, становится возможным только вследствие становления и развития юридической науки. На сегодня актуальной задачей юридической науки является определение места системы источников права.
Первичные источники являются обязательными и содержат нормы, подлежащие первоочередному применению для урегулирования правом жизненных ситуаций. Вторичные источники права содержат нормы, к которым обращаются в случае отсутствия или невозможности однозначного установления содержания правил поведения в первичных источниках права.
В зависимости от последствий закрепления норм права различают обязательные источники права и доктринальные, ссылки на которые являются недостаточным для подтверждения обязательности тех или иных норм. Они содержат дополнительную юридическую аргументацию и не могут выступать самостоятельным основанием для принятия индивидуальных решений. Их использование является факультативным и отнесено на усмотрение субъекта правоприменения. Кроме того, они не являются источниками права в прямом понимании, поскольку содержат не сами нормы, а, скорее, научные суждения о них. Такие источники не могут служить самостоятельным аргументом при решении юридического дела по сути, а способны только усиливать позицию стороны в деле. В механизме правового регулирования такие источники права выступают в качестве вспомогательных относительно обязательных источников и не могут противоречить им.
Аналогичный подход можно использовать для выделения системы источников муниципального права. Следует подчеркнуть, что в данном случае речь не идет о системе права или же о полноценной правовой системе в пределах того или иного субъекта. Система муниципального права, как и любая другая отдельная отрасль правового регулирования, не является полностью самодостаточной. Система источников муниципального права, выступает лишь частью системы источников национальной системы права, представляет собой совокупность взаимосвязанных и таких, что взаимодействуют друг с другом, отдельных подсистем.
Контроль (надзор) за местным самоуправлением в зарубежных странах
Как мы уже ранее отмечали, характер самостоятельности местного самоуправления не является абсолютным. Неопровержимым является факт, что в большинстве стран сосуществуют разные уровни публичной власти на одной территории и их потенциальное воздействие на общественные, а также индивидуальные интересы оправдывают участие государственной власти в создании механизмов надзора, применимых к местным органам власти.
Выполняя эту задачу, государственная власть обычно пользуется значительной свободой действий, поскольку вряд ли в каких-либо конституционных текстах можно установить четкие правила надзорных мер, которые могут быть приняты в отношении местных органов власти. Деятельность местных властей фактически подчиняется многочисленным средствам контроля, каждый из которых необходим и имеет собственный смысл. Исследования данной проблематики444 часто имеют отношения к разным видам наблюдения, вероятно, потому, что каждый из них ставит свои конкретные проблемы, требующие решения. Тем не менее, когда целью является оценка того, насколько надзор влияет на осуществление функций местного самоуправления, в том числе контрольных, важно иметь общую картину различных мер контроля и целей, которыми они служат. Отметим, что в зарубежных правопорядках контрольно-надзорные органы, которые осуществляют надзор за местными органами власти, классифицируются по трем основным категориям, а именно, юридический надзор, финансовый надзор и аудит, а также политический надзор. Каждая из этих основных категорий охватывает сложную конфигурацию мероприятий.
Термин юридический надзор445 сразу же напоминает идею надзора за действиями местных властей, если полномочия делегированы, этот контроль иногда распространяется на оценку соответствия решений и их целесообразности. Концепция правового надзора охватывает ряд форм надзора, которые необходимо четко различать. Во-первых, существует надзор, осуществляемый центральным или, где это применимо, региональным правительством, которое можно назвать административным надзором, осуществляемым надзорным органом. Затем существует надзор, осуществляемый судами административными и гражданскими, по средствам которого могут быть возбуждены дела против местных органов власти.
На этом не заканчиваются различные виды юридического надзора, поскольку важную роль в этом процессе могут сыграть несудебные органы, которые являются независимыми от центрального или регионального правительства. В некоторых странах, например в скандинавской группе стран, создана служба омбудсмена или посредника, которая несет ответственность за проведение расследований или рассмотрение жалоб на несправедливость, совершенную в результате неправомерного администрирования местными органами власти в пределах их территориальной юрисдикции. В Великобритании эту роль выполняет омбудсмен местного самоуправления, офис которого, создан в соответствии с законом о местном самоуправлении446.
Финансовый надзор и аудит органов местного самоуправления447, в первую очередь, состоит из проверки счетов и других активов. В большинстве стран оба процесса в основном основаны на правилах публичной отчетности и направлены на обеспечение соблюдения этих правил и учете финансовых документов, которые должны необходимым образом быть сохранены. Вместе с тем они могут также распространяться на всеобъемлющий обзор того, как местный орган управляет своими финансовыми делами, то есть эффективное и экономичное использование его ресурсов. Так в некоторых случаях проведение аудита может быть поручено независимому эксперту, ответственному за оценку финансового положения местных органов власти и консультирование по будущим финансовым решениям. В этом случае аудит не может считаться формой финансового надзора или проверки счетов, но он в большей степени помогает в принятии последующих решений. Следует также отметить, что в некоторых странах фактический финансовый надзор может осуществляться финансовыми учреждениями, некоторые из которых могут быть государственными.Политический надзор448 может осуществляться на двух уровнях. Во первых, в рамках органа власти местные руководители могут отвечать перед избранными советами, палатами депутатов, уполномоченными обсуждать местные дела и принимать решения по ним449. Политическая ответственность местных руководителей может иметь различные формы в законодательстве государств, которые ввели этот принцип. В Швеции местное собрание может отменить мандаты всех членов комитета, когда политическое большинство комитета больше не то же самое, что и в собрании, или когда делаются изменения к организации комитетов. В Финляндии большинство муниципального совета имеет право отклонить предложение исполнительного органа, комитета и других органов, выдвинутые советом, путем голосования вотумом недоверия. В Польше совет может принять решение о замене исполнительного органа муниципалитета или только мэра в течение месяца с момента получения отчета региональной Счетной палаты. Другие государства предусмотрели возможность вынесения порицания, которые, в случае их принятия, приводят к роспуску местного исполнительного органа. Так в Испании существует малоиспользуемая процедура, согласно которой совет, следуя так называемому конструктивному предложению порицания, назначает замену для выполнения исполнительных обязанностей. В Финляндии закон450 уполномочивает совет объявлять вотум недоверия различным органам, которые он избрал, и добиться их отставки. Болгария является особым случаем, поскольку закон451 предусматривает, что муниципальные советы и мэры контролируют друг друга. Советы уполномочены аннулировать любые меры, принятые мэром, что противоречит решению совета, и мэры могут просить совет пересмотреть решение, которое они считают против интересов муниципалитета или незаконным. Если оспариваемое решение будет поддержано, мэр может передать дело в суд, который будет решать вопрос о законности решения.
В других странах, включая, в частности, Францию, такой ответственности не существует, даже неспецифического характера. В соответствии с французской моделью исполнительный орган оказывает значительное влияние на местные решения. Это не столько зависит от правовых положений, регулирующих отношения между совещательным органом и исполнительным органом, как от широкого круга различных источников, таких как избирательные механизмы, местные традиции. Кроме того политический надзор может осуществляться самой общественностью. Самая непосредственная форма этого наблюдения - это голосование на местных выборах. Статья 3.2 Хартии452 прямо предусматривает, что политический надзор со стороны совета может дополняться надзором общественности.