Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические и исторические основы статуса области в России
1. Государственное устройство. Правовое положение областей как составных частей государства: отечественный и 'зарубежный опыт 13
2. Исторические этапы формирования статуса области в России 38
ГЛАВА 2. Правовой статус области Российской Федерации
1. Понятие правового статуса области и его правовое регулирование 59
2. Компетенция области 77
3. Система органов государственной власти области 86
ГЛАВА 3. Взаимоотношения областей с федеральным центром, иными субъектами Российской Федерации
1. Взаимоотношения областей Российской Федерации с федеральным 115
2. Взаимоотношения областей с субъектами Российской Федерации 131
Библиография 152
- Государственное устройство. Правовое положение областей как составных частей государства: отечественный и 'зарубежный опыт
- Исторические этапы формирования статуса области в России
- Понятие правового статуса области и его правовое регулирование
- Взаимоотношения областей Российской Федерации с федеральным
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Мировой опыт развития взаимоотношении между федерациями и их субъектами противоречив и многообразен. В отдельных государствах происходи!' усиление центральной власти, в других - ее ослабление. В развитии современных федераций имеют место как тенденции к интеграции (при сохранении определенных гарантии прав и интересов субъектои федерации), так и всплески сепаратизма, lie осталась в стороне здесь и паша страна. Многовековая история сё развития имеет примеры различных вариантов взаимодействия центральном власти с регионами. На протяжении существования России форма её государственного устройства менялась. Это касается также и территориального деления. Непостоянным было и правовое положение территориальных единиц. Эги сложные процессы реформирования происходили в несколько этапов. Несмотря на относительную стабильность государственного устройства нашего государства, реформы отдельных элементов продолжаЕотся и в настоящее время. Идет поиск оптимальной модели в данной сфере. Это главным образом определяет актуальность выбранной темы исследования.
Особый интерес представляют области. Они являются самым многочисленным субъектом в нашем государстве. Их доля во внутреннем валовом продукте Российской Федерации составляет более 50 %. На территории областей проживает значительная часть населения страны. Таким образом, развитие этих субъектов во многом может повлиять на становление новой федерации в России и целом. В проиьтом области никогда не рассматривались в качестве субъектов федеративного государства. Их формирование теснейшим образом было связано с процессом развития административного деления в России в целом. Сам термин «область», обозначавший территориальную едиппиу нашего государства, существовал па протяжении более 200 лег. Его содержание существенным образом изменялось па протяжении угого временного
отрезка вмесіе с изменением правового положения областей. Сегодня имеете с поиском оптимальной модели взаимоотношений федерального центра с субъектами продолжается процесс формирования. совершенствования компетенции областей. Функционирующие здесь органы государственной власти образуют определенную систему. Однако наименования таких органов, их структура, полномочия отличаюіся її различных областях. Дискуссионным является и вопрос определения понятия «система органов государственной власти области». Представляет значительный научный интерес и взаимоотношение областей с федеральным центром, поиск вариантов их оптимизации.
Для достижения социально-экономических целей и развития сотрудничества в отдельных сферах общественной жизни области взаимодействуют с различными субъектами федерации и федеральным центром. Анализ, характеристика, оценка этих правоотношений па основе правовых актов необходимы для формирования оптимальной модели взаимоотношений в федеративном государстве. И это еще одни показатель актуальности исследования избранной темы.
Степень научной разработки темы. Современные взгляды на федерализм, статус области сформировались па основе трудов ученых дореволюционной России (А.С. Алексеев, А.Д. ГрадовскпП, И.Л. Ильин, Ф.Ф. Кокошкпп, Н.М. Корку нов, II.И, Лазаревский, 15.Э. Польдэ и др.), работ государство ве до в советского периода (Д.Л. Златопольский, И.П-Ильинский, И.Д. Левин, А.И. Лспешкин, Я.М. Магазииер, П.Г. Семенов, A.M. Турубпнер, И.П. Фарберов, О.И. Чистяков, М.А. Шафир и др.). Особенностям современного российского федерализма, проблемам природы федерации в России, вопросам консти чуциошю-правового статуса субъектов Российской Федерации было посвящено значительное число современных фундаментальных трудов в этой области. Следует назвать таких учепых-гоеударствоведов, как С.А. Авакьяп, М.В. Іїаглай, 1[.В-Вптрук, Г.А. Гаджиев, J1.M. Карапстяп, Г*.Н. Козлова, ОМ. Кутафий,
Л.В. Лазарев, СВ. Нарутто, СЕ. Никитина, В.А. Ржевский, СП Румянцев, М.С. Садиков, В.Н. Сижоков, Б.А. Страшун, Т.Я. Хабриева, В.ІЇ. Чиркни, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эозеев и др.
Современные проблемы организации органов государственно» власти в субъектах Российской Федерации, взаимоотношении федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации рассматривались в работах А.С. Автопомова, ИЛ. Сачило, Д.Н. Бахрака, А.Л. Гришковца, М.И. Клеаидрова, В.А. Кряжкова, М.А. Краснова, Б.М. Лазарева, А.В. Оболонского, И.И. Овминпикова, Ж.И. Овсспяпа, ВЛЗ. Полянского, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой и др. В последние годы появились и диссертационные исследования, касающиеся организации государственной власти в отдельных областях и других субъектах Российской Федерации (A.M. Барышниковой, O.II. Громовой, СВ. Чердакова. А.П. Сычева и др.). Однако они в большей степени посвящены вопросам правового положения органов государственной власти в конкретных субъектах. Важно отметить и тот факт, что происходят постоянные изменения правового регулирования в данной сфере. Комплексного анализа проблем правового положения областей на современном этапе фактически не предпринималось.
Объект исследования. Объектом исследования является правовое положение области как субъекта Российской Федерации и общественные отношения, складывающиеся в сфере правового регулирования взаимоотношений областей с другими субъектами Российской Федерации и с федеральным центром.
Предмет исследования. Предметом исследования являются Конституция Российской Федерации, основные законы субъектов РФ, федеральное и региональное законодательство, решения Конституционного Суда Российской Федерации, нормативно-правовые акты и договоры
областей Российской Федерации, работы ведущих российских и зарубежных ученых в области федеративных отношений.
Цель и задачи исследовании. Исходя из актуальности темы, целью диссертации является комплексное исследование исторических, теоретических и правовых основ области как субъекта Российской Федерации, специфики её правового положения, закономерностей развития отдельных областей н на основе этого выработка предложений, направленных на разрешение правовых проблем организации этого вида субъектов Российской Федерации. В соответствии с поставленной целью в диссертации решались следующие задачи:
изучить основополагающие признаки, полномочия и компетенцию территориальных единиц в зарубежных государствах, выяснить существование в них областей, их правовое положение;
обобщить отечественный исторический опыт развития федерализма и административно-территориального устройства, обусловивший формирование областей в составе России в современном статусе;
-определить статус области Российской Федерации и изучить его правовое регулирование;
- проанализировать порядок разграничения компетенции
федерального центра и областей, на основе чего дать определение
компетенции области;
исследовать организационные формы, порядок формирования и деятельности, полномочия органов государственной власти областей, сформулировать определение системы органов государственной власти области;
проанализировать вопросы взаимодействии органов государственной власти областей с федеральными органами государственной власти, определить правовые проблемы п предложить практические рекомендации, направленные на их устранение;
выявить направления взаимодействия областей с субъектами
Российской Федерации, сформулировать предложения по их. совершенство ванню.
Методологическая основа диссертационного исследования.
Формирование vi развитие правового положения областей, правовая регламентация направлений деятельности государственных органов областей представляют собой сложный, неоднородный в методологическом плане институт. В связи с этим при разработке темы диссертационного исследования использовался системный подход, основанный на комплексном использовании формально-юридического, сравнительно-правового, структурно-функционального, историко-правового и других методов. Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных юристов о государстве и праве, общей теории права, теории конституции, конституції онном праве. Основной эмпирический материал - Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, решения Конституционного Суда Российской Федерации, нормативно-правовые акты и договоры областей Российской Федерации, их законотворческая и правоприменительная деятельность.
Научная новизна исследования. Проведено комплексное исследование историко-правовых аспектов развития областей и современного законодательства, регулирующего полномочия и иные стороны организации и деятельности области как полноправного субъекта Российской Федерации. В научной литературе отсутствовала историко-правовая периодизация процессов формирования областей. В работе проанализированы эти процессы. История развития правового положения областей была условно разделена на этапы, в рамках которых выделены отдельные периоды. Особое внимание уделено изменениям законодательства и решениям Конституционного суда последних лет. Это связано с тем, что в аспекте исследуемой темы они еще недостаточно полно и всесторонне изучены в отечественной научной литературе.
Большое значение имеет и разработка понятийного аппарата в исследованной сфере. Предлагаются авторские определения ряда понятии. Исследованы организационные формы, порядок формирования, деятельность и полномочия органов государственной власти областей. Сформулирована классификация форм взаимоотношений областей с субъектами Российской Федерации. Предложен и ряд практических рекомендаций, в том числе; в сферах правової"! регламентации взаимодействия органов государственной власти областей с федеральными органами государственной власти и межрегионального сотрудничества областей с другими субъектами федерации.
Положения и выводы, выносимые на защиту.
1. Как показывает мировая практика, из всех федеративных
государств сегодня всего 2 имеют в своем составе регион, обозначаемый
как «область». Это - Российская Федерация и Объединенная Республика
Танзания. В пашей стране область - субъект федерации. В Танзании - иное
решение. Область здесь не является субъектом федерации, а представляет
собой единицу административно-территориального деления субъекта 2-го
уровня - более мелкую единицу по отношению к административному
региону. Учитывая это, можно констатировать, что термин «область» в
зарубежных государствах используется исключительно для обозначения
административно-территориальных единиц, а правовое положение
областей в Российской Федерации является уникальным.
2. В научной литературе отсутствовала исторнко-правовая
периодизация процессов формирования областей в России.
Проанализировав процессы формирования правового положения областей,
следует отметить, что историю их развития целесообразно условно
разделиіь на следующие этапы: I -монархический, в рамках которого
выделяются удельно-вечевой, московский, имперский периоды; II -
советский (рамки периодов здесь определяются принятием основных
законов РСФСР); III - постсоветский.
Проведенный анализ свидетельствует о том, что до достижения современного правового положения области выступали в качестве территориальной единицы в Российской империи 1-го и 2-го уровнен, звена административно-территориальной системы советского государства и для обозначения временных объединений губерний. Их статус менялся в ходе осуществления реформ в рамках Советского Союза и Российской Федерации, обозначая административные единицы и территориальные объединения, административные автономии - национально-территориальные образования «автономные области». Следует констатировать, что современный статус области как государственно-территориального образования, субъекта Российской Федерации, с точки зрения исторического пути, является абсолютно новым.
Спорным в науке остается вопрос об определении статуса области. В связи с этим предлагаем следующее его определение - совокупность государственно-правовых признаков, прав и обязанностей присущих области, установленных нормами права и определяющих ее правовое положение в Российской Федерации.
В науке недостаточно конкретно сформулировано понятие компетенции области. Представляется возможным определить её как совокупность предметов ведения и полномочий ооласти, которыми она наделена как государственно-территориальное образование, субъект Российской Федерации, реализуемых через сферы исключительного и совместного ведения.
Один из сложных вопросов - определение системы органов государственной власти области. Её целесообразно характеризовать как элемент механизма целостной системы, реализующий политику государственной власти в территориальных пределах, определяемых границами области и представляющий собой систему государственных органов, деятельность которых обусловлена их правовым статусом. Следует констатировать наличие общих, особенных и единичных
характеристик, присущих, отдельным элементам этих систем, государственным органам, функционирующим в равпостатусных субъектах Российской Федерации - областях. Эти характеристики проявляются в наименовании, структуре, составе государственных органов, различных вариантах закрепления их полномочии.
7. Выделены формы взаимоотношении областей с различными субъектами федерации: двухсторонние соглашения о сотрудничестве, участниками которых выступают области и иные субъекты Российской Федерации (тематика определяется целями этих соглашений, территориальная близость участников не является определяющим фактором этих соглашений); многосторонние соглашения, в которых участвуют области и иные субъекты Российской Федерации, объединяемые в региональные ассоциации (целями являются взаимовыгодное экономическое сотрудничество, отношения в сфере торговли); взаимодействие областей с другими субъектами в связи с территориальным объединением.
8. В связи с отсутствием в действующем законодательстве однозначного подтверждения порядка учреждения форм взаимодействии федеральных и областных органов государственной власти представляется необходимым дополнить ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 1999 года1 пунктом 7, изложив его в следующей редакции: «Формы участия субъектов Российской Федерации и их государственных органов в деятельности федеральных органов государственной власти определяются федеральным законодательством». В работе предлагаются также и иные конкретные рекомендации но совершенствованию законодательства, направленные на повышение статуса области: урегулировать на
1 Собрание іаіччшодагсіьства РФ, 1999, Х« 42, ст. э(Ю5.
К)
федеральном уровне более подробно вопросы правового статуса межрегиональных объединений, учитывая их большое значение в решении федеральных и региональных вопросов (взаимоотношения ассоциации экономического взаимодействия субъектов и полномочных представителем Президента РФ в федеральных округах, с областными органами государственной власти ц др.); на федеральном уровне рассмотреть вопрос о разработке п принятии федеральной программы развития межрегионального сотрудничества областей и других субъектов федерации и др.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в процессе совершенствования федерального законодательства и законодательства областей Российской Федерации, для решения практических задач правового регулирования и совершенствования деятельности органов государственной власти областей, для дальнейших общетеоретических и прикладных исследований. Теоретические положения исследования могут быть применены в качестве дополнительных научных материалов в учебном процессе при изучении курсов «Конституционное право России», «Конституционное право субъектов Российской Федерации».
Апробация результатов исследовании. По результатам исследования представлен доклад на заседании сектора теории конституционного нрава Института государства и права РАН. Важнейшие положения диссертации, выводы нашли свое отражение в научных публикациях автора в сборниках статен аспирантов и стажеров Института государства и права РАН (Москва, 2005 - 2006) и публикациях в научных журналах. Теоретические выводы и положения диссертационного исследования были изложены в докладе па международной научно-практическом конференции посвященной 75-летию Московской
государственной юридической академии «Традиции и новации в системе российского права» (Москва, 2006).
: См.: Громоо П.Л. Законодательное регулкропание синуса области Российской cl>ejcpaumi /У Сборник статей аспирантов и стажсрои Института гоеударешл и прана РЛП. М„ 2005. С. 61- 68: Г/юмі><: П.Л. Ih историк формирования статуса области в России /У Сборник статей аспирантов и стажерок Ннстшута государства к права РАН. М., 2006. С. 85 -96; Громов П.А. К попросу о федерашшпш устройств России /.' Юридические науки. М., 2006. № 2. С. 73 - 76.; Громос, Я.Л. Некоторые попроси ста і уса законодательных органов областей Российской Федерации // Право и лсономнка. М.. 2006. ЛІ; 9, С. 107 -109.: Громов НА. К вопросу о развитии статуса обласні в России // Сборник статен по материалам м с ж j ev і til р t> д 11 о ГІ научно-практической конференции, посвященной 7>летню МПОЛ «Традиции и повапни і! российском мраке». М., 2006, С. 148 - 149.
Государственное устройство. Правовое положение областей как составных частей государства: отечественный и 'зарубежный опыт
Государственное устройство - одно из важнейших составляющих государственного строя любой страны. В науке представлены различные его определения. По мнению М.Н. Марченко это внутреннее деление государства на составные части - административно-территориальные единицы, автономные культурные, политические образования или суверенные государства. Оно отражает также характер соотношения государства в целом и его частей. В.В. Лазарев характеризует форму государственного устройства как административно-территориальную организацию государственной власти, характер взаимоотношении между государством и составляющими его частями, между отдельными частями государства, между территориальными и местными органами.4 М.В. Баглай рассматривает данное понятие как политико-территориальную организацию государственной власти, определяющую правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношение с центральной властью. Государство, по его мнению, определяет меру централизации и децентрализации власти (соотношение между частями и между частями и целым)/ О.Е. Кутафин определяет государственное устройство как территориальную организацию государства, характеризующуюся определенной формой правовых отношений между государством в целом и его частями, связанной с их правовым статусом.6 И.П. Ильинский и Б.В. Щетинин так характеризуют государственное устройство: «...это национально- и административно-территориальная организация государства, ... его состав, правовое положение его частей и принципы взаимоотношений между государством как целым и входящими в пего единицами»7.
Ряд ученых термин «форма государственного устройства» не используют, а применяют понятие «форма государственно-территориального устройства», обосновывая свою точку зрения некорректностью использования широкого понятия «государственное устройство» в которое можно включить социально-экономические и политические моменты, систему органов государства и т.д. Гак, В.Е. Чнркин приводит довод о недопустимости использования понятия «территориальной организации публичной власти» вместо понятия «государственное устройство». По его мнению к публичной власти относится и власть территориатьного коллектива, представленная местным самоуправлением, которое обычно не входит в систему государственной власти .
Отдельными авторами используется термин «политико-территориальное устройство», который характеризует территориальную организацию государства и всей политической системы общества, принципы взаимоотношений государства в целом и его составных частей. При этом политико-территориальное устройство, по их мнению, охватывает национально-государственную и политико-административную организацию. Под национально-государственной организацией они понимают особый политико-правовой институт, связанный с регулированием национальных отношении в стране, тех или иных форм национальной государственности, их статуса, организации и компетенции государства, в состав которого они входят. Эти же ашоры используют понятие политико-адмшшстратпвноіі организации (устройства), определяя его как политико-правовой институт, связанный с регулированием территориального деления государства (не имеющего в своем составе национальных государств) и статуса политико-административных единиц . Таким образом, налицо некоторое несовпадение точек зрения. Для формулирования своего отношения к возможности применения указанных понятий к Российской Федерации, представляется необходимым рассмотреть формы устройства территории государств и сформулировать определения элементных единиц государства и иной понятийный аппарат, который будет далее использоваться в работе.
Несмотря па вышеуказанные расхождения в применяемых понятиях и терминах, ученые традиционно выделяют две основные формы территориальной организации государственной власти: унитарная н федеративная. В ряде случаев указывается на существование также форм, сочетающих признаки основных, так называемых промежуточных форм: регионалистскую (регионализированную) и полуфедеративную. Мы сознательно не включили конфедерацию в вышеприведенный перечень в связи с тем, что конфедерация не является в строгом смысле слова государством, а представляет собой союз нескольких независимых государств, которые объединились для проведения совместной политики в определенных целях (например, для совместной обороны, решения экономических, энергетических, транспортных проблем и т.д.).
Исторические этапы формирования статуса области в России
Формирование областей в нашей стране теснейшим образом связано с процессом развития административного деления в России в целом. Границы каждого этапа, характеризуются изменениями в социально-экономических и политических отношениях, в осуществлении государственных функций, и формах правления и, конечно же, принципиальными корректировками в сфере государственного устройства. Следует отметить также, что этапы представляют собой значительные отрезки времени. Каждый из них разделяется на отдельные периоды. Критериями для формулирования такой исторической периодизации послужит: издание актов, носящих принципиальный характер и наличие изменений и форме государственного устройства предопределивших развитие России (этапы) и области как её части; наличие изменений, существенным образом повлиявших на территориальную организацию государственной власти и правовое положение области (периоды), но не изменившие кардинальным образом её статус. В соответствии с таким подходом предлагаем выделить следующие этапы; монархический, советский и постсоветский.
Первый этан - монархический. Он начинается с удельно-вечевого периода - времени формирования древнерусского государства (IX и. н.э.). Во второй половине Xf в. под властью Киева объединились два крупнейших славянских государства - Киевское и Новгородское (Славия), а несколько позднее и все остальные восточнославянские земли. Древнерусское (Киевское) государство просуществовало до середины XII в. Позднее в рассматриваемый период русские земли были разделены па мелкие и крупные княжества. Наиболее значительными из них в XIV в. были самостоятельные великие княжества Ростово-Суздальское (Владимирское), Смоленское, Галицко-Волыпское, Московское, Рязанское, Тверское и Новгородское3 . В дальнейшем последовал процесс усиления Москвы, который продлился до 20-х годов XVIК в. Московское государство выросло в результате постепенного объединения Северо-Восточной Руси под властью московского князя.
Система распределения государственной власти на территории в этот период определялась характером политической власти при раннем феодализме, которая являлась как бы атрибутом земельной собственности. Крупные земельные собственники на основании иммунитстиых грамот осуществляли управление, суд, государственный аппарат почти совпадал с аппаратом управления вотчиной, хозяйством. В начале периода административно-территориальное деление княжеств фактически отсутствовало. Но постепенно в связи с усилением тенденции удельной раздробленности проявляются зачатки системы управления отдельными территориями, великие княжества разделяются па уезды, состоявшие из небольшого города с поселениями. Повышается статус наместников князя, которые становятся более самостоятельными и наделяются нравом организовывать в рамках переданного им удела управление поселениями, передавать их в управление представителям своего рода.
Процесс объединения земель вокруг Москвы и Московского княжества в конце ХШ в. и развитие предпосылок преодоления феодальной раздробленности мы связываем с началом нового периода - московского. Процесс образования единого Российского государства выразился, во-первых, в объединении территорий ранее независимых государств -княжеств в одно - Московское великое княжество; а во-вюрых, в изменении характера государственности, в преобразовании политической организации общества. С усилением и распространением власти Москвы деление несколько усложнилось. Страна разделялась па уезды, границы которых в основном совпадали с границами прежних удельных п великих княжеств. В свою очередь уезды делились на станы. Во многих уездах имелись волости в качестве станов или самостоятельных единиц, равнозначных стану. Следует отметить особое положение: Новгородской земли, делившейся на пять пятин, в состав которых входили погосты; Псковского и Новоторжского уездов, состоявших из губ; Сибирского уезда, делившегося на слободы и ясачные волости, а также особенности в делении северных уездов Поморья3".
Процесс становления централизованного государства шел параллельно с укреплением власти великого князя Московского и установлением самодержавной власти в России. При Иване III московский уезд расширяется путем подчинения вольного города Новгорода, Тверского княжества [[ некоторых мелких уездов. При Василии Ш вольный город Псков, Рязанское и Северекое княжества теряют свою независимость. При Иване IV Грозном к Московской Руси были присоединены Казанское и Астраханское царства, покорена Сибирь. В 1654 г. к России была присоединена Малороссия. Фактически только в результате проведенных Иваном III и Иваном IV Грозным преобразований была сформирована определенная система территориальной организации государственной власти. В то же время необходимо констатировать отсутствие термина «область» в системе административно-территориальных единиц государства в этот период.
Понятие правового статуса области и его правовое регулирование
Своеобразие нашего государства состоит в том, что уровень субъектов Российской Федерации представлен различными по своему статусу образованиями. Особое внимание в настоящее время привлекают к себе области. Ранее они никогда не рассматривались в качестве членов федератишюго государства и процесс их формирования областей в качестве субъектов Российской Федерации фактически начинался с нуля. Кроме того, области - самый многочисленный субъект Российской Федерации, и их развитие во многом может повлиять на процессы становления федерализма в России в целом. Учитывая положения Федерального конституционного закона 2004 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»86, с 1 декабря 2005 г. в составе Российской Федерации находится 48 областей. Однако количество областей сократится уже в ближайшее время - 01 июля 2007 года, когда в результате объединения двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации -Камчатской области и Корякского автономного округа в составе Российской Федерации образуется новый субъект Российской Федерации -Камчатский краї і8 . Очередной процесс укрупнения субъектов с участием области - объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Указанные субъекты Российской Федерации прекращают своё существование с 01.01.2008s8. Однако в этот раз количество областей в РФ не изменится, т.к. новый субъект будет иметь статус области и наименование Иркутская область.
Исторические условия развития России привели к различной степени самостоятельности субъектов Федерации, асимметричному построению Федерации. В то же время, несмотря на формальную закрепленность таких принципов, как равноправие субъектов Российской Федерации, конституционное разграничение предметов ведения и др., при рассмотрении современных процессов реализации конституционной модели российского федерализма нельзя не отметить их нарушение.
Практическая перазреїценность данных проблем па федеральном уровне повлекла за собой попытки областей решить эти проблемы самостоятельно, следствием чего стало формирование уставного пространства, зачастую противоречащего российской конституционной модели федеративного устройства, активное вовлечение областей в договорный процесс, происходящий в России, их стремление более четко определить собственный правовой статус и компетенцию.
Все это обусловливает необходимость изучения и оценки опыта построения государственности в областях, выявление его положительных и отрицательных сторон, подготовки предложений и научно-практических рекомендаций, направленных на совершенствование деятельности органов государственной власти на областном уровне, реализации областью собственных полномочий, создание действенных механизмов погашения противоречий и одновременно формирование демократичной и эффективной системы управления государством в целом.
Прежде всего, необходимо определить, что представляет собой статус области. Категория «правовой статус» вошла в юридический лексикон в 70 - 80-е гг. главным образом благодаря авторам. разрабатывавшим проблемы правового положения (статуса) личности. Несмотря на то, что семантически понятия «статус» и «положение» (в том числе правовое) не различаются: в переводе с латинского (status) «статус» как раз и означает состояние дел, положение. При определении правового статуса еще тогда наметились и до сих пор существуют два основных подхода . Одни авторы рассматривают понятия «правовой статус» и «правовое положение» как синонимы . Согласно же другой ючке зрения эти понятия разграничиваются , причем, как правило, первое рассматривается частью (ядром) второго, более того, этими понятиями, как правило, определяются различные по содержанию явления: правовой статус представляется как некая модель поведения, а правовое положение как реальные общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации норм права в конкретных правоотношениях . Для анализа правового статуса областей, наиболее приемлемо использовать понятие, соответствующее первой точке зрения и содержащееся в Большом юридическом словаре: статус (лат. status - состояние, положение) -установленное нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей .
Взаимоотношения областей Российской Федерации с федеральным
Рассмотренные в предыдущей главе элементы системы органов государственной власти областей Российской Федерации не существуют обособленно. Они взаимодействуют и в процессе реализации собственной компетенции и при осуществлении полномочий и функций, которые не могут быть реализованы каждым органом самостоятельно. В связи с этим, исследование правового положения области будет неполным без изучения вопросов взаимодействия области с федеральным центром и другими субъектами Российской Федерации. Взаимодействие федеральных и областных органов государственной власти осуществляется в двух направлениях: с одной стороны область РФ участвует в разрешении общефедеральных вопросов, с другой стороны в соответствии с принципами верховенства федеральной власти её деятельность подвергается воздействию со стороны федерации.
Рассмотрим подробнее основные формы такого взаимодействия. Деятельность области подвергается контролю со стороны федеральных органов государственной власти, осуществляемому в различных формах. Например, законность актов областей РФ и их соответствие Конституции РФ при наличии соответствующего обращения проверяются Конституционным Судом РФ. Существует финансовый контроль (в том числе за целевым расходованием специальных средств, выделенных Российской Федерацией), контроль за деятельностью органов исполнительной власти области в соответствии с принципом «вертикали органов исполнительной власти», который осуществляется органами исполнительной власти РФ. Президент как гарант Конституции осуществляет президентский контроль. Например, он может обращаться в законодательный орган субъекта РФ с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами чакона или иного правового акта, принятого законодательным (представительным) органом области РФ, В случае противоречия областных актов Конституции и федеральным законам Президент РФ приостанавливает их действие. При этом руководителям высшего исполнительного органа предлагается отменить эти акты пли привести их в соответствие с законами РФ. Указанное полномочие было реализовано Президентом РФ, когда он приостановил действие актов губернаторов в 1997 г. в Курской области (Указ Президента РФ от 17.12.1997 № 1306 «О нормативных правовых актах губернатора Курской области») , а в 2000 г. - Смоленской (Указ Президента РФ от 15.05.2000 № 851 «О постановлении главы администрации Смоленской области от 26 июня 1998 г. № 271 «О взимании платежей за загрязнение окружающей природной среды от иностранных юридических лиц и граждан, эксплуатирующих автотранспортные средства на автодорогах Смоленской области»)186 и Амурской областей (Указ Президента РФ от 05.05.2000 № 800 «О постановлении главы администрации Амурской области от 23 июня 1999 г. № 365 «Об организации пропуска граждан Российской Федерации и торговый комплекс г. Хэйхэ, КНР»)187. Однако в последние несколько лет Президентом РФ это право не использовалось.
Федеральные органы вправе использовать по отношению к областям институт федерального замещении - порядок при котором государственные органы Российской Федерации принимают на себя полномочия, осуществление которых необходимо для жизнедеятельности населения субъекта РФ и которые органы субъекта РФ в силу каких-либо причин не в состоянии выполнять. По согласованию с
Советом Федерации Президент РФ может возложить осуществление полномочий области на федеральные органы государственной власти, если органы государственной власти в этом субъекте РФ не созданы или отсутствуют. Вместе с тем на федеральные органы не могут быть возложены полномочия по принятию устава области, по изменению его статуса, границ, по установлению системы органов государственной власти. В соответствии с п. «к» ст. 83 Конституции РФ Президента РФ может назначать полномочных представителе и или других должностных лиц для временного осуществления исполнительной власти. Действующее законодательство предусматривает возможность введения в области РФ временной федеральной финансовой администрации сроком на год после решения арбитражного суда. Такой порядок устанавливается, если задолженность бюджета области РФ составляет более 30% (в определенных случаях — 40%). Временная финансовая администрация управляет бюджетными средствами субъекта РФ.
Еще один вопрос, в котором взаимодействуют законодательные (представительные) органы власти области с федеральными органами -участие в процедуре наделения полномочиями высшего должностного лица области РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти области). Согласно п. 2 ст. 18 Федерального закона 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предложение о кандидатуре высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации вносится Президентом РФ в законодательный орган данного субъекта Российской Федерации не позднее чем за 35 дней до истечения срока соответствующих полномочий. Представляется, что эта норма направлена на обеспечение стабильности наделения гражданина указанными полномочиями, а также предоставление возможности законодательному органу провести необходимое всестороннее изучение внесенной кандидатуры.
