Содержание к диссертации
Введение
Глава I . Обеспечение охраны общественного порядка как функция органов местного самоуправления
1. Конституционно-правовая природа органов местного самоуправления 10
2. Содержание деятельности органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка на территории муниципального образования 52
3.Ответственность органов местного самоуправления за состояние общественного порядка на
территории муниципального образования 70
Глава II. Правовой механизм реализации полномочий органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка
1 Полномочия органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка 79
2. Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка 96
3.Организационно-правовые формы взаимодействия органов местного самоуправления с органами внутренних дел в сфере обеспечения охраны общественного порядка 107
Заключение 117
Список литературы »120
Приложение 149
- Конституционно-правовая природа органов местного самоуправления
- Содержание деятельности органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка на территории муниципального образования
- Полномочия органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка
- Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка
Введение к работе
Актуальность исследования. Местное самоуправление является
одной из основ конституционного строя. Органы местного
самоуправления обеспечивают самостоятельное решение
населением вопросов местного значения, как органы
публичной власти наиболее приближенные к жителям
муниципальных образований.
В начале 90-х годов XX века наше общество провозгласило в качестве основной цели построение правового государства, в следствии чего как каждому гражданину в отдельности, так и обществу в целом подобает стремится к реализации обще признанных принципов. Переход к построению правового общества - это дело не только принятия необходимых нормативно - правовых актов, несущих новую мысль г но также и объективно длительный процесс формирования правового сознания, работа государства в лице его органов, институтов,
В настоящее время страна переживает сложный, интересный и очень важный период. Только начали создаваться необходимые предпосылки для того, чтобы государственные органы, в первую очередь те, которые принято называть правоохранительными, стали надежными элементами системы гарантирования гражданам их прав и
свобод- Система тотальной централизации постепенно уступает место новым отношениям, В связи с этим нужно отметить то, что органы местного самоуправления должны иметь право определять, при помощи каких сил, средств, методов и способов решать стоящие перед ними задачи, в том числе и в правоохранительной сфере. Именно поэтому на современном этапе развития муниципальных органов охраны общественного порядка как на практике, так и на законодательном уровне становится актуальной темой.
С принятием Конституции 1993 г. наметились коренные изменения в организации и деятельности органов местного самоуправления - На основе Конституции были приняты законы которые исходя из общих демократических принципов позволяют формировать как правовую базу, так и осуществлять активную деятельность муниципальных образований по решению вопросов местного значения. Однако необходимо сказать, что в процессе становления местного самоуправления в России возникают проблемы различного характера, это и недостаточность финансово-экономических основ и несовершенство правовой базы. Вышеназванные вопросы отражаются практически на всех направлениях деятельности органов местного самоуправления в том числе и на обеспечении охраны общественного порядка.
При разработке положений касающихся некоторых вопросов деятельности органов местного самоуправления на современном этапе нельзя забывать и о положительном опыте прежних лет. Труды русских ученых являющиеся источниками науки муниципального права не должны быть не замечены, к таковым можно отнести работы: А* И. Васильчикова, А. Д. Градовского, В. П. Безобразова, Н. М. Коркунова, В. Н. Лешкова и т, д.
Необходимо отметить, что к настоящему моменту сложилось множество моделей построения муниципальных правоохранительных структур. Отличаются они друг от друга по порядку образования, источникам и способам финансирования, осуществлению кадровой политики, формами и методами служебной деятельности, правовым положением, результатами несения службы, характером взаимоотношений с другими органами.
В работе автор проанализировал как отечественный опыт так и опыт зарубежных государств в деле обеспечения охраны общественного порядка органами местного самоуправления и предложил наиболее оптимальные варианты построения деятельности муниципальных органов в данном направлении. Предметом исследования являются теоретические и практические проблемы развития деятельности органов
6 местного самоуправления в сфере обеспечения охраны
общественного порядка в Российской Федерации,
Методологическую основу диссертационного исследования
составляет прежде всего системный и диалектический подход
к изучаемому объекту. Кроме того в работе использован
метод сравнительного правоведения, историко-правовой
анализ, обобщение эмпирического материала по всем вопросам
темы диссертации.
Теоретическая основа исследования. При написании
диссертации автор тщательно изучал труды российских и
других ученых юристов бывшего Союза ССР, русских
дореволюционных юристов, современных российских И
зарубежных ученых, разнообразный законодательный материал,
имеющиеся нормативные и правоприменительные акты органов
местного самоуправления различных субъектов Российской
Федерации.
Эмпирическую базу работы составляют: законодательные акты
Российской Федерации и ее субъектов, нормативные акты и
другие решения органов местного самоуправления, а так же
материалы практической деятельности правоохранительных
органов, касающиеся обеспечения охраны общественного
порядка органами местного самоуправления. В работе
использован большой научный и практический материал,
полученный в результат анализа публикаций в журналах: «Государство и право», «Хозяйство и право», «Российская Федерация».
Цель и задачи диссертации - Они во многом предопределены степенью научной разработки темы. Цель диссертации состоит в том, чтобы на основе уже имеющихся теоретических и практических результатов деятельности органов местного самоуправления в сфере обеспечения охраны общественного самоуправления попытаться сформулировать наиболее эффективные формы деятельности муниципальных органов в правоохранительной сфере.
В рамках поставленной цели проведения диссертационного исследования выделяются следующие основные задачи:
осуществление правового анализа теоретических и практических предпосылок формирования системы обеспечения охраны общественного порядка органами местного самоуправления;
изучение и обобщение опыта деятельности органов местного самоуправления в сфере обеспечения охраны общественного порядка в дореволюционной России, опыта Советов народных депутатов, а также зарубежной практики;
раскрытие путей развития форм непосредственной и представительной демократии и общественного самоуправления на местах;
анализ современных конституционно-правовых основ местного самоуправления Российской Федерации;
анализ основных путей и направлений по совершенствованию конституционно-правовых основ деятельности органов местного самоуправления, Научная новизна работы. Представленное диссертационное исследование является одной из первых работ, в которой отражена попытка представить наиболее актуальные проблемы органов местного самоуправления в сфере обеспечения охраны общественного порядка. Кроме того, научная новизна заключается также в попытке смоделировать систему правовых норм и действий органов местного самоуправления в правоохранительной сфере с учетом дореволюционного Российского^ советского и зарубежного опыта -Практическая значимость диссертации- Выводы и рекомендации представленные в диссертационном исследовании должны способствовать совершенствованию деятельности органов местного самоуправления в правоохранительной сфере. Практическая значимость также связана и с решением задач по предупреждению и профилактике правонарушений.
Положения и выводы научного исследования могут быть использованы в научно-исследовательской работе, учебно-педагогическом процессе.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре конституционного и международного права Московской академии Министерства внутренних дел Российской Федерации. Положения и выводы исследования содержаться в научных статьях и автореферате. Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав объединяющих шесть параграфов, заключения и списка литературы.
Конституционно-правовая природа органов местного самоуправления
Конституция России, принятая в 1993 г., и федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 г. определили правовую природу органов местного самоуправления, основанную на принципах самостоятельности решения населением вопросов местного значения, организационного обособления местного самоуправления от государственной власти и т.д. \а.
Действующая Конституция и текущее законодательство отводят местному самоуправлению значительную роль в осуществлении народовластия. В соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть: а) непосредственно; б) через органы государственной власти; в) через органы местного самоуправления - Как видно из вышеуказанной статьи местное самоуправление - это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.
Понять природу органов местного самоуправления невозможно без уяснения того, что подразумевается под термином «местное самоуправление».
Ожегов СИ. понимает под словом местный, что-либо относящееся только к определенной местности, не общее или не общегосударственное, действующее или имеющее значение в пределах определенной территории, района, коллектива3- Под словом самоуправление Ожегов СИ. понимает право на внутреннее управление своими местными силами, либо право решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национально-территориальной единицы, автономия,
Однако нас интересует именно словосочетание «местное самоуправление». Б части 1 статье 3 Европейской хартии «О местном самоуправлении» под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения
В соответствии с частью 1 статьи 2 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации -признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
В науке термин «местное самоуправление» не имеет вполне точного научного определения и разными авторами понимается по-разному. В XVII в. Англии появился термин «самоуправление» (selfgovernment)f означавший состояние английского народа, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов без опеки со стороны правительства и его чиновников. А в XIX в, это понятие пришло в Россию. Русский ученый Н, Лазаревский под местным самоуправлением понимал «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением
Содержание деятельности органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка на территории муниципального образования
По российскому законодательству охрана общественного порядка одна из функций органов местного самоуправления. «В муниципальных образованиях субъектов федерации (городах, районах и т. д.) действует милиция общественной безопасности, которая, являясь составной частью российской милиции функционирует в качестве самостоятельного структурного звена в системе соответствующих отделов (управлений) внутренних дел».2А На средства бюджетов органов местного самоуправления в соответствии с Указом Президента России «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» могут создаваться муниципальные органы охраны общественного порядка не входящие в систему органов внутренних дел -2Ъ В соответствии с Указом Президента РФ от 17.09.98 г. №1115 проводился эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления. Они получили право участия в принятии текущих и оперативных решений на охрану общественного порядка, назначения руководителей, реорганизации приданных им подразделений милиции, контроля за несением службы и осуществления дисциплинарной практики. Одновременно им ставилась задача осуществить адекватное материально-техническое, финансовое обеспечение этих подразделений и их обособленное размещение.
Анализируя содержание деятельности органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка мы коснемся различных аспектов деятельности муниципальных образований.
Прежде всего необходимо определить какую деятельность осуществляют органы местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка на своей территории. На наш взгляд к такой деятельности можно отнести: - определение совместно с начальниками территориальных органов внутренних дел задач по охране общественного порядкаг а также согласование текущих и перспективных планов работы по охране общественного порядка; осуществление контроля за состоянием охраны общественного порядка; внесение в министерства, главные управления, управления внутренних дел субъектов Российской Федерации предложений о назначении на должность и освобождении от должности начальников милиции общественной безопасности и их заместителей; внесение в министерства, главные управления, управления внутренних дел субъектов Российской Федерации предложений о реорганизации подразделений и служб милиции общественной безопасности; - организация отчетов начальников милиции общественной безопасности перед населением о состоянии охраны общественного порядка; поощрение в пределах своих полномочий, либо представление к поощрению в установленном порядке сотрудников подразделений и служб милиции общественной безопасности, а также внесение предложений о применении к ним мер дисциплинарного воздействия; финансирование в установленном порядке, а также осуществление материально-технического обеспечения подразделений и служб милиции общественной безопасности (не ниже нормативов Министерства внутренних дел Российской Федерации); - на средства местных бюджетов формируют муниципальные органы охраны общественного порядка не входящие в систему МВД; организуют деятельность правоохранительных комиссий входящих в состав органов местного самоуправления.
При органах местного самоуправления состоят комиссии; административная комиссия, которая рассматривает дела об административных правонарушениях и в пределах своих полномочий налагает на виновных административные взыскания; комиссия по делам несовершеннолетних, которая рассматривает дела, связанные с правонарушениями которые совершают подростки; наблюдательная комиссия, которая выполняет функции контроля за соблюдением законности в местах лишения свободы, рассматривает вопросы, связанные с социальной поддержкой лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы и др. Эти комиссии непосредственно занимаются вопросами правоохранительной деятельности, которая направлена на обеспечение общественного порядка на территории муниципального образования. Деятельность правоохранительных комиссий на наш взгляд следует рассматривать как форму деятельности органа местного самоуправления. Комиссии при осуществлении своих функций взаимодействуют с органами внутренних дел.
Полномочия органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка
Говоря о полномочиях органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка, прежде всего необходимо определить в каком объеме и в каких нормативно-правовых актах закрепляются вышеуказанные полномочия.
На наш взгляд необходимо отметить, что в Основном законе России в части 1 статьи 132 закреплено «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». Как видно, Конституция России прямо закрепляет за местным самоуправлением функцию охраны общественного порядка - Органы местного самоуправления на подведомственной территории создают определенные условия г которые гарантируют безопасность личности, беспрепятственную реализацию гражданских прав и свобод. Органы местного самоуправления осуществляют деятельность по обеспечению спокойствия и благополучия в общественных местах, недопущению и своевременному пресечению хулиганских действий, привлечение к административной ответственности лиц, нарушающих установленные правила поведения в общественных местах, во время уличных шествий и демонстраций, массовых гуляний, спортивных соревнований и т.п.
Преступления и административные правонарушения, направленные против общественного порядка обладают большой степенью общественной опасности.
Так, Уголовный кодекс РФ в частности раздел IX глава 22, называющийся «Преступления против общественной безопасности и общественного порядка» содержит две статьи, в которых упоминается о преступленияхг посягающих на общественный порядок Это статья 213 Уголовного кодекса РФ -«Хулиганство». «Хулиганство относится к одному из наиболее распространенных преступлений против общественного порядка. При совершении хулиганства грубо нарушается общественный порядок,- спокойствие, правила общежития, нормальная деятельность предприятий, учреждений и организаций, В процессе хулиганства не редко причиняется вред здорозыо граждан, наносится ущерб собственности. Зачастую хулиганство приводит к совершению других тяжких преступлений»,49 А также статья 214 УК РФ - «Вандализм». «Как антисоциальное явление вандализм представляет собой бессмысленно-жестокое разрушение исторических памятников и культурных ценностей, варварство. Устанавливая в ст. 214 Уголовного кодекса ответственность за вандализм, закон признает уголовно наказуемым не только порчу имущества на общественном транспорте или в иных общественных местах,- но и осквернение зданий или иных сооружений»50. Также к преступлениям, посягающим на общественный порядок можно отнести и «воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрацииf шествия, пикетирования или участию в них» ответственность за данное преступление
предусмотрена ст. 149 УК России, в которой говорится, что незаконное воспрепятствование проведению собрания, митингаг демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них либо принуждения к участию в ник, если эти деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения либо с применением насилия или с угрозой его применения, - наказываются штрафом в размере от пятисот до семисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти до семи месяцев либо лишением свободы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка
При разграничении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка на наш взгляд следует говорить о разграничении полномочий между подразделениями
Министерства внутренних дел и подразделениями муниципальных органов охраны общественного порядка.
Под муниципальными органами охраны общественного порядка, принято понимать - правоохранительные формирования, создаваемые органами местного самоуправления вне системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, им подчиненные и призванные обеспечивать охрану общественного порядка на территориях, обслуживаемых муниципальных образований, наделенные правом применения физической силы, специальных средств, служебного и боевого оружия, подконтрольные федеральным правоохранительным структурам по вопросам соблюдения законности.
Необходимо сказать, что муниципальные органы охраны общественного порядка подчиняются органу местного самоуправления, либо главе местной администрации, как правило/ финансируются из средств местного бюджета и самостоятельно определяют свою структуру и штатную численность, а также выбирают организационные формы обеспечения охраны общественного порядка,
В этом смысле заслуживает внимания точка зрения Е.Ю. Шихова, считающегоF что нельзя отождествлять муниципальную милицию и местную милицию,, поскольку последняя имеет более широкое смысловое значение".61
Вряд ли стоит соглашаться с позицией авторов, считающих, что муниципальная милиция является одним из видов местной милиции, создаваемым на уровне города, района в городе, поселке городского типа, сельского населенного пункта.
В соответствии en, 1 Указа Президента «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» милиция общественной безопасности (местная милиция) является составной частью милиции Российской Федерации и входит в структуру Министерства внутренних дел Российской Федерации, министерств внутренних дел республик в составе Российской Федерации, управлений (главных управлений)внутренних дел краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга , Ленинградской области, управлений (отделов) внутренних дел на транспорте.бг В I районах, городах, районах городов милиция общественной безопасности создается и функционирует в качестве самостоятельного структурного звена в составе соответствующих отделов (управлений) внутренних дел».
На наш взгляд, совместное функционирование на местном уровне органов внутренних дел и муниципальных органов охраны общественного порядка способствует успешной реализации задачи охраны общественного порядка. Установленное п - 8 ч .2 ст.6 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» право органов местного самоуправления образовывать и содержать муниципальные органы охраны общественного порядка, осуществлять контроль за их деятельностью реализуется спорным путем.63
